7 Lovens formål

7.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet begrunnes forslaget til formålsbestemmelse slik:

«Departementet viser til Mediestøttemeldingen kapittel 1 og 5.1 til 5.3 for en nærmere omtale av bakgrunnen for lovforslaget. I disse kapitlene redegjøres det for viktigheten av å beskytte Norges lange og sterke tradisjon for uavhengige og seriøse medier, og for forpliktelsene som følger av Grunnloven § 100 og særlig infrastrukturkravet i siste ledd hvor det fremkommer at «[d]et påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.»

Det understrekes i meldingen at det er av særlig viktighet å verne nyhetsmediene som institusjon mot inngrep fra myndighetene, på grunn av deres betydning for den frie offentlige meningsbrytningen og opinionsdannelsen. Det fremkommer av Mediestøttemeldingen at regjeringen derfor vil iverksette tre tiltak knyttet til den direkte mediestøtten: Det skal legges til rette for et mer helhetlig avgjørelsesgrunnlag for stortingsvedtakene om mediestøtte, forutsigbarheten rundt det økonomiske rammeverket skal styrkes og prinsippet om armlengdes avstand skal forsterkes ytterligere for å sikre at den politiske styringen av mediepolitikken holdes på et overordnet nivå.

Formålet med tiltakene som varsles i Mediestøttemeldingen er å sikre etterlevelse av infrastrukturkravet i Grunnloven. For det første ved å beskytte de redaktørstyrte medienes uavhengighet ytterligere gjennom å opprette Mediestøtterådet. For det andre ved å styrke mangfoldet av redaktørstyrte journalistiske medier av høy kvalitet ved å gi mediene et mer forutsigbart økonomisk rammeverk, og legge til rette for en mer helhetlig mediepolitikk.

Departementet mener at lovens formål bør reflektere disse overordnede målene. Ved å utforme formålsbestemmelsen mer overordnet, antar departementet at lovens formål vil stå seg bedre over tid. Departementet foreslår derfor at den nye lovens formål skal være å «[…] legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale, gjennom å sikre redaksjonell uavhengighet og ved å legge til rette for journalistikk av høy kvalitet i et mangfold av redaktørstyrte journalistiske medier over hele landet».»

7.2 Høringsinstansenes syn

Amedia, Bauer Media, LLA, Medietilsynet og Redaktørforeningen støtter eller uttaler seg positivt til den foreslåtte formålsbestemmelsen.

Medietilsynet mener «bestemmelsens ordlyd reflekterer de overordnede formålene til mediestøtten, slik det er formulert i både utredningen fra Mediemangfoldsutvalget i NOU 2017: 7 og mediestøttemeldingen.» Etter tilsynets vurdering vil formuleringen av formålsbestemmelsen stå seg over tid, ettersom den er utformet på bakgrunn av målene som ligger til grunn for den norske mediepolitikken.

Amedia uttaler: «Vi oppfatter at det fremlagte lovutkastet fremmes for å understøtte disse målene [jf. mål regjeringen har varslet skal supplere de mediepolitiske mål], og at den foreslåtte formålsbestemmelsen avspeiler dette».

NJ er i utgangspunktet også positive, men har likevel kritiske merknader til forslaget:

«Det ligger for så vidt gode intensjoner bak forslaget. Det å sikre de redaktørstyrte journalistiske medienes uavhengighet, og å legge til rette for et mangfold av journalistiske medier, ligger i kjernen av medienes demokratiske funksjon. Men utkastets § 1 gir lite tolkningsgrunnlag når Mediestøtterådet skal forvalte ordningen. Redaksjonell uavhengighet er i dag allerede regulert i mediefridomslova og snart i medieansvarsloven, og medienes mangfold sikres på mange måter allerede gjennom Grunnlovens infrastrukturkrav. Strengt tatt sier lovens formål derfor ikke noe utover hva som allerede følger av gjeldende rett. Rådet vil med andre ord i realiteten stå nesten helt fritt i utøvelsen av sin svært vide fullmakt på området.»

IFIM mener at formålsangivelsen bør utdypes ved at begrepet «høy kvalitet» i § 1 kvalifiseres med følgende tillegg: «Mediestøtta skal særlig legge til rette for samfunnsviktig og undersøkende journalistikk og redusere tematisk hvite flekker». Høringsinstansen mener en «slik tilføyelse ville gi føringer på lovens forståelse av kvalitet som antas å være i tråd med lovgivers intensjoner».

Videre er flere av høringsinstansene kritiske til at språkaspektene ved mediestøtten ikke er godt nok drøftet eller ivaretatt ved forslaget. Noregs Mållag og Nynorsk forum tar til orde for at loven også bør gis et språkpolitisk formål, og foreslår følgende tillegg til § 1:

«Mediestøtteordningene skal støtte opp om norsk språkpolitikk, og bidra til at norsk, med skriftspråkene bokmål og nynorsk, er samfunnsbærende språk, og sikre vern og status for de språk som staten har ansvar for.»

I samme retning går Språkrådet, som uten å knytte merknaden direkte opp mot formålsbestemmelsen i § 1 understreker at det i styringssignalene for mediestøtten må tas «tydelege språkpolitiske omsyn, som sikrar omsynet til nynorsk som det mindre brukte språket.»

For øvrig mener også Kringkastingsringen at språkhensyn ikke er godt nok ivaretatt ved den nye loven, men knytter merknaden til formålsangivelsen for produksjonstilskuddet i § 5.

Klassekampen mener at formålsbestemmelsen bør tilpasses slik at den gir veiledning om intensjonen bak loven når det gjelder tilskuddsmottagernes mulighet til å ta ut utbytte.

7.3 Departementets vurderinger

Målet med en formålsbestemmelse er å angi de overordnede hensyn som loven skal ivareta. En slik angivelse vil kunne få betydning både for tolkningen av den enkelte bestemmelse i loven, og for den konkrete skjønnsutøvelsen.

Som det ble redegjort for i høringsnotatet, er formålet med tiltakene som varsles i Mediestøttemeldingen, og som nå foreslås forankret i den nye mediestøtteloven, å sikre etterlevelse av infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 sjette ledd. For det første ved å fremme mangfoldet av redaktørstyrte journalistiske medier av høy kvalitet ved å gi mediene et forutsigbart økonomisk rammeverk, og legge til rette for en mer helhetlig mediepolitikk. For det andre ved å styrke de redaktørstyrte medienes uavhengighet ytterligere gjennom å opprette et mediestøtteråd. Forslaget til formålsbestemmelse som ble fremmet i høringsnotatet var ment å gjenspeile disse overordnede hensynene.

Som redegjort for i punkt 6, har departementet kommet til at forslaget om å opprette et mediestøtteråd ikke legges frem. Formålet med å innføre en ny lov om mediestøtte er imidlertid uendret.

På et overordnet plan synes det å være støtte blant høringsinstansene for departementets forslag til formålsbestemmelse. Enkelte av høringsinstansene har likevel etterlyst en formålsbestemmelse som gir mer veiledning for tolkningen. Blant annet har IFIM foreslått at kvalitetsbegrepet konkretiseres ved at det i formålsbestemmelsen angis at «Mediestøtta skal særlig legge til rette for samfunnsviktig og undersøkende journalistikk og redusere tematisk hvite flekker». Også NJ synes å mene at formålsbestemmelsen er for vag.

Departementet vil først bemerke at det må skilles mellom på den ene side målsetningen med loven, og på den andre side formålene med de ulike støtteordningene, som foreslås fastsatt i lovens kapittel 2.

De ulike støtteordningene er virkemidler som hver på sin måte skal bidra til å oppfylle den overordnede målsettingen om mediemangfold, slik det er uttrykt i lovformålet. Innenfor hver ordning og mellom ordningene er det et rom for å gjøre prioriteringer, basert på mediepolitiske målsettinger. Formålet med de ulike ordningene ivaretar ulike aspekter ved mangfoldsbegrepet. For eksempel skal innovasjons- og utviklingstilskudd «fremme mediemangfold og en opplyst offentlig samtale gjennom å stimulere til redaksjonell, innholdsrettet innovasjon og utvikling hos nyhets- og aktualitetsmedier, særlig i små, lokale medier», jf. forslaget § 7, mens produksjonstilskuddet for samiske nyhets- og aktualitetsmedier skal «legge til rette for demokratisk debatt og meningsdanning i det samiske samfunnet, og stimulere til produksjon av bredt journalistisk innhold rettet mot den samiske befolkningen», jf. forslaget § 6.

Når regjeringen fastsetter forskrifter for de ulike tilskuddsordningene, vil det i første rekke være formålsbestemmelsen for den enkelte ordning som er styrende for utformingen av regelverket. Det kan for eksempel ikke fastsettes tildelingskriterier for produksjonstilskudd til nyhets- og aktualitetsmedier som strider mot formålet med ordningen, slik det er foreslått angitt i § 5. Videre vil formålsbestemmelsene for den enkelte ordning være retningsgivende for Medietilsynet, ved forvaltningen av de ulike tilskuddsordningene.

Formålet for den enkelte støtteordning vil også ha betydning når Stortinget skal fordele mediestøtten mellom de ulike ordningene.

Lovformålet i § 1 vil på sin side i praksis være den viktigste rettesnoren når Stortinget fastsetter fireårige styringssignaler for mediestøtten, jf. lovforslaget § 3.

Det ligger i det som er sagt ovenfor at lovens formålsbestemmelse ikke bør gi føringer for tolkningen eller gi uttrykk for mediepolitiske prioriteringer utover de overordnede hensyn som skal sikre oppfyllelse av infrastrukturkravet i Grunnloven. Hva som vil være den viktigste innretningen på mediestøtten for å oppnå mediemangfold, kan variere over tid. Et for detaljert lovformål kan dermed virke begrensende.

Når det gjelder det konkrete forslaget fra IFIM om å definere «høy kvalitet» nærmere, foreslår departementet i stedet at henvisningen til «journalistikk av høy kvalitet» utgår fra formålsbestemmelsen. Departementet kan slutte seg til mediemangfoldsutvalgets synspunkter når utvalget i NOU 2017: 7 punkt 3.4 pekte på at denne vurderingen bør «overlates til den enkelte redaktør, og publikums eksplisitte vurderinger av innholdet og mer implisitte kvalitetsvurderinger gjennom faktisk bruk.»

Ved å innrette systemet for tilskuddsforvaltning slik at det legger til rette for et mangfold av redaktørstyrte journalistiske medier og dermed konkurranse om brukerne, ligger det imidlertid en presumpsjon for at kvalitet vil oppnås.

Etter departementets vurdering, er det heller ikke naturlig at formålsbestemmelsen inneholder et klart uttrykt språkformål, slik flere høringsinstanser har tatt til orde for. Mangfoldsbegrepet rommer en rekke ulike aspekter, hvorav språk er ett blant flere. Staten har tatt i bruk en rekke virkemidler for å sikre språkmangfold, hvorav NRK er ett av de viktigste. Direkte mediestøtte kan også brukes for å sikre språkmangfold. Tiltak for å sikre for eksempel samisk medieproduksjon eller støtte til medier innrettet mot språklige minoriteter er med på å øke både avsender-, innholds- og brukermangfoldet.

Departementet opprettholder således forslaget fra høringsnotatet om at det i formålsbestemmelsen angis som et overordnet hensyn at loven skal legge til rette for et mangfold av redaktørstyrte medier over hele landet, men uten at det vises til et vilkår om «høy kvalitet».

Departementet opprettholder videre forslaget om at formålsbestemmelsen skal reflektere det overordnede hensynet om å sikre redaksjonell uavhengighet.

For å korte ned bestemmelsen foreslår imidlertid departementet at det ikke vises uttrykkelig til at loven skal legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Mediestøtteloven skal bidra til etterlevelse av Grunnloven § 100 sjette ledd, men departementet ser det ikke som nødvendig med et direkte sitat fra Grunnloven i lovens formålsbestemmelse. Loven vil uansett måtte tolkes i samsvar med Grunnloven.

Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10 beskytter medienes frihet og sikrer mediene mot vilkårlige inngrep fra offentlige myndigheter, herunder forsøk på politisk innblanding i redaksjonelle prioriteringer. Det er avgjørende at det også er full tillit til at forvaltningen og tildelingen av mediestøtte gjennomføres uten påvirkning av den redaksjonelle uavhengigheten, slik at mediene kan oppfylle sin rolle som «vaktbikkje». Styrkingen av Medietilsynets og Medieklagenemndas uavhengighet ivaretar dette hensynet, ved å lovfeste at Kongen verken kan instruere om eller omgjøre disse organenes beslutninger i enkeltsaker om mediestøtte, jf. nærmere behandling av disse forslagene i punkt 14 og 15. Den redaksjonelle uavhengigheten til mediene er også sikret gjennom § 7 i lov 29. mai 2020 nr. 59 om redaksjonell uavhengighet og ansvar i redaktørstyrte journalistiske medier (medieansvarsloven), som trer i kraft 1. juli 2020. Loven er avgrenset til å beskytte mediene mot forsøk på innblanding fra mediets eier og utgiver.

Som drøftet i høringsnotatet, er et sentralt virkemiddel i loven å gi mediene et forutsigbart økonomisk rammeverk og legge til rette for en mer helhetlig mediepolitikk. Dette skal i hovedsak gjøres ved å etablere et system for fireårige styringssignaler for NRK og den direkte mediestøtten. En lovfesting av tilskuddsordningene og deres formål, som foreslås i proposisjonen punkt 11, innebærer imidlertid også en større forutsigbarhet for mediene ettersom det må lovendring til for å endre på disse.

Etter en fornyet vurdering, mener departementet på denne bakgrunn at det er hensiktsmessig og naturlig at lovens formålsbestemmelse også gir uttrykk for at loven skal bidra til å sikre forutsigbare økonomiske rammer for medienes virksomhet. Dette skal ikke forstås slik at muligheten til å gjøre endringer innenfor fireårsperioden, som påvirker potensielle støttemottakere, er avskåret. Stortinget vil fastsette den økonomiske rammen for den enkelte tilskuddsordning årlig, og vil i den forbindelse kunne omprioritere mellom ordninger. Når forutsigbarhet angis som et overordnet hensyn vil imidlertid potensielle endringer i fordeling av støtten måtte veies opp mot dette overordnede formålet.

Når det gjelder forslaget om å ta inn i formålsbestemmelsen «noe om intensjonen bak loven med tanke på utbytte» jf. Klassekampens høringssvar, viser departementet til det som er sagt ovenfor om formålsbestemmelsens overordnede karakter og funksjon som tolkningsfaktor. Bestemmelsen skal angi de overordnede målene for loven. Departementet ser det ikke som naturlig at bestemmelsen brukes til å klargjøre intensjonene bak enkeltbestemmelser i de underliggende forskriftene.

Forslaget til formålsbestemmelse opprettholdes med de endringer som framgår i § 1 i lovforslaget.