9 Fireårige styringssignal for mediestøtten og gjennomgang av mediestøtten hvert fjerde år

9.1 Gjeldende rett

Kulturdepartementet beskrev gjeldende rett slik i høringsnotatet:

«Den direkte mediestøtten er i dag delt inn i fem tilskuddsordninger på statsbudsjettet. I tillegg vedtar Stortinget hvert år nivået på kringkastingsavgiften som finansierer NRKs allmennkringkastingsoppdrag, og det er inngått en avtale med TV 2 om kompensasjon av nettokostnader for å levere kommersiell allmennkringkasting. Avtalen gjelder frem til 2023.

Når det gjelder de direkte tilskuddsordningene, er det i dag Stortinget som bevilger midlene årlig, på grunnlag av budsjettforslag fra regjeringen. Nivået på de ulike tilskuddsordningene blir vurdert hver for seg.»

9.2 Forslaget i høringsnotatet

Kulturdepartementet omtalte forslaget om å lovfeste et system for fireårige styringssignal og gjennomgang av mediestøtten hvert fjerde år slik i høringsnotatet:

«Som signalisert i Mediestøttemeldingen, vil departementet legge om systemet for bevilgning av mediestøtten. Endringene skal sikre et mer helhetlig grunnlag for beslutninger om mediestøtte, og økt gi forutsigbarhet for mediene.

Et mer helhetlig avgjørelsesgrunnlag kan bidra til å opprettholde et mediemangfold av høy kvalitet. I dag bevilger Stortinget midler til de redaktørstyrte mediene årlig i statsbudsjettet, og nivået på de ulike tilskuddsordningene, finansieringen av NRK og finansieringen av den kommersielle allmennkringkasteren vurderes hver for seg. Dersom fordelingen av mediestøtten skjer på bakgrunn av en mer helhetlig og overordnet analyse av markedet, kan midlene lettere fordeles på en måte som sikrer best mulig avkastning i form av mediemangfold. Mediemangfoldsutvalget pekte på behovet for en jevnlig evaluering av støtteordningene, blant annet for å avdekke om ordningene dekker reelle behov. Utvalget anbefalte at en slik evaluering skulle gjennomføres i fireårssykluser, én gang i hver stortingsperiode [se pkt. 8.2 på s. 156–157 i NOU 2017: 7].

Økt forutsigbarhet rundt de økonomiske rammene for mediestøtten kan også bidra til å sikre et mangfold av redaktørstyrte medier med høy kvalitet ved at mediene får økt mulighet til langsiktig planlegging av sin virksomhet.

For å sikre et mer helhetlig avgjørelsesgrunnlag foreslår departementet derfor at det legges frem en budsjettproposisjon om mediestøtte med en meldingsdel for Stortinget hvert fjerde år, året etter stortingsvalg.

I budsjettproposisjonen og meldingen vil departementet legge frem forslag til økonomiske rammer for mediestøtten for de neste fire årene, og foreslå at Stortinget fastsetter romertallsvedtak for støtten for disse fire årene. Videre skal departementet gi en bred omtale av de økonomiske forutsetningene for medievirksomhet i Norge, og vurdere de mediepolitiske målene og virkemidlene i lys av utviklingen i mediesektoren. Det vil også være naturlig å vurdere eventuelle endringer i NRKs oppdrag i denne sammenhengen. Departementet vil også foreslå nye tiltak og avviklingen av eksisterende tiltak dersom dette er hensiktsmessig. På dette punktet skal Mediestøtterådet gi innspill til departementet, noe det redegjøres nærmere for i 5.5.5.

Fremleggelse av en budsjettproposisjon med meldingsdel muliggjør en bred drøfting av de overordnede politiske målene og føringene for mediestøtten i neste fireårs-periode, eksempelvis om hvilke ordninger som bør prioriteres og endringer i overordnede mål. Stortinget får med dette et helhetlig avgjørelsesgrunnlag. Dermed kan Stortingets vedtak bygge på overordnede, langsiktige og helhetlige vurderinger av mediesektoren og hva som skal til for å sikre et fortsatt mangfold av redaktørstyrte medier med høy kvalitet.

For å sikre økt forutsigbarhet for de økonomiske rammevilkårene for mediene foreslår departementet å lovfeste systemet med fireårige styringssignal.

Når det gjelder den direkte mediestøtten, foreslår departementet at Stortinget fastsetter den totale rammen som kan fordeles mellom tilskuddsordningene, men at det overlates til Mediestøtterådet å fastsette hvor stor del av totalrammen som skal forvaltes gjennom den enkelte ordning. Dette er en annen løsning enn Mediemangfoldsutvalget foreslo, og ordningen innebærer at rammen for den enkelte tilskuddsordning fastsettes årlig.

Departementet ser at forutsigbarheten for den enkelte aktør ville vært enda større om også rammen for den enkelte tilskuddsordning ble fastsatt for fire år av gangen. Dette ville imidlertid gått på bekostning av fleksibilitet og omstillingsmuligheter som kan være helt nødvendige innenfor en mediesektor i sterk endring. Departementet mener derfor at Mediestøtterådet bør ha mulighet til å gjøre justeringer i fordelingen mellom ordningene innenfor fireårs-perioden dersom rådet vurderer at det er behov for det. Departementet redegjør nærmere for dette forslaget i 5.5.3.

For å balansere behovet for forutsigbarhet med behovet for fleksibilitet, foreslår derfor departementet at det gis fireårige styringssignaler for den overordnede økonomiske rammen for mediestøtten, og at Stortinget på dette grunnlaget fatter romertallsvedtak som fastsetter nivået på mediestøtten for fire år av gangen. Rammen for den enkelte tilskuddsordning fastsettes av Mediestøtterådet.

For den enkelte tilskuddsmottager er det også viktig for forutsigbarheten hvordan den enkelte tilskuddsordning er utformet. Som departementet kommer tilbake til i 5.5.4, får Mediestøtterådet kompetanse til å utforme forskrifter for tilskuddsordningene, og dermed også til å utforme vilkårene for tildeling av midler. Det blir derfor opp til rådet å sikre forutsigbare vilkår for tildelingene. Rådet må imidlertid utforme vilkårene innenfor visse rammer, som det redegjøres nærmere for i 5.5.4.

På denne bakgrunn foreslår departementet at det gis en bestemmelse om at det skal fastsettes fireårige styringssignaler for finansieringen av NRK og de direkte tilskuddsordningene, se lovforslaget § 3.

Av bestemmelsen fremgår det at regjeringen skal foreslå faste, langsiktige økonomiske rammer for NRK og den direkte mediestøtten gjennom fireårige styringssignal, som legges frem i en budsjettproposisjon med meldingsdel året etter at det har vært stortingsvalg. Stortinget tar deretter stilling til forslaget til styringssignal, og kan fastsette en fireårig økonomisk ramme gjennom romertallsvedtak.»

9.3 Høringsinstansenes syn

9.3.1 Fireårige styringssignal for mediestøtten

De aller fleste høringsinstansene er positive til en lovfesting av et system med fireårige styringssignal for mediestøtten, ettersom det gir en større grad av forutsigbarhet for mediene.

Bauer Media AS peker imidlertid på at når mediestøtterådet får fastsette totalrammen for den enkelte tilskuddsordning «virker [det] mot lovforslagets formål om økonomisk forutsigbarhet for de enkelte aktører.» Medietilsynet har det samme synet og mener at forslaget til § 3 ikke tilstrekkelig reflekterer hensynet til økt forutsigbarhet.

LO understreker viktigheten av at NRKs oppdrag er forankret hos de folkevalgte. LO uttrykker bekymring for at styringen av NRKs innhold vil bli mer detaljert ved innføringen av de fireårige styringssignalene», og viser til at departementet skriver at det i budsjettproposisjonen med meldingsdel «også vil være naturlig å vurdere eventuelle endringer i NRKs oppdrag». LO påpeker at dersom mediestøtterådet:

«går langt inn i vurderinger av de enkelte sidene av NRKs oppdrag kan dette stride mot å ha en «armlengdes avstand» […] og innskrenke NRKs mulighet til å styre seg selv.»

Sametinget har ingen merknader til lovteksten i forslag til § 3, men har følgende kommentar:

«Ved utarbeidelsen av de 4-årige styringssignalene ønsker Sametinget å være i dialog med Kulturdepartementet om de behovene og utfordringene som ligger for samiske verdier. Ved forslag som har direkte konsekvens for det samiske samfunnet kan det også være konsultasjonspliktig.»

9.3.2 Gjennomgang av mediestøtten hvert fjerde år

De fleste høringsinstansene støtter lovfestingen av en gjennomgang av mediestøtten hvert fjerde år, ved at regjeringen legger frem en budsjettproposisjon med meldingsdel til Stortinget.

LLA uttaler at det må legges opp til en åpen og inkluderende prosess knyttet til gjennomgangen:

«Her bør det leggast stor vekt på alt frå innhenting av fakta frå og om bransjen, til drøfting av målsetting for mediepolitikken og utforming av virkemiddel.»

Selv om høringsinstansene er positive til en helhetlig gjennomgang hvert fjerde år, understreker flere av høringsinstansene viktigheten av at mediepolitikken ikke forsvinner fra den politiske debatten i de mellomværende årene.

LLA uttaler at systemet:

«ikkje [må] føre til mangel [på] politisk innsikt, debatt og tiltak om nødvendig innan dei fireårige styringsperiodene. Mediepolitikken er eitt av fundamenta i demokratiet, og må vere ein del av den heile tida pågåande politiske samtalen.»

Både Amedia og LLA foreslår å lovfeste en forpliktelse for Stortinget til å drøfte mediepolitikken og virkemiddelapparatet oftere enn hvert fjerde år. LLA foreslår lovfesting av at det bør holdes en årlig debatt i Stortinget utenom den årlige budsjettdebatten.

MBL foreslår en gjennomgang annet hvert år, men uten å foreslå en lovfesting av kravet.

NJ anbefaler at det i tillegg til gjennomgangen av mediestøtten hvert fjerde år etableres «en årlig arena hvor medienes demokratiske posisjon diskuteres.» Videre anbefaler NJ en evaluering av den nye loven etter to år, for å kartlegge hvordan den fungerer.

Flere av høringsinstansene, inkludert MBL og Redaktørforeningen understreker videre at den helhetlige gjennomgangen hvert fjerde år ikke må være til hinder for at det kan iverksettes nødvendige tiltak innenfor fireårsperioden, dersom endringer i konkurranseforhold eller rammevilkår utenfor bransjens og politikernes kontroll tilsier det.

9.4 Departementets vurderinger

9.4.1 Fireårige styringssignal for mediestøtten

Høringen viser at det er bred oppslutning om innføringen av fireårige styringssignaler for NRK og den direkte mediestøtten, ettersom dette vil kunne styrke forutsigbarheten for tilskuddsmottagerne.

Når det gjelder LOs bekymring for at innføringen av styringssignaler vil innebære en avdemokratisering av styringen med NRKs oppdrag dersom mediestøtterådet skulle komme med innspill på dette området, regner departementet høringsinnspillet som imøtegått ettersom forslaget om å opprette mediestøtterådet trekkes. Departementet vil likevel presisere at mediestøtterådet utelukkende ville fått oppgaver knyttet til forvaltningen av de direkte tilskuddsordningene. Setningen det vises til fra høringsnotatet gjelder innholdet av budsjettproposisjonen med meldingsdel regjeringen skal legge frem for Stortinget. Departementets poeng var at når Stortinget skal gjøre en helhetsvurdering av mediestøtten og de mediepolitiske målene, vil NRKs oppdrag kunne være en naturlig del av vurderingen. Denne vurderingen vil imidlertid foretas av regjeringen og Stortinget.

Departementet har for øvrig merket seg Sametingets kommentar i forbindelse med lovforslaget § 3 med ønske om dialog knyttet til utarbeidelsen av de fireårige styringssignalene og vil konsultere Sametinget ved forslag som har direkte konsekvens for det samiske samfunnet.

Ettersom forslaget om å lovfeste at det skal fastsettes fireårige styringssignal med den økonomiske rammen for NRK og de direkte tilskuddsordningene har fått bred støtte i høringsrunden, og departementet mener at forslaget vil bidra til å styrke forutsigbarheten for tilskuddsmottagerne i tråd med lovens formål, opprettholdes forslaget.

9.4.2 Gjennomgang av mediestøtten hvert fjerde år

Høringsinstansene støtter i all hovedsak innføringen av en helhetlig gjennomgang av mediestøtten hvert fjerde år.

Departementet merker seg oppfordringen fra LLA om at det må legges opp til en åpen og inkluderende prosess i forbindelse med gjennomgangen. Som departementet skrev i høringsnotatet, skal gjennomgangen innebære «en bred omtale av de økonomiske forutsetningene for medievirksomhet i Norge, og [en vurdering av] de mediepolitiske målene og virkemidlene i lys av utviklingen i mediesektoren». Det vil i forbindelse med dette arbeidet være naturlig å involvere bransjen.

Flere av høringsinstansene har understreket viktigheten av at den mediepolitiske debatten opprettholdes også i årene det ikke legges frem budsjettproposisjon med meldingsdel. Stortingskomiteen var inne på det samme i sin innstilling om Mediestøttemeldingen, hvor komiteen «oppfordrer regjeringen til å vurdere […] for eksempel […] å etablere en mediepolitisk redegjørelse for Stortinget midtveis i hvert stortingsperiode.»

Innspillene var knyttet til at det var foreslått å flytte fordelingen av midlene mellom tilskuddsordningene til mediestøtterådet, som etter høringsinstansenes syn ville innebære at det ble svekkede insentiver til å drøfte mediepolitikken i Stortinget utenfor gjennomgangen hvert fjerde år. Ettersom departementet nå ikke legger frem forslaget om opprettelse av et mediestøtteråd, vil imidlertid fordelingen av midler mellom ordningene fortsatt ligge til Stortinget. Det innebærer at Stortinget vil ha foranledning til å drøfte mediepolitikken i like stor grad som i dag, også i årene mellom de helhetlige gjennomgangene av virkemidlene.

Departementet tilføyer at når det legges til rette for en mer helhetlig og prinsipiell tilnærming til virkemidlene på mediefeltet, vil dette også kunne bidra til mindre fokus på enkelttilfeller og enkeltutslag av virkemiddelapparatet. Dermed vil beslutninger i enda større grad tas med sikte på å oppnå de overordnede formålene med mediepolitikken, som mest mulig mediemangfold. Dette er en styrke i den nye modellen, fordi det beskytter mot beslutninger som kan undergrave prinsippet om armlengdes avstand mellom politiske myndigheter og mediene.

9.4.3 Oppsummering

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet. Bestemmelsen om fireårige styringssignaler for NRK og de direkte tilskuddsordningene for mediestøtte, og en helhetlig gjennomgang av mediepolitikken og de mediepolitiske virkemidlene hvert fjerde år, foreslås inntatt som § 3 i lovforslaget.