7 Tilbakebetaling mellom tilbydere

7.1 Innledning

Ved vedtagelsen av ekomloven i 2003, ble mangelen på hjemmel for tilbakebetaling kritisert av flere av de nye tilbyderne som var avhengig av tilgang til Telenors nett. I Innst. O. nr. 121 (2002–2003) fra Samferdselskomiteen om ekomloven, ble Samferdselsdepartementet bedt om å vurdere om det skulle etableres en hjemmel for tilbakebetaling i ekomloven for de tilfeller der prisen ikke har vært i samsvar med krav om kostnadsorientert pris. Komiteens begrunnelse var at når tidspunkt for retting av priser etter klage blir satt til vedtakstidspunktet, kan netteier ha et incitament til å beregne seg for høye priser. Hvis myndighetene har hjemmel til å sette et annet tidspunkt for retting enn vedtakstidspunktet, kan det hevdes at netteierne blir stimulert til å sette riktigere priser og markedet blir mer selvregulerende.

En bestemmelse om tilbakebetaling, § 10-12, ble inntatt ved Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 72 (2006–2007), jf. Innst. O. nr. 15 (2007–2008). Bestemmelsen har i praksis vært lite brukt, og antas til en viss grad å ha fungert forebyggende. På grunn av ulike oppfatninger blant aktørene i bransjen har departementet funnet grunn til å presisere at tilbakebetaling av overpris som følge av brudd på plikt til ikke-diskriminering, omfattes av bestemmelsen.

7.2 Kort om lovforslaget

Det følger av bestemmelsens første ledd at tilbyder som har betalt for høy pris i forhold til en prisforpliktelse fastsatt i eller i medhold av ekomloven, kan kreve overprisen tilbakebetalt. Bestemmelsen er objektiv og medfører at den som har krevd og fått en ulovlig høy pris, ikke skal ha rett til å beholde den ulovlige inntekten av overprisen. Departementet foreslår en presisering i ekomloven § 10-12 første ledd for å tydeliggjøre at tilbakebetaling av overpris som følge av brudd på plikt til ikke-diskriminering også omfattes av bestemmelsen.

7.3 Høringsinstansenes syn

Telenor har i sitt høringsinnspill anmodet om at endringsforslaget ikke fremmes med følgende begrunnelse:

«Forslaget om at tilbakebetaling mellom tilbydere også skal gjelde ved overtredelse av ikke-diskriminering representerer klart en endring i forhold til gjeldende rett. Verken lovens ordlyd eller forarbeidene gir støtte for at ikke-diskriminering er å anse som «prisforpliktelse». Når departementet i høringsbrevet utaler at forarbeidenes opplisting av hvilke hjemmelsgrunnlag (forpliktelser) som er relevante for tilbakebetalingskravet ikke er uttømmende, mener Telenor således at det er uriktig. At forarbeidene ikke omtaler tilbakebetaling som aktuelt ved eventuelt brudd på kravet til ikke-diskriminering harmonerer også med vurderingen til den arbeidsgruppen som i sin tid ble nedsatt for å vurdere spørsmålet om behovet for en tilbakebetalingshjemmel, og som eksplisitt avgrenset mot at bestemmelsen skulle omfatte brudd på ikke-diskriminering.

Telenor er derfor uenig i den forståelse av gjeldende rett Samferdselsdepartementet legger til grunn og som også er lagt til grunn av departementet i klagesaker.

Telenor er videre grunnleggende uenig i at det foreligger grunnlag for eller er behov for å utvide bestemmelsen til også å omfatte brudd på ikke-diskriminering. Herunder kan Telenor ikke se at det er grunnlag for departementets anførsel om at «De grunnleggende hensyn bak regelen om tilbakebetaling gjør seg også gjeldende ved ikke-diskriminering». Tvert imot er det klare forskjeller mellom prisregulering og ikke-diskriminering som tilsier at tilbakebetalingsbestemmelsen ikke bør utvides til å omfatte ikke-diskriminering.

Någjeldende bestemmelse ble innført som en konsekvens av flere rettstvister om spørsmålet om tilbakebetaling ved brudd på prisforpliktelser og det mange oppfattet som en uklar rettssituasjon. Det fremgår klart av forarbeidene at spørsmålet om å innta slik hjemmel var et vanskelig og sammensatt spørsmål. Hensynet til forutberegnelighet tilsier at et lovfestet tilbakebetalingskrav forutsetter klare føringer for prisfastsettelsen. Det er imidlertid betydelig større forutberegnelighet ved prising knyttet til prisregulerte vedtak enn prising knyttet til ikke-diskrimineringskravet, og dette taler klart mot å utvide bestemmelsen til å omfatte brudd på ikke-diskriminering.

Et krav om ikke-diskriminering fastsetter heller ikke krav til en gitt pris. Ikke-diskrimineringskravet oppstiller først og fremst krav om at like tilfeller behandles likt, men angir ikke krav til nivået på prisene. Ikke identiske vilkår vil heller ikke nødvendigvis være i strid med ikke-diskrimineringskravet, dersom eventuell ulik behandling kan begrunnes objektivt. De hensyn som begrunner lovbestemt tilbakebetaling ved brudd på vedtak om prisregulering stiller seg således vesentlig annerledes enn ved brudd på krav om ikke-diskriminering.

Et eventuelt brudd på kravet til ikke-diskriminering kan også rettes på ulike måter, f.eks. ved heving av pris til øvrige tilgangskjøpere (ved krav til «ekstern-ekstern» ikke-diskriminering) eller ved økning av Telenors egne sluttbrukerpriser (ved krav til «intern-ekstern» ikke-diskriminering). Ved innføring av en tilbakebetalingshjemmel i slike tilfeller innføres det i realiteten en prisforpliktelse. Dette er ikke i samsvar med ekomreguleringens system som opererer med et skille mellom ikke-diskriminering og prisregulering. En eventuell tilbakebetalingsplikt knyttet til brudd på ikke-diskrimineringsplikten aktualiserer også spørsmålet om betydningen av overveltningssynspunkter, og sammenhengen mellom eventuell overveltning og eventuelt volumtap. Dette er forhold departementet overhodet ikke har drøftet, og som etter Telenors oppfatning også er uegnet for forvaltningsmessig regulering og hører hjemme i domstolene. Arbeidsgruppen understreket også i sin tid at spørsmålet om tilbakebetaling ved eventuelt brudd på kravet til ikke-diskriminering måtte underlegges en særlig vurdering.»

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet har følgende merknad til endringsforslaget:

«Nkom oppfatter at forslaget til ny § 10-12 i realiteten innebærer en presisering av hvilke særskilte forpliktelser som skal anses som «prisforpliktelse» i tilbakebetalingsbestemmelsens forstand. En aktuell problemstilling har vært om tilbakebetalingsbestemmelsen kun gir hjemmel til å kreve tilbakebetaling av overpris dersom en særskilt prisforpliktelse har vært pålagt i medhold av ekomloven § 4-9 eller om bestemmelsen også gir grunnlag for å kreve tilbakebetaling på grunnlag av en særskilt forpliktelse om ikke-diskriminering på pris. Nkom ser det derfor som hensiktsmessig at lovgiver presiserer bestemmelsens rekkevidde på dette punkt.

Ettersom siktemålet for lovendringen nettopp synes å være å klargjøre at også et krav om ikke-diskriminering på pris er å anse som en prisforpliktelse i bestemmelsens forstand, mener Nkom at det er en fordel om lovteksten innrettes mot det. Nkom legger til grunn at forslaget til ny § 10-12 annet ledd kun sikter til plikt til ikke-diskriminering fastsatt i medhold av ekomloven § 4-7 og ikke i medhold av § 4-10. For å bidra til ytterligere klarhet om bestemmelsen rekkevidde foreslår Nkom derfor at ny § 10-12 skal lyde: «Tilbyder som har betalt for høy pris i forhold til en prisforpliktelse fastsatt i eller i medhold av denne lov, kan kreve overprisen tilbakebetalt. Som prisforpliktelse fastsatt i medhold av denne lov anses krav om pris fastsatt i medhold av ekomloven §§ 4-7 eller 4-9.»»

TDC/Get har i sin merknad uttalt at:

«Vi er enige i at det presiseres at virkeområdet også gjelder ikke-diskriminering for å kodifisere den gjeldende lovtolkningen. Vi viser til tidligere saker om tilbakebetaling som har tatt svært lang tid, blant annet som følge av at det har vært anført at virkeområdet ikke omfattet ikke-diskriminering.

Formuleringene i kommentarene til denne bestemmelsen reiser imidlertid spørsmål om endringen er ment som en reell endring av gjeldende rett. Tidligere forvaltningspraksis viser at dette ikke er tilfellet. For å unngå at det i ettertid reises spørsmål om rettstilstanden før lovendringen, bør lovkommentarene presisere at endringen ikke endrer på gjeldende rettstilstand, og at presiseringen kun er ment å tydeliggjøre at brudd på ikke-diskrimineringsplikten omfattes av bestemmelsen etter gjeldende rett.»

Broadnet har i sin høringsuttalelse til bestemmelsen uttalt at dette punktet bør klargjøres. Bestemmelsen er viktig for å hindre trenering samt å gi tilgangskjøperne en mulighet til å få tilbake overprisen når Telenor bryter markedsreguleringen. Det er per i dag utfordrende å kreve erstatning ved brudd på SMP-forpliktelsene. Broadnet etterlyser derfor et bedre rammeverk for privat håndhevelse, og mener dette er nødvendig for at innholdet i reguleringen skal få en praktisk effekt.

7.4 Departementets vurdering

Det vises til at Telenor mener at endringsforslaget innebærer en endring i forhold til gjeldende rettstilstand, og at verken lovens ordlyd eller forarbeidene gir støtte for at kravet til ikke-diskriminering er å anse som en «prisforpliktelse». Telenor anfører til støtte for sitt syn at forarbeidene ikke eksplisitt adresserer brudd på krav til ikke-diskriminerende prising, sammenholdt med at arbeidsgruppen som i sin tid ble nedsatt for å vurdere spørsmålet om behovet for en tilbakebetalingsbestemmelse «eksplisitt avgrenset mot at bestemmelsen skulle omfatte brudd på ikke-diskriminering».

Departementet viser til at begrepet «prisforpliktelse» etter gjeldende rett ikke er uttømmende definert i forarbeidene til bestemmelsen om tilbakebetaling i § 10-12. Det gis i Ot.prp. nr. 72 (2006–2007) side 63 en eksemplifisering av hvilke hjemmelsgrunnlag (forpliktelser) som er relevante for anvendelsen av ekomloven § 10-12, hvor blant annet ekomloven §§ 4-9, 4-11, 4-12 og ekomforskriften § 6-3 er eksplisitt nevnt. Opplistingen er imidlertid ikke uttømmende, da det kun fremgår at et tilbakebetalingskrav kan følge av de nærmere opplistede eksempler eller av vedtak gitt med hjemmel i lov. Forholdet til ekomloven § 4-7 (ikke-diskriminering) er ikke nærmere omtalt.

Departementet nedsatte våren 2004 på bakgrunn av Innst. O. nr. 121 (2002–2003), jf. ovenfor, en arbeidsgruppe for å følge opp anmodningen fra Stortinget. Det er denne arbeidsgruppen Telenor viser til i sitt høringsinnspill. Arbeidsgruppen bestod av representanter fra departementet, Post- og teletilsynet (nåværende Nasjonal kommunikasjonsmyndighet), Justisdepartementets lovavdeling samt økonomisk og juridisk fagmiljø. Arbeidsgruppen leverte sin sluttrapport 19. januar 2005 med følgende hovedanbefaling: «Etter en samlet vurdering, hvor det bl.a. tas i betraktning hensynet til sluttbrukerne, konkurransesituasjonen, innovasjon og investeringsvilje samt erfaringer fra andre land og sektorer, konkluderer arbeidsgruppen med at det bør inntas et hjemmelsgrunnlag om tilbakebetaling i ekomloven.» Departementet viser til Ot.prp. nr. 72 (2006–2007) om lov om endringer i ekomloven og den nærmere omtalen under kapittel 7.

Departementet presiserer at arbeidsgruppen avgrenset mot å utrede ikke-diskrimineringstilfellene av tidshensyn, og fordi man ønsket å konsentrere seg om hovedspørsmålet, som var om det burde innføres en hjemmel for tilbakebetaling mellom tilbydere. Det er ikke foretatt en tilsvarende begrensning mot ikke-diskrimineringstilfeller i merknaden til tilbakebetalingsbestemmelsen i ekomloven. Tvert imot er problemstillingene om tilbakebetaling gjennomgått i merknaden på et generelt grunnlag med vekt på de hensyn som begrunnet innføring av en slik regel for alle former for prisforpliktelser. Departementets intensjon med endringen som nå foreslås i § 10-12 om tilbakebetaling, er ikke å endre på gjeldende rettstilstand, men å tydeliggjøre at brudd på ikke-diskrimineringsplikten omfattes av bestemmelsen etter gjeldende rett.

Plikt til å tilby tilgang på ikke-diskriminerende vilkår setter også skranker for prisadferden til tilbyder med sterk markedsstilling. Etter departementets syn underbygger de reelle hensyn som lå til grunn for innføringen av tilbakebetalingshjemmelen, at også krav om å tilby tjenester på ikke-diskriminerende prisvilkår etter § 4-7 kan gi grunnlag for tilbakebetaling. Det vises til at prisforpliktelser etter ekomloven § 4-7 kan relatere seg til tilbyder med sterk markedsstillings egen virksomhet og til priser som tilbys andre eksterne kjøpere av tilgang. Både tilbydere som har betalt for høy pris sammenlignet med tilgangsselgerens egen virksomhet og tilbydere som har betalt for høy pris sammenlignet med en annen tilbyder, bør ha anledning til å kreve overprisen tilbakebetalt basert på en objektiv vurdering etter ekomloven § 10-12.

Departementet viser til tidligere redegjørelser om problemstillingen i forvaltningspraksis, jf. blant annet departementets klagevedtak av 6. april 2011 (Klage på Post- og teletilsynets vedtak 050810 – Markedet for tilgang og originering i mobilnett, tidligere marked 15), hvor departementet redegjorde for gjeldende rett i spørsmål om ikke-diskrimineringsprinsippet alene eller i kombinasjon med regnskapsmessig skille kan anses som en prisforpliktelse (som ikke avklarer riktig pris på forhånd) og derfor er omfattet av ordlyden i ekomloven § 10-12 første ledd:

«Samferdselsdepartementet viser videre til rapport fra arbeidsgruppen av 19. januar 2005, «Utredning av spørsmålet om det skal inntas en hjemmel om tilbakebetaling i ekomloven», hvor det uttales at: «Arbeidsgruppen mener at vurderingen om det bør innføres en hjemmel for tilbakebetaling ikke bør begrenses til kun en form for prisregulering. I praksis antar arbeidsgruppen at en hjemmel om tilbakebetaling først og fremst vil være relevant for de tilfeller hvor prisen ikke har vært i samsvar med kravet om kostnadsorientering».

Departementet mener at krav om ikke-diskriminering, både alene og i kombinasjon med krav om rapportering av regnskapsmessig skille, stiller et visst krav til Telenors prisfastsettelse, og at dette må anses for å være en mild form for prisregulering. Departementet finner at de ovennevnte forpliktelser vil kunne ha en effekt liknende pris-reguleringskrav i medhold av § 4-9. Departementet legger til grunn at virkemidler skal kunne håndheves effektivt, og viser til at det vil være vanskeligere for en regulert aktør å presse kjøpere ut av markedet dersom prisreguleringen medfører muligheter for kjøpere av tilgang til å kreve tilbake eventuell overpris i medhold av ekomloven. En slik kombinasjon vil gi økte incentiver for etterlevelse, noe som vil legge til rette for økt konkurranse i den begrensede reguleringsperioden som er lagt til grunn i vedtaket. De grunnleggende hensynene bak regelen om tilbakebetaling gjør seg dermed også gjeldende ved vedtak om ikke-diskriminering.

Imidlertid må dette veies opp mot det krav om forutberegnelighet som fremkommer av forarbeidene til bestemmelsen og av arbeidsgruppens anbefalinger. Som Telenor fremholder gir ekomloven § 10-12 et «objektivt grunnlag for tilbakebetaling, og går ved dette lenger enn det som ellers følger av ulovfestede prinsipper om tilbakebetaling». Bestemmelsen ble innført som en konsekvens av flere rettstvister om spørsmålet og det mange oppfattet som en uklar rettssituasjon. Det fremgår klart av forarbeidene at spørsmålet om å innta slik hjemmel var et vanskelig og sammensatt spørsmål. Departementet pekte bl.a. på at en «for streng regulering på dette punktet kan få store uheldige konsekvenser for markedet, og er derfor viktig å unngå». Departementet kan imidlertid ikke se at dette hensynet gjør seg gjeldende i større grad når det gjelder vedtak etter § 4-7 enn ved andre prisforpliktelser.

En tilbakebetalingsforpliktelse vil gi Telenor et incentiv til å verifisere at prisene er i samsvar med ikke-diskrimineringsforpliktelsen og de rammer som oppstilles av det regnskapsmessige skillet. Det er departementets oppfatning at et tilbakebetalingskrav vil kunne være rimelig og rettferdig sett hen til at det er den regulerte aktør som har full oversikt over hva som er ikke-diskriminerende pris(nivå). En alminnelig forretningsmessig vurdering tilsier at den regulerte aktør selv må ha risikoen for de vurderinger som er foretatt med hensyn til den fastlagte pris. For de tilfeller hvor det viser seg at det er tatt for høy pris ifølge ikke-diskrimineringskravet, vil Telenor således ha oppnådd en uventet fortjeneste. I et slikt tilfelle fremstår det som rimelig i lys av formålet med bestemmelsen at tilbakebetaling av den uventede fortjeneste finner sted.

Et ytterligere hensyn bak innføring av regelen i § 10-12 har vært at andre hjemler for tilbakebetaling har vist seg utilstrekkelige og vanskelig tilgjengelige i rettspraksis, særlig for mindre aktører. Også dette hensynet vil være like aktuelt ved vedtak om ikke-diskriminering som prisforpliktelser for øvrig. Det er således departementets syn at formålsbetraktninger og reelle hensyn klart taler for en tolkning som innebærer at ikke-diskrimineringsregelen er å anse som et prisreguleringskrav i henhold til ekomloven § 10-12. Videre finner departementet at heller ikke ordlyden er til hinder for en slik tolkning, da pålegg om ikke-diskriminering kan ha betydning for prissetting og således utgjøre en prisforpliktelse.»

Departementet merker seg Telenors synspunkt om at «et eventuelt brudd på kravet til ikke-diskriminering kan også rettes på ulike måter, f.eks. ved heving av pris til øvrige tilgangskjøpere (ved krav til «ekstern-ekstern» ikke-diskriminering) eller ved økning av Telenors egne sluttbrukerpriser (ved krav til «intern-ekstern» ikke-diskriminering)». Etter departementets vurdering synliggjør Telenor med denne uttalelsen nettopp behovet for den sektorspesifikke reguleringen som følger av ekomloven kapittel 3 og 4, der det fremgår at en tilbyder har sterk markedsstilling når «tilbyder alene eller sammen med andre har økonomisk styrke i et relevant marked som gjør at tilbyder i stor grad kan opptre uavhengig av konkurrenter, kunder og forbrukere». Dersom Telenor i stor grad kan fastsette prisen, uavhengig av konkurrenter, kunder og forbrukere, så kan myndigheten for å hindre misbruk av sterk markedsstilling og før slikt misbruk skjer, pålegge bl.a. ikke-diskriminerende vilkår mellom eksterne tilbydere og mellom egen virksomhet og eksterne.

Dersom krav til ikke-diskriminering ikke er nok, så kan myndigheten pålegge prisforpliktelser etter § 4-9 f.eks. i form av et pristak, for å hindre at tilbyder med sterk markedsstilling utnytter sin markedsstilling til skade for sluttbrukerne ved å opprettholde et uforholdsmessig høyt prisnivå, eller ved å etablere prisklemmer for konkurrerende tilbyder.

Telenors høringsinnspill på dette punkt setter etter departementets oppfatning også TDC/Gets og Broadnets høringsinnspill inn i sin sammenheng, og tydeliggjør behovet for å klargjøre bestemmelsen om tilbakebetaling for å hindre trenering og svekket konkurranseutvikling i sektoren. Dersom tilbakebetaling ikke skal være mulig i tilfeller der Telenor fakturerer lavere grossistpris til egen virksomhet enn til konkurrerende selskaper, alternativt at det faktureres lavere pris til en konkurrent enn til andre, uten at forskjellen kan begrunnes i objektive forhold, så vil dette kunne føre til marginskvis og til svekkelse av konkurransen i markedet. Det er ikke relevant at Telenor kan «ordne» dette i ettertid ved å endre prisen i ettertid. Skaden er allerede skjedd. Departementet minner om at ekomlovens sektorspesifikke konkurranseregulering er ment å hindre at konkurranseskadelige hendelser skjer.

En presisering av at overpris som følge av brudd på ikke-diskriminering også omfattes av tilbakebetalingsreglene vil gjøre det lettere for myndigheten å bruke pålegg av ikke-diskriminerende vilkår etter § 4-7, i stedet for et mer tyngende virkemiddel som prisregulering etter § 4-9.

Departementet mener med andre ord at hensynene bak regelen om tilbakebetaling gjør seg gjeldende også for ikke-diskrimineringskrav der prisen i realiteten settes av tilbyder med sterk markedsstilling, selv om det er forskjell på direkte prisregulering og krav til ikke-diskriminering på pris. Hva gjelder Telenors synspunkt om at hensynet til forutberegnelighet tilsier at et lovfestet tilbakebetalingskrav forutsetter klare føringer for prisfastsettelsen, viser departementet til at virkeområdet for tilbakebetalingsbestemmelsen nettopp er prisreguleringskrav som ikke avklarer riktig pris på forhånd. Departementet viser til at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, med utgangspunkt i krav om ikke-diskriminerende priser, utarbeider detaljerte marginskvismodeller. Marginskvismodellene setter krav til prisadferden til tilbyderen med sterk markedsstilling og gir økt forutberegnelighet ved at en rekke sentrale parametere er fastsatt på forhånd. Samlet sett mener departementet at en slik regulering i tilstrekkelig grad vil kunne ivareta hensynet til forutberegnelighet, og samtidig kunne dekke markedets behov for handlingsrom.

Departementet foreslår på bakgrunn av det ovennevnte ingen endringer som følge av Telenors høringsinnspill.

Til slutt vil departementet peke på at det kan ilegges overtredelsesgebyr for selskaper som handler i strid med ikke-diskrimineringsforpliktelser, jf. ekomloven § 10-13 om overtredelsesgebyr, dersom selskapet har handlet forsettlig eller uaktsomt. Etter departementets oppfatning vil tilbakebetaling av overpris etter § 10-12 til det selskap som objektivt sett har betalt for mye som følge av vedtatte krav til ikke-diskriminering, fremstå som mer rimelig for selskapet som har betalt en overpris. Tilbakebetaling etter § 10-12 vil også kunne oppfattes å være mindre belastende for tilgangsselger enn et overtredelsesgebyr som innebærer en plassering av skyld.

For ordens skyld presiseres at krav til ikke-diskriminering kan gjelde andre vilkår enn pris. Det er ikke antatt at brudd på slike vilkår kan føre til tilbakebetaling etter denne bestemmelsen.

Når det gjelder Nasjonal kommunikasjonsmyndighets forslag til endring i ordlyden mener departementet at endringsforslaget slik det er hørt, er tilstrekkelig klargjørende. Det vises til at ekomloven § 4-10 gjelder regulering av sluttbrukertjeneste og dermed ikke vil omfattes av en regulering av tilbakebetaling mellom tilbydere.