5 Nødanrop fra kjøretøy – eCall
5.1 Innledning
Nødnumrene 110, 112 og 113 kan benyttes når personer har behov for å tilkalle hjelp fra brannvesen, politi eller ambulanse. Teknologisk utvikling har ført til at det vil være mulig å foreta nødanrop fra bil, såkalt eCall, til en mottakssentral for nødanrop. eCall gir mulighet for både automatisk og manuell overføring av anrop til en mottakssentral ved varsling fra et kjøretøy ved trafikkulykker eller annen nødsituasjon.
5.2 Gjeldende rett
Det foreslås å endre ekomloven § 2-6 slik at tilbyderne pålegges å sikre overføring av anrop til mottakssentral ved bruk av eCall kostnadsfritt for sluttbruker. eCall er taleanrop fra et kjøretøy til en valgt mottakssentral. Anropet sendes automatisk ved et trafikkuhell eller manuelt ved at sjåføren utløser eCall ved å trykke på en knapp i bilen. Når taleforbindelsen opprettes vil det også overføres et standardisert datasett med opplysninger om lokalisering, kjøretøyets posisjon, registrerte detaljer på kjøretøyet med mer. Opplysningene kan bidra til at nødetatene rykker ut til et trafikkuhell eller annen nødsituasjon raskere, samtidig som sentralen vil kunne få mer informasjon om ulykken og omfanget. EU har anslått at eCall vil korte ned på alarmsentralenes responstid, og føre til at færre dør i trafikkulykker. Det er foreløpig ikke avklart hvem som skal være mottakssentral for eCall-varslingen, og om automatiske og manuelle anrop skal rutes til ulike mottakssentraler.
Det fremgår av ekomloven § 2-6 at tilbyder som tilbyr elektronisk kommunikasjonstjeneste skal sikre at sluttbruker kan foreta anrop til nødetatens nødmeldingstjeneste. Anropet skal være kostnadsfritt for sluttbruker. Tilbyder skal for egen regning sikre at nødetatene får overført sluttbrukers telefonnummer, sluttbrukers navn og nødvendige opplysninger for geografisk plassering. Bestemmelsen gir imidlertid ikke hjemmel til å pålegge tilbyderne å foreta eCall fra et kjøretøy til en valgt mottakssentral for nødanrop. Da mottakssentral ikke er valgt på nåværende tidspunkt er det dessuten behov for en hjemmel som åpner for at tilbyderne uten kostnad for sluttbruker kan pålegges å rute automatiske og manuelle eCalls til ulike mottakssentraler.
5.3 Høringsnotatets forslag
Stortinget godkjente 24. november 2015 EØS-komiteens beslutning nr. 186/2015 av 10. juli 2015 om innlemmelse i EØS-avtalen av beslutning (EU) 585/2014 om innføring av den samvirkende eCall-tjenesten på EU-plan. Det foreslås inntatt en hjemmel i ekomloven som blant annet sammen med lov om intelligente transportsystemer innenfor vegtransport m.m. (ITS-loven) skal være med på å gi rettsgrunnlag til å gjennomføre det felleseuropeiske systemet for eCall i norsk rett.
eCall er et felleseuropeisk system for automatisk eller manuell varsling av trafikkulykker eller annen nødsituasjon fra et kjøretøy til en mottakssentral. Ved bruk av eCall vil det automatisk eller manuelt etableres en taleforbindelse mellom kjøretøyet og mottakssentralen. Samtidig vil det automatisk overføres et standardisert datasett (Minimum Set of Data) med opplysninger om ulykken som tidspunkt, lokalisering og kjøretøyets posisjon til nødnummeret. eCall skal installeres i alle nye kjøretøy typegodkjent etter 1. mars 2018.
Det er ventet at innføring av eCall i EØS-området vil redusere antall drepte og hardt skadde i trafikken, ved at involverte i ulykker får raskere hjelp enn i dag. I EUs konsekvensanalyse om eCall er det beregnet en reduksjon i antall døde på mellom én og 10 prosent, og en reduksjon i antall alvorlige skadde på mellom to og 15 prosent.
Kommisjonsrekommandasjon 2011/750/EU 8. september 2011 om støtte til en felleseuropeisk eCall i elektroniske kommunikasjonsnett for fremføring av nødanrop fra kjøretøyer basert på 112-samtaler, angir nærmere harmoniserte vilkår og prinsipper for manuelle eller automatiske oppkall fra kjøretøysmontert eCall til en mottakssentral. Kostnader ved håndtering av eCall skal ikke belastes brukerne av tjenesten, jf. artikkel 2. Det er ekomtilbyderne med eget nett som skal bekoste oppgradering og tilrettelegging av eCall i sine systemer og sikre at informasjonen kan overføres fra kjøretøyet til nærmeste mottakssentral. Tilbydernes plikt til å overføre data for egen regning til mottakssentralen omfatter imidlertid ikke foredling av dataene. Det er rådata i henhold til et avtalt format mellom tilbyderen og mottakssentral som skal leveres gratis til mottakssentralen.
Mottakssentralene må derfor selv dekke kostnadene til dataprogrammer og lignende som kreves for mottak av informasjonen. eCall er per i dag tenkt som en tjeneste som leveres over et taletelefonigrensesnitt. eCall fungerer dermed over 2G- og 3G-nett, men ikke over 4G-nett. Innføringen av eCall i Norge berører således per i dag kun mobiltilbyderne Telenor og Telia. Det pågår imidlertid et arbeid for å utvikle eCall til på sikt også å fungere over 4G. For å sikre en teknologinøytral bestemmelse foreslås det at det i lovbestemmelsen (§ 2-6) henvises til «eCall eller tilsvarende tjeneste».
Den foreslåtte endringen i første ledd gjelder tilbyders plikt til å sikre ruting av et nødanrop fra kjøretøyet til mottakssentralen ved bruk av tjenesten eCall enten automatisk eller manuelt.
Forslaget i tredje ledd innebærer en utvidelse av tilbyders plikt til å tilby mottakssentralene informasjon. I tillegg til dagens ordning om opprinnelsesmarkering foreslås at bestemmelsen også omfatter alle data som i henhold til eCall eller tilsvarende tjenester, kan overføres fra kjøretøyet til mottakssentralene. Tilbyder av mobilnett skal overføre informasjonen for egen regning til mottakssentralen. Teknologiutvikling eller nasjonale bestemmelser vil kunne innebære at det i fremtiden kan kreves overført ytterligere informasjon enn det som i dag er tilgjengelig via eCall-standarden.
Forslaget til endring i femte ledd er ment å sikre myndigheten mulighet til å gi forskrift om eCall og tilsvarende tjenester. Det vil blant annet kunne være aktuelt å gi nærmere forskriftsbestemmelser om plikten til å tilby eCall og tilsvarende tjenester, herunder nærmere bestemmelser om innholdet i varslingen.
5.4 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene uttrykker støtte til forslaget om endring av ekomloven § 2-6 for å innføre eCall i Norge.
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, Justis- og beredskapsdepartementet og Statens vegvesen viser til at det ikke er endelig avklart hvor eCall skal termineres, og at ordlyden i ekomloven § 2-6 bør utformes for å reflektere dette. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet og Statens vegvesen viser til at forordningen åpner for ruting til offentlig eller privat organisasjon. Anropene kan bli behandlet ulikt avhengig av om det er et manuelt eller automatisk anrop.
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet foreslår at det inntas i merknaden at mottaker av eCall ikke er endelig avklart og at flere mulige løsninger kan tenkes. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet foreslår videre at første ledd bør omformuleres og holdes åpen for muligheten til indirekte ruting av eCall.
Statens vegvesen foreslår å endre begrepsbruken i § 2-6 første og tredje ledd. Det foreslås å endre «nødetatenes nødmeldingstjeneste» til «nødmeldingstjeneste». I tredje ledd første punktum foreslås det at begrepet «nødetatene» erstattes med «alarmsentral».
Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at «omfanget av økonomiske og administrative konsekvenser er uklart og må utredes nærmere før proposisjon fremlegges». Justis- og beredskapsdepartementet presiserer også at «eCall-løsningene må ivareta personvernhensyn». Videre påpekes det at:
«utvikling som knytter seg til nødanrop og nødmeldingstjenesten, for eksempel forhold knyttet til tekniske grensesnitt, må skje i tett samarbeid mellom justissektoren, helsesektoren og samferdselssektoren slik at en sikrer en god og koordinert utvikling som kommer nødstilte til gode.»
Datatilsynet forstår begrepet «tilsvarende tjenester» slik at dette er bundet til eCall, og er inntatt for å gjøre bestemmelsen teknologinøytral. Datatilsynet forstår forslaget til ny § 2-6, tredje ledd til at det:
«ved et eCall-anrop også overføres lokaliseringsdata fra telenettet. Datatilsynet tar høyde for at det kan være behov for en slik overføring av to sett lokaliseringsdata, men vi mener det burde fremgått av høringsnotatet.»
Telenor støtter forslaget, men er kritisk til at enkelte formuleringer synes å gå utover det EU-kravene legger opp til i standardisert løsning. Telenor viser til begrepet «eller tilsvarende tjenester» og mener at det kan leses som om norske myndigheter ser for seg å implementere andre løsninger enn den standarden som legges til grunn i Europa. Den felleseuropeiske standarden for eCall-tjenesten må følges, og vil være avgjørende for at tjenesten fungerer på tvers av landegrenser.
Når det gjelder sluttbruker og opprinnelsesmarkering viser Telenor til at selskapet bare kan gi A-nummer og posisjoneringsdata for andres abonnenter. Begrepet «sluttbruker» bør derfor presiseres til vanlige anrop til nødetater og til eCall. Telenor har videre fremhevet at:
«Slik vi forstår den foreslåtte ordningen, så vil simkortene kunne være utstedt av bilprodusent/distributør e.l. og dermed uten navn på sluttbruker registrert i tilbydernes system. (…) Nødsentralene har gjennom eCall standardene mulighet til å få overført over talekanalen opplysninger om kjøretøyet, såkalt Minimum Set of Data (MSD). Etter det vi forstår, er dette informasjon som går direkte mellom IVS (kjøretøyet) og PSAP (nødsentralene) når nødsamtalen er satt opp og via talekanalen. Telenors ansvar er etter dette, å sette opp talekanalen. Kravet om at tilbyderne skal «sikre at … overføres» må forståes med disse klare begrensningene. Siden tilbyderne uansett setter opp taleforbindelse, synes dette «kravet», overflødig. … eller tilsvarende tjeneste overføres for alle anrop til nødetatene.»
Telenor ber dessuten departementet velge hvilken nødetat som skal være mottaker av alle eCall- anrop. Når det gjelder teknologi og utfasing av 2G og 3G forutsetter Telenor at kommende regelverk ikke vil være til hinder for fremtidig teknologiskifte, og at utskifting av brukerutstyr i en slik situasjon fullt ut må være bileiers ansvar. Telenor mener det må gå klart frem av ekomloven med forskrifter:
«hvem som er ansvarlig for valg av/eierskap til utstyr, montering, vedlikehold, utskiftning, tegning av abonnement og kostnadsdekning for anskaffelse, montering, vedlikehold og utskiftning av eCall utstyr i bilene.»
Telenor foreslår å endre ekomloven § 2-6 første ledd annet punktum til at:
«Tilbyders plikt omfatter også eCall. De nærmere regler om eCall er fastsatt i forskrift og er basert på internasjonale standarder.»
Telenor foreslår å flytte definisjonen av eCall til ekomloven § 1-5.
Telia mener det er viktig at reguleringen av eCall (og tilsvarende tjenester) gjøres teknologinøytral:
«Det forutsettes at myndighetene ikke stiller krav om at tilbydere som i dag har 2G/3G nett også må opprettholde 2G/3G infrastruktur med eCall som begrunnelse.»
Videre mener Telia at formatet på rådata som skal leveres må detaljeres eller eventuelt henvises til standardisert datasett fra eCall-standarden. I tilknytning til den rent tekniske overføringen påpeker Telia at:
«Ekomloven § 2-6 synes å gi anvisning på en nettverksinitiert overføring av data (push) ved nødanrop. I praksis gjøres dette imidlertid på forespørsel fra nødsentralen når nødanrop mottas (pull), en løsning som i et personvernperspektiv bør være å foretrekke.»
Telia forutsetter for øvrig at det ikke påligger tilbyder å teste alle tilgjengelige eCall-modem for biler, men at det derimot er bilprodusentenes ansvar å sikre at eCall-modemene som benyttes oppfyller relevante standarder.
Norges Ingeniør- og Teknologiorganisasjon (NITO) peker på at personvernhensyn ikke er nevnt i høringsnotatet, og at det heller ikke er vist til utredning om personvern. Det uttrykkes bekymring for mulig lagring og overføring av data ved bruk av eCall. Videre mener NITO at «produsenter eller leverandører av sluttbrukerutstyr må dokumentere at opplysningene slettes fortløpende i sluttbrukerutstyret», og at det må dokumenteres at overføring av informasjon kun skjer ved aktivering av eCall. Det stilles også spørsmål ved om informasjonen kan benyttes til andre formål enn hensikten, av for eksempel forsikringsselskaper.
Landsorganisasjonen i Norge peker på at selv om innføringen av eCall vil ha mange fordelaktige sider er det likevel grunn til å peke på faren for overvåking. Tjenesten må utvikles slik at det ikke er fare for hacking eller misbruk av informasjon. Dessuten må eCall utvikles for fremtidens teknologi blant annet av hensyn til konkurranse i markedet.
5.5 Departementets vurdering
Det er riktig slik som flere av høringsinstansene påpeker at førsteinstans mottakssentral for eCall (nødanrop fra et kjøretøy) ikke er endelig avklart. Det er ennå ikke avgjort hvor automatiske og manuelle eCall skal rutes, eller om anropene skal rutes til forskjellige mottakssentraler. Departementet er enig med flere av høringsinstansene som påpeker at ordlyden i ekomloven § 2-6 må holdes åpen slik at ordlyden ikke stenger for fremtidig valg av mottakssentral for eCall. Valg av mottakssentral skal utredes videre. Departementet foreslår endringer i ordlyden til lovforslaget for å reflektere dette. Statens vegvesens forslag til begrepsbruk foreslås ikke benyttet, da begrepet «mottakssentral» fremstår som mer dekkende enn «nødmeldingstjeneste» og «alarmsentral».
Telenor har også foreslått endring av ordlyden i § 2-6 første ledd. Telenors forslag peker tilbake på tilbyders plikt til å rute nødanrop til nødetatenes nødmeldingstjeneste. Departementet viser til vurderingen ovenfor om begrepsbruk, og foreslår ingen endringer som følge av Telenors syn på dette punkt. Til Telenors forslag om å definere eCall i § 1-5, viser departementet til at eCall ikke er omtalt andre steder i loven. For å harmonere med systemet i resten av loven, foreslår departementet at eCall defineres i ekomloven § 2-6 første ledd.
Telenor har fremhevet at i tilknytning til sluttbruker og opprinnelsesmarkering så kan selskapet bare gi A-nummer og posisjoneringsdata for andres abonnenter. Departementet viser til at tilbyder plikter å etablere taleforbindelse for eCall-terminaler som er koblet til tilbyders nett for å sikre anrop til den rette mottakssentral og sikre overføring av det standardiserte datasettet, slik det følger av de felleseuropeiske standardene for eCall. Etablering av taleforbindelse og overføring av standardiserte data gjelder uavhengig av om det er tilbyders egne abonnenter eller gjester i tilbyders nett som utløser et eCall. Det vil imidlertid kunne ligge begrenset med informasjon som kan overføres der anropet skjer fra en bil som gjester i tilbyders nett. Tilbyders plikt knytter seg ikke til generering av data, men ekomtilbyder har ansvar for å sørge for at dataene for egne abonnenter tilfredsstiller krav i lov og forskrift.
Når det gjelder Telenor og Telias kommentar knyttet til teknologinøytralitet viser departementet til at reguleringen for eCall er ment å være teknologinøytral, selv om begrepet «tilsvarende tjenester» er fjernet fra lovforslaget. Innføringen av eCall følger felleseuropeiske standarder og det innføres ingen særnorsk ordning. Tekniske spesifikasjoner knyttet til eksempelvis nettverksinitiert overføring av data og nærmere operasjonelle krav følger felleseuropeiske standarder. Myndigheten kan gi forskrift om eCall, og det kan i forskrift angis nærmere tekniske spesifikasjoner.
Når det gjelder merknadene om opprettholdelse av 2G/3G er departementet enig med Telia og Telenor i at regulering av plikten til å formidle nødanrop ikke innebærer en regulering av hvilke teknologispesifikke tjenestetilbud mobiltilbyderne skal ha. I den grad det kommer felleseuropeiske ordninger om teknologioverganger vil det måtte vurderes om disse skal innlemmes i EØS-avtalen og gjennomføres i Norge.
Til Telias bemerkning om push og pull vil departementet bemerke at dette antas løst i den til enhver tid gjeldende felleseuropeiske standarden. Per i dag ser det ikke ut til å være noe krav om verken det ene eller det andre. Men modemimplementeringen synes å være basert på pull, jf. at overføring av MSD initiert fra eCall-enheten i kjøretøyet (altså push) skjer ved at eCall-enheten anmoder mottakssentralen om å sende en pull-anmodning som enheten responderer på.
Justis- og beredskapsdepartementet har påpekt at personvern må ivaretas ved innføring av eCall. NITO og LO har videre påpekt faren for brudd på personvern ved eCall. Departementet viser til at det er fastsatt i forordningen at behandling av persondata som genereres i forbindelse med eller tilknytning til eCall skal foretas i henhold til reglene i direktiv 95/46/EC og 2002/58/EC. Direktivene er gjennomført i norsk rett.