4 Nettnøytralitet
4.1 Innledning
Det foreslås en ny bestemmelse § 2-16 som skal gi hjemmel til å innføre regler om åpen internettilgang i forskrift, herunder å innføre felleseuropeiske regler som nevnt over. I norsk sammenheng er åpen internettilgang bedre kjent som «nettnøytralitet». Ivaretakelse av nettnøytralitet er grunnleggende for å sikre brukerne i Norge gode, fremtidsrettede ekomtjenester og stimulere til næringsutvikling og innovasjon, og er en forutsetning for videre økonomisk, sosial, kulturell og demokratisk utvikling i det moderne samfunn. Målsetningen for arbeidet med nettnøytralitet er å sikre at Internett forblir en velfungerende, åpen og ikke-diskriminerende plattform for alle typer kommunikasjon og innholdsdistribusjon.
4.2 Gjeldende rett
Bestemmelsen om nettnøytralitet er ny i ekomloven, og det har tidligere ikke vært lovfestede bestemmelser om nettnøytralitet. Siden 2009 har vi imidlertid hatt nasjonale retningslinjer for nettnøytralitet i form av bransjeavtale mellom Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, forbrukermyndigheter og nasjonale innholds- og tjenestetilbydere. De nasjonale retningslinjene har sikret norske brukere tilgang til innhold på nettet på en god måte samtidig som tilbydere av nett og innhold har kunnet utvikle nye forretningsmodeller og tjenester på fast og mobilt bredbånd. Sentrale prinsipper i vår bransjeregulering er:
Internettbrukerne har rett til en internettilknytning med spesifisert kapasitet og kvalitet.
Internettbrukerne har rett til en internettilknytning som gir adgang til
å hente og levere innhold etter eget ønske
å bruke tjenester og applikasjoner etter eget ønske
å koble til utstyr og bruke programvare som ikke skader nettverket, etter eget ønske.
Internettbrukerne har rett til en internettilknytning fri for diskriminering med hensyn til applikasjonstype, tjenestetype, innholdstype og hvem som er avsender eller mottaker.
Norge var første land i Europa som etablerte en regulatorisk ordning for nettnøytralitet, og er ett av få land i Europa som har hatt slike bransjeregler. Situasjonen har vært annerledes i andre land i Europa. En større undersøkelse av nettnøytralitet i det europeiske markedet i 2012 viste flere brudd på nettnøytralitet. Så mange som hver tredje bruker av mobil internettaksess og hver femte bruker av fast internettaksess opplevde ulike former for restriksjoner, som for eksempel blokkering av IP-telefoni, på sin internettilknytning. Den europeiske undersøkelsen startet en politisk diskusjon om et felleseuropeisk regelverk for nettnøytralitet, og regler om nettnøytralitet ble endelig vedtatt og godkjent i forordning (EU) 2015/2120 av 4. november 2015. Forordningen er nærmere omtalt ovenfor.
4.3 Høringsnotatets forslag
I høringsnotatet ble det foreslått inntatt en ny bestemmelse i ekomloven som gir hjemmel til å gjennomføre felleseuropeiske regler om nettnøytralitet i norsk rett. Høringsnotatet inneholdt også forslag til endringer i ekomforskriften, herunder et forslag om en bestemmelse som gjennomfører EUs forordning 2015/2120 med hensyn til nettnøytralitet. Ny bestemmelse i ekomloven tar i første omgang sikte på å gi hjemmel til å gjennomføre den delen av forordningen som gjelder nettnøytralitet i norsk rett, men er ment å være en rammebestemmelse som gir hjemmel til å gjennomføre kommende EU-rettsakter om nettnøytralitet forutsatt at de er relevante og akseptable. Lovfesting av nettnøytraliteten fører til økt regulatorisk forutsigbarhet ved at aktørene får forpliktende og klare regler for nettnøytralitet å forholde seg til.
Nettnøytralitet betyr at alle skal ha mulighet til å bruke Internett på like vilkår. Med dette menes at trafikken på Internett skal håndteres uavhengig av avsender, mottaker, utstyr, applikasjon, tjeneste eller innhold. Internettets betydning for samfunnet er økende, og etter hvert som Internett blir viktigere for folk blir også nettnøytraliteten viktigere. For nordmenn som forbrukere og borgere, er nettnøytralitet viktig for tilgangen til kommunikasjonstjenester, ytringsfrihet og demokrati. Regulering av nettnøytralitet sikrer både brukerrettigheter og generelle samfunnsmessige fordeler, samtidig som det stimulerer til næringsutvikling. For at nettet skal kunne opprettholde funksjoner og best mulig utvikles videre må det fungere som en åpen og ikke-diskriminerende plattform for alle som er tilknyttet. For å sikre dette er det vedtatt felleseuropeiske regler for nettnøytralitet.
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet har bidratt i arbeidet med EUs nye nettnøytralitetsregler gjennom å lede BERECs ekspertgruppe for nettnøytralitet. EUs forordning inneholder flere sentrale prinsipper som er sammenfallende med den norske nasjonale bransjeavtalen. Dette gjelder blant annet prinsippene nevnt ovenfor. De felleseuropeiske reglene avviker imidlertid fra de norske på noen punkter, dette gjelder for eksempel transparensbestemmelsene for internettilbydernes informasjon til sluttbrukerne om kvaliteten på internettilknytningen, der forordningen inneholder skjerpede regler.
De norske retningslinjene vil bli avløst av felleseuropeiske regler om nettnøytralitet. Departementet ønsker imidlertid i den grad det er mulig innenfor forordningens rammer, å opprettholde norsk nettnøytralitetspolicy som er etablert gjennom mange års erfaring. For å sikre en harmonisert praktisering av regelverket om nettnøytralitet vil BEREC utvikle retningslinjer for regulatørenes håndheving av den europeiske reguleringen. Disse europeiske retningslinjene vil foreligge innen 30. august 2016.
4.4 Høringsinstansenes syn
Flere av høringsinstansene har kommet med innspill til forslaget om en ny bestemmelse om nettnøytralitet i ekomloven:
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet støtter departementets forslag om å lov- og forskriftsfeste en egen bestemmelse om nettnøytralitet. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet foreslår imidlertid at det tilføyes:
«en henvisning til § 2-16 i ekomloven § 10-13 første ledd nr. 2 for å ha mulighet til å ilegge overtredelsesgebyr dersom det påvises brudd på nettnøytraliteten. I denne forbindelse vises det til ordlyden i forordning 2015/2120/EC Artikkel 6 om sanksjoner.»
Telenor mener definisjonen av nettnøytralitet ikke er dekkende for forordningen. Det vises videre til at EU ikke bruker begrepet nettnøytralitet, men «open internet access». Slik definisjonen av nettnøytralitet nå er formulert kan den leses som om det forsøkes å skape en særnorsk legaldefinisjon, noe Telenor mener er i strid med EUs ambisjon:
«Forordningen krever ikke at «all internett trafikk skal behandles likt», denne forpliktelse avgrenses til internett aksess (artikkel 3.3: «providers of internet access shall treat all traffic equally). Forordningen åpner for en rekke unntak fra kravet om likebehandling f.eks. «reasonable traffic management» samt at det åpnes for tilpasninger av tjenester til krav fra spesifikke anvendelser. Dersom loven skal spesifisere «likebehandling» så bør den følgelig også spesifisere unntak fra likebehandling.»
Telenor hevder videre at bransjeavtalen om nettnøytralitet er overflødig og bør oppheves:
«For å sikre forutsigbare rammevilkår, unngå tolkningstvil og en særnorsk ressursødende prosess, samt å sikre europeisk harmonisering, bør den norske bransjeavtalen termineres slik at norsk policy baseres på forordningen. Dette harmonerer også best med ordlyden i Samferdselsdepartementets forslag til ny § 1-12.»
Telenor mener derfor ordlyden i § 2-16 må endres til:
«§ 2-16 Nettnøytralitet Åpen tilgang til internett
Myndigheten kan gi forskrifter om åpen tilgang til Internett.»
Telenor oppfordrer også til en formell høring av retningslinjene i løpet av mars eller april 2016, fordi retningslinjene som utvikles av BEREC antas å ville ha stor innvirkning på tolkning av forordningen og større åpenhet om retningslinjene er dermed viktig.
Telia har vist til at de nye reglene om nettnøytralitet er gitt i forordning og påpeker at forordningen ikke kan omskrives for bedre innpass i norsk rett. Ved nasjonal tolking og håndheving må retningslinjer og praksis fra EU være retningsgivende. Videre må:
«norske myndigheter fra det tidspunkt reglene gjennomføres i norsk rett, så langt som mulig harmoniserer fortolkningen og håndhevelsen av de nye reglene med føringer fra, og utviklingen i EU. Dette helt uavhengig av om utviklingen er i tråd med eller går på tvers av norske myndigheters tidligere uttalte nettnøytralitetspolicy.»
Ice er overordnet positive til prinsippet om nettnøytralitet, men peker på at tilbyderne må sikres tilstrekkelig fleksibilitet til å tilby egne kunder gode og fremtidsrettede løsninger, men hvor den enkeltes kundes behov og ønsker kan tilpasses.
Forbrukerrådet, Forbrukerombudet og Mediebedriftenes Landsforening er positive til at reglene om nettnøytralitet lovfestes. Forbrukerrådet og Forbrukerombudet har enkelte innspill til hvordan forordningen skal tolkes. Dette gjelder først og fremst Nasjonal kommunikasjonsmyndighets oppfølging av forskriften, og er for detaljert til å komme inn på her. Mediebedriftenes Landsforening har også synspunkt på oppfølgingen av de nye reglene i forskrift, og mener at Norge burde vurdere om det skal velges strengere regler.
Landsorganisasjonen i Norge mener det egentlig ikke er grunn for å innføre felleseuropeisk regler om nettnøytralitet da Norge allerede har gode regler for dette. Det er imidlertid viktig at innføring ikke fører til en svekkelse av politikken vi har på området.
4.5 Departementets vurdering
Departementet er enig i Telenors påpeking av at forordningen benytter begrepet «open internet access» og ikke «nettnøytralitet». I Norge har vi hatt en debatt om innføring av nettnøytralitet i norsk regelverk i bransjen, media og på Stortinget. Bruk av begrepet nettnøytralitet er ikke ment å skulle innebære noen realitetsforskjell til forordningens bruk av begrepet «open internet access». Ettersom nettnøytralitet som begrep har fått feste i Norge, mener departementet det er naturlig med en definisjon av nettnøytralitet i norsk regelverk, og foreslår derfor fortsatt bruk av dette begrepet. Departementet kan ikke se at begrepsbruken skal endres.
Når det gjelder definisjonens nærmere innhold er departementet ikke enig med Telenor i at forordningen begrenser seg til behandling av trafikk kun i aksessdelen av nettet. Begrepet «aksessnett» benyttes i Norge, men er ikke det samme som internettaksess. Forordningen krever åpen tilgang fra sluttbruker til en innholdsserver på Internett og tilbake. Forordningens unntak for trafikkstyring med mer gjelder på samme måte for hele tjenestekjeden. Departementet opprettholder forslaget til definisjon.
Departementet er videre enig med Telenor i at innlemming av forordningen i norsk rett innebærer at de nasjonale retningslinjene fases ut når de nye reglene om nettnøytralitet trer i kraft. Departementet viser for øvrig til at så langt det er hensiktsmessig og innenfor forordningens rammer er det ønskelig å opprettholde norsk nettnøytralitetspolitikk slik den er etablert gjennom mange års erfaring.
Departementet er enig med Landsorganisasjonen i Norge at norsk politikk på området ikke bør svekkes, og viser til at norske myndigheter arbeider aktivt i BEREC for å få gjennomslag for norske myndigheters syn i nettnøytralitetsspørsmål. En innføring av EUs forordning fører for øvrig til at vi går fra en bransjeavtale til en lovfesting av nettnøytralitet.
Både Telia og Telenor viser til retningslinjene fra BEREC og at det er viktig med åpenhet rundt disse. Departementet er enig i dette.
Det er i flere innspill uttrykt bekymring for at enkelte av bestemmelsene i forordningen kan gi tilbyderne store muligheter til å omgå nettnøytralitet. Departementet påpeker at forordningen om nettnøytralitet fastsetter prinsipper og regler for nettnøytralitet. BERECs kommende retningslinjer skal bidra til konsekvent anvendelse av reglene innenfor EØS, og til at tilbyderne ikke omgår nettnøytralitet.
Nasjonal kommunikasjonsmyndighets forslag om å innta en henvisning til ekomloven § 2-16 fra ekomloven § 10-13 første ledd nr. 1 var ikke en del av den alminnelige høringen. Departementet viser til at ved et eventuelt brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av lov vil det kunne være aktuelt å pålegge krav om retting, jf. ekomloven § 10-6. Det vil videre kunne være aktuelt å benytte tvangsmulkt, jf. § 10-7. Viser det seg at de ovennevnte sanksjonene ikke er tilstrekkelige vil departementet komme tilbake med forslag til Stortinget om en lovendring som legger til rette for overtredelsesgebyr som sanksjonsmiddel for brudd på bestemmelser om nettnøytralitet.