Prop. 159 L (2016–2017)

Lov om Bankenes sikringsfond og lov om endringer i finansforetaksloven mv. (innskuddsgaranti og krisehåndtering av banker)

Til innholdsfortegnelse

2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Innledning

Norsk finansnæring har lang tradisjon for gode ordninger for å sikre kundenes innskudd dersom en bank skulle gå over ende. Allerede i 1924 fikk innskudd i sparebankene lovpålagt beskyttelse gjennom Sparebankenes sikringsfond, og i 1961 ble en tilsvarende ordning etablert for forretningsbankene. Fra 1996 har garantien vært begrenset til 2 mill. kroner per innskyter per bank.

Lovforslaget legger opp til å videreføre og forsterke innskuddsgarantien. Videre foreslås det regler for å bidra til god krisehåndtering av banker og kredittforetak. De foreslåtte reglene vil innebære harmonisering av regelverket i Norge og EU.

I EU ble det våren 2014 vedtatt et revidert innskuddsgarantidirektiv, basert på tidligere direktiver fra 1994 og 2009, og et nytt direktiv om håndtering av kriserammede banker og andre kredittinstitusjoner (krisehåndteringsdirektivet). Begge direktiver er EØS-relevante, men er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen.

Departementet ga i 2009 Banklovkommisjonen i oppdrag å utrede behovet for revisjon av det norske regelverket om innskuddsgaranti og krisehåndtering. I tråd med oppdraget fra departementet, ble arbeidet tilpasset slik at en kunne foreslå gjennomføring av forventede EØS-regler som svarer til de to nye EU-direktivene. Banklovkommisjonens utredning (NOU 2016: 23) ble lagt frem 26. oktober 2016, og ble sendt på høring 28. oktober 2016 med høringsfrist 9. januar 2017.

2.2 Innskuddsgarantidirektivet

Fra 1994 har EU hatt felles regler om innskuddsgarantiordninger for banker. Direktiv 94/19/EF stilte krav om at alle land måtte ha en innskuddsgarantiordning som minst dekket innskudd opp til 20 000 euro per innskyter per bank. Fristen for tilbakebetaling av garanterte innskudd var tre måneder. Det var ikke krav i direktivet om at innskuddsgarantiordningen måtte være finansiert av et fond eller andre forhåndsbetalte midler. Direktivet åpnet for at garantien kunne begrenses til 90 pst. av tapt innskudd opptil 20 000 euro, for at også innskyterne skulle bære en del av risikoen og på den måten bli ansvarliggjort.

Etter den internasjonale finanskrisen i 2008 ble det klart at innskuddsgarantiordningene flere steder i Europa ikke var gode nok til å bevare tilliten til bankene. Flere land så behov for å endre sine garantiordninger eller utstede statsgarantier for bankenes gjeld. I 2009 ble det derfor vedtatt enkelte endringer i EUs innskuddsgarantidirektiv. Endringsdirektivet (direktiv 2009/14/EF) stilte krav om at medlemslandene innen 30. juni 2009 skulle øke minimum innskuddsdekning fra 20 000 euro til 50 000 euro. Videre skulle garantien økes til 100 000 euro (fullharmonisering) innen utgangen av 2010. Direktivet stilte også krav til at tiden for utbetalinger under garantiordningene skulle reduseres fra maksimalt tre måneder til maksimalt 20 arbeidsdager. Med direktivendringene ville det heller ikke være tillatt å begrense garantien til 90 pst. av tapt innskudd.

Endringsdirektivet var en rask respons på finanskrisen, og det ble samtidig med vedtakelsen varslet en mer omfattende revisjon av innskuddsgarantidirektivet. Et nytt innskuddsgarantidirektiv ble vedtatt i april 2014, på grunnlag av et forslag fra EU-kommisjonen nesten fire år tidligere. Det nye innskuddsgarantidirektivet (direktiv 2014/49/EU) erstatter originaldirektivet fra 1994 og endringene fra 2009. Hovedelementene i det nye direktivet er følgende:

  • 1) Kravet til dekningsbeløp, som i 2009 ble fullharmonisert til 100 000 euro per innskyter per bank i EU, videreføres. Det er imidlertid tatt inn en overgangsordning som innebærer at land som tidligere har hatt et høyere dekningsnivå, kan videreføre dette nivået frem til utgangen av 2018. Overgangsordningen gjelder i praksis bare Norge.

  • 2) Det skal i nasjonalt regelverk gjøres unntak fra grensen på 100 000 euro for en periode på inntil 12 måneder for midlertidig høye innskudd knyttet til enkelte spesielle livssituasjoner (bl.a. giftemål, skilsmisse, invaliditet og alvorlig sykdom) og innskudd knyttet til eiendomstransaksjoner.

  • 3) Maksimal utbetalingstid skal reduseres gradvis til syv arbeidsdager i 2024, mot tidligere 20 arbeidsdager i direktiv 2009/14/EF og tre måneder i direktiv 94/19/EF.

  • 4) Det innføres krav om forhåndsfinansierte nasjonale innskuddsgarantifond på minst 0,8 pst. av garanterte innskudd innen 2024.

  • 5) Det etableres en frivillig låneordning mellom de nasjonale fondene for det tilfelle at et fonds midler ikke er tilstrekkelig for å dekke mottatte krav.

  • 6) Dersom innskudd i en bank (filial) med hovedsete i et annet land blir utilgjengelige, får innskuddsgarantiordningen i vertsstaten ansvaret for å utbetale beløp til innskytere i filialen, slik at innskyteren i et land kun trenger å forholde seg til det landets ordning. Ordningen i vertslandet kan så kreve regress fra innskuddsgarantiordningen i bankens hjemstat.

  • 7) I tillegg til regler om hvor store innskuddsgarantifondene skal være, legger direktivet begrensninger på mulighetene for å benytte fondsmidler til forebyggende tiltak for å forhindre at en bank blir kriserammet.

Direktivet er EØS-relevant, men er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen. Regjeringen har tidligere varslet overfor Stortinget at norske myndigheter vil komme tilbake til saken overfor EU i tilknytning til arbeidet med å innlemme direktivet i EØS-avtalen.

2.3 Krisehåndteringsdirektivet

Krisehåndteringsdirektivet (direktiv 2014/59/EU) ble vedtatt i EU i våren 2014, og pålegger de enkelte medlemsstatene å etablere et regelverk for krisehåndtering som kan støtte opp om den finansielle stabiliteten. Regelverket skal legge til rette for at myndighetene kan forebygge og håndtere økonomiske problemer i banker, kredittforetak og verdipapirforetak på en hensiktsmessig måte. Regelverket skal bidra til at også større foretak kan krisehåndteres eller avvikles uten at den finansielle stabiliteten trues, samtidig som innskudd og offentlige midler beskyttes. Direktivet er bygget opp rundt tre separate faser:

  • 1) Beredskap og forebyggende tiltak, herunder krav om at det på forhånd skal utarbeides gjenopprettingsplaner og krisetiltaksplaner for alle foretak.

  • 2) Tidlig inngripen og andre kriseforebyggende tiltak, herunder omfattende hjemler for myndighetene til å treffe nødvendige tiltak for å gjenopprette et foretaks finansielle stilling.

  • 3) Krisehåndtering, herunder spesifikke krisetiltak og hjemler for myndighetene til å håndtere foretak som er blitt kriserammet.

Den første delen av direktivet inneholder regler som dels skal virke forbyggende, og dels skal bidra til at foretakene og myndighetene har god beredskap for problemer som likevel kan oppstå. Direktivet stiller bl.a. krav om at alle foretak skal utarbeide gjenopprettingsplaner med konkrete og gjennomførbare tiltak for håndtering av gryende problemer i foretaket. Planene skal godkjennes av nasjonale tilsynsmyndigheter. Nasjonale krisehåndteringsmyndigheter skal utarbeide krisetiltaksplaner for finansforetak med hovedsete i hjemlandet. Planene skal sette myndighetene bedre i stand til å håndtere en mer alvorlig krise i det enkelte foretak. Et viktig element ved utarbeidelsen av disse planene er å identifisere og fjerne vesentlige hindringer for eventuell krisehåndtering eller avvikling.

I delen om tidlig inngripen og andre kriseforebyggende tiltak gir direktivet regler om hvordan gryende problemer i et foretak skal håndteres. Reglene aktiveres når et foretak bryter, eller i nær fremtid sannsynligvis vil komme i brudd med, minstekrav til kapitalkrav og andre virksomhetskrav. Formålet med inngripen fra myndighetene på et tidlig stadium er å stanse forverringen av et foretaks økonomiske stilling før en kommer til et punkt hvor det ikke er noen annen utvei enn å krisehåndtere eller avvikle foretaket.

Den tredje delen av direktivet gjelder situasjoner der et foretak blir, eller sannsynligvis vil bli, kriserammet. Direktivet inneholder et omfattende regelsett med krisetiltak og krav til hjemler som krisehåndteringsmyndigheten skal ha. Et sentralt krisetiltak er intern oppkapitalisering («bail-in»), som innebærer at usikret gjeld kan bli skrevet ned og konvertert til egenkapital for å dekke tap og oppkapitalisere foretaket. Innskudd som dekkes av innskuddsgarantiordninger, skal normalt skjermes for tap, og gis etter direktivet prioritet foran andre usikrede krav. Dette har stor betydning for innskuddsgarantiordningens garantiansvar.

Direktivet stiller også krav til opprettelse av nasjonale finansieringsordninger, bygget opp av bidrag fra foretakene. Slike finansieringsordninger, som primært skal etableres som fond, skal bl.a. kunne brukes av myndighetene til å dekke kostnader knyttet til bruken av ulike krisetiltak, og også bl.a. til å stille garantier, yte lån eller foreta oppkjøp.

Krisehåndtering av grensekryssende foretak skal etter direktivet håndteres og koordineres av krisehåndteringsmyndigheten i foretakets hjemland. Det skal imidlertid opprettes krisehåndteringskollegier (kriseutvalg) hvor bl.a. berørte myndigheter, sentralbanker og den europeiske banktilsynsmyndigheten EBA er representert.

Direktivet trådte delvis i kraft i EU 1. januar 2015, og fullt ut ett år senere. EU-kommisjonen og EBA har gitt omfattende regler og retningslinjer som utfyller direktivet. Direktivet er EØS-relevant, men er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen, ettersom innlemmelse av direktivet forutsetter at rettsaktene om etablering av et nytt europeisk finanstilsynssystem først er på plass, jf. nærmere omtale i Meld. St. 34 (2016–2017) Finansmarkedsmeldingen 2016–2017 kapittel 5.1. EØS-komiteen traff beslutning om innlemmelse av rettsaktene knyttet til det europeiske finanstilsynssystemet i september 2016.

2.4 Banklovkommisjonens mandat og utredningsoppdrag

Departementet ga i brev av 26. juni 2009 Banklovkommisjonen i oppdrag å utrede behovet for revisjon av regelverket om Bankenes sikringsfond. Departementet uttalte bl.a. følgende:

«Finansdepartementet er enig i at man ved en revisjon av gjeldende regelverk må hensynta endringer i EU-direktivene. Banksikringsloven av 6. desember 1996 og lovforslaget i Ot.prp. nr 63 (1995–96), bygger på Banklovkommisjonens utredning (NOU 1995: 25). Departementet ser en revisjon av banksikringsloven som en naturlig utvidelse av det arbeidet med en samlet finanslovgivning som Banklovkommisjonen nå er i gang med.
Finansdepartementet ber på denne bakgrunn Banklovkommisjonen utrede en revisjon av gjeldende lov med forskrifter. Både i forhold til innhold og fremdrift bør Banklovkommisjonens arbeid tilpasses eventuelle endringer i relevante EU-direktiver.»

Bakgrunnen var endringene i innskuddsgarantidirektivet i 2009, og at EU-kommisjonen da arbeidet med ytterligere endringer i direktivet, jf. forslaget som ble vedtatt i april 2014.

Banklovkommisjonens utredningsoppdrag ble i brev fra departementet 11. februar 2011 utvidet til også å følge opp en del av finanskriseutvalgets forslag i utredningen NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser. I brevet uttalte departementet bl.a. følgende:

«2
Finanskriseutvalgets forslag som omhandler medlemskap i og avgifter for innskuddsgarantien (avsnitt 16.4.4 i NOU 2011: 1), er etter departementets syn klart dekket av Banklovkommisjonens oppdrag på dette området, jf. departementets brev 26. juni 2009 til Banklovkommisjonen. Departementet vil oversende høringsmerknadene til NOU 2011: 1 til Banklovkommisjonen når høringen er avsluttet. Vi legger til grunn at Banklovkommisjonen vil vurdere utvalgets forslag om innskuddsgarantien (og høringsmerknader til disse), som en del av arbeidet med å se på behovet for endringer i banksikringsloven.
3
Når det gjelder utvalgets forslag om krisehåndtering (avsnitt 20.4.1-2 i NOU 2011: 1), viste departementet i høringsbrevet 2. februar 2011 til at det kan være naturlig at Banklovkommisjonen senere vurderer disse forslagene i lys av høringsmerknadene, da Banklovkommisjonen som nevnt allerede har fått i oppdrag å se på behovet for endringer i banksikringsloven. Departementet vil ta nærmere stilling til behovet for ev. tilleggsoppdrag til Banklovkommisjonen på dette området når høringen av 2011: 1 er avsluttet.»

Til sammen omfattet oppdraget fra departementet til Banklovkommisjonen en generell utredning av behovet for revisjon og modernisering av regelverket i banksikringsloven, som senere ble inntatt i finansforetaksloven, jf. nedenfor, i lys av forventede EØS-regler på området.

I påvente av Banklovkommisjonens utredning foreslo departementet i Prop. 11 L (2011–2012), som oppfølging av utredningen fra finanskriseutvalget, å endre fristen for utbetaling av garanterte innskudd til én uke, samt å fjerne regelen om at det ikke skulle kreves inn avgift til Bankenes sikringsfond når fondet var over en viss størrelse. Endringene ble vedtatt av Stortinget ved lov 14. desember 2012 nr. 84 om endringer i finanstilsynsloven, banksikringsloven og foretakspensjonsloven.

Punkt 3 i departementets brev av 11. februar 2011 hadde sammenheng med at EU-kommisjonen høsten 2010 hadde startet arbeid med «[a]n EU framework for Crisis Management in the Financial Sector». Dette arbeidet resulterte i krisehåndteringsdirektivet, som ble vedtatt våren 2014.

Banksikringsloven ble inntatt i finansforetaksloven kapittel 19 til 21 med virkning fra 1. januar 2016, jf. Prop. 125 L (2013–2014). Departementet viste i proposisjonen til Banklovkommisjonens oppdrag, og foretok derfor bare enkelte mindre endringer i bestemmelsene i forbindelse med innarbeidelsen, jf. avsnitt 10.5 i proposisjonen.

Banklovkommisjonen har, i tråd med føringene i brev 26. juni 2009, tilpasset fremdriften med utredningen til innholdet i forventede EØS-regler som svarer til direktivene, var klarlagt. Direktivene ble som nevnt vedtatt våren 2014 i EU. Banklovkommisjonens utredning ble lagt frem 26. oktober 2016, som NOU 2016: 23.

Banklovkommisjonen har valgt å dele opp utredningen, slik at den foreliggende utredningen kun gjelder innskuddsgaranti og krisehåndtering av banker og andre kredittinstitusjoner. Gjeldende regler i finansforetakloven kapittel 21 omfatter også forsikringsforetak. Den delen av utredningsoppdraget som gjelder forsikringsforetak, ventes lagt frem av Banklovkommisjonen høsten 2017.

2.5 Høring

Departementet sendte Banklovkommisjonens utredning, NOU 2016: 23 om innskuddsgaranti og krisehåndtering i banker mv., på høring 28. oktober 2016 med høringsfrist 9. januar 2017. Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:

  • Alle departementene

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • Banklovkommisjonen

  • Brønnøysundregistrene

  • Datatilsynet

  • Direktoratet for økonomistyring

  • Finansmarkedsfondet

  • Finanstilsynet

  • Folketrygdfondet

  • Forbrukerombudet

  • Forbrukerrådet

  • Konkurransetilsynet

  • Likestillings- og diskrimineringsombudet

  • Lotteri- og stiftelsestilsynet

  • Norges Bank

  • Regelrådet

  • Regjeringsadvokaten

  • Riksadvokaten

  • Skattedirektoratet

  • Statens pensjonskasse

  • Statistisk sentralbyrå

  • Universitetet i Agder

  • Universitetet i Bergen

  • Universitetet i Oslo

  • Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet

  • Økokrim

  • Riksrevisjonen

  • Stortingets ombudsmann for forvaltningen

  • Akademikerne

  • Aksjonærforeningen i Norge

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Bedriftsforbundet

  • Coop Norge SA

  • Den norske Advokatforening

  • Den norske Aktuarforening

  • Den norske Revisorforening

  • Econa

  • Eiendom Norge

  • Energi Norge

  • Evry

  • Finans Norge

  • Finansforbundet

  • Finansieringsselskapenes Forening

  • Handelshøyskolen BI

  • Handelshøyskolen i Bodø

  • Havtrygd Gjensidig Forsikring

  • Hovedorganisasjonen Virke

  • Høgskolen i Sørøst-Norge

  • Høgskulen i Sogn og Fjordane

  • KnowledgeGroup AS

  • Kommunalbanken Norge

  • KS

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Nasdaq OMX Oslo ASA

  • Nordic Association of Electricity Traders

  • Nordic Trustee

  • Norges Eiendomsmeglerforbund

  • Norges Handelshøyskole

  • Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon

  • Norges Interne Revisorers Forening

  • Norges Juristforbund

  • Norges Kommunerevisorforbund

  • Norges Takseringsforbund

  • Norsk Kapitalforvalterforening

  • Norsk olje og gass

  • Norsk Venturekapitalforening

  • Norsk Øko-Forum

  • Norske Boligbyggelags Landsforbund

  • Norske Finansanalytikeres Forening

  • Norske Forsikringsmegleres Forening

  • Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

  • NOS Clearing ASA

  • NTL-Skatt

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Oslo Børs

  • Pensjonskasseforeningen

  • Personskadeforbundet LTN

  • Regnskap Norge

  • Skattebetalerforeningen

  • Skatterevisorenes Forening

  • Småbedriftsforbundet

  • Sparebankforeningen i Norge

  • The Nordic Association of Marine Insurers

  • Verdipapirfondenes forening

  • Verdipapirforetakenes Forbund

  • Verdipapirsentralen

  • Virke Inkasso

  • Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

  • Økonomiforbundet

Følgende instanser har kommet med realitetsmerknader til høringen:

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Finanstilsynet

  • Norges Bank

  • Skattedirektoratet

  • Statens sivilrettsforvaltning

  • Advokatforeningen

  • Bankenes sikringsfond

  • Eiendom Norge

  • Finans Norge

  • Finansforbundet

  • Hovedorganisasjonen Virke

  • Huseiernes Landsforbund

  • Kommunalbanken Norge

  • KS

  • Norske Boligbyggelags Landsforbund

  • Norges Eiendomsmeglerforbund

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Pensjonskasseforeningen

Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader eller ikke ønsker å delta i høringen:

  • Arbeids- og sosialdepartementet

  • Forsvarsdepartementet

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Klima- og miljødepartementet

  • Kunnskapsdepartementet

  • Utenriksdepartementet

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • Riksadvokaten

  • Statistisk sentralbyrå

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Coop Norge SA

  • Handelshøyskolen BI

  • Økonomiforbundet

Til dokumentets forside