Prop. 159 L (2016–2017)

Lov om Bankenes sikringsfond og lov om endringer i finansforetaksloven mv. (innskuddsgaranti og krisehåndtering av banker)

Til innholdsfortegnelse

7 Krisehåndtering og avvikling

7.1 Innledning

Når det har oppstått en krise i et foretak, f.eks. som følge av at store tap har uttømt hele eller store deler av egenkapitalen, er det avgjørende at krisen håndteres raskt og riktig av myndighetene. Mangelfull eller uhensiktsmessig håndtering av kriserammede foretak kan gi spredning og forårsake alvorlige systemkriser, og skape forventninger om offentlige redningsaksjoner for å gjenopprette den finansielle og økonomiske stabiliteten. Slike forventninger kan igjen gi opphav til feilprising av risiko i finansmarkedene, og motivere til høy risikotaking på bekostning av offentlige midler. Under den internasjonale finanskrisen fikk slike tilpasninger store konsekvenser for statsfinansene og den økonomiske aktiviteten i mange land, ikke minst i en del EU-land.

Det norske regelverket for håndtering av kriserammede banker og andre finansforetak kom til etter den norske bankkrisen på 1990-tallet, og ble til dels satt på prøve under den internasjonale finanskrisen. Regelverket har vist seg å være fleksibelt og hensiktsmessig, og det bygger på mange av de samme prinsippene som ligger til grunn for EUs krisehåndteringsdirektiv. Mange av tiltakene som direktivet forutsetter at skal være tilgjengelig for krisehåndteringsmyndigheten, er allerede på plass i norsk rett. Direktivet har imidlertid vesentlig mer spesifiserte regler, og gjennomføring av regler som svarer til direktivet vil medføre en betydelig omlegging av norsk regelverk. I tillegg blir løsningene på en del punkter annerledes enn i gjeldende rett. Gjennomføringen av direktivet imøtekommer for øvrig også forbedringsmuligheter påpekt av finanskriseutvalget og Norges Bank.1

Et sentralt element i forslaget til det nye regelverket er innføringen av intern oppkapitalisering («bail-in») som en måte å håndtere kriserammede foretak på. Dette krisetiltaket innebærer at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet først kan skrive ned ansvarlig kapital og visse typer av gjeld i den utstrekning som trengs for å dekke tap, og deretter konvertere de samme typene kapital og gjeld til ny egenkapital i den utstrekning som trengs for å gjenopprette foretakets finansielle stilling. På denne måten holdes foretakenes kreditorer i større grad enn tidligere ansvarlige for virksomheten, og foretakenes evne til å dekke tap uten tilførsel av ekstern kapital kan øke betydelig. Dette kan bidra til riktigere prising av foretakenes innlån i finansmarkedene, og redusere eventuelle forventninger om offentlige redningsaksjoner i tilfelle en krise.

Krisehåndteringsdirektivet skiller mellom krisehåndtering og avvikling. Det er bare der allmenne interesser tilsier det, at et foretak skal krisehåndteres med sikte på at virksomheten kan videreføres. Andre foretak skal avvikles etter ordinære insolvensprosedyrer i det enkelte land. For Norges del vil det være reglene om offentlig administrasjon som er de ordinære insolvensprosedyrene for banker.

Reglene om vilkår for og vedtak om krisehåndtering drøftes nærmere i kapitlet her. Videre gjennomgås virkningene av vedtaket både dersom foretaket skal krisehåndteres, og dersom det skal avvikles.

7.2 Gjeldende rett

7.2.1 Vedtak om offentlig administrasjon

Når det antas at et finansforetak ikke kan oppfylle sine forpliktelser etterhvert som de forfaller, og ikke kan sikres økonomisk grunnlag for videre forsvarlig drift, kommer finansforetakslovens regler om offentlig administrasjon til anvendelse. Reglene om offentlig administrasjon kommer i stedet for de generelle reglene om konkurs i konkursloven, jf. finansforetaksloven § 21-8 om at det ikke kan åpnes konkurs i et foretak som omfattes av reglene om offentlig administrasjon. Etter lovens system settes et foretak under offentlig administrasjon ved at myndighetene tar over kontrollen med foretaket. Under offentlig administrasjon kan foretaket drives videre og settes tilbake i fri drift, eller det kan avvikles etter konkursrettslige regler. Begrepet «offentlig administrasjon» omfatter de tilfellene hvor et foretak undergis det som i krisehåndteringsdirektivet omtales som krisehåndtering, men omfatter også de tilfellene hvor foretaket avvikles.

Dersom Finanstilsynet har grunn til å anta at et foretak ikke klarer å oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller, ikke er i stand til å oppfylle gjeldende krav til ansvarlig kapital i samsvar med pålegg fra Finanstilsynet, eller at foretakets eiendeler og inntekter til sammen ikke er tilstrekkelige til fullt ut å dekke forpliktelsene, skal Finanstilsynet etter finansforetaksloven § 21-9 straks gi melding om dette til Norges Bank og Bankenes sikringsfond (hvis det gjelder bank eller annen kredittinstitusjon, jf. § 21-9 annet ledd). Bankenes sikringsfond og Norges Bank skal etter å ha mottatt meldingen fra Finanstilsynet gi tilsynet sin vurdering av om foretaket kan sikres tilstrekkelig økonomisk grunnlag for videre forsvarlig drift. Tilbyr de støtte, skal organene i vurderingen til Finanstilsynet gjøre rede for arten og omfanget av denne.

Antar Finanstilsynet at foretaket ikke kan sikres økonomisk grunnlag for videre forsvarlig drift, skal dette straks meldes til departementet, jf. § 21-10. Meldingen skal inneholde en vurdering av om foretaket bør settes under offentlig administrasjon. Lovens system bygger på at Finanstilsynets antakelse normalt vil være basert på Norges Banks og eventuelt Bankenes sikringsfonds vurdering etter § 21-9, men dette er ikke et lovkrav. Dersom situasjonen tilsier det, kan Finanstilsynet sende melding etter § 21-10 direkte.

Det er departementet som fatter vedtak om å sette et foretak under offentlig administrasjon, jf. § 21-11 første ledd. Vilkåret er at det må antas at foretaket ikke kan dekke sine forpliktelser etter hvert som de forfaller, og at foretaket ikke kan sikres tilstrekkelig økonomisk grunnlag for videre forsvarlig drift. Foretaket kan også settes under offentlig administrasjon dersom foretaket er ute av stand til å oppfylle kravene til ansvarlig kapital, med mindre det blir gitt samtykke til at foretaket midlertidig har lavere ansvarlig kapital enn fastsatt. Bestemmelsen er en «kan»-bestemmelse, og departementet har således ingen plikt til å sette foretaket under offentlig administrasjon selv om vilkåret er oppfylt.

Det er ikke noe formelt lovkrav for å sette foretaket under offentlig administrasjon at departementet har fått melding fra Finanstilsynet etter § 21-10. Departementet kan også gjøre dette etter en selvstendig vurdering av at vilkårene er oppfylt. I praksis er det imidlertid meldingen fra Finanstilsynet som danner grunnlaget for departementets vurdering.

Dersom et holdingforetak i et finanskonsern settes under offentlig administrasjon, kan også de øvrige foretak som inngår i finanskonsernet, settes under offentlig administrasjon, jf. finansforetaksloven § 21-11 annet ledd. Bestemmelsen er begrunnet i at det i konsern vil kunne være så nære bånd mellom de ulike juridiske enhetene at det er naturlig å sette hele finanskonsernet under offentlig administrasjon.

Departementets vedtak om offentlig administrasjon kan påklages etter reglene i forvaltningsloven. Forvaltningsloven åpner for å gi vedtak oppsettende virkning frem til klagefristen er ute eller klagen er avgjort, jf. forvaltningsloven § 42. Vedtak om offentlig administrasjon er imidlertid av en slik karakter at det i praksis ikke er aktuelt å gi slike vedtak oppsettende virkning.

Det vises til nærmere omtale av vilkårene for å sette et foretak under offentlig administrasjon i NOU 2016: 23 kapittel 11.3.3.

7.2.2 Verdivurdering

Finansforetaksloven kapittel 21 stiller ikke krav om at det må foretas verdivurderinger i forbindelse med vedtak om offentlig administrasjon. Finanstilsynet kan imidlertid i medhold av reglene i finansforetaksloven § 21-3, jf. § 21-2 annet ledd bokstav d, kreve at foretaket utarbeider et revidert statusoppgjør eller oppnevne en eller flere revisorer som gjennomgår foretakets økonomiske stilling. Dette kan skje på et tidlig tidspunkt i prosessen, når Finanstilsynet har grunn til å frykte at foretaket vil kunne få betalingsvansker. Det reviderte statusoppgjøret vil gi myndighetene et grunnlag for senere beslutninger om offentlig administrasjon.

Under offentlig administrasjon vil en gjennomgang av foretakets finansielle stilling, herunder verdivurdering av eiendeler og forpliktelser, være en av hovedoppgavene til administrasjonsstyret, jf. omtale nedenfor. Det er imidlertid ikke egne regler om denne verdivurderingen i loven.

Vilkåret for å sette foretaket i fri virksomhet, jf. § 21-15 og omtale i avsnitt 7.2.5 nedenfor, er at det er et tilstrekkelig økonomisk grunnlag for fortsatt forsvarlig drift. Som det fremgår av NOU 2016: 23 avsnitt 11.3.6, vil en beslutning om å sette foretaket under offentlig administrasjon forutsette at det foreligger et oppdatert revidert statusoppgjør som underbygger det økonomiske grunnlaget.

7.2.3 Virkninger av vedtak om offentlig administrasjon

Etter at departementet har truffet vedtak om offentlig administrasjon etter § 21-11, jf. omtale i avsnitt 7.2.1 ovenfor, inntrer bl.a. følgende virkninger, jf. § 21-12:

  • a) Foretakets tidligere organer trer ut av virksomhet. Et administrasjonsstyre oppnevnt av Finanstilsynet overtar myndigheten som ligger til disse organene, jf. omtale i avsnitt 7.2.4 nedenfor. Det sist fungerende styret skal likevel avgjøre saker som ikke kan utsettes inntil administrasjonsstyret er tiltrådt.

  • b) Medlemmene av styret og kontrollkomiteen og revisor skal gi administrasjonsstyret alle opplysninger om foretakets stilling og virksomhet.

  • c) En bank eller kredittforetak kan ikke ta imot innskudd, påta seg nye engasjementer eller øke tidligere engasjementer uten Finanstilsynets godkjenning.

  • d) Utbetaling til innskytere og andre fordringshavere kan ikke finne sted uten Finanstilsynets godkjenning.

  • e) Dekningsloven og lov om finansiell sikkerhetsstillelse gjelder tilsvarende. Fristdagen, som brukes som utgangspunkt for en rekke bestemmelser i dekningsloven, er dagen for vedtaket om å sette foretaket under administrasjon.

  • f) Fordringshavere med krav som er stiftet før vedtaket om offentlig administrasjon, kan ikke ta utlegg eller på annen måte få sikkerhet for slike krav i verdier som tilhører foretaket.

Virkningene som er angitt, innebærer i praksis at foretaket stenges, og er langt på vei de samme som ved en ordinær konkurs. Foretaket blir stengt ute av betalings- og oppgjørssystemene, og alle utbetalinger fra foretaket stanses. Reglene i dekningsloven gir administrasjonsstyret vide adganger til å bestemme hvilke kontrakter som skal videreføres, og hvilke som skal avsluttes. Det gir også administrasjonsstyret adgang til å omstøte disposisjoner som foretaket har gjort i forkant av administrasjonen.

Administrasjonsstyret har imidlertid, dersom Finanstilsynet samtykker, anledning til å drive virksomheten videre, herunder stifte ny gjeld eller utbetale innskudd. Ny gjeld som er stiftet etter fristdagen, vil være massegjeld og vil dermed ha prioritet foran annen gjeld, jf. prioritetsreglene i dekningsloven kapittel 9.

Det vises til nærmere omtale av virkningene av å sette et foretak under offentlig administrasjon i NOU 2016: 23 kapittel 11.3.4.

Vedtak om offentlig administrasjon skal meldes til Foretaksregisteret og kunngjøres snarest mulig i Brønnøysundregistrene, jf. finansforetaksloven § 21-11 tredje ledd første punktum. Videre skal vedtaket etter annet punktum også registreres i et verdipapirregister og tinglyses hos registerføreren for tinglysing i fast eiendom. Etter at vedtaket om offentlig administrasjon er truffet, skal foretaket føye til sitt foretaksnavn: «Under offentlig administrasjon», jf. fjerde ledd.

Det at foretaket skal stenges etter vedtak om offentlig administrasjon, må ses i sammenheng med de relativt vide mulighetene til å finne andre løsninger. Departementet har ikke noen plikt til å sette foretaket under offentlig administrasjon selv om vilkårene er til stede. Dersom departementet legger opp til at et kriserammet foretak skal drives videre, kan departementet istedenfor å sette foretaket under offentlig administrasjon først forsøke å løse krisen i foretaket ved å skrive ned eksisterende kapitalinstrumenter, og oppkapitalisere foretaket ved utstedelse av ny egenkapital (eventuelt ved en rettet emisjon til staten). Som det fremgår av omtalen i avsnitt 6.2.3, vil dette oftest først være aktuelt i en situasjon hvor vilkårene for offentlig administrasjon er til stede, og følgelig kan det være en form for krisehåndtering av et kriserammet foretak uten at det settes under offentlig administrasjon.

7.2.4 Administrasjonsstyret

Når et finansforetak blir satt under offentlig administrasjon, skal Finanstilsynet oppnevne et administrasjonsstyre, jf. finansforetaksloven § 21-13 første ledd. Administrasjonsstyret skal bestå av minst tre medlemmer med personlige varemedlemmer oppnevnt av Finanstilsynet. Lederen skal som regel være advokat. Administrasjonsstyrets og revisors oppgaver og kompetanse fremgår av finansforetaksloven § 21-14. Administrasjonsstyret står for den praktiske administrasjonen av foretaket, men en rekke typer av beslutninger må godkjennes av Finanstilsynet. For bedre å kunne ivareta kreditorenes interesser, herunder innskyterne, skal administrasjonsstyret sørge for at det opprettes et kreditorutvalg som det kan rådføre seg med. Videre kan styret engasjere sakkyndige til hjelp i bobehandlingen.

Finanstilsynet skal også oppnevne en eller flere revisorer. Finanstilsynet fastsetter regler for administrasjonsstyrets og revisors arbeid og fastsetter deres godtgjørelse. Finanstilsynet kan kalle tilbake oppnevning av styremedlemmer og revisorer.

7.2.5 Administrasjonsstyrets oppgaver og verktøy

Etter finansforetaksloven § 21-14 første ledd er administrasjonsstyrets oppgave i en offentlig administrasjon å så hurtig som mulig søke å finne ordninger som gjør at foretakets virksomhet kan drives videre med et tilstrekkelig økonomisk grunnlag, eller søke å få foretaket sluttet sammen med eller dens virksomhet overdratt til andre finansforetak, eller foreta avvikling av foretaket.

Loven inneholder ikke detaljerte regler om hvilke tiltak styret kan iverksette. Det rettslige grunnlaget for administrasjonsstyrets oppgaver og kompetanse er den kompetansen som normalt ligger til daglig leder, styre og generalforsamling, jf. § 21-12 første ledd bokstav a. I medhold av denne kompetansen har administrasjonsstyret en rekke praktiske muligheter for å oppnå løsningene som nevnt i finansforetaksloven § 21-14 første ledd. Administrasjonsstyret kan f.eks. selge foretakets eiendeler eller deler av foretaket til markedspris. Videre kan administrasjonsstyret la deler av foretakets eiendeler bli forvaltet av andre i kortere eller lengre tid.

Finner administrasjonsstyret at det foreligger tilstrekkelig økonomisk grunnlag for fortsatt forsvarlig drift, skal administrasjonsstyret foreslå at departementet treffer vedtak om at foretaket skal settes i fri virksomhet, jf. § 21-15. Forslaget kan legge til grunn at krav skal settes ned i den utstrekning det ikke antas å være dekning for dem, og at det skal fastsettes terminer for utbetaling til kreditorer. Forslag til nedsettelse av krav, herunder krav som gjelder ansvarlig lånekapital, skal utarbeides i samsvar med dekningsloven og ellers gjeldende regler. Forslaget skal inneholde bestemmelser om forrentning av krav som dekkes.

I et vedtak om å sette foretaket i fri virksomhet kan departementet bestemme at krav, herunder rentekrav, skal settes ned i den utstrekning det ikke antas å være dekning for dem, samt fastsette terminer for utbetaling til kreditorer. Det vises til nærmere omtale i NOU 2016: 23 kapittel 11.3.6.

7.2.6 Håndtering av kontrakter mv.

Finansforetakslovens regler innebærer som nevnt foran at et foretak under offentlig administrasjon normalt skal stenges. Det innebærer bl.a. at det ikke vil være mulig å ta ut eller sette inn innskudd, og at betalingskort sperres. Foretaket vil også bli utestengt fra betalings- og oppgjørssystemene.

Med de tilpasninger som følger av finansforetaksloven, gjelder dekningsloven og lov om finansiell sikkerhetsstillelse under en offentlig administrasjon. Det vil bl.a. si at reglene i dekningsloven kapittel 7 om skyldnerens kontraktsmessige forpliktelser kommer til anvendelse. Administrasjonsstyret kan f.eks. velge å la boet tre inn skyldnerens avtaler etter dekningsloven § 7-3, eller si opp avtalene etter dekningsloven § 7-6. Videre kommer reglene om motregning i kapittel 8 og reglene om omstøtelse, som gir administrasjonsstyret adgang til å på visse vilkår omgjøre foretakets disposisjoner og utbetalinger de siste månedene før vedtaket, i kapittel 5, til anvendelse.

7.2.7 Vern av eiere, kreditorer og kontraktsmotparter

Som nevnt i avsnittet ovenfor, gjelder dekningsloven og lov om finansiell sikkerhetsstillelse tilsvarende i en offentlig administrasjon. Det er i gjeldende rett ikke særskilte regler om vern av eiere, kreditorer og kontraktsmotparter ved en offentlig administrasjon.

7.2.8 Prioritetsregler for innskudd

Etter finansforetaksloven § 21-12 første ledd bokstav e gjelder altså dekningsloven og lov om finansiell sikkerhetsstillelse under en offentlig administrasjon. Dette innebærer at innskudd etter gjeldende rett har prioritet som annen usikret gjeld.

Bankenes sikringsfond skal etter finansforetaksloven § 19-10 dekke garanterte innskudd senest en uke etter at det er truffet vedtak om å sette et foretak under offentlig administrasjon, eller etter at Finanstilsynet har kommet til at foretaket verken er eller vil bli i stand til å tilbakebetale innskudd. Etter § 19-12 trer Bankenes sikringsfond inn i innskyterens rett i boet for et beløp som svarer til utbetalingen.

7.2.9 Avvikling av foretak

Hvis det innen ett år etter at et foretak er satt under administrasjon ikke er sannsynlig at foretaket i nær fremtid kan settes i fri virksomhet, sluttes sammen med ett eller flere andre finansforetak, eller dets virksomhet overtas av ett eller flere andre finansforetak, skal administrasjonsstyret avvikle foretakets virksomhet og foreta oppgjør til fordringshaverne, jf. § 21-16. Departementet kan imidlertid fastsette en annen frist. Ved booppgjør og avvikling gjelder reglene om konkurs i konkursloven kapittel VIII flg. tilsvarende så langt de passer, men slik at det er Finanstilsynet som tar de avgjørelser som skal treffes av domstolene etter konkursloven, med unntak av fordringsprøvelse.

Det vises til nærmere omtale i NOU 2016: 23 kapittel 11.3.7.

7.2.10 Grensekryssende virksomhet

Etter finansforetaksloven § 21-7 annet ledd kan departementet fastsette i forskrift at bestemmelsene i loven §§ 21-7 til 21-20 skal gjelde tilsvarende også for filial her i riket av utenlandsk kredittinstitusjon. I medhold av denne bestemmelsen har departementet i finansforetaksforskriften § 21-1 gitt bestemmelser om at filialer av banker med hovedsete i annen EØS-stat kan settes under offentlig administrasjon når departementet anser det som et nødvendig og forholdsmessig tiltak for å sikre at sentrale hensyn etter EØS-regler som svarer til direktiv 2001/24/EF, blir overholdt.

7.3 Forventet EØS-rett

7.3.1 Vedtak om krisehåndtering

Krisehåndteringsdirektivet angir en rekke tiltak og hjemler for å håndtere en oppstått krise i en kredittinstitusjon eller verdipapirforetak som er omfattet av direktivet, jf. omtale i avsnitt 3.4.2. Formålet med krisehåndteringen er å sikre videreføring av kritisk virksomhet, motvirke at krisen i foretaket får negative virkninger for finanssystemet, og å unngå tap for det offentlige, innskytere og klientmidler.

I krisehåndteringsdirektivet brukes begrepet «krisehåndtering» («resolution») for å beskrive den situasjonen der myndighetene tar over kontrollen med et kriserammet foretak, og iverksetter tiltak med sikte på at virksomheten kan videreføres. Krisehåndtering skiller seg fra det som er offentlig administrasjon etter norsk rett ved at krisehåndtering bare gjelder de tilfellene hvor virksomheten søkes videreført. Avvikling etter konkursrettslige regler faller altså utenfor krisehåndtering etter direktivet.

Et hovedvilkår for krisehåndtering etter krisehåndteringsdirektivet er at foretaket er eller sannsynligvis vil bli kriserammet («failing or likely to fail»), jf. art. 32 nr. 1 bokstav a. Videre må det etter bokstav b ikke være rimelige utsikter til at krisen i foretaket kan forhindres av en alternativ privat løsning, tiltak fra tilsynsmyndigheten eller nedskriving og konvertering av foretakets ansvarlige kapital, jf. tiltakene som er beskrevet i avsnitt 6.3.1-4. I tillegg til de to grunnvilkårene i bokstav a og b, er det i bokstav c satt som vilkår at det må være i allmennhetens interesse at foretaket krisehåndteres fremfor å avvikles. Etter art. 32 nr. 5, jf. art. 31 nr. 1, skal krisehåndtering anses å være i allmennhetens interesse når det er et nødvendig og forholdsmessig inngrep for å:

  • a) sikre videreføring av kritiske funksjoner,

  • b) unngå vesentlige negative virkninger i finanssystemet, særlig ved å unngå smitteeffekter,

  • c) beskytte offentlige midler ved å minimere behovet for statlige støttetiltak,

  • d) beskytte innskudd, eller

  • e) beskytte klientmidler.

Etter direktivet art. 32 nr. 4 skal et foretak anses som kriserammet dersom minst ett av følgende vilkår er oppfylt:

  • a) Vilkårene for tilbakekall av foretakets konsesjon er oppfylt eller det foreligger objektive indikasjoner på at vilkårene for tilbakekall må ventes oppfylt i nær fremtid, herunder som følge av tap tilsvarende foretakets ansvarlige kapital eller en stor del av denne.

  • b) Verdien av foretakets eiendeler er, eller sannsynligvis vil bli, lavere enn dets forpliktelser.

  • c) Foretaket er ute av stand til å betale gjeld og andre forpliktelser ved forfall, eller det foreligger objektive indikasjoner på at foretaket i nær fremtid vil være i en slik situasjon.

  • d) Foretaket vil trenge statsstøtte for å kunne videreføre virksomheten, med unntak av visse former for forebyggende støtte, se avsnitt 6.3.6.

I medhold av direktivet art. 32 nr. 6 har EBA gitt nærmere retningslinjer for når et foretak skal anses for å være kriserammet eller sannsynligvis vil bli det.2

Det er tilsynsmyndigheten som etter direktivet skal foreta vurderingen av om foretaket er eller vil bli kriserammet, men det kan fastsettes at også krisehåndteringsmyndigheten skal ha denne kompetansen, jf. art. 32 nr. 2. Selve vurderingen av om vilkårene for krisehåndtering er oppfylt, herunder av om krisehåndtering er nødvendig av hensyn til allmenne interesser, skal foretas av krisehåndteringsmyndigheten. Dersom krisehåndteringsmyndigheten kommer til at offentlige hensyn ikke kan begrunne vedtak om krisehåndtering, skal foretaket avvikles.

Dersom det kriserammede foretaket inngår i et finanskonsern, kan også holdingforetak og annet morselskap samt finansieringsselskap i konsernet settes under krisehåndtering etter reglene i direktivet art. 33, dersom vilkårene for krisehåndtering også er oppfylt for dette foretaket, jf. art. 33 nr. 1 og 2. Det samme gjelder dersom hele foretaket kan bli kriserammet som følge av at et datterforetak som er kredittinstitusjon eller verdipapirforetak omfattet av direktivet, er kriserammet, jf. nr. 4.

7.3.2 Verdivurdering

Før vedtak om krisehåndtering kan treffes, må det være foretatt en rettferdig, forsvarlig og realistisk verdivurdering («fair, prudent and realistic valuation») av foretakets eiendeler og forpliktelser etter nærmere regler gitt i direktivet art. 36. I utgangspunktet skal en slik verdivurdering være foretatt av en uavhengig sakkyndig person, men dersom det ikke er tid til det, kan vedtaket om krisehåndtering være basert på en foreløpig verdivurdering. Den foreløpige verdivurderingen skal være tilpasset den tiden som er til rådighet. I slike tilfeller skal en fullverdig verdivurdering så raskt som praktisk mulig gjennomføres, eventuelt ved at en uavhengig person bekrefter den foreløpige verdivurderingen.

Kravet om verdivurdering gjelder også før det kan treffes vedtak om bruk av krisetiltak. Også her kan den midlertidige verdivurderingen benyttes, dersom det ikke er tid til å foreta en fullverdig verdivurdering. Det er ikke noe krav om at det foretas ny verdivurdering for hvert stadium hvor direktivet krever verdivurdering. Direktivet åpner for at verdivurderingen som skal foretas i forbindelse med vedtaket om krisehåndtering (eller i forbindelse med anvendelsen av et tidligtiltak), også anvendes ved vedtak om bruk av krisetiltak.

I tillegg til verdivurderingen etter art. 36 skal det etter art. 74 også foretas en etterfølgende verdivurdering for å vurdere hvordan aksjonærene og kreditorene ble stilt sammenlignet med en avvikling. Artikkelen er begrunnet i prinsippet om at ingen kreditor skal komme dårligere ut enn ved en avvikling av foretaket («no creditor worse off»-prinsippet).

Verdivurderingen etter art. 74 skal være separat fra verdivurderingen etter art. 36, men den kan utføres av samme person. I tilfeller der vedtakene om krisehåndtering og krisetiltak er basert på en foreløpig verdivurdering, åpner direktivet for at bekreftelsen av den foreløpige verdivurderingen etter art. 36 kan bli foretatt samtidig med den etterfølgende verdivurderingen etter art. 74. I slike tilfeller er det likevel krav om at det skal være to separate vurderinger som er utført, jf. art. 36 nr. 10.

7.3.3 Virkninger av vedtak om krisehåndtering

Når krisehåndteringsmyndigheten har konstatert at vilkårene for krisehåndtering er oppfylt, kan foretaket undergis krisehåndtering, jf. art. 32 nr. 1. Etter art. 86 kan et foretak som undergis krisehåndtering, ikke undergis vanlig konkursbehandling, annet enn etter vedtak fra krisehåndteringsmyndigheten. Krisehåndteringsdirektivet fastsetter for øvrig ikke konkrete virkninger av at det er truffet vedtak om krisehåndtering. Når vilkårene er oppfylt, inntrer en rekke hjemler for krisehåndteringsmyndigheten, men direktivet gir myndighetene stor grad av fleksibilitet med hensyn til hvilke virkemidler som skal tas i bruk. Krisehåndteringsdirektivet fastsetter imidlertid i art. 34 noen prinsipper som krisehåndteringsmyndigheten skal sørge for at alle beslutninger om bruk av myndighet eller krisetiltak baseres på. Disse prinsippene er:

  • a) Tap skal først belastes foretakets eiere.

  • b) Kreditorer skal deretter ta tap i samsvar med prioritetsrekkefølgen ved vanlig insolvensbehandling.

  • c) Foretakets styre og ledelse skal normalt byttes ut, med mindre noe annet er nødvendig av hensyn til en vellykket krisehåndtering.

  • d) Foretakets styre og ledelse skal yte all den bistand som er nødvendig for å oppnå en vellykket krisehåndtering.

  • e) Fysiske og juridiske personer skal bære sivil- eller strafferettslig ansvar for at foretaket har blitt kriserammet.

  • f) Med mindre direktivet fastsetter noe annet, skal kreditorer i samme klasse behandles på samme måte.

  • g) Ingen kreditor skal bære større tap enn tapet ved en avvikling av foretaket ved vanlig insolvensbehandling («no creditor worse off»-prinsippet)

  • h) Garanterte innskudd skal beskyttes fullt ut, det vil si at slike innskudd har prioritet foran andre usikrede forpliktelser («superpreferanse»).

  • i) Krisetiltak skal være undergitt ulike rettssikkerhetskrav for aksjonærer og kreditorer.

Reglene om statsstøtte skal overholdes. Utover at ledelsen av foretaket normalt skal skiftes ut, jf. omtale i avsnittet nedenfor, kan et foretak som undergis krisehåndtering, opprettholde virksomheten.

7.3.4 Kontrollen med foretaket under offentlig administrasjon

Som det fremgår av avsnittet ovenfor, er et av prinsippene for krisehåndtering at styret og ledelsen i foretaket skal skiftes ut. Dette skal normalt alltid gjøres, med mindre det å beholde ledelsen helt eller delvis anses som hensiktsmessig for å oppnå kriseformålene, jf. art. 34 nr. 1 bokstav c.

Videre følger det av art. 72 nr. 1 at krisehåndteringsmyndigheten skal ha mulighet til å utøve kontroll over foretaket, jf. også art. 63 nr. 1 bokstav b. Dette innebærer at krisehåndteringsmyndigheten skal ha all den myndighet som etter ordinære regler ligger til generalforsamling, styre og daglig leder. Etter bestemmelsen skal krisehåndteringsmyndigheten kunne utøve kontrollen direkte eller indirekte ved å utpeke en eller flere personer som har denne myndigheten.

Etter art. 35 kan krisehåndteringsmyndigheten utpeke en spesialadministrator («special management») som erstatning for ledelsen i foretaket. En slik spesialadministrator skal ha all den myndigheten som styret og generalforsamling normalt har over foretaket. Krisehåndteringsmyndigheten skal kontrollere spesialadministratorens utøvelse av kompetansen. Utpeking av en spesialadministrator er en form for utøvelse av indirekte kontroll som nevnt i art. 72 nr. 1.

7.3.5 Krisetiltak

7.3.5.1 Generelt

Når krisehåndteringsmyndigheten har besluttet at et foretak skal undergis krisehåndtering, må krisehåndteringsmyndigheten ta stilling til hvilke krisetiltak som skal brukes. Hovedreglene om bruk av krisetiltak fremgår av direktivet art. 37. Direktivet gir deretter nærmere regler om de ulike tiltakene i art. 38 til 58. Krisehåndteringsmyndigheten skal kunne bruke følgende krisetiltak:

  • a) Overdragelse av hele eller deler virksomheten, jf. art. 38 og 39.

  • b) Overdragelse av hele eller deler av virksomheten til et broforetak, jf. art. 40 til 41.

  • c) Oppdeling og overføring av eiendeler til et forvaltningsforetak, jf. art. 42.

  • d) Intern oppkapitalisering («bail-in»), det vil si nedskriving og konvertering til egenkapital av gjeld, jf. art. 43 til 55.

De ulike krisetiltakene kan brukes enkeltvis eller i kombinasjon. Det er imidlertid et vilkår at det samtidig eller på forhånd er foretatt nedskriving og konvertering av ansvarlig kapital dersom det brukes krisetiltak som vil medføre at foretakets kreditorer bærer tap eller får sine fordringer konvertert (i en intern oppkapitalisering), jf. art. 37 nr. 2 og nærmere omtale i avsnitt 6.3.4.

I tillegg skal ansvarlig departement eller regjeringen, i samarbeid med krisehåndteringsmyndigheten, i visse situasjoner kunne gjennomføre ekstraordinære statlige tiltak som en siste utvei dersom de fire krisetiltakene har blitt vurdert og benyttet i størst mulig grad, se nærmere omtale i avsnitt 8.3.

7.3.5.2 Nærmere om intern oppkapitalisering

Etter direktivet art. 43 skal intern oppkapitalisering kunne brukes både for å oppkapitalisere et selvstendig foretak slik at det kan oppfylle virksomhetskrav og gjenvinne markedstillit, og for å supplere et av de andre krisetiltakene. Ved bruk av et av de tre andre tiltakene vil foretaket opphøre som selvstendig virksomhet. Intern oppkapitalisering skal bare kunne brukes alene dersom det er rimelige utsikter til at tiltaket sammen med bl.a. en påkrevd omorganisering av foretaket, varig vil gjenopprette foretakets finansielle stilling. Etter art. 51 og 52 skal det ved bruk av intern oppkapitalisering utarbeides og gjennomføres en omorganiseringsplan.

Etter direktivet art. 44 nr. 1 kan i utgangspunktet alle typer av gjeld bli nedskrevet eller konvertert til egenkapital under en intern oppkapitalisering. En rekke typer av gjeld er imidlertid unntatt etter art. 44 nr. 2, bl.a. garanterte innskudd, obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), klientmidler, visse typer gjeld til andre foretak med kort løpetid, og skyldig skatt og lønn. Etter art. 44 nr. 3 kan krisehåndteringsmyndigheten under håndteringen av et konkret kriserammet foretak, og i særlige tilfeller, gjøre ytterligere unntak, bl.a. for å opprettholde viktig tjenesteyting og unngå at økonomiske problemer sprer seg. I slike tilfeller kan krisetiltaksfondet på visse vilkår bidra med midler til den interne oppkapitaliseringen, se avsnitt 10.3.2.3.

Foretakene skal etter direktivet art. 45 til enhver tid oppfylle et visst minstekrav til omfanget av gjeld som kan konverteres under en intern oppkapitalisering (konvertibel gjeld), fastsatt av krisehåndteringsmyndigheten som en del av krisetiltaksplanen. Dette er nærmere omtalt i avsnitt 5.3.5.2.

Etter direktivet art. 46 skal omfanget av den interne oppkapitaliseringen fastsettes til summen av den gjeldsreduksjon som trengs for å bringe foretakets balanse i null (altså dekke alle tap), og den konvertering av gjeld til ny egenkapital som er nødvendig for å sikre tilstrekkelig soliditet i foretaket eller eventuelt i broforetaket. Dersom krisehåndteringsmyndigheten isteden bruker krisetiltaket oppdeling av eiendeler, skal omfanget av gjeldskonverteringen sikre kapitalbehovet til forvaltningsforetaket, jf. over. Direktivet art. 47 og 48 angir at egenkapitalinstrumenter skal slettes eller overføres til eierne av konvertert gjeld, og at rekkefølgen for nedskriving og konvertering av ulike kapital- og gjeldsinstrumenter i hovedsak skal samsvare med prioritetsrekkefølgen ved avvikling under vanlig insolvensbehandling. Gjeld i form av derivatposisjoner skal etter art. 49 generelt omfattes av den interne oppkapitaliseringen etter at posisjonen er lukket, og krisehåndteringsmyndigheten skal ha hjemmel for å lukke slike posisjoner.

Krisehåndteringsmyndigheten skal etter art. 50 kunne fastsette forskjellig konverteringskurs for ulike typer av kapital- og gjeldsinstrumenter når disse konverteres til ny egenkapital, det vil si at ulike kreditorer kan få forskjellig antall nye egenkapitalinstrumenter for et gitt beløp konvertert kapital. Formålet er at eierne av de ulike konverterte instrumentene skal få rimelig erstatning for det eventuelle tap som oppstår som følge av den interne oppkapitaliseringen, og at erstatningen skal være høyere for instrumenter med høyere prioritet. EBA har gitt retningslinjer om slik konverteringskurs. Krisehåndteringsmyndigheten skal etter art. 53 ha hjemler for å kunne utføre de administrative og forretningsmessige oppgaver som er nødvendige for å sikre at en intern oppkapitalisering blir gjennomført, herunder endre oppføringer i relevante registre, notering av kapitalinstrumenter på handelsplasser mv. Krav om tilrettelegging for intern oppkapitalisering i art. 54 og 55 er omtalt i avsnitt 5.3.5.3.

7.3.6 Kontraktsinngrep og tilleggsbeføyelser

De krisetiltakene som direktivet stiller krav om at krisehåndteringsmyndigheten skal ha til rådighet, jf. ovenfor, er inngripende overfor eiere og kreditorer, og det er derfor viktig at hjemmelsgrunnlaget for bruk av tiltakene er tilstrekkelig klart. Direktivet art. 63 til 72 inneholder derfor nærmere bestemmelser om at krisehåndteringsmyndigheten blir tillagt forskjellige former for rettslig kompetanse som myndigheten må ha for å få satt i verk de ulike tiltakene. Dette omfatter bl.a. utøvelse av myndighet som ellers tilligger foretakets styre og ledelse, myndighet til å overføre aksjer og virksomhet, myndighet til helt eller delvis å skrive ned gjeld eller aksjer, og myndighet til å konvertere gjeld til egenkapital og utstede nye aksjer eller andre kapitalinstrumenter (direktivet art. 63 og 64 nr. 1). Mange av bestemmelsene i denne delen av direktivet overlapper til dels med andre bestemmelser i direktivet. For eksempel følger det av art. 34 bokstav c at styre og daglig ledelse skal skiftes ut ved vedtak om krisehåndtering, mens art. 63 fastsetter at krisehåndteringsmyndigheten skal ha rettslig kompetanse til å foreta utskiftingen.

For øvrig skal et vedtak om overføring av det kriserammede foretakets eiendeler og forpliktelser som befinner seg i en annen EØS-stat, også gis rettsvirkning der (direktivet art. 66). Direktivet inneholder også særlige regler om at krisehåndteringsmyndigheten skal kunne påvirke, f.eks. suspendere, ulike typer av kontraktsvilkår, f.eks. «cross default» og hevingsbestemmelser (direktivet art. 68 til 71).

7.3.7 Vern av eiere, kreditorer og kontraktsmotparter

Et grunnleggende prinsipp for krisehåndteringen er at ingen aksjonær eller kreditor skal bli stilt dårligere enn om foretaket hadde blitt underlagt vanlig konkursbehandling («no creditor worse off»-prinsippet), jf. art. 34 nr. 1 bokstav g. Dette prinsippet er operasjonalisert i art. 73 til 75 som gir nærmere regler om vern av eiere og kreditorer.

Artikkel 73 stiller et generelt krav om at eiere og kreditorer skal få kompensasjon tilsvarende det de ville ha fått ved en vanlig konkursbehandling når krisetiltak anvendes. Et viktig element i dette kreditorvernet er kravet i art. 74 om etterfølgende verdivurdering, jf. omtale i avsnitt 7.3.2 ovenfor. Formålet med denne vurderingen er å vurdere hvordan aksjonærer og kreditorer har kommet ut sammenlignet med en ordinært konkursbehandling. Dersom verdivurderingen viser at eiere eller kreditorer har kommet dårligere ut enn ved en konkursbehandling, følger det av direktivet art. 75 at de skal kompenseres fra krisetiltaksfondet.

Artikkel 76 til 80 inneholder nærmere bestemmelser om vern av kontraktsmotparter mv. Bestemmelsene er særlig aktuelle der hvor bare en del av foretakets eiendeler og forpliktelser skal avhendes. Direktivet gir regler om hvordan finansielle sikkerhetsstillelser, obligasjoner med fortrinnsrett mv. skal håndteres på en tilfredsstillende måte under en krisehåndtering. Reglene har til formål å bevare tilliten til disse instrumentene.

Direktivet art. 85 gir regler om rett til å påklage krisehåndteringsmyndighetens vedtak. Det følger av art. 85 nr. 4 at klagebehandlingen ikke automatisk skal kunne suspendere vedtaket inntil klagen er behandlet, og det skal være en presumsjon for at suspensjon av vedtaket i behandlingsperioden vil være i strid med offentlige interesser. Formålet med bestemmelsen er å sikre at nødvendige krisehåndteringstiltak faktisk kan settes i verk uten prosessuelle forsinkelser. Ettersom iverksettingen av vedtak ofte vil være ugjenopprettelig, er det direktivets system at dersom klager gis medhold, skal vedkommende ha rett på kompensasjon fra krisetiltaksfondet.

7.3.8 Prioritetsregler for innskudd og innskuddsgarantiordningen

Etter krisehåndteringsdirektivet art. 108 skal garanterte innskudd ha høyere prioritet enn andre usikrede krav ved konkursbehandling av kredittinstitusjoner. Slike innskudd vil imidlertid normalt være utbetalt av innskuddsgarantiordningen lenge før boet skal gjøres opp. Det følger av innskuddsgarantidirektivet art. 9 nr. 2 at innskuddsgarantiordningen skal kunne tre inn i innskyterens krav overfor boet. Krisehåndteringsdirektivet art. 108 gir innskuddsgarantiordningens regresskrav samme prioritet som garanterte innskudd. Bestemmelsen innebærer videre at innskudd fra privatpersoner og små- og mellomstore bedrifter som kvalifiserer for dekning fra innskuddsgarantiordningen, men som overstiger beløpsgrensen i innskuddsgarantidirektivet på 100 000 euro, skal ha prioritet mellom garanterte innskudd og andre usikrede krav.

Innskudd blir ikke nødvendigvis utilgjengelige selv om en bank blir kriserammet. Sentrale formål med krisehåndtering er å opprettholde kritiske funksjoner og beskytte innskudd, og krisehåndteringsmyndigheten bør ved valg av krisetiltak legge vekt på at innskudd skal være tilgjengelige. Dersom innskudd forblir tilgjengelige under en krisehåndtering, skal innskuddsgarantiordningen bidra til å dekke kostnadene ved krisehåndteringen, se avsnitt 10.3.1.3. Innskuddsgarantiordningen har i slike tilfeller også krav på regress fra boet, med samme prioritet som garanterte innskudd, jf. avsnitt 10.3.1.5.

I praksis innebærer dette at innskuddsgarantiordningen skal ha full refusjon fra boet før det kan utbetales dividende til innskytere med innskudd som overstiger beløpsgrensen. Andre usikrede kreditorer, herunder innskudd fra store bedrifter, kommuner mv., vil først kunne få dividende av sine krav etter at innskuddene som er omfattet av art. 108 nr. 1, er fullt tilbakebetalt.

7.3.9 Avvikling av foretak som ikke krisehåndteres

Krisehåndteringssystemet inneholder et regelsett for krisehåndtering av foretakene som direktivet gjelder for. Dersom direktivets regler ikke kommer til anvendelse, skal foretaket håndteres etter de reglene som ellers ville vært gjeldende for banker og verdipapirforetak.3 Direktivet inneholder ikke nærmere regler om slik avvikling.

7.3.10 Grensekryssende virksomhet

Krisehåndteringsdirektivet har i del V regler om håndtering av kriser i finanskonsern med virksomhet i flere land. Reglene i direktivet omfatter både prosessuelle regler om samarbeid mellom de ulike landenes myndigheter, samt materielle regler om rettsvirkninger i et land av vedtak truffet av myndighetene i et annet land.

Direktivet art. 87 fastsetter generelle prinsipper som myndighetene må se hen til ved vedtak etter direktivet som kan ha betydning for mer enn ett medlemsland. Disse prinsippene er:

  • viktigheten av effektivitet i beslutningsprosessene og av å holde kostnadene ved krisehåndteringen så lave som mulig,

  • at beslutninger tas og handlinger utføres rettidig og tilstrekkelig raskt når det er nødvendig,

  • at tilsynsmyndigheter, krisehåndteringsmyndigheter og andre myndigheter samarbeider med hverandre slik at beslutninger kan gjennomføres samordnet og effektivt,

  • at roller og ansvar for hver myndighet er klart definert,

  • at det tas tilbørlig hensyn til interessene i hver medlemsstat hvor et morselskap er etablert, og særlig virkningen enhver avgjørelse eller handling eller manglende handling vil ha på finansiell stabilitet, skatteinntekter, krisetiltaksfond, innskuddsgarantiordning eller investorgarantiordning,

  • at det tas tilbørlig hensyn til interessene i hver medlemsstat hvor datterselskap er etablert, og særlig virkningen enhver avgjørelse eller handling eller manglende handling vil ha på finansiell stabilitet, skatteinntekter, krisetiltaksfond, innskuddsgarantiordning eller investorgarantiordning,

  • at det tas tilbørlig hensyn til interessene i hver medlemsstat hvor et foretak har signifikante filialer, og særlig virkningen enhver avgjørelse eller handling eller manglende handling vil ha på finansiell stabilitet i disse medlemsstatene,

  • at det tas tilbørlig hensyn til målet om å balansere interessene til hver involverte medlemsstat og unngå at bestemte medlemstaters interesser skades eller beskyttes urimelig, herunder å unngå en urimelig byrdefordeling mellom medlemslandene,

  • at enhver forpliktelse i henhold til direktivet om å konsultere en myndighet før en beslutning treffes eller handling utføres, som minimum omfatter en forpliktelse til å innhente myndighetens synspunkter på de elementer i beslutningen eller handlingen som vil eller sannsynligvis vil kunne ha (1) konsekvenser for virksomheten til andre foretak i konsernet eller filialer og (2) konsekvenser for den medlemsstat hvor andre foretak i konsernet eller filialer, er etablert eller beliggende,

  • at krisehåndteringsmyndigheten tar hensyn til og anvender de krisetiltaksplaner som foreligger når den iverksetter krisetiltak, med mindre krisehåndteringsmyndigheten i lys av konkrete omstendigheter kommer til at formålene med krisehåndteringen kan oppnås mer effektivt ved tiltak som ikke er inntatt i planen,

  • at det er krav om åpenhet når en foreslått avgjørelse eller handling sannsynligvis vil ha konsekvenser for et medlemslands finansielle stabilitet, skatteinntekter, krisefond, innskuddsgarantiordning eller investorgarantiordning, og

  • anerkjennelse av at koordinering og samarbeid gir de beste forutsetningene for å oppnå et resultat som reduserer de samlede krisehåndteringskostnadene.

En rekke av bestemmelsene i direktivet kan ha betydning på tvers av landegrensene. For eksempel kan foretak ha etablert filialer i andre EØS-stater. Videre er det en rekke konsernregler som har et grensekryssende element. For eksempel skal et konsern ha gjenopprettingsplaner og krisetiltaksplaner som også dekker datterforetak i andre EØS-stater. Videre gir direktivet regler om at dersom et foretak i et konsern er kriserammet, så kan også andre foretak i konsernet settes under krisehåndtering. Dette reiser særlige problemstillinger dersom konsernforetakene befinner seg i ulike medlemsstater, ettersom det er ulike myndigheter som har ansvar for krisehåndteringen.

For å ivareta prinsippene som nevnt i art. 87 i slike tilfeller, skal det etter art. 88 etableres kriseutvalg bestående av tilsynsmyndigheter, krisehåndteringsmyndigheter, sentralbanker og ansvarlige departementer, samt EBA og eventuelt den myndigheten som er ansvarlig for innskuddsgarantiordningen, i de landene der et foretak har signifikante filialer eller der et datterforetak underlagt konsolidert tilsyn, er etablert.

Kriseutvalget skal etter art. 88 nr. 1 første ledd utføre oppgavene som er nevnt i art. 12, 13, 16, 18, 45, 91 og 92. Dette gjelder oppgaver i tilknytning til krisetiltaksplanen, vurderingen av om konsernet kan krisehåndteres og i tilfelle iverksetting av tiltak for å fjerne hindringer for at det skal kunne krisehåndteres, fastsettelse av MREL-krav for konsernet på konsolidert nivå og på datterforetaksnivå, og krisehåndtering av konsern. I tillegg skal kriseutvalget koordinere kommunikasjon til offentligheten om strategier for krisehåndteringen. Kriseutvalget skal bl.a. også koordinere anvendelsen av krisetiltaksfondet.

Videre inneholder art. 88 nærmere prosessuelle regler om hvilken myndighet som skal lede kriseutvalget og dennes oppgaver, samt om EBAs rolle i kriseutvalget. Ved uenighet har EBA kompetanse til å avgjøre saken etter reglene i EBA-forordningen art. 19, jf. bl.a. art. 8 nr. 6, art. 13 nr. 8, art. 18 nr. 8 og art. 45 nr. 9. Det vises til nærmere omtale i Prop. 100 S (2015–2016) vedrørende EBAs kompetanse overfor tilsynsmyndighetene i EØS-landene.

Art. 89 gir regler om etablering av europeisk kriseutvalg for den europeiske delen av et finanskonsern med hovedsete utenfor EØS. Art. 90 gir regler om informasjonsutveksling mellom myndighetene i forskjellige EØS-land i forbindelse med de samhandlingsoppgavene myndighetene har etter direktivet.

Art. 91 regulerer de tilfellene der krisehåndteringsmyndigheten for et foretak som er datterforetak i et utenlandsk finanskonsern, kommer til at foretaket er kriserammet. Krisehåndteringsmyndigheten skal da varsle krisehåndteringsmyndigheten for konsernet om at myndigheten vurderer å sette foretaket under krisehåndtering, og om hvilke tiltak den vurderer å iverksette, jf. art. 91 nr. 1. Etter art 91 nr. 2 skal krisehåndteringsmyndigheten i samråd med kriseutvalget vurdere virkningene av de aktuelle tiltakene og om vilkårene for å sette konsernet under krisehåndtering er oppfylt. Dersom krisehåndteringsmyndigheten for konsernet kommer til at vilkårene er oppfylt på konsernnivå, skal den foreslå for kriseutvalget at konsernet settes under krisehåndtering.

Art. 92 regulerer de tilfellene der krisehåndteringsmyndigheten for et grensekryssende finanskonsern kommer til at vilkårene for å sette konsernet under krisehåndtering er oppfylt. I slike tilfeller stiller art. 92 krav til hvilke vurderinger og hensyn krisehåndteringsmyndigheten må legge vekt på mht. til de potensielle virkningene av vedtaket i de andre medlemslandene. Videre regulerer artikkelen prosessuelle problemstillinger knyttet til behandling av saken i kriseutvalg og håndtering av uenighet mv. Det vises til nærmere omtale i NOU 2016: 23 avsnitt 15.8.

Etter direktivet art. 96 skal krisehåndteringsmyndigheten kunne sette filial av et foretak etablert utenfor EØS under krisehåndtering.

7.4 Fremmed rett

7.4.1 Danmark

I Danmark er reglene om krisehåndtering av foretak inntatt i lov om restrukturering og afvikling af visse finansielle virksomheder. Vilkårene for krisehåndtering følger direktivets system. Blant annet må det danske Finanstilsynet, etter å ha konsultert med Finansiel Stabilitet, ha konstatert at virksomheten er eller forventes å bli kriserammet. Videre må Finanstilsynet ha konstatert at andre muligheter for håndtering av virksomheten er uttømt. Det tredje vilkåret er at krisehåndtering må være i allmennhetens interesse, jf. de formålene som fremgår av direktivet art. 31, og som er tatt inn i den danske loven § 5.

I loven kapittel 3 er det tatt inn regler som svarer til direktivets regler om verdivurderinger, herunder direktivet art. 36 og 74. I loven § 9 er det hjemmel for å fastsette nærmere regler om verdivurderinger i forskrift, og i § 10 følger nærmere regler om utpeking av vurderingspersonen. Forskriftshjemlene dekker behovet for å innta regler som svarer til tekniske standarder som er utformet i medhold av art. 36 nr. 14 og 15.

Virkningene av vedtak om krisehåndtering har i dansk rett de virkningene som følger av direktivet. Når Finansiel Stabilitet har vedtatt at foretaket skal krisehåndteres, jf. loven § 4, skal det foretas en verdivurdering av foretakets eiendeler og forpliktelser. Direktivets art. 34 om generelle prinsipper som skal styre krisehåndteringen, herunder krav om at ledelsen normalt skal skiftes ut, følger av loven § 12. Videre avklares forholdet til konkurslovgivningen, jf. direktivet art. 86, i §§ 13 og 14. Kravet i direktivet om at krisehåndteringsmyndigheten skal ha den myndigheten som normalt ligger til aksjonærene, følger av § 15. Adgangen til å utpeke en administrator, jf. direktivet art. 35, er inntatt i § 16.

Når et foretak er satt under krisehåndtering, og Finansiel Stabilitet har overtatt kontrollen, skal det alltid gjennomføres nedskriving og konvertering av den ansvarlige kapitalen, jf. §§ 17 og 18. Nedskrivingen og konverteringen kan anvendes alene eller sammen med andre krisetiltak. I loven §§ 19 til 28 er reglene om de fire ulike krisetiltakene Finansiel Stabilitet kan velge mellom, jf. direktivet art. 37 nr. 3, inntatt. Direktivets bestemmelser om inngrep i kontrakter mv., jf. art. 64 til 71, er inntatt i loven kapittel 5 og 6.

7.4.2 Sverige

Krisehåndteringsdirektivets vilkår for når et foretak skal krisehåndteres, følger av lov (2015: 1016) om resolution kapittel 8. Direktivets regler er lett gjenkjennelige i loven. Etter § 1 er det Finansinspektionen som på eget initiativ eller etter forespørsel fra Riksgäldkontoret, skal vurdere om et foretak er eller sannsynligvis kommer til å bli kriserammet. Vurderingen skal foretas i samråd med Riksgäldkontoret og Riksbanken. Når Finansinspektionen har vurdert at vilkårene er oppfylt, skal Riksgäldskontoret vurdere om foretaket skal krisehåndteres. Det første vilkåret er at Riksgäldskontoret i samråd med Riksbanken og Finansinspektionen må vurdere om det finnes alternative tiltak som innen rimelig tid skal kunne avhjelpe eller forhindre at foretaket blir kriserammet. Videre må Riksgäldskontoret etter § 5 annet ledd vurdere om krisehåndtering er i allmennhetens interesse, jf. loven kapittel 1 § 6.

Regler om verdivurdering i samsvar med direktivet art. 36 og 74 er, som i dansk rett, samlet i et eget kapittel, jf. den svenske loven kapittel 7. Paragrafene 1 til 6 inneholder hovedreglene i art. 36 nr. 1 til 8 om krav om verdivurdering før beslutning om krisehåndtering eller valg av krisetiltak. Etter § 7, som sammen med § 8 gjennomfører art. 36 nr. 9 og 12, kan Riksgäldkontoret foreta en foreløpig verdivurdering etter minstekravene angitt i § 8 dersom det på grunn av hast ikke er mulig å få gjennomført en fullverdig verdivurdering. I slike tilfeller skal det gjennomføres en etterfølgende fullverdig verdivurdering etter reglene i § 9, jf. art. 36 nr. 10 og 11. Reglene i direktivet art. 74 om en etterfølgende verdivurdering følger av kapittel 7 § 10.

Når Riksgäldskontoret har truffet vedtak om å krisehåndtere et foretak, overtar Riksgäldskontoret eiernes rett til å stemme på generalforsamlingen, jf. kapittel 10 § 1 og direktivet art. 63 nr. 1, og kan om nødvendig også utøve den myndigheten som ellers ligger til generalforsamling, styret og administrerende direktør. Riksgäldskontoret skal utpeke nytt styre og administrerende direktør for foretaket, jf. § 3 og direktivet art. 34 nr. 1 bokstav c. Loven kapittel 11 inneholder nærmere regler om rettsvirkningene av at et foretak er satt under krisehåndtering. Blant annet følger det av § 3 at foretakets kontraktsmotparter ikke kan sette i verk misligholdsbeføyelser eller endre vilkår i avtalene med foretaket.

Den svenske loven inneholder utførlige regler om Riksgäldskontorets oppgaver og verktøy under krisehåndteringen i lovens kapitler 14 til 23. Disse kapitlene gjennomfører direktivets bestemmelser om krisetiltak, inkludert utpeking av en spesialforvalter for foretaket, jf. art. 35. Direktivets regler om intern oppkapitalisering er gjennomført i loven kapittel 21, og det følger i tillegg av kapitlets § 4 at Riksgäldskontoret ved bruk av dette tiltaket på en sparebank kan beslutte at sparebanken skal omdannes til et aksjeselskap.

7.5 Banklovkommisjonens utkast

7.5.1 Vedtak om offentlig administrasjon og krisehåndtering

7.5.1.1 Generelt

Banklovkommisjonen foreslår at begrepet «offentlig administrasjon» videreføres, og at dette skal betegne en situasjon der vilkårene for krisehåndtering knyttet til foretakets økonomiske situasjon er oppfylt. Banklovkommisjonens forslag til gjennomføring av direktivets krav til krisehåndtering baserer seg på en sekvensiell modell der det først (1) åpnes offentlig administrasjon, og at myndighetene deretter skal (2) vurdere henholdsvis avvikling eller krisehåndtering (om det er i offentlighetens interesse at det iverksettes krisetiltak), mens virksomheten «fryses» i vurderingsperioden. Modellen til Banklovkommisjonen innebærer i praksis at et foretak alltid skal stenges, med mindre noe annet er vedtatt.

Banklovkommisjonen legger til grunn at krisehåndteringen skal baseres på at krisehåndteringsmyndigheten fullt ut overtar administrasjonen av foretaket, det vil si en videreføring av systemet i gjeldende rett med et administrasjonsstyre. Administrasjonsstyret skal etter utkastet fungere som foretakets styre under krisehåndteringen eller avviklingen. Etter at vedtak om offentlig administrasjon er truffet, skal krisehåndteringsmyndigheten etter utkastet «så snart som mulig» vurdere om offentlige interesser tilsier krisehåndtering eller avvikling.

Selv om Banklovkommisjonen foreslår å begrense omfanget av bestemmelsene om krisehåndtering betydelig sammenlignet med direktivet, er utkastet vesentlig mer omfattende enn gjeldende rett.

Banklovkommisjonen viser til dokumentet «Bank of England’s approach to resolution»,4 særlig punkt 27 og 28.

7.5.1.2 Vedtak om offentlig administrasjon

Etter lovutkastet § 20-23 skal krisehåndteringsmyndigheten treffe vedtak om at foretaket settes under offentlig administrasjon dersom myndigheten må anta at følgende tre vilkår er oppfylt:

  • a) foretaket er eller må ventes i nær fremtid å måtte innstille virksomheten,

  • b) det er ikke rimelig utsikt til at dette kan forhindres ved tidligtiltakene som loven gir anvisning på, og

  • c) det er ikke rimelig utsikt til at et tilstrekkelig økonomisk grunnlag for videreføring av virksomheten kan skaffes på annen måte.

Disse vilkårene samsvarer langt på vei med direktivet art. 32 nr. 1 a og b. Uttrykket «foretaket er eller må ventes i nær fremtid å måtte innstille virksomheten» svarer til direktivets vilkår om «failing or likely to fail». Vurderingen av om et foretak er eller må ventes i nær fremtid å måtte innstille virksomheten skal skje i samsvar med kriteriene i annet ledd, som langt på vei samsvarer med direktivet art. 32 nr. 4. Etter Banklovkommisjonens utkast er det krisehåndteringsmyndigheten som, etter samråd med Finanstilsynet, skal foreta vurderingen av om vilkårene i § 20-23 første ledd er oppfylt. Finanstilsynet har imidlertid en plikt etter utkastet § 20-19 til å gi melding til krisehåndteringsmyndigheten dersom tilsynet antar at vilkårene er oppfylt, se avsnitt 6.5.3.

Vedtaket om offentlig administrasjon har etter Banklovkommisjonens utkast langt på vei samme rettsvirkninger som etter gjeldende rett. Gjeldende bestemmelser om at vedtaket skal meldes til Foretaksregisteret og kunngjøres snarest mulig i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringspublikasjon, foreslås videreført. I tillegg skal vedtaket meddeles Finanstilsynet, Bankenes sikringsfond og Norges Bank. Gjeldende bestemmelse om at vedtaket også skal registreres i et verdipapirregister og tinglyses hos registerføreren for tinglysning i fast eiendom, er også videreført i utkastet. Det samme gjelder bestemmelsen om at foretaket skal føye til sitt foretaksnavn at det er satt under offentlig administrasjon.

Etter utkastet § 20-24 kan morselskap i finanskonsern settes under offentlig administrasjon dersom vilkårene er oppfylt både for morselskapet og for et eller flere datterforetak som omfattes av direktivets regler, jf. første ledd. Det samme gjelder dersom det må antas at hele konsernet kan bli kriserammet som følge av at et av foretakene i konsernet er kriserammet, jf. annet ledd. Etter tredje ledd kan også andre finansforetak i konsernet, unntatt forsikrings- og pensjonsforetak, settes under krisehåndtering.

7.5.1.3 Vedtak om krisehåndtering

Etter at foretaket er satt under offentlig administrasjon, skal krisehåndteringsmyndigheten «så snart som mulig» vurdere om offentlighetens interesser tilsier at foretaket undergis krisehåndtering, jf. utkastet § 20-27. Dette vilkåret samsvarer med art. 32 nr. 1 bokstav c. De offentlige interessene som kan begrunne krisehåndtering, jf. direktivet art. 31 nr. 2, er inntatt i § 20-27 første ledd. Krisehåndteringsmyndigheten skal ha oppnevnt et administrasjonsstyre, jf. utkastet § 20-25 og omtale i punkt 7.5.3 nedenfor. Etter utkastet er en av administrasjonsstyrets oppgaver, som i gjeldende rett, så hurtig som mulig å klarlegge om foretakets virksomhet kan drives videre på forsvarlig økonomisk grunnlag, om foretaket eller dets virksomhet kan slås sammen med eller overdras til andre foretak, eller om – dersom slike forutsetninger ikke foreligger – foretaket må avvikles etter reglene i lovutkastet § 20-28. Krisehåndteringsmyndighetens vedtak etter utkastet § 20-27 vil således være nært knyttet opp mot administrasjonsstyrets arbeid og vurderinger av foretakets videre fremtid.

Dersom krisehåndteringsmyndigheten kommer til at offentlige interesser ikke tilsier krisehåndtering, skal foretaket etter Banklovkommisjonens utkast avvikles etter reglene i utkastet § 20-28, jf. omtale i avsnitt 7.5.9.

Det vises til nærmere omtale av Banklovkommisjonens utkast i NOU 2016: 23 kapittel 15.4 og merknadene til §§ 20-27 og 20-28.

7.5.2 Verdivurdering

Banklovkommisjonen foreslår å gjennomføre direktivet art. 36 om verdivurdering i utkastet § 20-22. Banklovkommisjonen bemerker at verdivurderingen utgjør selve grunnlaget for beslutningen om å avgjøre om vilkårene og forutsetningene for å anvende ulike krisetiltak, og for å klarlegge omfanget av tap som skal belastes ulike eiere og kreditorer dersom det skal legges til rette for videre drift i foretaket.

Banklovkommisjonen har lagt vekt på at hovedtrekkene i reglene bør fremgå av loven, mens mer detaljerte regler etter behov kan fastsettes i forskrift.

Reglene om etterkontroll av verdivurderingen, jf. direktivet art. 74, foreslår Banklovkommisjonen at inntas i § 20-53 i avsnittet om vern for eiere, kreditorer og motparter. Det vises til nærmere omtale i NOU 2016: 23 kapittel 15.3 (merknaden til § 20-22) og 15.7 (merknaden til § 20-53).

7.5.3 Virkninger av vedtak om offentlig administrasjon

Etter utkastet § 20-26 skal det inntre en rekke rettsvirkninger av vedtaket om å sette et foretak under offentlig administrasjon. Disse rettsvirkningene innebærer en «frysing» av virksomheten, bl.a. ved at foretaket ikke lenger skal kunne ta imot innskudd og innlån eller foreta utbetalinger til innskytere og andre kreditorer. Det er likevel her lagt opp til at det kan gis dispensasjoner, slik at foretakets virksomhet delvis kan videreføres etter vedtaket.

Banklovkommisjonen mener slike dispensasjoner, hvor foretaket f.eks. likevel gis adgang til å ta imot innskudd og lån, samt foreta utbetalinger, dersom krisehåndteringsmyndigheten fastsetter eller godkjenner dette, vil kunne være meget viktig dersom det er samfunnsøkonomisk viktig at foretakets virksomhet ikke stopper helt opp, eller at det ved slik begrenset videreføring legges til rette for en praktisk og hensiktsmessig håndtering av foretakets vanskeligheter uten at det deretter vil være behov for at foretaket undergis krisehåndtering eller avvikles. Reglene er således utformet med sikte på å forhindre forringelse av aktiva. Hvor inngripende virkningen av offentlig administrasjon og dertil omfanget av kontroll som myndigheten mener er riktig, vil da også bero på slike betraktninger ved anvendelsen av de nevnte dispensasjonene. Banklovkommisjonen viser til at slike regler ikke følger direkte av krisehåndteringsdirektivet, men er kjent med at EU-kommisjonen har påbegynt et arbeid på dette området («moratorium tool»). Bakgrunnen for dette arbeidet er bl.a. å legge til rette for at foretak kan stabiliseres i perioden rett etter at det er lagt til grunn at foretaket er eller må ventes i nær fremtid å bli nødt til å innstille virksomheten, men hvor følgene av dette ennå ikke er klarlagt.

Banklovkommisjonen viser til at ved utformingen av utkastet § 20-19 om Finanstilsynets tilråding til Finansdepartementet, er det lagt til rette for at departementet så vidt mulig kan treffe vedtak om å sette foretaket under offentlig administrasjon, eventuelt samtidig med vedtak om at foretaket skal avvikles eller undergis krisehåndtering.

Det vises til nærmere omtale av Banklovkommisjonens utkast i NOU 2016: 23 kapittel 15.4 og merknadene til §§ 20-23 og 20-26.

7.5.4 Administrasjonsstyre

Banklovkommisjonen foreslår i utkastet § 20-25 at gjeldende regler om administrasjonsstyre langt på vei videreføres. Banklovkommisjonen viser til direktivet art. 35 om utpeking av en administrator for foretaket. Banklovkommisjonen viser til at dette er den eneste bestemmelsen i direktivet som omhandler organisering av krisehåndteringsmyndigheten og dennes saksbehandling i praksis. Etter Banklovkommisjonens vurdering vil krisehåndteringsmyndigheten nødvendigvis måtte ha bruk for bistand når det gjelder den praktiske gjennomføringen av krisehåndteringen. Banklovkommisjonen ser ingen grunn til å ikke videreføre gjeldende krav om at det skal utpekes et administrasjonsstyre med tre medlemmer og tilsvarende antall personlige varamedlemmer. Et grunnleggende prinsipp er, slik Banklovkommisjonen ser det, at administrasjonsstyret skal være uavhengig av foretaket og offentlige myndigheter. Krisehåndteringsmyndigheten skal imidlertid godkjenne alle beslutninger av vesentlig betydning for foretaket. I tråd med direktivet art. 35 kan krisehåndteringsmyndigheten også når som helst endre eller avslutte administrasjonsstyrets oppdrag.

Banklovkommisjonen foreslår at administrasjonsstyrets oppgaver i hovedsak skal være de samme som etter gjeldende rett, men noe utvidet som følge av gjennomføringen av direktivets regler om krisetiltak og tilretteleggingen av disse. Det er krisehåndteringsmyndigheten som skal treffe vedtak om bruk av krisetiltak etter reglene i avsnitt V, mens administrasjonsstyrets oppgave er å gjennomføre tiltakene.

Det vises til nærmere omtale av Banklovkommisjonens utkast i NOU 2016: 23 kapittel 15.4 og merknadene til §§ 20-25.

7.5.5 Krisetiltak

Når krisehåndteringsmyndigheten har truffet vedtak om å krisehåndtere et foretak, jf. utkastet § 20-27, kan myndigheten i samsvar med direktivet del IV kapittel IV, anvende en rekke krisetiltak i samsvar med lovutkastet avsnitt V. De ulike krisetiltakene er ramset opp i utkastet § 20-30 første ledd, og etter annet ledd kan tiltakene brukes enkeltvis eller i kombinasjon. Utkastet § 20-31 inneholder alminnelige regler om anvendelse av krisetiltak. Deretter kommer nærmere regler om de ulike krisetiltakene i §§ 20-32 til 20-47. Tiltakene som myndigheten etter utkastet kan bruke er følgende:

  • a) Salg av hele eller deler av virksomheten i foretaket til annet foretak etter reglene i § 20-32.

  • b) Overdragelse av deler av virksomheten i foretaket til et broforetak som er opprettet for å drive overtatt virksomhet etter reglene i §§ 20-33 og 20-34.

  • c) Deling av eiendelene i foretaket, herunder i et broforetak, og overføring av eiendeler eller forpliktelser til ett eller flere forvaltningsforetak, etter reglene i § 20-35.

  • d) Intern oppkapitalisering etter reglene i §§ 20-36 til 20-44.

  • e) Nedskriving og konvertering av ansvarlig kapital etter reglene i §§ 20-20 og 20-21 eller i § 20-41.

  • f) Avvikling etter reglene i § 20-28 av virksomhet i et foretak som det ved krisehåndtering av foretaket ikke foreligger grunnlag for å videreføre eller å overdra til et annet foretak.

  • g) Statlige tiltak begrunnet i hensynet til finansiell stabilitet etter reglene i §§ 20-46 og 20-47.

Banklovkommisjonen foreslår altså at krisehåndteringsmyndigheten også skal rå over statlige tiltak, og at avvikling skal anses som et krisetiltak. Banklovkommisjonen inntar også nedskriving og konvertering av ansvarlig kapital som et krisetiltak, selv om dette ikke er definert som krisetiltak i direktivet, jf. avsnitt 7.3.5. Banklovkommisjonens forslag om statlige tiltak og nedskriving og konvertering av ansvarlig kapital er omtalt i hhv. avsnitt 8.5 og 6.5.4, og omtales ikke nærmere her. Det vises for øvrig til nærmere omtale av de ulike tiltakene i NOU 2016: 23 kapittel 15.5.

Banklovkommisjonen foreslår regler om intern oppkapitalisering i lovutkastet §§ 20-36 til 20-45. Bestemmelsene bygger på direktivets artikler om intern oppkapitalisering. Hovedregelen fremgår av utkastet § 20-36, og gjennomfører direktivets vilkår for bruk av krisetiltaket. Gjeld som skal og kan unntas fra intern oppkapitalisering, er angitt i utkastet § 20-37. Videre foreslår Banklovkommisjonen å regulere bidrag fra krisetiltaksfondet i § 20-38. Utkastet §§ 20-41 til 20-45 inneholder regler om gjennomføring og omfang av intern oppkapitalisering, inkludert direktivets regler om prioritetsrekkefølge og omorganiseringsplan.

7.5.6 Kontraktsinngrep og tilleggsbeføyelser

I lovutkastet avsnitt VI foreslår Banklovkommisjonen utdypende regler som gir krisehåndteringsmyndigheten nødvendige tilleggshjemler og kompetanse for å sørge for at krisetiltakene kan gjennomføres på en effektiv måte. Videre uttaler Banklovkommisjonen følgende om bestemmelsene i kapittel 15.6:

«De fremstår som utdypende hjemler til den generelle myndighet som er lagt til krisehåndteringsmyndigheten etter direktivet artikkel 63 og som er reflektert ulike steder i lovutkastet kapittel 20 avsnittene IV og V, se særlig utkastet §§ 20-27 og 20-30 og bemerkningene til disse bestemmelsene i avsnittene 15.4 og 15.5 foran. Det er i hovedsak overlatt til krisehåndteringsmyndigheten å avgjøre ved forvaltningsskjønn om det i enkelttilfelle skal gis slike pålegg som tilleggsbeføyelsene omhandler. De skranker for myndighetsutøvelsen som følger av reglene i lovutkastet kapittel 20 avsnitt VII må imidlertid overholdes»

Banklovkommisjonen påpeker at reglene i direktivet også på dette området er svært detaljerte og har lagt vekt på å få frem hovedinnholdet i direktivets bestemmelser. Dette gjelder først og fremst muligheten til å kunne gripe inn i etablerte rettsforhold. Slik inngripen vil kunne være rett til å overdra eiendeler, avslutte kontrakter, suspendere fordringskrav eller hevingsretter etter en kontrakt. En eventuell utbygging og detaljregulering foreslår Banklovkommisjonen at fastsettes i forskrift med hjemmel i utkastet § 20-4 annet ledd.

7.5.7 Vern av eiere, kreditorer og kontraktsmotparter

Banklovkommisjonen foreslår i utkastet avsnitt VII om vern for eiere, kreditorer og motparter, regler som bygger på direktivet art. 73 til 80. I tillegg er direktivets regler i art. 85 om klage og søksmål i forbindelse med vedtak om tidligtiltak og krisetiltak, inntatt i denne delen av lovutkastet, se lovutkastet § 20-59.

Bestemmelsene i dette avsnittet følger i hovedsak direktivets systematikk, og dreier seg om ulike former for vern av ervervet rett til foretakets eiendeler, rettigheter og forpliktelser ved gjennomføring av krisetiltak. Videre uttaler Banklovkommisjonen, jf. omtale i NOU 2016: 23 kapittel 15.7:

«Bestemmelsene medfører således innskrenkninger i krisehåndteringsmyndighetens kompetanse, slik at myndigheten ikke uten videre kan sette i verk de krisetiltak som utkastet avsnittene V og VI omhandler. En side av reglene er tapsbegrensning i forbindelse med overføringer av foretakets eiendeler og forpliktelser under en krisehåndtering, samt ved nedskrivning eller konvertering av kapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer («bail-in»), jf. utkastet § 20-52. En annen side er vern for ulike sikrings-, motregnings- og nettingordninger, slik at det ikke kan foretas oppsplitting eller endring av kontrakter med slike ordninger under en krisehåndtering, jf. utkastet §§ 20-54 til 20-57. Det er også lagt vekt på at krisetiltak som medfører delvis overdragelse av eiendeler, rettigheter og forpliktelser, samt endring eller opphør av kontrakter tilknyttet et foretak under en krisehåndtering, ikke skal kunne påvirke driften av betalings-, avregnings- og oppgjørssystemer, jf. utkastet § 20-58. I tillegg er reglene om etterkontroll av verdivurderinger et viktig rettsvernsprinsipp, jf. utkastet § 20-53. Bestemmelsene om de ulike former for vern som nevnt er for øvrig forutsatt å inngå som overordnede prinsipper i forbindelse med en krisehåndtering, jf. utkastet § 20-31 tredje ledd bokstav g) og direktivet artikkel 34 nr. 1 bokstav i).»

Det vises til nærmere omtale av bestemmelsene i dette avsnittet i utredningen kapittel 15.7.

7.5.8 Prioritetsregler for innskudd

Banklovkommisjonen foreslår i utkastet til § 20-29 å gjennomføre regler som svarer til krisehåndteringsdirektivet art. 108 og innskuddsgarantidirektivet art. 9 nr. 2 om prioritet for innskudd og innskuddsgarantiordningens regresskrav. Det vises til omtale i utredningen avsnitt 15.4, se s. 248–249.

7.5.9 Avvikling av foretak som ikke krisehåndteres

Dersom krisehåndteringsmyndigheten kommer til at offentlige interesser ikke tilsier at foretaket skal krisehåndteres, foreslår Banklovkommisjonen at foretaket skal avvikles etter reglene i utkastet § 20-28. Banklovkommisjonen viser til at foretaket etter direktivet skal avvikles etter normale insolvensprosedyrer dersom det ikke skal krisehåndteres, og til at det etter norsk rett vil si offentlig administrasjon. Reglene i § 20-28 kommer til anvendelse etter at det er truffet vedtak om krisehåndtering, jf. § 20-23. Videre skal det ha blitt oppnevnt et administrasjonsstyre, jf. § 20-25, og rettsvirkningene som nevnt i § 20-26 skal ha inntrådt. Etter utkastet § 20-28 er det administrasjonsstyret som får i oppgave å avvikle foretaket. Videre viderefører utkastet gjeldende regler om tilsvarende anvendelse av konkurslovgivningen så langt den passer. En endring fra gjeldende rett er at innskudd etter direktivet skal ha prioritet foran andre kreditorer i boet, jf. over. Utkastet § 20-28 inneholder også regler om forholdet til garantiordningen for innskudd.

7.5.10 Grensekryssende virksomhet

Banklovkommisjonen foreslår generelle regler om krisehåndtering av foretak med grensekryssende virksomhet i lovutkastet avsnitt VIII. I lovutkastet § 20-60 foreslår Banklovkommisjonen å lovfeste grunnprinsippene som grensekryssende krisehåndtering skal baseres på, jf. direktivet art. 87. Bestemmelsen er betydelig forkortet sammenlignet med art. 87, men omfatter i hovedsak de samme hensynene. Banklovkommisjonen har imidlertid valgt å ikke skille mellom krisehåndtering av foretak med filialer i annen EØS-stat og krisehåndtering av konsern med virksomhet i flere EØS-land.

I § 20-61 foreslår Banklovkommisjonen regler om etablering av kriseutvalg, herunder når norske myndigheter har plikt til å opprette kriseutvalg, og når de skal delta i kriseutvalg. Banklovkommisjonen foreslår videre å angi enkelte hovedregler om kriseutvalgets oppgaver.

Banklovkommisjonen foreslår å gjennomføre regler som svarer til direktivet art. 91 og 92 om krisehåndtering av grensekryssende finanskonsern, i lovutkastet §§ 20-62 og 20-63. Paragraf 20-62 gjelder krisehåndtering av foretak med morselskap i annen EØS-stat, mens § 20-63 gjelder krisehåndtering av norsk morselskap for finanskonsern med virksomhet innenfor EØS-området.

Banklovkommisjonen foreslår i utkastet § 20-64 at krisehåndteringsmyndigheten skal kunne sette filial av foretak etablert utenfor EØS under krisehåndtering når offentlige interesser tilsier dette, og når

  • a) filialen ikke oppfyller og heller ikke kan ventes å oppfylle de kravene til virksomheten som er fastsatt i konsesjonen, eller følger av ellers gjeldende lov- og forskriftsverk, og det ikke er utsikt til at det innen rimelig tid blir truffet tiltak som vil sikre at kravene vil bli etterlevet,

  • b) myndigheten må anta at det utenlandske foretaket ikke kan eller vil være ute av stand til å oppfylle sine forpliktelser her i riket, eller forpliktelser som utspringer av filialens virksomhet her, etter hvert som de forfaller,

  • c) det er innledet insolvensbehandling av foretaket i hjemstaten.

Det vises til nærmere omtale av paragrafene i NOU 2016: 23 avsnitt 15.8.

7.6 Høringsinstansenes syn

7.6.1 Vedtak om offentlig administrasjon og krisehåndtering

Norges Bank, Finanstilsynet og Finans Norge mener den sekvensielle løsningen der det først fattes vedtak om offentlig administrasjon, med de konsekvensene et slikt vedtak har, og deretter fattes vedtak om krisehåndtering eller avvikling, «i praksis vil kunne innebære forsinkelser som vil vanskeliggjøre effektiv krisehåndtering som bygger på kontinuitet, og hvor tidsfaktoren har stor betydning for f.eks. deltakelse i betalings- og oppgjørssystemer».

Norges Bank påpeker i denne forbindelse at:

«Hovedformålet med krisehåndtering av banker under BRRD er å kunne drive systemviktige banker videre når de har blitt insolvente – og uten bruk av offentlige midler. Dette er viktig for å sikre finansiell stabilitet på kort sikt når banker får problemer, men også på lang sikt ved å redusere faren for at ubalanser bygger seg opp på grunn av implisitte statsgarantier for bankene.

Norges Bank mener videre at begrepet «offentlig administrasjon» ikke bør benyttes om krisehåndteringen i sin helhet, men utelukkende om de tilfellene der foretaket skal avvikles. Norges Bank viser i den forbindelse til at

«offentlig administrasjon et begrep som går igjen i en rekke private kontrakter særlig knyttet til betalingssystemet, og der offentlig administrasjon som regel betyr at banken er stengt. Disse kontraktene må endres dersom offentlig administrasjon nå også skal omfatte krisehåndtering og dermed videreføring av banken. Slik gjennomgang av kontraktene vil ta tid, og det kan derfor oppstå juridiske uklarheter i en overgangsperiode».

På bakgrunn av dette konkluderer Norges Bank med følgende:

«Norges Bank foreslår derfor at ‘offentlig administrasjon’ fortsatt skal benevne stenging av banken, mens videreføring av banken gjennom krisehåndteringsverktøy som bail-in, salg og/eller bro-bank benevnes ‘krisehåndtering.’ Videre foreslår vi at vurderingen av hvorvidt banken må innstille eller trolig vil gjøre det, og hvorvidt den skal krisehåndteres, gjøres samtidig ifølge lovteksten. Dermed bringes loven mer i tråd med BRRD. Dette vil kreve en omskriving av § 20-23 til § 20-27 i lovforslaget og enkelte andre steder hvor det henvises til offentlig administrasjon. Spesifikt foreslår vi at loven gir departementet myndighet til å vedta de virkningene som er listet i § 20-26 dersom departementet vedtar at banken skal krisehåndteres».

Finans Norge gir uttrykk for tilsvarende betraktning som Norges Bank og Finanstilsynet, og skriver bl.a. at

«Bestemmelsen i utkastet §§20-23 flg. synes ikke egnet til å ivareta de overordnede formål med krisehåndteringen angitt i direktivet artikkel 31. Ordningen med et mellomstadium av offentlig administrasjon forut for en krisehåndtering er uten noen forankring i direktivet og er egnet til å skape uklarhet og manglende forutsigbarhet i krisehåndteringen. Det vises ellers til at direktivbestemmelsen om krisehåndteringsmyndighetens beslutning er inntatt i artikkel 82 som entydig forutsetter at det ved mottak av melding etter artikkel 81 (utkastet §20-19) skal besluttes i ett og samme vedtak, hvorvidt foretaket skal likvideres eller undergis kriseregimet.
De forhold som her er påpekt tilsier at man implementerer BRRDs bestemmelser slik de er tenkt, og ikke innfører offentlig administrasjon som et forstadium til krisehåndtering. Det anbefales at man stedet etablerer to separate og klart definerte løp: enten avvikling etter insolvenslovgivningen, eller krisehåndtering. Vi har for øvrig merket oss at Norges Bank i sin høringsuttalelse foreslår at begrepet ‘offentlig administrasjon’ erstattes av ‘stengning av banken.’»

7.6.2 Verdivurdering

Det har ikke kommet høringsmerknader til Banklovkommisjonens utkast til bestemmelse om verdivurdering.

7.6.3 Virkninger av vedtak om offentlig administrasjon

Som det fremgår av avsnitt 7.6.1 ovenfor, er en rekke av høringsinstansene kritiske til å skille mellom vedtak om offentlig administrasjon og vedtak om krisehåndtering, under henvisning til at virkningene av et vedtak om offentlig administrasjon medfører at foretaket vil måtte stenges. Det vises til omtale i avsnitt 7.6.1 ovenfor. Videre er Finans Norge uenig i at det alltid skal være en virkning av vedtak om offentlig administrasjon at foretakets styrende organer skal tre ut av funksjon, jf. omtale i avsnitt 7.6.4 nedenfor.

7.6.4 Administrasjonsstyre

Finans Norge mener at Banklovkommisjonens forslag om å videreføre systemet med at det er et offentlig oppnevnt administrasjonsstyre som overtar foretaket, ikke er i samsvar med direktivet. Finans Norge påpeker at direktivet ikke stiller krav om at krisehåndteringsmyndigheten overtar kontrollen over banken, men kun krav om at eksisterende ledelse og styre skiftes ut. Etter Finans Norges syn vil et administrasjonsstyre egne seg til å administrere en avvikling av foretaket, men ikke nødvendigvis til krisehåndtering. Om dette uttaler Finans Norge følgende:

«Utkastet § 20-25 om administrasjonsstyre bygger på eksisterende lovgivning, men er ikke helt i overensstemmelse med direktivets ordning. Administrasjonsstyret på minst tre medlemmer oppnevnt av krisehåndteringsmyndigheten skal etter § 20-25 være foretakets styre enten det likvideres eller undergis krisehåndtering. Disse to prosessene vil imidlertid være svært ulike, og stille ulike krav til personene som skal bekle vervene. I kriseregimet vil styret ha ansvaret for den forretningsmessige driften av et foretak som gjennom rekapitalisering forutsettes å ha et varig liv, selv om styret vil måtte rette seg etter krisemyndighetens direktiver. Administrasjonsstyret vil i en likvidasjon ha en enklere oppgave. I artikkel 34 første ledd bokstav c) forutsettes således at styret og toppledelsen blir erstattet når krisehåndtering er besluttet. Formodentlig vil nytt styre og toppledelse kunne innsettes av foretakets egne organer, men de vil også kunne velges av krisehåndterings-myndigheten etter den kompetanse som forutsettes tillagt den i artikkel 63 første ledd bokstav (l). I begge tilfeller vi imidlertid styre og toppledelse fungere innenfor rammen av foretakets vedtekter og de krav lovgivningen i alminnelighet stiller. Deres oppgave vil være å bringe foretaket gjennom krisefasen og over i ordinær drift.»

7.6.5 Krisetiltak

Finanstilsynet foreslår en annen terminologi enn Banklovkommisjonens «ansvarlige fordringer», og viser til at begrepet fordringer relaterer seg til foretakets eiendelsside, mens «bail-in» gjelder foretakets gjeld. Finanstilsynet anbefaler at «bail-in» oversettes med «intern tapsdekning», og at «eligible liabilities» oversettes med «kvalifiserende gjeld». Tilsvarende synspunkt fremmes av Finans Norge. Finans Norge skriver bl.a.:

«For det første er ordet «ansvarlig» lite egnet til å skille disse forpliktelsene fra den ansvarlige kapital. For det annet er det balansen til foretaket i krise som skal om restruktureres, og i denne balansen figurerer de aktuelle postene som forpliktelser, ikke gjeld. Man bør følgelig velge en betegnelse som ikke gir grunnlag for denne typen misforståelser. Et alternativ kunne være «relevante forpliktelser» eller «kvalifiserte forpliktelser».

Departementet viser her til omtale av begrepsbruken i lovforslaget i avsnitt 3.3.

Advokatforeningen har for øvrig enkelte tekniske merknader til bestemmelsene i utkastet, jf. omtale i spesialmerknadene.

7.6.6 Kontraktsinngrep og tilleggsbeføyelser

Høringsinstansene har ikke hatt vesentlige merknader til Banklovkommisjonens utkast til gjennomføring av direktivets bestemmelser om kontraktsinngrep og tilleggsbeføyelser (direktivet avsnitt VI). Det har imidlertid kommet enkelte tekniske merknader til bestemmelsene om tilleggsbeføyelser fra Finanstilsynet og fra Advokatforeningen. Disse merknadene er omtalt i merknadene til de respektive paragrafer i lovforslaget.

7.6.7 Vern av eiere, kreditorer og motparter

Høringsinstansene har ikke hatt vesentlige merknader til utkastet til bestemmelser om vern av eiere, kreditorer og motparter (direktivet VII).

7.6.8 Prioritetsregler for innskudd

Det har ikke kommet merknader til Banklovkommisjonens utkast til bestemmelser om prioritetsregler for innskudd.

7.6.9 Avvikling av foretak som ikke krisehåndteres

Det har ikke kommet merknader til Banklovkommisjonens utkast til bestemmelser om avvikling av foretak som ikke krisehåndteres.

7.6.10 Grensekryssende virksomhet

Finanstilsynet har følgende merknad til utkastets regler om krisehåndtering av grensekryssende finanskonsern og kriseutvalg:

«I utkastets § 20-60 (1) er det listet opp hvilke hensyn myndighetene skal vektlegge i forbindelse med virkningen i andre EØS-stater av beslutninger knyttet til krisehåndtering. I krisehåndteringsdirektivets liste i artikkel 87 (e) og (f) er hensynet til skatteinntekter (fiscal resources (EN)/skattemedel (SE)/skatteindtægter (DK)), utelatt blant de fire hensynene som skal tas. Finanstilsynet foreslår at skatteinntekter tas med i opplistingen i den norske lovteksten.
Banklovkommisjonens forslag likestiller i denne sammenheng virksomhet drevet gjennom filial med virksomhet drevet i mor/datterforetak. I henhold til BRRD skal det i tilfeller der virksomheten drives gjennom filialer, bare tas hensyn til finansiell stabilitet i det andre medlemslandet og ikke effekten på skatteinntekter, midler i krisefond og ordninger for innskuddsgaranti og investorbeskyttelse som er tilfellet når virksomheten drives gjennom datterselskap. Det bemerkes også, at det for filialers del, kun er signifikante filialer som omtales i artikkel 87 (g), mens den foreslåtte lovteksten ikke inneholder tilsvarende begrensning.
Både i § 20-60 første og annet ledd, samt i § 20-62 første ledd er det det inntatt et annet punktum som gir første punktum tilsvarende anvendelse der det utenlandske datterforetaket er morforetak i et finanskonsern som er etablert i den andre EØS-staten. Etter Finanstilsynets vurdering kan disse punktumene strykes da alle datterforetak omfattes av første punktum.
I § 20-61 finner Finanstilsynet reglene om plikt til å opprette kriseutvalg noe uklare. Etter direktivets system skal det kun opprettes ett kriseutvalg for europeiske finanskonsern. Kriseutvalget skal opprettes av gruppekrisehåndteringsmyndigheten, dvs. krisehåndteringsmyndigheten i medlemsstaten der konsoliderende tilsynsmyndighet etter CRD IV holder til. Etter Banklovkommisjonens forslag ser det ut til at det også skal opprettes kriseutvalg for finansielle delkonsern som driver virksomhet i andre EØS-stater. Det vises i den anledning til forutsetningen i annet punktum om at (den norske) krisehåndteringsmyndigheten skal delta i kriseutvalg opprettet i stater der et datterforetak er morselskap i et finansielt delkonsern i den andre staten. Finanstilsynet er for øvrig enig i at det ikke er norsk lovgivers oppgave å pålegge andre EØS-stater en plikt til å etablere kriseutvalg, jf. spesialmerknaden til § 20-61. Det legges til grunn at gjennomføringen av BRRD i relevante EØS-stater sikrer den norske krisehåndteringsmyndighetens deltagelse i kriseutvalg.
Det nevnes for ordens skyld videre at forslaget til teknisk standard om kriseutvalg som er nevnt i særmerknadene til utkastets § 20-62 ble vedtatt av EU-Kommisjonen den 23. mars 2016 og publisert i Official Journal 8. juli 2016 som forordning 2016/1075.»

Advokatforeningen uttaler at beskrivelsen av kriseutvalgets oppgaver i utkastet § 20-61 tredje ledd fremstår som lite treffende, og foreslår at bestemmelsen endres. Advokatforeningen bemerker videre at utkastet § 20-64 om krisehåndtering av filialer med hovedsete i annet land fremstår innholdsmessig som nokså avvikende fra de foregående bestemmelsene i avsnitt VIII. De øvrige bestemmelsene dreier seg om internasjonalt samarbeid, mens denne bestemmelsen gir materielle regler om når en filial skal undergis krisehåndtering her i riket. Advokatforeningen anbefaler at departementet vurderer om bestemmelsen systematisk bør flyttes til avsnitt IV, da øvrige bestemmelser om krisehåndtering er samlet der.

7.7 Departementets vurdering

7.7.1 Begrepsavklaring

Offentlig administrasjon er etter gjeldende rett en form for konkursbehandling av banker og andre finansforetak som er omfattet av reglene i kapittel 21 i finansforetaksloven. Finansforetak som er omfattet av disse reglene kan ikke slås konkurs, og behandles ikke etter den ordinære konkurslovgivningen. Som nevnt i avsnitt 7.2 kan utfallet av en offentlig administrasjon både være at foretaket «krisehåndteres», det vil si at virksomheten videreføres i en eller annen form, eller at foretaket avvikles. Slik sett har offentlig administrasjon mye til felles med direktivets regler om krisehåndtering, selv om reglene i direktivet er langt mer detaljerte.

Et viktig likhetstrekk ved både offentlig administrasjon og krisehåndtering er prinsippet om at myndighetene tar kontrollen over foretaket og dets videre skjebne. Formålet med både gjeldende regelsett og direktivets regler er å finne løsninger som bidrar til å opprettholde finansiell stabilitet ved at viktig virksomhet videreføres uten driftsavbrudd, slik at forstyrrelser i økonomien unngås. Det er også viktig å minimere risikoen for smitteeffekter. Et annet likhetstrekk er at virkemidlene og hjemlene i hovedtrekk er basert på de samme prinsippene.

Det er imidlertid også betydelige forskjeller mellom regelsettene. For det første regulerer krisehåndteringsdirektivet bare de situasjonene der offentlige interesser tilsier krisehåndtering. Direktivet regulerer ikke ordinær avvikling av finansforetak som ikke krisehåndteres. Dagens regler om offentlig administrasjon gir også et regulatorisk regime som dekker disse tilfellene. En annen forskjell er at direktivet i sterkere grad enn gjeldende norske regler legger opp til et fastsatt løp med bruk av forhåndsdefinerte krisetiltak. Med enkelte begrensede unntak vil bruk av statlige støttetiltak alltid forutsette krisehåndtering. En tredje viktig forskjell er at direktivets regler om krisehåndtering i stor grad forutsetter at foretaket skal drives videre mens krisehåndteringen pågår. Dette er i teorien mulig også med dagens regelsett, men lovens system bygger på et utgangspunkt om at foretaket stenges når det settes under offentlig administrasjon.

Med utgangspunkt i disse likhetene og forskjellene foreslår departementet, i tråd med høringsmerknadene fra Norges Bank og Finans Norge, å etablere et tydelig skille i lovforslaget mellom de situasjonene der foretaket skal krisehåndteres, og der foretaket skal avvikles. Som omtalt i avsnitt 3.3 foreslår departementet å bruke begrepet «krisehåndtering» om de tilfellene der Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet i tråd med direktivets regler tar kontrollen over et foretak i alvorlige økonomiske problemer, og bruker ett eller flere av direktivets krisetiltak med sikte på å gjenopprette foretakets finansielle stilling på varig basis. Det grunnleggende vilkåret for å ta et foretak under krisehåndtering er at det er eller ventes å bli kriserammet («failing or likely to fail»).

I tråd med Norges Banks høringsmerknad legger departementet opp til at begrepet «offentlig administrasjon» videreføres som betegnelse i de tilfeller der virksomheten etter direktivets regler skal håndteres i tråd med nasjonale insolvensprosedyrer for slike foretak. Dette omfatter de tilfellene der et foretak er kriserammet, men at allmenne interesser ikke tilsier krisehåndtering. Foretaket skal i slike tilfeller alltid avvikles, og departementet foreslår derfor at denne prosedyren skal omtales som «avvikling under offentlig administrasjon».

Skillet mellom krisehåndtering og avvikling er også synliggjort i lovforslagets systematikk. Reglene om krisehåndtering foreslås i lovforslaget avsnitt IV, mens reglene om avvikling under offentlig administrasjon foreslås i lovforslaget avsnitt VI.

7.7.2 Vedtak om krisehåndtering

Departementet foreslår i lovforslaget § 20-15 regler om vilkår for krisehåndtering. Vilkårene for at et foretak skal settes under krisehåndtering, foreslås inntatt i bestemmelsens første ledd. Vilkårene er for det første at foretaket er eller må ventes å bli kriserammet, jf. bokstav a. Videre må det ikke være utsikter til en privat løsning eller at noen av myndighetenes andre tiltaksmuligheter, jf. avsnitt 6.7.1-3, kan forhindre at foretaket blir kriserammet, jf. bokstav b. Det tredje vilkåret er at allmenne interesser må tilsi krisehåndtering, jf. art. 32 nr. 1 bokstav c og lovforslaget § 20-15 første ledd bokstav c. Lovforslaget innebærer at det er departementet som skal treffe vedtak, og ikke Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet. Som omtalt i avsnitt 4.7.2 bør departementet treffe de viktigste beslutningene som etter direktivet tilligger krisehåndteringsmyndigheten.

Dersom alle de tre vilkårene er oppfylt, skal departementet etter lovforslaget treffe vedtak om at foretaket skal undergis krisehåndtering. Dersom bare de to første vilkårene er oppfylt, det vil si at foretaket er kriserammet og det ikke er utsikter til løsning, skal departementet etter forslaget treffe vedtak om avvikling under offentlig administrasjon, jf. omtale i avsnitt 7.7.10 nedenfor.

Departementet slutter seg i hovedsak til Banklovkommisjonens utkast til gjennomføring av de nærmere kriteriene for når foretaket skal anses å være kriserammet, jf. direktivet art. 32 nr. 4. Som nevnt i avsnitt 6.7.2 ovenfor, skal foretaket regnes som kriserammet når én eller flere av følgende situasjoner har inntrådt:

  • a) vilkårene for tilbakekall av foretakets konsesjon er eller må ventes å bli oppfylt i nær fremtid, herunder som følge av at tap i foretaket helt eller delvis kan uttømme den ansvarlige kapitalen,

  • b) verdien av foretakets eiendeler er eller må ventes i nær fremtid å bli lavere enn dets forpliktelser,

  • c) foretaket er eller må ventes i nær fremtid å bli ute av stand til å betale gjeld og andre forpliktelser ved forfall, eller

  • d) foretaket vil trenge statlig støtte for å kunne videreføre virksomheten, unntatt når følgende støtte gis for å motvirke alvorlige forstyrrelser i økonomien:

    • i) statsgaranti for kreditt fra Norges Bank,

    • ii) statsgaranti for nye forpliktelser eller

    • iii) tilførsel av ansvarlig kapital til vanlige priser og vilkår til foretak som ikke står i fare for å bryte konsesjonskrav.

Det vises til lovforslaget § 20-15 annet ledd. EBA skal i medhold av art. 32 nr. 5 kunne gi nærmere retningslinjer til praktiseringen av disse vilkårene. Etter departementets vurdering er det ikke behov for å fastsette slike retningslinjer i lov eller forskrift, selv om retningslinjene vil kunne være førende ved krisehåndteringsmyndighetens tolkning og anvendelse av vilkårene. I den grad det likevel skulle være behov for forskriftsregler, kan slike nærmere forskriftsregler gis i medhold av § 20-4.

Direktivet art. 31 nr. 2 angir hvilke formål som skal være førende for om allmenne interesser tilsier krisehåndtering. Disse formålene er å sikre videreføring av kritiske funksjoner, å unngå vesentlige negative effekter for finanssystemet, særlig ved å unngå smitteeffekter, å beskytte offentlige midler ved å minimere behovet for statlige støttetiltak, å beskytte innskudd og å beskytte klientmidler. I likhet med både dansk og svensk rett foreslår departementet å liste opp disse formålene i loven. Det vises til § 20-15 tredje ledd.

Forslaget innebærer, i tråd med systemet etter direktivet, jf. art. 32, at det skal tas stilling til alle tre vilkårene samtidig. Dette er også i samsvar med slik direktivet har blitt implementert i dansk og svensk rett, jf. avsnitt 7.4. Departementets forslag innebærer at Banklovkommisjonens utkast til system der det først treffes vedtak om offentlig administrasjon, og deretter et nytt etterfølgende vedtak om krisehåndtering, ikke følges opp. Departementet viser til at flere høringsinstanser, som Norges Bank, Finanstilsynet og Finans Norge, har hatt innvendinger mot den løsningen Banklovkommisjonen har foreslått.

I utredningen viser Banklovkommisjonen til at myndighetene vil kunne trenge tid på å ta stilling til om et foretak skal krisehåndteres, og at det derfor bør treffes to separate vedtak. Departementet viser til at formålet med krisetiltaksplanene, jf. avsnitt 5.7.2, nettopp er at myndighetene skal være forberedt på hvilke vedtak som vil være nødvendig å treffe i en krisesituasjon. I de fleste tilfeller bør det derfor etter departementets vurdering være nokså klart om allmenne interesser tilsier at foretaket undergis krisehåndtering, eller om det bør avvikles under offentlig administrasjon. I de tilfellene det er tvil om foretaket bør krisehåndteres eller ikke, vil det etter departementets syn uansett være uheldig om det har inntrådt rettsvirkninger som vanskeliggjør en etterfølgende krisehåndtering.

Som nevnt i kapittel 4 ovenfor, foreslås det at departementet skal treffe vedtak om å sette et foretak under krisehåndtering, selv om Finanstilsynet utpekes som krisehåndteringsmyndighet. I praksis vil lovforslaget innebære at Finanstilsynet gir en tilrådning til departementet med en konstatering av at de objektive vilkårene for krisehåndtering i lovforslaget § 20-15 første ledd bokstav a og b er oppfylt og en vurdering av om allmenne interesser tilsier krisehåndtering, Departementet må på bakgrunn av tilrådningen ta stilling til om allmenne interesser tilsier krisehåndtering eller avvikling under offentlig administrasjon. I tråd med generelle forvaltningsrettslige regler legger departementet til grunn at departementet også skal kunne treffe vedtak om krisehåndtering på eget initiativ dersom situasjonen gjør det nødvendig.

Departementet foreslår i § 20-15 fjerde ledd at dersom vilkårene for krisehåndtering er oppfylt for et av foretakene i et konsern, kan også holdingforetak og andre morselskap i konsernet, samt andre foretak i konsernet som er omfattet av reglene, jf. § 20-1, settes under krisehåndtering dersom vilkårene er oppfylt også for dette foretaket. Det samme gjelder dersom krisen i foretaket kan medføre at hele konsernet blir kriserammet. Det vises til lovforslaget § 20-15 fjerde ledd, som i hovedsak svarer til Banklovkommisjonens utkast § 20-24. Forsikrings- og pensjonsforetak som inngår i konsernet, kan ikke settes under krisehåndtering etter reglene i kapittel 20.

7.7.3 Verdivurdering

Før det kan treffes vedtak om krisehåndtering, må det foretas en verdivurdering av foretakets eiendeler og forpliktelser, jf. lovforslaget § 20-16 som bygger på direktivet art. 36 og Banklovkommisjonens utkast § 20-22. Så langt det er praktisk mulig bør et vedtak om krisehåndtering bygge på en fullverdig verdivurdering utført av en sakkyndig uten tilknytning til myndighetene, etter hovedregelen i § 20-16 første og annet ledd. Departementet antar imidlertid at det vil kunne være tidsmessig og praktisk utfordrende å foreta en slik fullverdig verdivurdering i en situasjon hvor vilkårene for krisehåndtering er oppfylt. Departementet antar at det derfor er sannsynlig at et vedtak om krisehåndtering i praksis ofte vil bygge på en foreløpig verdivurdering etter direktivet art. 36 nr. 9 og 10, som kun oppfyller minimumskravene. Departementet foreslår, i tråd med Banklovkommisjonens utkast, regler om foreløpig verdivurdering i lovforslaget § 20-16 tredje ledd.

En slik foreløpig verdivurdering kan foretas av Finanstilsynet. Det følger av direktivet art. 36 nr. 12 at en foreløpig vurdering skal være et gyldig grunnlag for vedtak om å krisehåndtere et foretak. Det er heller ikke krav om at det må foretas ny verdivurdering før det settes i verk krisetiltak, og det er heller ikke noe krav om at en eventuell foreløpig verdivurdering har blitt bekreftet før det kan settes i verk krisetiltak.

Dersom vedtak som krever at det er foretatt verdivurdering, er basert på en foreløpig verdivurdering, må denne i etterkant bli bekreftet av en uavhengig sakkyndig etter hovedreglene om verdivurderinger.

Det er gitt nærmere regler om krav til uavhengighet og kvalifikasjoner hos den som skal foreta verdivurderinger, i kommisjonsdelegert forordning 1075/2016 kapittel IV. Departementet legger til grunn at forventede EØS-regler som svarer til forordningen, kan bli inntatt i forskrift gitt i medhold av lovforslaget § 20-4.

Direktivet inneholder også krav om etterfølgende verdivurdering som har til formål å vurdere om «no creditor worse of»-prinsippet har blitt fulgt, jf. omtale i avsnitt 7.3.2 ovenfor. Banklovkommisjonen har foreslått å gjennomføre regler om etterfølgende verdivurdering i lovutkastet § 20-53, som departementet i hovedsak slutter seg til. Departementet viser herunder til at det ikke har kommet høringsmerknader til Banklovkommisjonens utkast på dette punktet.

En verdivurdering kan også være foretatt på et tidligere stadium, jf. lovforslaget § 20-14 og omtale i avsnitt 6.7.3. Med mindre det grunn til å anta at den økonomiske situasjonen i foretaket er vesentlig endret, bør en slik verdivurdering også kunne legges til grunn for vedtak om krisehåndtering eller avvikling.5

7.7.4 Virkninger av vedtak om krisehåndtering

Som nevnt i avsnitt 7.7.1 og 7.7.2, foreslår departementet å skille mellom henholdsvis vedtak om krisehåndtering og vedtak om avvikling under offentlig administrasjon. Begge vedtakene forutsetter at vilkårene i lovforslaget § 20-15 første ledd bokstav a og b om at foretaket må være kriserammet, og at det ikke finnes utsikter til andre løsninger for å sikre foretaket en fremtid, er oppfylt. Det avgjørende for hvilket vedtak som skal treffes, er om allmenne interesser tilsier krisehåndtering.

Banklovkommisjonen har i utkastet § 20-26 foreslått en rekke rettsvirkninger av et vedtak om offentlig administrasjon. Rettsvirkningene innebærer i praksis at foretaket stenges, og er utformet etter modell av gjeldende regler om offentlig administrasjon. Etter utkastet skal disse rettsvirkningene inntre uavhengig av om foretaket krisehåndteres eller skal avvikles, med mindre annet fremgår av vedtaket om offentlig administrasjon. Som nevnt i avsnitt 7.7.1 er direktivets utgangspunkt at foretak som krisehåndteres, skal drives videre under krisehåndteringen. Dette er også påpekt av høringsinstansene. Utkastet § 20-26 bygger på gjeldende regler om offentlig administrasjon og har som utgangspunkt at foretaket stenges.

Departementet foreslår en egen bestemmelse om virkningene av et vedtak om krisehåndtering i lovforslaget § 20-18. Bestemmelsen tar utgangspunkt i utkastet § 20-26, men er tilpasset et utgangspunkt om at foretakets virksomhet skal drives videre. I tråd med utkastet bokstav a og b og direktivet art. 34 nr. 1 bokstav c, art. 63 bokstav b og l og art. 72 nr. 1 og 4, foreslår departementet å følge opp Banklovkommisjonens utkast til bestemmelse om at myndigheten som ligger til foretakets styrende organer blir overført krisehåndteringsmyndigheten. Departementet legger som omtalt i avsnitt 7.7.5 opp til å videreføre ordningen med administrasjonsstyret, slik at det i praksis normalt vil være dette styret som utøver myndigheten som ligger til disse organene.

Flere av høringsinstansene har påpekt at utkastet § 20-26 bokstav c og d om å stanse utbetaling av innskudd og å nekte foretaket å ta imot nye innskudd, ikke er i samsvar med direktivets utgangspunkt om å drive foretaket videre under krisehåndteringen. Departementet er enig i dette. I tråd med Norges Banks høringsmerknad foreslår departementet at disse virkningene ikke skal inntre automatisk ved krisehåndtering, men at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet gis myndighet til å bestemme at virkningene skal inntre. Det vises til § 20-18 første ledd bokstav c og d.

Enkelte av rettsvirkningene i utkastet til § 20-26 er kun aktuelle i tilfeller der foretaket skal avvikles. Ettersom departementet foreslår å skille mellom disse tilfellene, er disse virkningene ikke aktuelle ved krisehåndtering. For det første er det ikke aktuelt å gi dekningsloven og lov om finansiell sikkerhetsstillelse anvendelse så lenge foretaket skal drives videre. Det gir heller ikke mening å definere en fristdag. Heller ikke utkastet til annet ledd, som innebærer at innlån, innskudd og andre forpliktelser stiftet under krisehåndteringen skal anses som massegjeld, er aktuell.

Utkastet til § 20-26 tredje ledd, som viderefører finansforetakloven § 21-12 tredje ledd, gir krisehåndteringsmyndigheten rett til å utstede preklusivt proklama.6 Bestemmelsen har ikke noen parallell i krisehåndteringsdirektivet. Departementet kan imidlertid ikke se at direktivet er til hinder for at loven inneholder en bestemmelse med dette innholdet. Når et foretak er kriserammet og satt under krisehåndtering, er det viktig for Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet (men i praksis administrasjonsstyret) å få full oversikt over den finansielle stillingen til foretaket. Etter departementets vurdering vil adgangen til å utstede preklusivt proklama kunne være et viktig virkemiddel for å få full oversikt over foretakets finansielle stilling og dermed unngå senere overraskelser. Det vises til lovforslaget § 20-18 annet ledd.

7.7.5 Administrasjonsstyret

Etter at departementet har vedtatt at et foretak skal undergis krisehåndtering, skal foretaket gis ny ledelse. Dette følger av direktivet art. 34 nr. 1 bokstav b. Videre følger det av art. 72 nr. 1 og 63 nr. 1 bokstav b at krisehåndteringsmyndigheten skal ha mulighet til å utøve kontroll over foretaket. Banklovkommisjonen legger i utkastet opp til å videreføre dagens system med å opprette et administrasjonsstyre for foretaket, og viser til at dette systemet vil være i samsvar med direktivet art. 35. Finans Norge påpeker at utkastet ikke er helt i samsvar med direktivets ordning, og viser til at det er svært ulike oppgaver et styre skal utføre avhengig av om et foretak skal krisehåndteres eller avvikles.

Departementet er enig med Banklovkommisjonen i at direktivet gir rom for å videreføre ordningen med administrasjonsstyre. Direktivet åpner også for at styret skiftes ut på andre måter. Bestemmelsen om «special manager» i direktivet art. 35 synes å forutsette at det er en enkeltperson som skal utpekes. I art. 72 nr. 1 er det imidlertid eksplisitt åpnet for at krisehåndteringsmyndigheten kan oppnevne «en eller flere» personer som skal utøve kontrollen over foretaket.

Etter departementets vurdering har gjeldende ordning med administrasjonsstyre vist seg å fungere godt i de tilfellene der det har vært nødvendig å sette foretak under offentlig administrasjon. Departementet foreslår derfor i lovforslaget § 20-17 i hovedsak å følge opp utkastet på dette punktet. Ordningen gir myndighetene et fleksibelt verktøy for å hente inn den kompetansen som er nødvendig for å håndtere det kriserammede foretaket. Dette kan være ulikt fra situasjon til situasjon, og dermed vil også behovet for kompetanse kunne være ulikt. Den nødvendige kompetansen vil også være forskjellig fra den kompetansen som Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet trenger for å løse sine daglige oppgaver. Det er derfor ikke hensiktsmessig å legge opp til et system som forutsetter at Finanstilsynet selv besitter spisskompetanse på krisehåndtering av ulike typer foretak.

I tråd med Banklovkommisjonens utkast foreslår departementet å angi hovedoppgavene til administrasjonsstyret i lovforslaget § 20-17 tredje ledd. Banklovkommisjonen har tatt utgangspunkt i administrasjonsstyrets oppgaver etter gjeldende rett, jf. finansforetaksloven § 21-14 første ledd. På grunnlag av departementets forslag om et tydeligere skille mellom krisehåndtering og avvikling under offentlig administrasjon, foreslår departementet enkelte endringer i bestemmelsen. Departementet foreslår at administrasjonsstyrets oppgaver for det første skal være å foreslå tiltak for Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet, og for det andre å iverksette og gjennomføre de vedtak som Finanstilsynet treffer. I tråd med direktivet art. 31 nr. 1 bør utgangspunktet for valg av tiltak være hvilket tiltak som best oppfyller formålene med krisehåndteringen. Departementet legger til grunn at krisetiltaksplanen normalt vil gi administrasjonsstyret god veiledning knyttet til hvilke tiltak som er gjennomførbare. Selve vedtaket om valg av krisetiltak foreslår departementet at skal treffes av Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet, jf. lovforslaget § 20-19.

Selv om oppnevnelse av et administrasjonsstyre etter departementets vurdering bør være hovedregelen, er det en fordel at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet har fleksibilitet til å velge den løsning som fremstår som mest hensiktsmessig i hvert enkelt tilfelle. Departementet foreslår derfor å åpne for at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet i stedet for å oppnevne et administrasjonsstyre skal kunne oppnevne et nytt ordinært styre. Det vises til lovforslaget § 20-17 femte ledd. I slike tilfeller vil det være Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet som selv må vurdere og iverksette egnede krisetiltak.

Departementet foreslår, i tråd med Banklovkommisjonens utkast, å videreføre gjeldende ordning med administrasjonsstyre når foretaket skal avvikles under offentlig administrasjon etter reglene i lovforslaget avsnitt VI. Som nevnt i avsnitt 7.7.2, legger departementet ikke opp til å følge opp Banklovkommisjonens todelte spor med separate vedtak om hhv. offentlig administrasjon og krisehåndtering. Når administrasjonsstyret blir oppnevnt, vil det være klart hvilke oppgaver administrasjonsstyret vil ha. Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet vil således kunne sette sammen administrasjonsstyret etter hvilke oppgaver styret vil ha. Som Finans Norge påpeker i sitt høringssvar vil oppgavene være ulike avhengig av om foretaket skal krisehåndteres eller ikke. Dette bør reflekteres i sammensetningen av administrasjonsstyret, og vil også være et moment i vurderingen av om det i stedet skal oppnevnes et nytt ordinært styre.

7.7.6 Krisetiltak

7.7.6.1 Generelt

Når et foretak er satt under krisehåndtering, skal Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet i samsvar med direktivet kunne iverksette fire typer av krisetiltak:

  • a) Overdragelse av virksomhet til et annet foretak.

  • b) Overdragelse av virksomhet til et broforetak.

  • c) Overdragelse av eiendeler og forpliktelser til et forvaltningsforetak.

  • d) Intern oppkapitalisering, det vil si nedskriving og konvertering av gjeld.

De tre krisetiltakene som innebærer overdragelse av virksomhet eller eiendeler og forpliktelser, er nokså like, og det gjenspeiles også av at kravene for utformingen av dem har betydelige likhetstrekk. Hovedforskjellene er kravene som stilles til broforetak eller forvaltningsforetak, hvis slike skal etableres istedenfor at overdragelsen skal skje til et annet finansforetak. Mens et broforetak på samme måte som et ordinært foretak skal kunne drive virksomheten videre, med alle de offentligrettslige krav det innebærer, skal et forvaltningsforetak bare være satt opp for å eie porteføljer av eiendeler og tilhørende gjeld. Det fjerde krisetiltaket, intern oppkapitalisering, er et helt annet virkemiddel, og må gjennomføres ved et omfattende sett av regler.

Midlene i krisetiltaksfondet skal kunne brukes på ulike måter for å gjennomføre de fire krisetiltakene, bl.a. gjennom lån og garantier til det kriserammede foretaket, en kjøper av foretaket, et broforetak eller et forvaltningsforetak. Fondet skal også kunne kjøpe opp eiendeler fra et kriserammet foretak, og bidra med midler for å kapitalisere broforetak og forvaltningsforetak. Det skal også kunne bidra under en intern oppkapitalisering når bestemte vilkår er oppfylt, bl.a. at eierne og kreditorene i et visst omfang har bidratt til å dekke tap og til oppkapitalisering, se avsnitt 10.7.3.4.

Departementet foreslår altså at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet skal treffe vedtak om valg av krisetiltak. Det bør være en oppgave for administrasjonsstyret å gi råd til Finanstilsynet om hvilke krisetiltak som bør brukes. Videre bør det være administrasjonsstyret som skal ha ansvaret for å gjennomføre Finanstilsynets vedtak om bruk av krisetiltak. Dersom Finanstilsynet istedenfor å oppnevne et administrasjonsstyre har valgt å oppnevne et nytt ordinært styre, eller unntaksvis å beholde eksisterende styre, vil det være Finanstilsynet selv som må ta stilling til valg av krisetiltak og få gjennomført krisehåndteringen.

Departementet foreslår, i tråd med systematikken i direktivet, en egen bestemmelse om valg av krisetiltak, jf. art. 37, og deretter mer detaljerte regler om de ulike krisetiltakene. Etter lovforslaget § 20-19 skal de fire krisetiltakene kunne brukes enkeltvis eller i kombinasjon, likevel slik at overdragelse til forvaltningsforetak bare kan foretas sammen med andre tiltak. Er bare en del av foretakets virksomhet overdratt til et annet foretak eller til et broforetak, skal den gjenværende virksomheten avvikles, med mindre gjenværende eiendeler eller forpliktelser overdras til et forvaltningsforetak. Det foreslås også å gjennomføre direktivets regel om at nedskriving og konvertering av ansvarlig kapital, jf. avsnitt 6.7.3, skal gjennomføres før eller samtidig med bruk av krisetiltak som vil medføre at foretakets kreditorer bærer tap eller får sine fordringer konvertert i en intern oppkapitalisering.

Alminnelige regler om krisetiltak er samlet i lovforslaget § 20-20, og gjennomfører hovedreglene i direktivet art. 34, samt enkelte regler som er felles for de tre krisetiltakene som innebærer overdragelse, se tredje og fjerde ledd der det er samlet opp en rekke helt eller delvis like bestemmelser fra direktivet art. 38 til 42. Blant annet skal overdragelsen kunne foretas uten samtykke fra aksjeeiere, kreditorer eller tredjeparter, og uten at formelle krav etter kontrakt eller i selskaps- eller verdipapirlovgivningen blir overholdt, og eierne, kreditorene eller tredjeparter skal heller ikke ha noen rettigheter knyttet til de eiendeler og forpliktelser som er overdratt. Vederlag fra kjøperen skal tilfalle de opprinnelige eierne dersom overdragelse skjer ved salg av aksjer utstedt av foretaket, og foretaket dersom overdragelse skjer ved salg av eiendeler og forpliktelser. Det vises til direktivet art. 38 nr. 1, 4 og 13, art. 40 nr. 1, 4 og 12, og art. 42 nr. 1, 7 og 13. Videre skal Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet kunne beslutte å tilbakeføre overdratte eiendeler og forpliktelser til foretaket, og overdratte aksjer til de opprinnelige eierne. Er kjøperen et annet foretak, må det ha gitt sitt samtykke til tilbakeføringen. Dette gjennomfører direktivet art. 38 nr. 6. Tilsvarende regel gjelder for overdragelse til broforetak og forvaltningsforetak, dersom det ved overdragelsen ble tatt forbehold om tilbakeføring, jf. direktivet art. 40 nr. 6 og 7, og art. 42 nr. 9 og 10. Broforetaket må i tillegg ha søkt om tilbakeføring.

Lovforslaget § 20-20 fjerde ledd gjennomfører direktivet art. 38 nr. 11 og 12 og art. 40 nr. 9 og 10. Etter reglene skal et foretak eller broforetak som har overtatt virksomhet fra et kriserammet foretak, også overta retten til å tilby tjenester innad i EØS, samt medlemskap i betalings- og verdipapiroppgjørssystemer, regulerte markeder, og ordninger for innskuddsgaranti og investorbeskyttelse. Det skal videre være hjemmel for krisehåndteringsmyndigheten til å fastsette at kjøperforetaket for en avgrenset periode skal ha rett til de nevnte medlemskapene selv om det ikke oppfyller vilkårene for medlemskap.

7.7.6.2 Overdragelse av virksomhet til annet foretak

Departementet slutter seg i hovedsak til Banklovkommisjonens utkast § 20-32 om overdragelse av virksomhet til annet foretak, men har foretatt en del redaksjonelle tilpasninger for å forenkle bestemmelsen, jf. også omtalen over om en rekke felles bestemmelser for tre av krisetiltakene.

Departementet foreslår at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet skal ha rett til helt eller delvis å overdra et kriserammet foretaks virksomhet eller eiendeler og forpliktelser ved salg til et annet foretak. Det overtakende foretaket må på forhånd ha fått tillatelse til slik overtakelse i medhold av finansforetaksloven § 12-1. Overdragelsen skal skje på kommersielle vilkår, i størst mulig grad i samsvar med den verdivurderingen som skal gjøres i forbindelse med krisehåndteringen, og i henhold til de alminnelige reglene om statsstøtte. Det vises til lovforslaget § 20-21 første og annet ledd. Bestemmelsene gjennomfører direktivet art. 38 nr. 1 første ledd, nr. 2 og nr. 7. Departementet foreslår her også å gjennomføre en forenklet versjon av regelen i direktivet art. 39 om at krisehåndteringsmyndigheten skal sørge for hensiktsmessig markedsføring overfor mulige kjøpere, med mindre dette kan undergrave målene for krisehåndteringen eller andre viktige hensyn.

På samme måte som ved en nedskriving og konvertering av ansvarlig kapital, se avsnitt 6.7.3.4, kan overdragelse av virksomhet utløse krav om egnethetsvurdering av nye eiere. I samsvar med kravene i direktivet art. 38 nr. 8 og 9, foreslås det i lovforslaget § 20-21 tredje ledd å la lovforslaget § 20-14 femte ledd gjelde tilsvarende for slike tilfeller, det vil bl.a. si at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet skal utøve stemmeretten til aksjene eller egenkapitalbevisene så lenge det ikke foreligger tillatelse for nye eiere.

7.7.6.3 Overdragelse av virksomhet til broforetak

Departementet foreslår i lovforslaget § 20-22 første ledd at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet skal ha rett til helt eller delvis å overdra et kriserammet foretaks virksomhet eller eiendeler og forpliktelser til et broforetak, jf. direktivet art. 40 nr. 1 første ledd første punktum. Verdien av overførte forpliktelser fra foretaket til broforetaket skal etter art. 40 nr. 3 ikke overstige summen av verdien av overførte eiendeler fra foretaket og tilskudd fra andre kilder. Dette er foreslått inntatt i lovforslaget § 20-22 annet ledd.

I tråd med direktivet art. 40 nr. 2 skal broforetaket være helt eller delvis eid av staten, underlagt krisehåndteringsmyndighetens kontroll, og være etablert for å overta virksomhet eller eiendeler og forpliktelser fra ett eller flere foretak under krisehåndtering, med sikte på å opprettholde tilgang til kritiske funksjoner. Broforetaket skal etter art. 41 nr. 2 også legge til rette for salg av overtatt virksomhet eller eiendeler og forpliktelser til private kjøpere når markedsforholdene tillater det, og innen en frist på to år etter at det sist ble foretatt en overdragelse til broforetaket, med mindre krisehåndteringsmyndigheten forlenger fristen med ett eller flere år. Det vises til lovforslaget § 20-22 tredje ledd. Nærmere regler om broforetakets virksomhet er gitt i fjerde ledd, som gjennomfører direktivet art. 40 nr. 12 og art. 41 nr. 1.

Direktivet art. 41 nr. 3 krever at krisehåndteringsmyndigheten skal treffe vedtak om at et broforetak ikke skal fortsette sin virksomhet i en del situasjoner, bl.a. dersom broforetaket blir slått sammen med et annet foretak, broforetaket ikke lenger oppfyller vilkårene for drift, og broforetakets eiendeler er avviklet og dets forpliktelser er oppfylt. Det vises til lovforslaget § 20-22 femte ledd. I sjette ledd foreslås gjennomført art. 40 nr. 6 bokstav b om at krisehåndteringsmyndigheten skal kunne beslutte å overføre overdratte aksjer, eiendeler og forpliktelser til en tredjepart, etter søknad fra broforetaket. I syvende og åttende ledd er det inntatt bestemmelser i henhold til art. 41. nr. 4 og 8 om salg og avvikling av broforetaket.

7.7.6.4 Overdragelse av eiendeler til forvaltningsforetak

Departementet foreslår regler om overdragelse av eiendeler og forpliktelser til forvaltningsforetak i lovforslaget § 20-23, som har likhetstrekk med reglene om broforetak. Overdragelse skal kunne skje fra foretak under krisehåndtering eller et broforetak. I medhold av direktivet art. 42 nr. 5 skal Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet kunne treffe vedtak om overdragelse til et forvaltningsforetak dersom avvikling av den aktuelle virksomheten kunne fått negative virkninger for ett eller flere finansmarkeder, overdragelsen er nødvendig av hensyn til foretakets eller broforetakets virkemåte eller for å oppnå best mulig avviklingsresultat. Det vises til lovforslaget § 20-23 første og annet ledd.

Det foreslås videre i tredje ledd at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet skal fastsette vederlaget for overdragelsen i størst mulig grad i samsvar med verdivurderingen, og i henhold til de alminnelige reglene om statsstøtte. Vederlaget kan ha negativ verdi, og kan gis i form av gjeld utstedt av forvaltningsforetaket. Bestemmelsen gjennomfører art. 42 nr. 6 og 7.

Et forvaltningsforetak skal etter art. 42 nr. 2 og 3 være helt eller delvis eid av staten, underlagt krisehåndteringsmyndighetens kontroll, og være etablert for å overta eiendeler og forpliktelser fra ett eller flere foretak under krisehåndtering, og å forvalte overtatte eiendeler med sikte på å oppnå best mulig resultat ved senere salg eller avvikling. Dette foreslås inntatt i fjerde ledd.

På samme måte som for broforetak, skal krisehåndteringsmyndigheten etter art. 42 nr. 4 godkjenne forvaltningsforetakets vedtekter, samt styret og dets godtgjørelse og arbeidsoppgaver, forretningsstrategi og risikoprofil, og kan fastsette nærmere regler for virksomheten. Forvaltningsforetakets virksomhet skal etter nr. 13 drives uten ansvar overfor eiere og kreditorer i foretak under krisehåndtering. Det vises til lovforslaget § 20-23 femte ledd.

7.7.6.5 Intern oppkapitalisering

Intern oppkapitalisering innebærer at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet først kan skrive ned ansvarlig kapital og visse typer av gjeld i den utstrekning som trengs for å dekke tap, og deretter konvertere de samme typene kapital og gjeld til ny egenkapital i den utstrekning som trengs for å gjenopprette foretakets finansielle stilling. Nedskriving og konvertering av bare den ansvarlige kapitalen kan som omtalt i avsnitt 6.7.3 også gjennomføres utenfor krisehåndtering, og slik nedskriving og konvertering skal oftest uansett gjennomføres før eller samtidig med krisetiltak når det er vedtatt at et foretak skal krisehåndteres. Krisetiltaket intern oppkapitalisering er i direktivet definert som nedskriving og konvertering av gjeld, men vil aldri kunne gjennomføres uten at den ansvarlige kapitalen også omfattes. Som omtalt i avsnitt 5.7.5, skal foretakene til enhver tid oppfylle et visst minstekrav til omfanget av gjeld som kan konverteres i en slik prosess (konvertibel gjeld), avhengig av hva det etter krisetiltaksplanen skal legges til rette for.

Departementet slutter seg i hovedsak til Banklovkommisjonens utkast til gjennomføring av direktivet art. 43 til 55, jf. lovforslaget §§ 20-24 til 20-26. Departementet har imidlertid foretatt en rekke forenklinger av bestemmelsene, og samordnet dem med bl.a. bestemmelsene om nedskriving og konvertering av ansvarlig kapital i lovforslaget § 20-14.

Etter lovforslaget § 20-24 første og annet ledd skal Finanstilsynet kunne beslutte å gjennomføre en intern oppkapitalisering for å oppfylle to hovedformål. Tiltaket skal for det første kunne gjennomføres for å oppkapitalisere et foretak slik at det igjen kan oppfylle konsesjonsvilkårene, videreføre virksomheten i henhold til konsesjonen, og opprettholde tillit i markedene. For å kunne gjøre dette må det imidlertid være rimelig utsikt til at oppkapitaliseringen, sammen med tiltak i en omorganiseringsplan (se omtale nedenfor) og andre relevante tiltak, vil gjenopprette foretakets finansielle stilling og bærekraft. Det andre hovedformålet med intern oppkapitalisering er å legge til rette for bruk av de andre krisetiltakene, det vil si å fremskaffe kapital slik at et broforetak kan drive overtatt virksomhet, eller å nedskrive og konvertere gjeld i den utstrekning som er nødvendig for å få virksomhet eller eiendeler og forpliktelser overført til et annet foretak eller til et forvaltningsforetak. I tredje ledd er det presisert at intern oppkapitalisering også skal gjelde gjeld som er undergitt loven i annen EØS-stat, eller som eies av kreditor i annen EØS-stat. Den foreslåtte bestemmelsen gjennomfører direktivet art. 43, og svarer til innholdet i Banklovkommisjonens utkast § 20-36.

I utgangspunktet skal all gjeld i et foretak kunne bli nedskrevet eller konvertert til egenkapital under en intern oppkapitalisering, men det skal gjøres unntak for en rekke typer av gjeld, bl.a. garanterte innskudd, obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), klientmidler, visse typer gjeld til andre foretak med kort løpetid, og skyldig skatt og lønn. Dette er i tråd med direktivet art. 44 nr. 1 og 2 inntatt i lovforslaget § 20-25 første ledd. Bestemmelsen svarer til Banklovkommisjonens utkast § 20-37 første og annet ledd, men er noe omarbeidet. I samsvar med Banklovkommisjonens utkast er det i lovforslaget § 20-25 annet ledd bl.a. inntatt at gjeld som har oppstått fra derivatavtale skal omfattes av intern oppkapitalisering ved eller etter oppgjør av derivatavtalen, og at Finanstilsynet skal kunne gjøre opp slike avtaler. Bestemmelsen gjennomfører direktivet art. 49.

Direktivet art. 44 nr. 3 foreslås gjennomført i lovforslaget § 20-25 tredje og fjerde ledd. Bestemmelsen innebærer at Finanstilsynet i særlige tilfeller kan gjøre helt eller delvis unntak fra intern oppkapitalisering for bestemte deler av foretakets gjeld dersom det ikke er ikke mulig å skrive ned eller konvertere gjelden innen rimelig tid, eller dersom andre hensyn tilsier at unntak er et nødvendig og rimelig tiltak. Unntak kan bl.a. være nødvendig for å opprettholde kritiske funksjoner og annen kjernevirksomhet, unngå smitteeffekter og forhindre verditap. Dersom det gis helt eller delvis unntak for bestemte deler av gjelden, er hovedregelen at omfanget av nedskriving og konvertering av annen konvertibel gjeld økes tilsvarende. Dette begrenses imidlertid av «no creditor worse off»-prinsippet, jf. lovforslaget § 20-20 første ledd. Dersom et tap som skulle ha vært dekket av unntatt gjeld ikke har blitt inndekket fullt ut av annen konvertibel gjeld – på grunn av «no creditor worse off»-prinsippet eller andre forhold – skal Finanstilsynet kunne beslutte at det skal ytes et bidrag fra krisetiltaksfondet, se nærmere omtale i avsnitt 10.7.3.4. Bestemmelsene svarer til Banklovkommisjonens utkast § 20-37 fjerde og femte ledd, men følger i større grad direktivreglenes oppbygging og innhold.

Departementet foreslår å gjennomføre direktivet art. 46 om omfanget av den interne oppkapitaliseringen, i lovforslaget § 20-26 første og annet ledd. Bestemmelsen innebærer at Finanstilsynet skal fastsette hvor mye av foretakets konvertible gjeld (som ikke er unntatt) som må nedskrives for at foretakets nettoverdi skal bli null (slik at alle tap dekkes fullt ut), og hvor mye av gjelden som deretter må konverteres til ren kjernekapital. Hvor mye ren kjernekapital foretaket, eller eventuelt broforetaket, vil trenge, skal vurderes ut fra behovet for å oppfylle kapitalkrav og opprettholde tillit i markedene. Herunder skal foretaket eller broforetaket i minst ett år kunne oppfylle konsesjonsvilkårene og videreføre virksomheten i henhold til konsesjonen. Videre kan Finanstilsynet ta hensyn til et eventuelt bidrag fra krisetiltaksfondet til broforetaket. Dersom Finanstilsynet som del av krisehåndteringen beslutter å overdra eiendeler og forpliktelser fra det kriserammede foretaket til et forvaltningsforetak, skal omfanget av den interne oppkapitaliseringen også ta hensyn til forvaltningsforetakets kapitalbehov. Bestemmelsene svarer til Banklovkommisjonens utkast § 20-41.

I tråd med direktivet art. 48 nr. 1 er det i lovforslaget § 20-26 tredje ledd inntatt en bestemmelse om at den konvertible gjelden skal nedskrives eller konverteres til ren kjernekapital i samsvar med gjeldens innbyrdes prioritet, i den utstrekning som trengs for å dekke det fastsatte behovet, eller så langt den rekker. Dette vil innebære en fortsettelse av nedskrivingen og konverteringen av den ansvarlige kapitalen etter lovforslaget § 20-14 første ledd, og det er derfor ikke nødvendig å innta hele prosessen i paragrafen her. Direktivet art. 48 nr. 3 foreslås gjennomført i lovforslaget § 20-26 fjerde ledd, som innebærer at konvertibel gjeld ikke skal nedskrives eller konverteres før dette er gjort med instrumenter som har lavere prioritet og avtalevilkår om «automatisk» nedskriving eller konvertering knyttet til endringer i foretakets situasjon. Direktivet art. 47 om behandling av egenkapitalinstrumenter mv., samt art. 53 om hjemler for å iverksette krisetiltaket, er i lovforslaget § 20-26 femte ledd gjennomført ved å gjøre bestemmelsene i lovforslaget § 20-14 annet til niende ledd gjeldende også ved en intern oppkapitalisering. Dette er bestemmelser om bl.a. sletting og utstedelse av egenkapitalinstrumenter, konverteringskurs og erverv av kvalifisert eierandel, og skal gjelde både for intern oppkapitalisering og nedskriving og konvertering av ansvarlig kapital, se avsnitt 6.7.3. Henvisningen til lovforslaget § 20-14 gjennomfører også regelen om at nedskriving og konvertering delvis skal kunne reverseres dersom nedskrivingsbehovet ble satt for høyt på grunnlag av en foreløpig verdivurdering, jf. direktivet art. 46 nr. 3. I tråd med Banklovkommisjonens utkast foreslås det i lovforslaget § 20-26 femte ledd også å gjennomføre direktivet art. 63 nr. 1 bokstav j og k om gjennomføring av vedtak om endring av forfallstid, rentefot og renteterminer for gjeldsinstrumenter, samt oppgjør av derivatavtaler (jf. omtale over). Tredje til femte ledd svarer til Banklovkommisjonens utkast §§ 20-43 og 20-44, men er betydelig forenklet. Utkastet § 20-42 er dekket av henvisningen til lovforslaget § 20-14.

Lovforslaget § 20-27 gjennomfører direktivet art. 51 og 52 om at det ved bruk av intern oppkapitalisering skal utarbeides en omorganiseringsplan for foretaket under krisehåndtering. I tråd med hovedinnholdet i utkastet § 20-45, foreslår departementet at administrasjonsstyret skal forelegge en omorganiseringsplan for Finanstilsynet innen én måned etter at Finanstilsynet har gjennomført en oppkapitalisering av foretaket. Finanstilsynet bør i særlige tilfeller kunne forlenge fristen med inntil én måned, jf. direktivet art. 52 nr. 3. En slik omorganiseringsplan bør gi en redegjørelse for tiltak som antas å kunne gjenopprette den finansielle stillingen og bærekraften til hele eller deler av foretaket innen rimelig tid, og kan omfatte omorganisering av virksomheten, endringer i systemer og infrastruktur, salg eller avvikling av virksomhetsområder, samt tiltak for å bedre konkurranseevnen. Tiltakene bør baseres på realistiske forutsetninger om økonomisk og markedsmessig utvikling, og ta hensyn til foretakets største sårbarheter. I tråd med direktivet art. 52 nr. 5 skal omorganiseringsplanen som et minimum inneholde en detaljert analyse av årsakene til at foretaket ble kriserammet, en beskrivelse av hvilke tiltak som planlegges gjennomført, og en tidsplan for gjennomføringen. Finanstilsynet skal innen én måned etter å ha mottatt planen, vurdere om den skal godkjennes, og kan i tilfelle gi pålegg om endringer.

7.7.7 Kontraktsinngrep og tilleggsbeføyelser

De tiltakene som direktivet stiller krav om at krisehåndteringsmyndigheten skal ha til rådighet, jf. ovenfor, er inngripende overfor eiere og kreditorer, og det er derfor viktig at hjemmelsgrunnlaget for bruk av tiltakene er tilstrekkelig klart. Departementet er imidlertid enig med Banklovkommisjonen i at direktivets regler fremstår som svært detaljerte sammenlignet med norsk rettstradisjon. Departementet slutter seg derfor til Banklovkommisjonens forslag om å lovfeste bare hovedinnholdet i direktivets bestemmelser. Departementet har spesielt lagt vekt på at bestemmelsene som gir myndighet til å gripe inn i etablerte rettsforhold, skal fremgå av loven.

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens utkast til bestemmelser, med enkelte mindre lovtekniske justeringer. Det har bare kommet enkelte tekniske høringsmerknader til bestemmelsene, som er omtalt i spesialmerknadene. Det vises til lovforslaget avsnitt VII (§§ 20-33 til 20-36) og til omtale i NOU 2016: 23 kapittel 15.6.

7.7.8 Vern av eiere, kreditorer og kontraktsmotparter

Et grunnleggende prinsipp i krisehåndtering etter direktivet er at aksjonærer og kreditorer ikke skal komme dårligere ut enn om foretaket hadde vært behandlet etter ordinære konkursrettslige regler, jf. direktivet art. 73 til 75 og lovutkastet § 20-52 flg. Reglene om etterfølgende verdivurdering, jf. direktivet art. 74 og utkastet § 20-53, er omtalt ovenfor i avsnitt 7.7.3. Departementet slutter seg i hovedsak til Banklovkommisjonens utkast til bestemmelser i avsnitt VIII. Departementet viser til at avsnittet i stor grad følger direktivets systematikk. Departementet viser videre til at det ikke har kommet høringsmerknader til disse bestemmelsene, utover enkelte lovtekniske merknader.

Det vises for øvrig til merknader til de enkelte bestemmelsene.

7.7.9 Prioritetsregler for innskudd

Departementet slutter seg i hovedsak til Banklovkommisjonens utkast til bestemmelse om prioritetsregel for innskudd i samsvar med krisehåndteringsdirektivet art. 108. Ettersom bestemmelsen i hovedsak er aktuell dersom foretaket skal avvikles, foreslår departementet at bestemmelsen plasseres sammen med bestemmelsene om avvikling, i loven kapittel 20 avsnitt VI. Det vises til lovforslaget § 20-32.

Innføring av en prioritetsregel for innskudd vil i praksis ha liten betydning for innskytere med garanterte innskudd sammenlignet med gjeldende rettstilstand. I praksis vil bestemmelsen først og fremst styrke innskuddsgarantiordningens rett til regress i boet, noe som igjen har stor betydning for fondets reelle garantiansvar og mulighet for å bruke midler på alternative tiltak, jf. avsnitt 6.7.4 og 10.7.2.4.

I samsvar med direktivet skal innskudd fra privatpersoner og fra små og mellomstore bedrifter som overskyter beløpsgrensen ha prioritet etter garanterte innskudd, men foran usikrede krav, jf. omtale i kapittel 9. I EU er små og mellomstore bedrifter definert i en egen anbefaling fra EU-kommisjonen i 2003 (2003/361/EF), jf. direktivet art. 2 nr. 1 (107). Denne anbefalingen er ikke tatt inn i EØS-avtalen. De sentrale størrelsene i anbefalingen er imidlertid også inntatt i årsregnskapsdirektivet og oppdatert i direktiv 2013/34/EU, som er inntatt i EØS-avtalen uten tilpasningstekst. Ved anvendelsen av bestemmelsen legges samme definisjon av små og mellomstore bedrifter til grunn som i den aktuelle anbefalingen.

7.7.10 Avvikling under offentlig administrasjon

Som nevnt ovenfor legger departementet opp til et to-sporet system med et klart skille mellom krisehåndtering og avvikling under offentlig administrasjon. Departementet foreslår i tråd med dette skillet å samle regler om avvikling under offentlig administrasjon i lovforslaget avsnitt VI. Alternativet til å etablere egne regler om avvikling i finansforetaksloven er å falle tilbake på de ordinære konkursreglene i konkursloven.

Direktivet regulerer i liten grad hva som skal skje med foretak som ikke skal krisehåndteres, dersom foretaket er kriserammet. Departementet er enig med Banklovkommisjonen i at direktivet derfor gir rom for å videreføre gjeldende system med avvikling og administrasjonsstyre etter regler som langt på vei bygger på gjeldende regler om offentlig administrasjon. Reglene om gjennomføring av en avvikling i lovforslaget § 20-31 er basert på gjeldende bestemmelser i finansforetaksloven, samt Banklovkommisjonens utkast til § 20-28, men er tilpasset at bestemmelsene ikke gjelder i tilfeller der foretaket skal krisehåndteres.

Dersom foretaket er kriserammet, men departementet kommer til at allmenne interesser ikke tilsier krisehåndtering, skal departementet etter forslaget vedta at foretaket skal avvikles under offentlig administrasjon etter reglene i forslaget avsnitt VI, jf. lovforslaget § 20-29.

Banklovkommisjonen har i utkastet § 20-26 langt på vei foreslått å videreføre gjeldende bestemmelser om virkninger av vedtak om offentlig administrasjon. Disse virkningene er tilpasset en situasjon der foretaket skal avvikles under offentlig administrasjon. Departementet foreslår derfor i lovforslaget § 20-30 en bestemmelse om virkninger av vedtak om avvikling under offentlig administrasjon som langt på vei svarer til gjeldende rett, og som også bygger på utkastet § 20-26.

Departementet foreslår å legge til grunn reglene om verdivurdering ved avvikling under offentlig administrasjon. Selv om direktivet ikke gjelder i slike tilfeller, er det etter departementets oppfatning også ved en avvikling av vesentlig betydning at eiendeler og forpliktelser verdivurderes på en forsvarlig måte.

Vedtak om avvikling av foretak under offentlig administrasjon vil være et enkeltvedtak som kan påklages etter reglene i forvaltningsloven, jf. § 20-44.

7.7.11 Grensekryssende virksomhet

Departementet foreslår i tråd med direktivet art. 87 og Banklovkommisjonens utkast å angi hovedhensynene som Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet skal legge vekt på ved beslutninger som har grensekryssende virkning i lovforslaget § 20-45. Departementet slutter seg til merknaden fra Finanstilsynet om at også hensynet til skatteinntekter bør nevnes, jf. direktivet art. 87 nr. 1 bokstav e og f. Departementet foreslår videre, i tråd med Finanstilsynets høringsmerknad, å skille mellom filialer og datterforetak, ettersom også direktivet opererer med et skille her.

Når det gjelder kriseutvalg, er det etter departementets vurdering hensiktsmessig å fastsette kravet om at det skal etableres kriseutvalg i loven, ettersom kriseutvalget etter lovforslaget skal ha en rekke oppgaver. Utkastet til bestemmelse er imidlertid bare delvis i samsvar med direktivets regler. Departementet foreslår derfor å ikke følge opp denne delen av utkastet til bestemmelse. Departementet foreslår isteden å gi de nærmere reglene om kriseutvalget, herunder om dets sammensetning og dets oppgaver, i forskrift. Dette er regler som utelukkende berører samarbeid mellom landenes myndigheter, og som i liten grad berører finansforetakene direkte. Det er etter departementets syn ikke behov for å lovfeste de detaljerte reglene om dette. Det samme gjelder nærmere regler om krav til myndighetenes samhandling etter andre bestemmelser i lovforslaget.

Departementet foreslår, i tråd med Banklovkommisjonens utkast, å gjennomføre regler om krisehåndtering av grensekryssende konsern i lovforslaget §§ 20-47 og 20-48. Departementet foreslår imidlertid enkelte lovtekniske justeringer i samsvar med merknadene fra Finanstilsynet. Som tilsynet påpeker, skal det ikke utarbeides egne krisetiltaksplaner for norske delkonsern av utenlandske finanskonsern.

Departementet slutter seg videre til Banklovkommisjonens forslag til bestemmelse om krisehåndtering av filialer her i riket av foretak etablert utenfor EØS, jf. lovforslaget § 20-49. Ettersom bestemmelsen har et begrenset anvendelsesområde og utelukkende gjelder i spesielle tilfeller knyttet til krisehåndtering av filialer, er det etter departementets syn hensiktsmessig å beholde bestemmelsen i avsnittet om grensekryssende krisehåndtering.

Departementet legger til grunn at det ikke er nødvendig å fastsette lovregler til gjennomføring av direktivet art. 89 og 90. Dette er heller ikke foreslått av Banklovkommisjonen.

Fotnoter

1.

Se NOU 2011: 1 og Norges Banks rapport Finansiell stabilitet 2013.

2.

«Guidelines on the interpretation of the different circumstances when an institution shall be considered as failing or likely to fail under Article 32(6) of Directive 2014/59/EU», utgitt 6. august 2015.

3.

Dette følger av definisjonen av «normal insolvency procedings» i art. 2 nr. 47 som «collective insolvency procedings which entail the partial or total divestment of a debtor and the appointment of a liquidator or an administrator normally applicable to institutions under national law and either specific to those institutions or generally applicable to any natural or legal person». Uttrykket «institutions» omfatter kredittinstitusjoner og nærmere angitte verdipapirforetak, jf. art. 2 nr. 23.

4.

Publisert i oktober 2014 på nettsiden til Bank of England.

5.

Se EBAs svar på spørsmål nr. 2015/1773 til BRRD, tilgjengelig på EBAs nettsider.

6.

Et preklusivt proklama er en kunngjøring til kreditorene der de oppfordres til å melde sine krav innen en fastsatt frist. Krav som ikke meldes innen fristen, bortfaller, med noen unntak.

Til dokumentets forside