Prop. 159 L (2016–2017)

Lov om Bankenes sikringsfond og lov om endringer i finansforetaksloven mv. (innskuddsgaranti og krisehåndtering av banker)

Til innholdsfortegnelse

4 Myndigheter og oppgavefordeling

4.1 Innledning

Gjennomføring av regler som svarer til krisehåndteringsdirektivet innebærer en rekke nye oppgaver for offentlige myndigheter, og det er i noen grad overlatt til det enkelte land hvordan oppgavene fordeles og organiseres. Dette gjelder spesielt etableringen av en krisehåndteringsmyndighet som skal planlegge og gjennomføre tiltak overfor foretak som havner i krise. Krisehåndteringsmyndigheten kan etableres som en egen myndighet eller legges til sentralbanken, et departement eller en annen offentlig myndighet. Krisehåndteringsmyndigheten kan også etableres som del av tilsynsmyndigheten forutsatt at det er organisatoriske skiller mellom de som arbeider med krisehåndtering og tilsyn overfor de samme foretakene.

Departementet foreslår i dette kapitlet at Finanstilsynet skal være krisehåndteringsmyndigheten i Norge, men at de viktigste vedtakene likevel skal fattes av departementet. I tråd med direktivet foreslås det i tillegg hjemler for departementet til å treffe vedtak om statlige støttetiltak i spesielle situasjoner, selv om gjennomføring av slike tiltak vil forutsette vedtak fra Stortinget i det enkelte tilfelle. Direktivet innebærer også en rekke nye oppgaver for Finanstilsynet uavhengig av hvor krisehåndteringsmyndigheten etableres, bl.a. oppfølging av foretakenes såkalte gjenopprettingsplaner og tidlig inngripen overfor foretak med svekket finansiell stilling.

Bankenes sikringsfond forvalter i dag innskuddsgarantiordningen og innskuddsgarantifondet. Departementet foreslår at Bankenes sikringsfond i tillegg får i oppgave å forvalte et nytt krisetiltaksfond som skal disponeres av Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet, og dessuten bistå Finanstilsynet i utøvelsen av oppgaver og kompetanse som krisehåndteringsmyndighet. Som en følge av Bankenes sikringsfonds nye oppgaver, bør Bankenes sikringsfonds styre oppnevnes av departementet, og ikke av bankene som i dag.

4.2 Gjeldende rett

4.2.1 Finanstilsynet

Finanstilsynets myndighet til å følge opp finansforetak i økonomiske problemer følger av finansforetaksloven kapittel 21 (avsnitt I), og kommer i tillegg til Finanstilsynets ordinære myndighet overfor finansforetak etter finanstilsynsloven og de øvrige delene av finansforetaksloven. Dersom Finanstilsynet får melding fra et finansforetak om at det har økonomiske problemer, eller tilsynet selv har grunn til å tro at foretaket har problemer, skal Finanstilsynet i samråd med finansforetaket klarlegge nødvendige tiltak.1 Blir slike tiltak ikke satt i verk av foretaket selv, kan Finanstilsynet innkalle generalforsamlingen på kort varsel, gi pålegg om å endre sammensetningen av de styrende organer, fastsette vilkår eller retningslinjer for å sikre at virksomheten blir drevet videre på forsvarlig måte, og kreve at det utarbeides revidert statusoppgjør. Etter en generalforsamling kan Finanstilsynet godkjenne vedtak om videre drift eller eventuelt oppnevne et avviklingsstyre dersom generalforsamlingen selv ikke treffer vedtak om avvikling eller overdragelse av virksomhet til et annet foretak.

Finanstilsynet har etter finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II en sentral rolle også i oppfølgingen av finansforetak der de økonomiske problemene har utviklet seg til soliditetssvikt.2 Finanstilsynet skal for det første vurdere om det foreligger soliditetsvikt, og i tilfelle meddele dette til Norges Bank og Bankenes sikringsfond, som begge skal gi Finanstilsynet sin vurdering av om foretaket kan sikres tilstrekkelig økonomisk grunnlag for videre forsvarlig drift. Dersom Finanstilsynet etter dette må anta at foretaket ikke kan sikres grunnlag for videre drift, skal dette meldes til Finansdepartementet sammen med en vurdering av om foretaket bør settes under offentlig administrasjon. Dersom departementet setter foretaket under offentlig administrasjon, skal Finanstilsynet oppnevne et administrasjonsstyre og én eller flere revisorer, og fastsette regler for deres arbeid. Beslutninger av vesentlig betydning for foretaket må godkjennes av Finanstilsynet, herunder beslutninger om mottak og utbetaling av innskudd og innvilgelse av nye lån. Dersom det ender med at foretaket skal avvikles, skal Finanstilsynet ta de fleste avgjørelser som skal treffes i medhold av konkursloven, og godkjenne sluttregnskapet.

Etter finansforetaksloven § 19-10 skal innskuddsgarantiordningen dekke tap på innskudd så snart som mulig og senest én uke etter at et finansforetak er satt under offentlig administrasjon, eller Finanstilsynet har kommet til at et foretak verken er eller vil bli i stand til å tilbakebetale innskudd. Finanstilsynet skal ta standpunkt til spørsmålet senest 21 dager etter at Finanstilsynet har fått kjennskap til at foretaket ikke har tilbakebetalt innskudd som har forfalt til betaling (og at dette har sammenheng med medlemmets økonomiske stilling).

4.2.2 Finansdepartementet

Myndighetsoppgavene ved håndtering av finansforetak i problemer er etter finansforetaksloven kapittel 21 delt mellom Finanstilsynet og Finansdepartementet. Finanstilsynet har, som beskrevet over, de fleste av disse oppgavene. Departementet har to særlig viktige oppgaver:

  • 1) Etter finansforetaksloven §§ 21-5 og 21-6 kan departementet beslutte nedskriving av den ansvarlige kapitalen for å dekke tap i finansforetak som har økonomiske problemer, dersom generalforsamlingen selv ikke treffer slikt vedtak innen en frist fastsatt av Finanstilsynet. Departementet kan også fastsette at aksjekapitalen skal forhøyes ved nytegning av aksjer dersom det er nødvendig for å sikre videre forsvarlig drift av foretaket.

  • 2) Etter finansforetaksloven § 21-11 kan departementet treffe vedtak om at foretak skal settes under offentlig administrasjon, på grunnlag av melding og råd fra Finanstilsynet. Departementet kan etter loven § 21-15 treffe vedtak om at et foretak som har vært under offentlig administrasjon, skal settes i fri virksomhet når det er grunnlag for forsvarlig drift, og herunder bestemme at krav skal settes ned i den utstrekning det ikke antas å være dekning for dem, og fastsette terminer for utbetaling til kreditorer. Departementet kan i forskrift fastsette nærmere regler til utfylling og gjennomføring av lovreglene om offentlig administrasjon.

Departementet vil i tillegg ha en sentral rolle i håndteringen av større forstyrrelser eller kriser i økonomien eller finanssystemet som helhet, bl.a. ved å koordinere, foreslå og gjennomføre ekstraordinære tiltak. Under den internasjonale finanskrisen vedtok f.eks. Stortinget etter forslag fra departementet å etablere Statens finansfond (ved egen lov), som kunne bidra midlertidig med ansvarlig kapital for å styrke solide banker og sette dem bedre i stand til å opprettholde normal utlånsvirksomhet, jf. departementets forslag i Ot.prp. nr. 35 (2008–2009). Under krisen etablerte departementet også, etter forslag fra Norges Bank og fullmakt fra Stortinget, en ordning der staten og bankene byttet statspapirer mot obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), og fikk denne administrert av Norges Bank, se boks 2.5 i Meld. St. 12 (2009–2010) Finansmarknadsmeldinga 2009.

4.2.3 Bankenes sikringsfond

Bankenes sikringsfond skal etter finansforetaksloven kapittel 19 sikre bankenes innskuddsforpliktelser gjennom innskuddsgarantiordningen. Det innebærer bl.a. at Bankenes sikringsfond skal beregne og innkreve årlig avgift fra bankene, forvalte kapitalen i fondet, og ha systemer for utbetaling av garanterte innskudd. Bankenes sikringsfond kan etter loven også yte støtte til en bank for å sikre at den kan oppfylle sine forpliktelser eller videreføre virksomheten, eventuelt få overført virksomheten til annet foretak. Støtten kan bl.a. være i form av støtteinnskudd, lån, garantier og egenkapitaltilførsel. Banker som får støtte, skal gi regelmessige innberetninger til Bankenes sikringsfond om sin stilling og virksomhet, og Bankenes sikringsfond har også ellers til enhver tid adgang til å innhente opplysninger om bankens forhold. Bankenes sikringsfond kan i alle tilfeller granske medlemsbankenes regnskaper og revisjonsforhold og vurdere deres forvaltning, samt kreve at en bank skal legge frem dokumenter mv. og opplysninger som Bankenes sikringsfond anser nødvendig.

Bankenes sikringsfond er et organ etablert i medhold av lov, men navnet «Bankenes sikringsfond» brukes også om selve fondet som utgjør Bankenes sikringsfonds ansvarlige kapital. Bankenes sikringsfond er et selvstendig privat rettssubjekt. Ingen av medlemsbankene har eiendomsrett til noen del av fondet. Bankenes sikringsfonds øverste myndighet er generalforsamlingen, som består av representanter for bankene. Generalforsamlingen vedtar vedtekter, velger styremedlemmer og fastsetter instruks for styret. I tillegg til fem styremedlemmer som velges av generalforsamlingen, oppnevner Norges Bank og Finanstilsynet ett styremedlem hver. Finansdepartementet godkjenner Bankenes sikringsfonds vedtekter, og kan gi forskrift om fondet og dets virksomhet.

Bankenes sikringsfond hadde ved utgangen av 2016 en administrasjon bestående av 12 ansatte, fordelt på to enheter. Enhet for analyse og beredskap har ansvar for bl.a. beredskapsplaner, beregning av årsavgift, analyse av bankenes regnskaper, støttetiltak og utbetaling av garanterte innskudd. Enhet for kontroll av forvaltningen har ansvar for bl.a. oppfølging av investeringsstrategi og -mandat for fondsforvaltningen, rapportering og tilrettelegging for rask tilgang til fondsmidlene.

4.2.4 Norges Bank

Norges Bank skal etter sentralbankloven § 1 bl.a. fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet og overvåke penge-, kreditt- og valutamarkedene. Norges Bank kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank, og til fremme av sine formål utføre alle former for bankforretninger og banktjenester. Banken skal etter loven underrette departementet når det etter bankens oppfatning er behov for tiltak av penge-, kreditt- og valutapolitisk karakter av andre enn banken, og før den treffer vedtak av særlig viktighet, skal saken være forelagt departementet. Dette kan omfatte bl.a. håndtering av økonomiske problemer i enkeltforetak og det finansielle systemet som helhet.

Norges Bank kan etter sentralbankloven yte likviditetslån, gjøre innskudd og gi annen kreditt til banker, og, når særlige forhold tilsier det, gi kreditt på spesielle vilkår. Norges Bank tilbyr i tråd med dette ulike likviditetsfasiliteter til bankene. For å sikre at betalingsoppgjørene mellom bankene fungerer tilfredsstillende, kan bankene låne rentefritt mot sikkerhet gjennom dagen (D-lån), og også over natten mot en rente. Norges Bank tilfører banksystemet likviditet ved å gi lån til fast eller flytende rente og fastsatt løpetid (F-lån), og mot sikkerhet i verdipapirer. Løpetiden varierer og avhenger av likviditetssituasjonen i banksystemet. Norges Bank kan også gi lån på spesielle vilkår (S-lån) for å tilføre ekstraordinær likviditet til hele banksystemet eller enkeltbanker når tilgangen til likviditet fra andre kilder er svekket. Muligheten til å yte ekstraordinær likviditet gjør at Norges Bank kan bidra til å hindre finansielle problemer i å spre seg og dermed hindre at en større krise oppstår, og Norges Bank yter derfor S-lån først og fremst dersom finansiell stabilitet er truet dersom slike lån ikke gis.

4.3 Forventet EØS-rett

4.3.1 Tilsynsmyndighet

Tilsynsmyndigheten får etter krisehåndteringsdirektivet en rekke nye oppgaver, som utvider de krav til tilsynsmessig oppfølging av enkeltforetak som fra før følger av forskjellige regelverk. Tilsynsmyndigheten skal bl.a. vurdere og følge opp foretaksspesifikke planer for hvordan foretakets finansielle stilling kan gjenopprettes dersom den skulle bli betydelig svekket, se avsnitt 5.3.1, og skal kunne gripe inn tidlig med ulike tiltak ved gryende problemer i foretak, se avsnitt 6.3.2. Tilsynsmyndigheten skal i tillegg involveres i de fleste av de oppgaver og beslutninger som skal ligge hos krisehåndteringsmyndigheten, bl.a. ved å gi råd og bistand.

4.3.2 Krisehåndteringsmyndighet

Etter krisehåndteringsdirektivet art. 3 skal den enkelte medlemsstat utpeke én, eller i særlige tilfeller flere, myndighet(er) for å håndtere kriserammede finansforetak. Når det er slått fast at et foretak er kriserammet, skal krisehåndteringsmyndigheten bestemme om det skal iverksettes krisetiltak for å videreføre foretakets virksomhet, eller om foretaket skal avvikles.3 Myndigheten skal etter direktivet kunne velge mellom en rekke forskjellige krisetiltak, bl.a. intern oppkapitalisering («bail-in») og overdragelse av virksomhet til forvaltningsforetak, broforetak eller annet finansforetak, se omtale i avsnitt 7.3.5. Valg av tiltak i ulike situasjoner er i liten grad regelstyrt, og forutsettes bestemt ved vedtak av krisehåndteringsmyndigheten basert på forvaltningsskjønn. Myndigheten skal også bestemme om tiltak skal omfatte bruk av midler i et krisetiltaksfond, jf. avsnitt 10.3.2. Krisetiltaksfondet skal finansieres av bidrag fra foretakene, og disse skal fastsettes av krisehåndteringsmyndigheten ut fra hvor stort fondet skal være.

Krisehåndteringsmyndigheten skal utarbeide en krisetiltaksplan for det enkelte finansforetak for å tilrettelegge for en eventuell krisehåndtering av foretaket, se nærmere omtale i avsnitt 5.3.2. Planen skal bl.a. bygge på krisehåndteringsmyndighetens vurdering av om foretaket vil kunne la seg krisehåndtere på hensiktsmessig måte, og myndigheten skal kunne kreve endringer i foretakets organisering og treffe andre tiltak for å redusere eller fjerne vesentlige hindre for at foretaket kan krisehåndteres med de tiltak som er tilgjengelige for myndigheten.

Krisehåndteringsmyndigheten skal samarbeide med andre lands krisehåndteringsmyndigheter om planlegging og krisehåndtering av finansforetak og konsern med grensekryssende virksomhet. Samarbeidet skal bl.a. skje i krisehåndteringskollegier, bygget opp rundt de eksisterende kollegiene for tilsynssamarbeid, der en trekker inn tilsynsmyndigheter, krisehåndteringsmyndigheter, sentralbanker, den europeiske banktilsynsmyndigheten EBA, og eventuelt også myndigheter for innskuddsgarantiordninger. I krisehåndteringsdirektivets fortale punkt 96 vises det til at krisehåndteringskollegiet i en krisesituasjon bør fungere som et forum for utveksling av opplysninger om og koordinering av krisehåndteringstiltak. Etter art. 3 nr. 7 skal beslutninger om grensekryssende virksomheter hensynta virkningene i alle berørte medlemsland.

Etter direktivet art. 3 nr. 3 kan krisehåndteringsmyndigheten være sentralbanken, et departement eller andre offentlige myndigheter, eller myndigheter som er tildelt offentlig administrativ vedtakskompetanse. Tilsynsmyndigheten kan også være krisehåndteringsmyndighet, forutsatt at det etableres organisatoriske skiller som gir krisehåndteringsmyndigheten operasjonell uavhengighet fra tilsynsmyndigheten, og som forhindrer interessekonflikter mellom utøvelsen av de to funksjonene. De ansatte som utøver funksjonene til krisehåndteringsmyndigheten, skal i alle tilfeller være organisatorisk atskilt fra, og følge andre rapporterings- og beslutningslinjer enn, de ansatte som arbeider med tilsyn med finansforetak. Det skal fastsettes og offentliggjøres regler om taushetsplikt og informasjonsutveksling mellom de ulike funksjonene.

Etter direktivet art. 3 nr. 4 skal tilsynsmyndigheten og krisehåndteringsmyndigheten samarbeide om krisehåndteringsplaner og beslutninger om krisetiltak, enten krisehåndteringsmyndigheten er del av tilsynsmyndigheten eller ikke. Krisehåndteringsmyndigheten skal etter art. 3 nr. 8 ha ekspertise, ressurser og operasjonell kapasitet til å gjennomføre krisetiltak, og skal være i stand til å utføre sin myndighet med den hurtighet og fleksibilitet som er nødvendig for å oppnå målene for krisehåndteringen.

Dersom det utpekes mer enn én myndighet med kompetanse til å anvende krisetiltak og annen krisehåndteringsmyndighet, skal funksjoner og ansvar etter art. 3 nr. 10 fordeles klart mellom de aktuelle myndighetene, det skal sikres tilstrekkelig koordinering mellom dem, og én av dem skal være kontaktpunkt for samarbeid med myndigheter i andre medlemsland. Bestemmelsen krever også at EU-kommisjonen og EBA skal notifiseres om begrunnelsen for en ordning med mer enn én myndighet. Det nevnes for øvrig i direktivets fortale punkt 15 at utpeking av en krisehåndteringsmyndighet ikke er til hinder for at oppgaver kan delegeres derfra.

4.3.3 Ansvarlig departement

Etter krisehåndteringsdirektivet art. 3 nr. 5 skal det utpekes et ansvarlig departement, uavhengig av hvem som er krisehåndteringsmyndighet. Dersom dette departementet ikke også er krisehåndteringsmyndighet, skal krisehåndteringsmyndigheten etter art. 3 nr. 6 informere departementet om sine beslutninger, og innhente departementets godkjenning før den gjennomfører beslutninger som vil ha statsfinansielle virkninger eller betydning for den finansielle stabiliteten. Det er også krav om at det ansvarlige departementet skal informeres om tilsynsmyndighetens og krisehåndteringsmyndighetens vurderinger og beslutninger om krisehåndtering, jf. art. 81 nr. 3 og 83 nr. 2. Etter direktivet art. 90 nr. 4 skal krisehåndteringsmyndigheten utveksle opplysninger med departementet om visse forhold, bl.a. hvis aktuelle beslutninger kan få konsekvenser for offentlige midler. Etter direktivet art. 106 nr. 3 kan det nedfelles i nasjonal rett at forespørsler fra krisetiltaksfondet om lån fra andre lands krisetiltaksfond skal godkjennes av det ansvarlige departementet eller regjeringen.

Etter krisehåndteringsdirektivet art. 56 kan departementet eller regjeringen gjennomføre ekstraordinære statlige støttetiltak som en siste utvei dersom øvrige krisetiltak har blitt vurdert og benyttet i størst mulig grad, se avsnitt 8.3. For å kunne gjennomføre slike tiltak, skal departementet eller regjeringen ha en del av de samme hjemler som krisehåndteringsmyndigheten til å ta styringen over foretak i krise.

4.3.4 Forvaltning av innskuddsgarantiordningen

Etter innskuddsgarantidirektivet har nasjonale myndigheter handlefrihet til å bestemme hvordan innskuddsgarantiordningen skal forvaltes. Direktivet legger arbeidsoppgaver og myndighet til selve ordningen, det vil si til et organ som er tillagt myndighet til å forestå forvaltningen av garantiordningen. Oppgavene til ordningen er i stor grad gitt og styrt av direktivets regler, og det er lite rom for skjønnsmessig myndighetsutøvelse. Ordningen skal bl.a. ha systemer for utbetaling av garanterte innskudd innen fastsatte frister, forestå beregninger av garantiansvar basert på informasjon fra medlemsbankene, og beregne og innkreve bidrag fra bankene til innskuddsgarantifondet. Ordningen kan også bruke innskuddsgarantifondets midler til alternative støttetiltak overfor banker, dersom det er åpnet for dette i nasjonal rett.

Staten skal etter innskuddsgarantidirektivet sørge for at det er etablert én eller flere innskuddsgarantiordninger i landet, og at disse er tilstrekkelig finansiert og for øvrig innrettet i tråd med direktivets regler, se avsnitt 9.3 og 10.3.1. Etter direktivet art. 3 skal det utpekes en myndighet som skal treffe vedtak om på hvilket tidspunkt en bank skal anses ute av stand til å tilbakebetale innskudd ved forfall, og etter art. 4 nr. 7 skal en tilsynsmyndighet føre løpende tilsyn med innskuddsgarantiordningens virksomhet, og ha ansvar for kontakt og samarbeidsavtaler med andre lands innskuddsgarantiordninger (og EBA), jf. art. 14 nr. 5. Dersom innskuddsgarantiordningen forvaltes av et offentlig organ, kan dette organet ivareta tilsynsfunksjonen og kontakten overfor utlandet, jf. art. 1 nr. 1 punkt 18.

4.3.5 Forvaltning av finansieringsordninger

Innskuddsgarantidirektivet og krisehåndteringsdirektivet har begge krav om etablering av finansieringsordninger, primært i form av fond, se avsnitt 10.3. De to finansieringsordningene har ulike formål, og skal være underlagt ulike regler om oppbygging og bruk mv. Mens innskuddsgarantifondet skal støtte opp om innskuddsgarantien og være tilgjengelig for innskuddsgarantiordningen, skal krisetiltaksfondet finansiere krisehåndteringsmyndighetens krisetiltak. Det er imidlertid handlefrihet for nasjonale myndigheter til å bestemme hvordan finansieringsordningene skal forvaltes. Etter krisehåndteringsdirektivet er det adgang til å samordne forvaltningen av de to finansieringsordningene, jf. art. 100 nr. 2.

4.3.6 Sentralbanken

Det er ikke lagt oppgaver til sentralbanken i krisehåndteringsdirektivet, men det forutsettes i mange sammenhenger at krisehåndteringsmyndigheten og tilsynsmyndigheten skal underrette sentralbanken og andre berørte myndigheter og organer om ulike beslutninger og planverk.

4.4 Fremmed rett

4.4.1 Danmark

Etter dansk rett er oppgavene til krisehåndteringsmyndigheten delt på to organer. Det danske Finanstilsynet skal ivareta oppgaver og myndighet overfor levedyktige foretak,4 mens Finansiel Stabilitet har ansvaret for selve krisehåndteringen av foretak. I lovforslaget står det bl.a. følgende om Finanstilsynets rolle:5

«Rent operationelt vil varetagelsen af opgaverne i Finanstilsynet i medfør af BRRD, skulle varetages med en passende uafhængighed fra den øvrige tilsynsvirksomhed. Opgaverne skal derfor være tilstrækkeligt adskilt fra de kontorer og medarbejdere i Finanstilsynet, som fører tilsyn med pengeinstitutter, realkreditinstitutter og fondsmæglerselskaber I m.v. Enheden vil blive underlagt særlige kommandoveje, og den vil i sidste ende være underlagt direktøren og bestyrelsen i Finanstilsynet.
Den strukturelle uafhængighed går alene på opgavevaretagelsen, således at der skal være klare strukturelle linjer mellem Finanstilsynets tilsynsvirksomhed og varetagelsen af opgaver efter kapitel 17 [Afviklingsplanlægning] og 17 a [Nedskrivning og konvertering af kapitalinstrumenter]. Der må således ikke være personsammenfald mellem de enkelte medarbejdere i forhold til tilsynet med CRD IV og CRR.»

Finansiel Stabilitet skal bistå Finanstilsynet i en del sammenhenger, bl.a. i utarbeidelsen og oppfølgingen av krisetiltaksplaner, men får ingen egen myndighet før Finanstilsynet har truffet vedtak om at et foretak skal krisehåndteres.6 Finansiel Stabilitet A/S ble etablert som et statseid aksjeselskap under finanskrisen for å gjennomføre tiltak overfor kriserammede banker. I henhold til den danske gjennomføringen av direktivet er selskapet omdannet til en offentlig myndighet underlagt det danske Erhvervs- og vækstministeriet. Finansiel Stabilitet forvalter også den danske innskuddsgarantiordningen, samt innskuddsgarantifondet og krisefondet.

Finansiel Stabilitets kostnader ved krisehåndtering skal dekkes av det kriserammede foretaket, mens Finanstilsynets kostnader ved øvrige oppgaver som krisehåndteringsmyndighet (planlegging, beredskap mv.) skal dekkes av et nytt gebyr som kommer i tillegg til eksisterende tilsynsgebyr som innkreves fra foretak i finanssektoren.7

Den danske erhvervs- og vækstministeren skal bestemme valg av krisetiltak overfor systemviktige finansforetak, og vurdere om vilkår for bruk av ekstraordinære statlige støttetiltak er til stede.8 Bruk av ekstraordinære statlige støttetiltak skal godkjennes av Folketingets finanskomité.

4.4.2 Sverige

Etter svensk rett er Riksgäldskontoret krisehåndteringsmyndighet.9 Riksgäldskontoret er en offentlig myndighet underlagt det svenske Finansdepartementet, og har også i oppgave bl.a. å være statens sentrale finansforvaltning (herunder internbank for staten og opptak og forvaltning av statsgjeld) og forvalter av den svenske innskuddsgarantiordningen og innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet. I den svenske gjennomføringsloven er det presisert at Riksgäldskontoret skal innhente regjeringens godkjenning før den gjennomfører beslutninger som vil ha statsfinansielle virkninger eller betydning for den finansielle stabiliteten. Bruk av ekstraordinære statlige støttetiltak er lagt til regjeringen.

I utredningen som lå til grunn for den svenske gjennomføringsloven, ble det foreslått at regjeringen skulle være krisehåndteringsmyndighet, med mulighet for å delegere de fleste oppgaver til Riksgäldskontoret og Finansinspektionen.10 Denne modellen ble vurdert som lite hensiktsmessig av den svenske regjeringen, og ikke fulgt opp i lovforslaget. I proposisjonen heter det bl.a. følgende:11

«En till krishanteringsdirektivet mer näraliggande lösning, som ger regeringen bestämmande inflytande över frågor som kan få betydande effekter på den finansiella stabiliteten eller statsfinanserna, är att göra resolutionsmyndighetens beslut i sådana frågor avhängiga regeringens godkännande. (..)
Utgångspunkten i krishanteringsdirektivet är att tillsynsmyndigheten endast i undantagsfall får ges uppdraget som resolutionsmyndighet med hänsyn till de intressekonflikter som kan uppstå i förhållande till myndighetens tillsynsverksamhet. Resolution kan innebära att den ansvariga myndigheten – direkt eller via förvaltare – tar över skötseln av ett företag som fortsätter att bedriva finansiell verksamhet. Även ett företag under resolution måste ha tillstånd från Finansinspektionen och ska därmed även stå under tillsyn. Som Finansinspektionen konstaterar är det inte lämpligt att inspektionen ansvarar för att leda verksamheten i ett företag som står under dess tillsyn. Kravet på operativt oberoende och organisatorisk separation skulle vidare innebära att eventuella synergivinster mellan tillsyns- och resolutionsfunktionen inte kan utnyttjas till fullo.»

Riksgäldskontorets kostnader forbundet med rollen som krisehåndteringsmyndighet skal dekkes innenfor eksisterende budsjettrammer.

4.4.3 Valg av krisehåndterings- myndigheter i Europa

En oversikt fra ISDA12 viser at de landene som har gjennomført krisehåndteringsdirektivet, det vil si EU-landene og Sveits, kan inndeles i tre grupper hva gjelder plassering av krisehåndteringsmyndigheten, se tabell 4.1. I tillegg kommer det at eurolandene er medlem av EUs Single Resolution Mechanism, der det i tillegg til den nasjonale organiseringen er en felles krisehåndteringsmyndighet (Single Resolution Board).

I åtte land er krisehåndteringsmyndigheten lagt til en enhet hos tilsynsmyndigheten, noe som altså krever at det er etablert organisatoriske skiller mellom de ulike oppgavene. Krisehåndteringsmyndigheten er i 13 land lagt til sentralbanken, og i alle disse landene er også tilsynsmyndigheten på en eller annen måte del av sentralbanken. For eksempel har den britiske tilsynsmyndigheten Prudential Regulation Authority eget styre, men er organisert som en del av sentralbanken Bank of England, som utøver krisehåndteringsmyndighet direkte. I de åtte landene som har plassert krisehåndteringsmyndigheten hos en egen myndighet, er det stort sett tale om myndighetsorganer som har ansvar for både krisehåndtering og innskuddsgaranti (Danmark, Finland, Kroatia, Polen og Sverige), mens det i tre land er organer som bare har ansvar for krisehåndtering (Slovakia, Spania og Tyskland). Ingen land har lagt krisehåndteringsmyndigheten til et departement.

Tabell 4.1 Plassering av krisehåndteringsmyndigheten i europeiske land

Tilsynsmyndigheten

Sentralbanken1

Egen myndighet2

Estland3

Belgia3

Danmark4

Danmark4

Bulgaria

Finland3

Frankrike3

Hellas3

Kroatia

Latvia3

Irland3

Polen

Litauen3

Italia3

Slovakia3

Luxembourg3

Kypros3

Spania3

Malta3

Nederland3

Sverige

Sveits

Portugal3

Tyskland3

Østerrike3

Romania

Slovenia3

Storbritannia

Tsjekkia

Ungarn

1 Sentralbanken i disse landene rommer også tilsynsmyndigheten.

2 Oftest eget myndighetsorgan som bare har ansvar for krisehåndtering og innskuddsgaranti, men eventuelt også andre oppgaver.

3 Medlem av eurosonen og Single Resolution Mechanism.

4 Finanstilsynet har ansvaret for alle oppgaver frem til krisehåndtering av et foretak er besluttet.

Kilde: ISDA BRRD Implementation Monitor (5th edition).

4.5 Banklovkommisjonens utkast

4.5.1 Finanstilsynet

Banklovkommisjonen foreslår nye oppgaver til Finanstilsynet i tråd med de nye oppgaver som etter direktivet skal ligge hos tilsynsmyndigheten.

4.5.2 Krisehåndteringsmyndighet

Banklovkommisjonen foreslår at Finansdepartementet skal være krisehåndteringsmyndighet, og også utpekes som ansvarlig departement. Banklovkommisjonen viser til at det er departementet som etter gjeldende rett fatter vedtak om offentlig administrasjon, og at direktivreglene i det store og hele tilsvarer det som følger av dagens norske lovgivning. Banklovkommisjonen mener at en videreføring av dagens ordning av den grunn vil være mest logisk.

De ulike vedtakene som skal besluttes av krisehåndteringsmyndigheten, bør etter Banklovkommisjonens syn fastsettes av departementet, etter foreleggelse av forslag til vedtaksbeslutning fra Finanstilsynet. Banklovkommisjonen foreslår at departementet skal kunne delegere krisehåndteringsmyndighet til Finanstilsynet og fastsette nærmere regler for Finanstilsynets utøvelse av delegert myndighet, herunder om organisatoriske skiller. Banklovkommisjonen viser til direktivets omfangsrike krav, og særlig kravet om godkjennelse av foretaksspesifikt planverk, og vurderer at utførelsen av de nærmere arbeidsoppgaver og kompetanse som tillegges krisehåndteringsmyndigheten, bør kunne delegeres til Finanstilsynet. Banklovkommisjonen skriver bl.a. følgende om den foreslåtte delegasjonsmuligheten:

«Dette gir departementet den nødvendige fleksibilitet til å kunne foreta de nødvendige vurderinger og avveininger om den mest mulige hensiktsmessige organisering av myndigheten. Etter Banklovkommisjonens mening legger direktivet opp til et visst handlingsrom ved spørsmål om delegering og utøvelse av krisehåndteringsmyndighet. Så lenge myndigheten er operasjonell til de rette tider, og har tilstrekkelige ressurser når det kreves, må det kunne legges til grunn at direktivets krav er oppfylt. Dette medfører at departementet må foreta vurderinger omkring Finanstilsynets tilgjengelige ressurser og kapasitet, herunder om hvilke arbeidsoppgaver og myndighet, og omfanget av slike, som det er forsvarlig å delegere bort.»

Banklovkommisjonen foreslår en regel om at Finanstilsynet i samsvar med fastsatte regler skal underrette departementet om utøvelse av delegert myndighet og forelegge vedtak til godkjennelse av departementet før vedtak settes i verk.

Banklovkommisjonen skriver at den foreslåtte ordningen ikke vil medføre at departementet får en vesentlig større arbeidsbelastning enn i dag, men at det for Finanstilsynet vil oppstå ressursspørsmål, i alle fall i en tidlig fase med implementering av regelverket i norsk rett. Banklovkommisjonen skriver bl.a. følgende om Finanstilsynets ressursbehov:

«Det er i denne sammenheng klart nok at kravene til planverk, både gjennomgang av foretakenes egne planer og myndighetens egne krisetiltaksplaner vil kreve en del ekstra ressurser i begynnelsen, formodentlig også i samarbeid med Finansdepartementet. En oppfølging av slike planverk mv. vil imidlertid være mer håndterlig så snart de er utarbeidet og godkjent. Det understrekes også at krisehåndteringsmyndigheten ikke nødvendigvis må være fullt operativ på daglig basis, men at det er en fast utformet og organisert myndighet og eventuell samarbeidsform som kan håndtere eventuelle krisesituasjoner til enhver tid. Banklovkommisjonen legger derfor til grunn at Finanstilsynet i stor grad vil kunne trekke på eksisterende ressurser, og at et eventuelt behov for mer kapasitet og ressurser håndteres ved budsjettjustering og nærmere avklaring mellom Finanstilsynet og Finansdepartementet.»

Banklovkommisjonen skriver videre:

«Hvilke ressurser [etablering av krisehåndteringsmyndigheten] vil kreve, vil bero på hvordan dette gjøres. Avhengig av hvor mye som legges til Finanstilsynet, vil Finanstilsynet måtte tilføres midler ut over det de har tilgang til i dag, for å kunne etablere og organisere ressurser til oppgaver tillagt krisehåndteringsmyndigheten og som delegeres til Finanstilsynet. Som følge av kravet om utarbeidelse av krisetiltaksplan for hvert enkelt foretak og vurdering av disse, vil kompetansen og ressurser knyttet til dette måtte være operativt til enhver tid. Finansiering av disse økte ressursene vil eventuelt kunne vurderes gjennomført ved økt tilsynsavgift fra tilsynsenhetene.»

Et mindretall i Banklovkommisjonen mener at vedtak om delegasjon fra departementet «må utformes med sikte på å sikre klarhet, ikke bare i forholdet mellom Finansdepartementet og Finanstilsynet, men også for alle andre som har behov for å holde seg orientert om sakens utvikling».13 Mindretallet viser til at det er viktig for mange parter at det er tydelig hvor vedtak skal fattes, og hvilke saksbehandlingsregler som gjelder, og peker også på kravet i direktivet art. 3 nr. 10 om klar fordeling av funksjoner og ansvar mellom myndighetene.

4.5.3 Finansdepartementet

I tillegg til rollen som krisehåndteringsmyndighet foreslår Banklovkommisjonen at Finansdepartementet skal bestemme bruken av statlige støttetiltak i henhold til krisehåndteringsdirektivets regler. Lovutkastet har også hjemler for departementet til å gi nærmere regler på en rekke områder samt treffe en del typer av beslutninger knyttet til innskuddsgarantiordningen i tråd med gjeldende rett.

4.5.4 Bankenes sikringsfond

Banklovkommisjonen foreslår at Bankenes sikringsfond fortsatt skal ha i oppgave å forvalte innskuddsgarantiordningen og innskuddsgarantifondet, og herunder ha mulighet for å yte alternative støttetiltak, jf. lovutkastet § 19-15. Forvaltningen av innskuddsgarantiordningen etter lovutkastet ligger nært opptil gjeldende rett.

Banklovkommisjonen foreslår at Bankenes sikringsfond også skal forvalte midlene i krisefondet, og utføre administrative oppgaver som gjelder krisefondet, herunder beregning og innkreving av årlige bidrag. Banklovkommisjonen foreslår videre at det kan fastsettes nærmere regler om arbeidsoppgaver som skal utføres av Bankenes sikringsfond ved avtale mellom krisehåndteringsmyndigheten og Bankenes sikringsfond, og at Bankenes sikringsfond skal forberede saker hvor vedtak skal treffes av krisehåndteringsmyndigheten når dette følger av avtale eller av regler fastsatt av departementet. Det vises til lovutkastet § 20-72.

Banklovkommisjonen foreslår at Bankenes sikringsfond fortsatt skal være et eget rettssubjekt, og viser til at dette bl.a. innebærer at staten ikke hefter for Bankenes sikringsfonds forpliktelser. Etter gjeldende rett er som nevnt Bankenes sikringsfonds styre oppnevnt av generalforsamlingen bestående av representanter for bankene. Banklovkommisjonen foreslår at Finansdepartementet skal oppnevne styret, og at styret skal være Bankenes sikringsfonds øverste myndighet, jf. lovutkastet § 19-17.

Etter utkastet § 19-18 skal styret ha syv medlemmer, der leder og nestleder utpekes av departementet. Finanstilsynet og Norges Bank skal være representert i styret, og tre styremedlemmer skal ha ledende stillinger i banker og oppnevnes etter forslag fra banknæringen.14 Gyldig vedtak krever etter utkastet tilslutning fra minst fire medlemmer, herunder lederen eller i tilfelle nestlederen. Utkastet har også regler om styreprotokoll og årsmelding samt en hjemmel for departementet til å fastsette instruks for styret, herunder regler om saksbehandling, utsetting av arbeidsoppgaver og saker som skal forelegges departementet, Finanstilsynet eller Norges Bank før vedtak treffes.

Banklovkommisjonen viser til at dagens organisering og forvaltning av Bankenes sikringsfond har fungert meget bra. Banklovkommisjonen skriver at i tillegg til en kompetent og effektiv avdeling direkte tilknyttet sikringsfondet, bistår også Finans Norge i den grad det er nødvendig, herunder bl.a. i forretningsførerrollen. Banklovkommisjonen skriver at forslaget om at departementet skal oppnevne styret «har dels sin bakgrunn i erfaringer rundt någjeldende styreordning i sikringsfondet og dels i at innskuddsgarantidirektivet krever at det utpekes en administrativ myndighet for garantiordningen som skal føre løpende tilsyn med denne». Banklovkommisjonen skriver at den foreslåtte ordningen gir Bankenes sikringsfond «en karakter av et offentlig organ», og videre bl.a. følgende:

«Det er likevel viktig å understreke at hovedoppgavene er administrative gjøremål forbundet med garantiordningen. Det er først og fremst bare to typer av vedtak som har karakter av et forvaltningsvedtak, fordi de berører private parters rettigheter. Dette gjelder vedtak om fastsettelse av plikt til å innbetale bidrag og rett til utbetaling av garanterte innskudd. Forvaltningsloven og de krav som stilles til saksbehandling vil således bare komme til anvendelse på disse typer av vedtak (…).»

4.5.5 Norges Bank

Banklovkommisjonen foreslår ikke nye oppgaver til Norges Bank, men foreslår stort sett å gjennomføre direktivets bestemmelser som krever at Norges Bank og andre underrettes om beslutninger og planverk mv.

4.6 Høringsinstansenes syn

4.6.1 Krisehåndteringsmyndighet

Finans Norge støtter Banklovkommisjonens vurderinger og forslag, men slutter seg også til merknaden fra mindretallet.

Finanstilsynet deler Banklovkommisjonens vurdering av tilsynets ressursbehov for det tilfelle at departementet skulle delegere oppgaver i henhold til lovutkastet. Finanstilsynet skriver at slik delegasjon bør følges opp med nødvendige økonomiske ressurser for ivaretakelse av de nye oppgavene.

Norges Bank støtter Banklovkommisjonens forslag, og viser til at det er viktig med en organisatorisk separasjon mellom tilsyn og krisehåndtering i Finanstilsynet. Norges Bank viser også til sin tidligere uttalelse i rapporten Finansiell stabilitet 2013, der det bl.a. heter at: «Gitt rollefordelingen mellom ulike institusjoner og myndighetsorganer er det mest hensiktsmessig at rollen som krisehåndteringsmyndighet legges enten til Finanstilsynet eller som en enhet under Finansdepartementet.»

4.6.2 Bankenes sikringsfond

Finans Norge, Finanstilsynet og Norges Bank støtter i hovedsak forslaget om omorganiseringen av Bankenes sikringsfond.

Finanstilsynet og Norges Bank mener at kravene til næringens representanter i styret bør endres for å redusere sannsynligheten for habilitetskonflikter. Istedenfor krav om ledende stillinger i banker, bør det være krav om bankfaglig kompetanse.15

Bankenes sikringsfond og Finans Norge viser til at Banklovkommisjonens forslag kan innebære at Bankenes sikringsfond blir et offentlig myndighetsorgan underlagt bl.a. anskaffelsesregelverket, offentlighetsloven og forvaltningsloven, uten at dette er gjort nærmere rede for i utredningen. Disse instansene mener at en bør vurdere å gjøre unntak fra de nevnte regelverkene av hensyn til hensiktsmessig informasjonshåndtering og praktikabel forvaltning av ordningene.

4.7 Departementets vurdering

4.7.1 Finanstilsynet

Finanstilsynets nye oppgaver som tilsynsmyndighet etter krisehåndteringsdirektivet samsvarer i form og art med de oppgavene som i dag utgjør den tilsynsmessige oppfølgingen av finansforetakene. De nye oppgavene er klart definert i direktivet, og departementet foreslår å gjennomføre disse i loven, se bl.a. avsnitt 5.7.1 og 6.7.1. De nye oppgavene må antas å kreve noe ressurser i Finanstilsynet, særlig i forbindelse med vurdering og oppfølging av gjenopprettingsplaner. Tilsynets nye oppgaver med oppfølging av gryende økonomiske problemer i finansforetak, vil få en annen form enn etter gjeldende rett, men grunnleggende sett ligge nært opptil det ansvar Finanstilsynet har i dag. Finanstilsynets nye oppgaver antas ikke å legge beslag på vesentlig flere ressurser enn i dag.

4.7.2 Krisehåndteringsmyndighet

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens vurdering om at Finanstilsynet bør inneha de fleste av funksjonene som en krisehåndteringsmyndighet skal ha etter direktivet. Finanstilsynet har en fagkompetanse og en organisering som tilsier at slike funksjoner kan ivaretas der uten det samme omfang av investeringer i personell og organisasjonsoppbygging som en ville ha måttet påregne dersom funksjonene isteden skulle bli ivaretatt av et annet myndighetsorgan. Funksjonene må også antas å kunne bli operasjonelle i løpet av kort tid dersom det besluttes at de skal ivaretas av Finanstilsynet.

Departementet er også enig med Banklovkommisjonen i at de viktigste beslutningene knyttet til beredskap for og gjennomføring av krisehåndtering bør ligge hos departementet. Slike beslutninger kan ha stor betydning for den finansielle stabiliteten, og kan også ha statsfinansielle konsekvenser. Dette krever imidlertid ikke at departementet er krisehåndteringsmyndighet. Som nevnt i avsnitt 4.3.3 over, krever direktivet at krisehåndteringsmyndigheten uansett skal innhente ansvarlig departements godkjenning før den treffer slike beslutninger, og departementet skal generelt holdes underrettet om myndighetens vurderinger og beslutninger. Det er ikke hindringer i direktivet for at beslutningskompetansen i visse saker legges til departementet, slik det f.eks. er gjort i Danmark for valg av krisetiltak overfor systemviktige finansforetak.

Etter departementets vurdering bør Finanstilsynet være krisehåndteringsmyndighet, både formelt og reelt, og dette bør angis i loven. Dette vil gi en klar og forutsigbar oppgavefordeling på myndighetssiden, og en veldefinert rolle for Finanstilsynet overfor utenlandske krisehåndteringsmyndigheter. Krisehåndteringsmyndigheten må i samsvar med direktivet organiseres operasjonelt atskilt fra de enhetene i Finanstilsynet som ivaretar det løpende tilsynet med foretak som omfattes av regelverket, det vil si banker, kredittforetak og enkelte typer verdipapirforetak, samt morselskap i finanskonsern som ikke er forsikringskonsern, jf. omtale av virkeområde i avsnitt 3.4.5. Dette vil bl.a. innebære at de ansatte som utøver krisehåndteringsmyndighet i Finanstilsynet, må følge andre rapporterings- og beslutningslinjer enn de som ivaretar det løpende tilsynet, men det vil fortsatt være Finanstilsynets styre og øverste ledelse som vil være ansvarlig for den samlede virksomheten, herunder utøvelse av krisehåndteringsmyndigheten. Det vises til lovforslaget § 20-3 første ledd. Bestemmelsen gjennomfører direktivet art. 3 nr. 1 til 3.

Det bør fastsettes i loven at departementet skal ha beslutningskompetansen i de viktigste sakene. Departementet bør ha kompetanse til

  • a) å godkjenne vedtak med betydning for finansiell stabilitet,

  • b) å godkjenne krisetiltaksplaner for de større foretakene og pålegg knyttet til slike planer, jf. avsnitt 5.7.2,

  • c) å godkjenne vedtak om nedskriving og konvertering av ansvarlig kapital utenfor krisehåndtering, jf. avsnitt 6.7.3, og

  • d) å treffe vedtak om krisehåndtering og avvikling, jf. avsnitt 7.7.2 og 7.7.10.

Vedtak om krisehåndtering eller avvikling vil kunne ha stor betydning for finansiell stabilitet selv når det er tale om mindre foretak, og bør derfor ligge hos departementet. Vedtak om nedskriving og konvertering av ansvarlig kapital utenfor krisehåndtering kan også ha stor betydning for en rekke forhold, men ligger etter sin art nærmere en tilsynsmessig oppfølging enn krisehåndtering. Departementet bør likevel godkjenne slike vedtak før de gjennomføres av Finanstilsynet. Krisetiltaksplaner er ikke bindende for en eventuell krisehåndtering, men vil kunne legge føringer for krisehåndteringen, og kan innebære pålegg om vesentlige endringer i enkeltforetaks virksomhet. Departementet bør derfor godkjenne planene for de større foretakene. Dette innebærer også godkjenning av de pålegg som krisehåndteringsmyndigheten skal kunne gi under utarbeidelsen og oppfølgingen av slike planer. I tillegg bør andre vedtak med betydning for finansiell stabilitet godkjennes av departementet før de settes i verk. Finanstilsynet bør ha all annen kompetanse som etter direktivet skal ligge hos krisehåndteringsmyndigheten, herunder gjennomføring av de vedtak som skal godkjennes eller treffes av departementet, og en del mindre inngripende pålegg i beredskapsfasen før en eventuell krisehåndtering. Det vises til lovforslaget § 20-3 annet ledd. Bestemmelsen gjennomfører direktivet art. 3 nr. 6, og svarer til dels til Banklovkommisjonens utkast § 20-3 tredje ledd. Finanstilsynslovens bestemmelser gjelder også når Finanstilsynet utøver rollen som krisehåndteringsmyndighet. Dette innebærer bl.a. at brudd på pålegg som etter loven her kan gis av Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet, kan sanksjoneres med straff og dagmulkt etter reglene i finanstilsynsloven § 10.

Finanstilsynet bør i sitt virke som krisehåndteringsmyndighet kunne trekke på ressursene i Bankenes sikringsfond. Finanstilsynet bør bl.a. kunne be Bankenes sikringsfond om å utarbeide utkast til krisetiltaksplaner og utføre oppgaver som Finanstilsynet må få gjennomført som del av oppfølgingen av planene. Det vises til lovforslaget § 20-3 tredje ledd.

Selve den praktiske gjennomføringen av krisehåndtering av et enkeltforetak, herunder iverksettelse av krisetiltakene, foreslår departementet at utføres av et administrasjonsstyre, jf. avsnitt 7.7.5. Dette vil redusere ressursbehovet hos Finanstilsynet.

4.7.3 Bankenes sikringsfond

Departementet er enig med Banklovkommisjonen i at en bør bygge videre på dagens virksomhet i Bankenes sikringsfond, noe direktivene også åpner for. Bankenes sikringsfond bør forvalte de to finansieringsordningene (innskuddsgarantifondet og krisetiltaksfondet), jf. omtale i kapittel 10, og fortsatt administrere innskuddsgarantiordningen, jf. kapittel 9. I tråd med utkastet foreslår departementet at beslutninger om bruk av krisetiltaksfondet skal ligge hos Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet, mens Bankenes sikringsfond skal utføre administrative gjøremål, så som bl.a. beregning og innkreving av bidrag til fondet. Departementet foreslår som nevnt også at Bankenes sikringsfond bør kunne yte bistand til Finanstilsynet når tilsynet utøver oppgaver og kompetanse som krisehåndteringsmyndighet.

Bankenes sikringsfond er i dag et eget rettssubjekt. Departementet foreslår å videreføre Bankenes sikringsfond som eget rettssubjekt, og å skille ut de organisatoriske bestemmelsene om Bankenes sikringsfond i en egen lov. Dette vil etter departementets vurdering gi et hensiktsmessig og ryddig skille mellom bestemmelser om Bankenes sikringsfond som organ og bestemmelser om de ordningene som Bankenes sikringsfond skal forvalte. Forslaget til lov om Bankenes sikringsfond bygger i hovedsak på Banklovkommisjonens utkast §§ 19-17 til 19-20, men med enkelte tilpasninger og presiseringer.

Etter forslaget til lov om Bankenes sikringsfond § 1 skal Bankenes sikringsfond være et eget rettssubjekt, og meldes til Foretaksregisteret. Det foreslås her også at den daglige ledelsen av virksomheten fortsatt skal forestås av en forretningsfører tilsatt av styret (og godkjent av departementet), og at styret kan fastsette instruks for forretningsføreren. Bestemmelsene svarer til Banklovkommisjonens utkast § 19-17 første og fjerde til sjette ledd. Departementet foreslår i lovforslaget § 1 også krav om at virksomheten i Bankenes sikringsfond skal organiseres og drives på en forsvarlig måte, og at Bankenes sikringsfond skal ha selvstendig partsevne etter tvisteloven, jf. omtale nedenfor.

De ovennevnte oppgavene til Bankenes sikringsfond foreslås fastsatt i lovforslaget § 2.

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at styret i Bankenes sikringsfond skal oppnevnes av departementet, og bestå av syv medlemmer. At departementet oppnevner hele styret er rimelig i lys av de oppgaver Bankenes sikringsfond foreslås å få. Oppgavene som foreslås for Bankenes sikringsfond, bør ikke overlates til et organ der finansnæringen selv har en dominerende innflytelse. Dette gjelder bl.a. i saker der det er spørsmål om innskuddsgarantiordningens midler skal brukes til alternative støttetiltak etter lovforslaget § 19-11 annet ledd, se avsnitt 6.7.4. Departementet er enig med Finanstilsynet og Norges Bank i at det ikke bør være krav om at tre av styremedlemmene skal ha ledende stillinger i banker og oppnevnes etter forslag fra banknæringen, ettersom det vil kunne gi opphav til habilitetskonflikter. Det vesentlige må være at styremedlemmene er kvalifiserte og har god og relevant kompetanse. Dette ligger til grunn for enhver oppnevning til offentlige styrer, og trenger ikke å fastsettes i loven. Det vises til forslag til lov om Bankenes sikringsfond § 3.

Departementet foreslår å gi Bankenes sikringsfond en rettslig status etter modell av Statens finansfond, se omtale i Ot.prp. nr. 35 (2008–2009) kapittel 6.1. Dette vil bl.a. innebære at Bankenes sikringsfond i større grad enn i dag vil være underlagt offentligrettslige regler, så som offentleglova og anskaffelsesloven, jf. lovforslaget § 7. Ettersom Bankenes sikringsfond skal treffe vedtak, bør Bankenes sikringsfond, i motsetning til Statens finansfond, også være underlagt forvaltningsloven. Departementets forslag innebærer dessuten at Bankenes sikringsfond fortsatt vil være eget rettssubjekt, og altså ikke en del av staten, slik at ansatte i Bankenes sikringsfond ikke vil være omfattet av tjenestetvistloven eller tjenestemannsloven, men i stedet arbeidstvistloven og arbeidsmiljølovens regler om ansettelse og opphør av arbeidsforhold.

I tråd med utkastet fra Banklovkommisjonen foreslår departementet at Bankenes sikringsfond skal utarbeide årsregnskap og årsberetning som sendes departementet, Finanstilsynet og Norges Bank, jf. forslaget til lov om Bankenes sikringsfond § 6. Departementet foreslår etter modell av lov om Statens finansfond at departementet skal utpeke revisor for Bankenes sikringsfond. Dette er i samsvar med den vanlige ordningen for særlovselskaper, jf. f.eks. folketrygdfondloven § 13.

Selve innskuddsgarantiordningen som Bankenes sikringsfond etter forslaget skal administrere og forvalte, vil være uavhengig av staten, slik den også er etter gjeldende rett. Staten hefter ikke for innskuddsgarantiordningens garantiansvar overfor innskyterne. Innskuddsgarantiordningen er ikke et selvstendig rettssubjekt og kan ikke i seg selv saksøkes. Det vil være Bankenes sikringsfond som er part i søksmål vedrørende innskuddsgarantiordningen. Ettersom Bankenes sikringsfond er et selvstendig rettssubjekt uavhengig av staten, foreslår departementet i forslaget til lov om Bankenes sikringsfond § 1 femte ledd at Bankenes sikringsfond skal ha partsevne, jf. tvisteloven § 2-1 første ledd bokstav f.

4.7.4 Finansdepartementet

Departementet bør som nevnt i avsnitt 4.7.2 ha den viktigste beslutningskompetansen knyttet til krisehåndtering. Materielt svarer departementets forslag i hovedsak til Banklovkommisjonens utkast. Det vil også være departementet som er ansvarlig departement i direktivets forstand, uten at det er nødvendig å innta noen bestemmelse om dette i loven. Som foreslått av Banklovkommisjonen, bør departementet i tillegg forvalte kompetansen til å treffe vedtak om statlige støttetiltak, se omtale i kapittel 8.

4.7.5 Norges Bank

Norges Banks rolle og oppgaver påvirkes i liten grad av gjennomføring av krisehåndteringsdirektivet. Lovforslaget innebærer at Norges Bank skal få informasjon om visse vurderinger, vedtak og hendelser, og tas med på råd i forbindelse med en del beslutninger.

Fotnoter

1.

Et finansforetak har økonomiske problemer hvis det er grunn til å frykte at det vil kunne oppstå svikt i foretakets evne til å oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller, foretaket ikke vil kunne oppfylle minstekravene til ansvarlig kapital eller andre soliditets- og sikkerhetskrav, eller det er inntrådt forhold som kan medføre alvorlig tillitssvikt eller tap som vesentlig vil svekke eller true soliditeten, jf. finansforetaksloven § 21-1.

2.

Et finansforetak har soliditetssvikt hvis Finanstilsynet har grunn til å anta at et foretak ikke klarer å oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller, ikke er i stand til å oppfylle gjeldende krav til ansvarlig kapital, eller at foretakets eiendeler og inntekter til sammen ikke er tilstrekkelige til fullt ut å dekke forpliktelsene, jf. finansforetaksloven § 21-9.

3.

Hovedvilkårene for å beslutte krisehåndtering eller avvikling er etter direktivet art. 32 at finansforetaket er (eller trolig vil komme) i brudd med soliditetskravene eller bli insolvent, og at det ikke er utsikter til alternative løsninger, jf. omtale i kapittel 7.

4.

Lov nr. 174 av 31. januar 2017 om finansiel virksomhed.

5.

Lovforslag nr. L 105 lagt frem 19. desember 2014 av erhvervs- og vækstministeren.

6.

Lov nr. 333 av 31. mars 2015 om restrukturering og afvikling af visse finansielle virksomheder.

7.

Lovforslag nr. L 100 lagt frem 19. desember 2014 av erhvervs- og vækstministeren.

8.

Erhvervs- og vækstministeren har etter lov om restrukturering og afvikling af visse finansielle virksomheder også en rekke andre hjemler, bl.a. til å gi nærmere regler om en rekke forhold som ikke er utdypet i lovreglene, og til å godkjenne lån til og fra andre lands krisefond.

9.

Lag (2015:1016) om resolution.

10.

SOU 2014:52.

11.

Se kapittel 5.6.1 i proposisjon nr. 2015/16:5.

12.

International Swaps and Derivatives Association.

13.

Medlemmene Digranes, Heldal og Kierulf Prytz.

14.

Banklovkommisjonen foreslår regelen om at tre styremedlemmer skal ha ledende stillinger i banker for å «videreføre tilknytningen mellom sikringsfondet og finansnæringen og faglig ekspertise».

15.

Finanstilsynet anfører også at kapitalforvaltningen hos Bankenes sikringsfond antagelig kan forenkles og drives mer kostnadseffektivt, eksempelvis ved å gå over til å plassere midlene som lån til statskassen med en rente som på kortsiktige norske statspapirer.

Til dokumentets forside