8 Endring av eksisterende støtteordninger
8.1 Norges EØS-rettslige forpliktelser
Det følger av del I av Protokoll 3 til Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkingsorgan og en domstol (ODA) at EFTA-statene og EFTAs overvåkingsorgan (ESA) skal samarbeide om kontrollen med eksisterende støtteordninger. Prosedyren for dette finnes i ODA Protokoll 3 del II, som er gjennomført i norsk rett gjennom forskrift 30. oktober 2009 nr. 1323 om EØS-prosedyreregler for offentlig støtte.
ESA har til oppgave å overvåke eksisterende støtteordninger. Dette fremgår av artikkel 62 i EØS-avtalen og artikkel 1 i ODA Protokoll 3 del II. Dersom de anser at en eksisterende ordning ikke lenger er i samsvar med EØS-retten, foreslår ESA justeringer i støtteordningen for å bringe den i samsvar med regelverket. Slike forslag betegnes som «hensiktsmessige tiltak». ESA foreslår også hensiktsmessige tiltak når det vedtas nye retningslinjer om forenlig støtte. Slike hensiktsmessige tiltak vil gjelde for alle støtteordninger som er godkjent på grunnlag av de aktuelle retningslinjene. Prosedyren for ESAs overvåking av eksisterende støtte er nærmere regulert i ODA Protokoll 3 del II.
Dersom Norge aksepterer ESAs forslag til hensiktsmessige tiltak, enten i nye retningslinjer eller i en konkret sak, påtar myndighetene seg å tilpasse de berørte støtteordningene i henhold til tiltakene. Staten er rettslig bundet av aksepten. Hvis støtteordningene ikke tilpasses de aksepterte tiltakene innen den fastsatte fristen, vil støtten gå over til å bli ny støtte. Alle fremtidige utbetalinger av støtte som skjer under ordningen anses da som ulovlig støtte. Dette er fordi det følger av iverksettelsesforbudet at ny støtte ikke kan iverksettes uten at den har vært notifisert til og godkjent av ESA. Dette gjelder selv om ESA før de hensiktsmessige tiltakene var iverksatt hadde godkjent støtten. Manglende tilpasning av eksisterende støtte vil dermed føre til at støtten anses som ulovlig, og kan føre til vedtak fra ESA med pålegg om tilbakeføring av ulovlig støtte, dom for traktatbrudd og erstatningsansvar overfor foretak som har lidt tap som følge av den ulovlige støtten. Departementet legger til grunn at erstatningsansvaret kan bygges på det EØS-rettslige ansvaret eller alminnelig norsk erstatningsrett.
Dersom Norge ikke aksepterer forslag til hensiktsmessige tiltak, vil ESA kunne innlede formell prosedyre for å undersøke den aktuelle ordningen nærmere. Som ved andre formelle undersøkelsesprosedyrer vil dette resultere i et vedtak om ordningens forenlighet med EØS-avtalen. ESA kan komme til at ordningen er forenlig med EØS-avtalen og dermed kan videreføres slik den er, eller at ordningen ikke lenger er eller har vært forenlig med EØS-avtalen og må endres innen en gitt frist for å kunne opprettholdes.
8.2 Gjeldende rett
Dagens lov om offentlig støtte regulerer ikke hvordan ESAs forslag til hensiktsmessige tiltak skal følges opp på nasjonalt plan. Forskrift om offentlig støtte bestemmer imidlertid at departementet kan pålegge endringer i eller opphør av støtteordninger, jf. § 5 annet ledd.
8.3 Utenlandsk rett
Ingen av de øvrige nordiske landene har uttrykkelige lovregler om oppfølgingen av Europakommisjonens (Kommisjonen) og ESAs forslag om hensiktsmessige tiltak.
8.4 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse i § 8 om endring av støtteordninger. Første ledd fastslår at støttegiver har plikt til å endre eksisterende støtteordninger hvis det er nødvendig for å sikre at disse til enhver tid er i tråd med Norges EØS-rettslige forpliktelser. Bestemmelsens annet ledd fastslår at dersom ESA har fattet vedtak om hensiktsmessige tiltak som er bindende for Norge, plikter støttegiver å gjennomføre tiltakene uten ugrunnet opphold. Det samme gjelder endringer i tråd med hensiktsmessige tiltak som er vedtatt i ESAs retningslinjer om offentlig støtte, når Norge formelt har akseptert disse. For å synliggjøre at endringer i eksisterende støtte kan være meldepliktige etter loven, fastslås det i tredje ledd at endringer som utgjør ny støtte er meldepliktige etter høringsnotatet § 4.
I høringsnotatet uttalte departementet at det har vurdert om den nye lovbestemmelsen også bør videreføre departementets kompetanse til å pålegge avvikling eller endring av støtteordninger. Departementet fant det imidlertid ikke tilrådelig å foreslå dette, da støttegiver, etter departementets syn, bør sikres størst mulig handlingsrom innenfor de rammene EØS-avtalen setter. Ved forslag eller pålegg fra ESA om hensiktsmessige tiltak vil det ofte være flere handlingsalternativer å velge mellom, og rom for skjønn knyttet til utforming og gjennomføring av de konkrete tiltakene.
Videre bemerket departementet at et eventuelt pålegg overfor støttegiver om en bestemt løsning, ville innskrenket fleksibiliteten som ligger i EØS-regelverket. Departementet så ingen tungtveiende grunner til å frata støttegiver muligheten til selv å innrette sine støttetiltak på den måten han finner best, innenfor rammene av ESAs vedtak og støtteregelverket. I tillegg viste departementet til at det er høyst usikkert hvilken rettslig status et slikt departementspålegg overfor støttegiver ville hatt. Ettersom pålegget ikke ville angått rettighetene eller pliktene til private, men snarere et norsk forvaltningsorgans lovpålagte plikt til å rette seg etter EØS-avtalen, ville det ikke vært snakk om et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.
Avslutningsvis påpekte departementet at gjeldende retts hjemmel til å pålegge støttegiver å tilpasse eksisterende støtteordninger så langt ikke har vært benyttet, og at det dermed ikke synes å være behov for en slik bestemmelse.
8.5 Høringsinstansenes syn
Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at den foreslåtte bestemmelsens første ledd og annet ledd må tas ut av loven. LO mener bestemmelsene potensielt kan gripe inn i, og stå i et uklart forhold til, det kommunale selvstyret og Stortingets lovgivnings- og beskatningsmyndighet.
LO uttaler også at lovhjemlene er overflødige der støttegiver er en del av statsforvaltningen eller et statlig foretak, ettersom endringsplikten da kan løses ved instruksjonsmyndighet eller eierbeføyelser.
LO og Kommunesektorens organisasjon (KS) mener at departementet ikke bør kunne forplikte seg overfor ESA til å gjennomføre hensiktsmessige tiltak, før eventuelle nødvendige stortingsvedtak er på plass.
LO uttaler at det er en rekke støtteordninger der endringer i samsvar med ESAs forslag eller pålegg om hensiktsmessig tiltak vil kreve lov- eller skattevedtak. LO viser i denne sammenhengen til avfallssakene, «På like vilkår-saken» og sukkeravgiftssaken.
Også KS viser til at endringer i en rekke ordninger forutsetter lovendringer eller skattevedtak som må behandles i Stortinget.
KS mener det er uklart hva som skal anses som «uten ugrunnet opphold» etter § 8 annet ledd. KS forutsetter at det å avvente nødvendige lovvedtak ikke kommer i strid med kravet om at endringer skal skje «uten ugrunnet opphold» i § 8 annet ledd.
KS uttaler at det, når det i den foreslåtte bestemmelsen «foreslås en plikt til å endre støtteordninger «om nødvendig», er det uklart om nødvendighetskriteriet refererer til eksisterende støtte, jf. definisjon i høringsnotatet § 3 (3), hvor det ikke foreligger en umiddelbar plikt til å endre ordningen, eller om nødvendighetskriteriet viser til andre forhold». KS mener det også er uklart hvem som bestemmer hva som er nødvendig, og på hvilket tidspunkt endringsplikten inntrer.
KS mener at kommuner og fylkeskommuner bør ha frihet til å benytte seg av det handlingsrommet den EØS-rettslige endringsplikten gir. KS uttaler at kommuner og fylkeskommuner må sikres betydelig innflytelse over hvilke endringer som skal gjøres, og viser til kommunalt selvstyre, jf. Grunnloven § 49 og kommuneloven § 2-1. KS savner en nærmere drøftelse av hvordan denne innflytelsen skal sikres.
KS uttaler også at den foreslåtte bestemmelsens tredje ledd om notifisering av ny støtte synes overflødig ved siden av meldeplikten i høringsnotatet § 4.
Medietilsynet og Direktoratet for økonomistyring og forvaltning (DFØ) mener det ofte kan være uklart hvilket organ som anses som støttegiver. Medietilsynet påpeker at det ikke har hjemmel til å gjøre endringer i støtteordningene sine utover den kompetansen som er delegert i forskrift. Det er Kulturdepartementet som har forskriftskompetanse, og som dermed kan vedta endringer i Medietilsynets støtteordninger. Medietilsynet skriver at det kan bli problematisk å oppfylle forpliktelsene som fremgår av forslaget. Medietilsynet og DFØ mener det er hensiktsmessig om departementet avklarer om begrepet «støttegiver» i denne sammenhengen kan tolkes til å omfatte den offentlige instans som har regelverkskompetansen på saksområdet.
8.6 Departementets vurdering
Departementet har etter innspill i høringen foretatt en ny vurdering av endringsplikten som ble foreslått i høringsnotatet § 8 første ledd, og har kommet til at første ledd tas ut av lovforslaget.
Lovforslaget § 10 regulerer støttegivers plikt til å endre eksisterende støtteordninger. Når ESA har fattet et vedtak om hensiktsmessige tiltak, eller lagt frem forslag til slike tiltak, og disse har blitt bindende for Norge, skal støttegiveren gjennomføre tiltakene uten ugrunnet opphold. Hensiktsmessige tiltak kan enten gjelde en konkret støtteordning eller alle eksisterende støtteordninger ESA har godkjent på grunnlag av bestemte retningslinjer. Sistnevnte vil være tilfelle der ESA vedtar reviderte retningslinjer som inneholder hensiktsmessige tiltak for eksisterende (godkjente) støtteordninger, og Norge formelt aksepterer de nye retningslinjene. Støttegiver har også plikt til å endre en eksisterende støtteordning på eget initiativ dersom støttegiver oppdager at ordningen ikke er forenlig med EØS-avtalen.
Endring av en støtteordning kan kreve lov- eller plenarvedtak. I slike tilfeller må vedtak om endring av ordningen fattes av Stortinget på vanlig måte. Støttegiver skal følge opp at nødvendige forslag fremmes.
Det er ikke uvanlig at ulike offentlige organer har ansvar for henholdsvis utforming av en støtteordning og forvaltning av tildeling mv. Støttegiver er et funksjonelt begrep, og hvem pliktsubjektet (støttegiver) er kan derfor variere avhengig av hvilken plikt det er snakk om. De ulike organenes ansvarsområder vil normalt være klart definert, slik at det ved behov for endringer i en støtteordning ikke vil være tvil om hvem som skal foreslå nødvendige tiltak etter lovforslaget § 10. Departementet ser ikke bort fra at det vil kunne etableres støtteordninger hvor det ikke er åpenbart hvilken av de involverte myndigheter som er støttegiver, og hvor dette vil bero på en konkret vurdering. I tilfeller som nevnt i høringsuttalelsene fra Medietilsynet og DFØ legger departementet til grunn at også overordnet organ som har hjemmel til å endre støtteordningen, kan anses som ansvarlig etter lovforslaget § 10.
Reglene om offentlig støtte i EØS-avtalens hoveddel gjelder som lov, jf. EØS-loven § 1. Kommunale og fylkeskommunale støtteordninger må i dag utformes innenfor EØS-rettslige rammer.
Ved forslag eller pålegg fra ESA om hensiktsmessige tiltak vil det ofte være flere handlingsalternativer å velge mellom. Det vil være rom for skjønn ved utforming og gjennomføring av endringer i nasjonale støtteordninger, særlig der hensiktsmessige tiltak gjelder den konkrete støtteordningen. Handlingsrom for norske myndigheter vil være mindre når hensiktsmessige tiltak knytter seg til endringer i ESAs retningslinjer. Departementet foreslår en bestemmelse i loven § 10 annet ledd om at støttegiver skal høres før Norge aksepterer hensiktsmessige tiltak fra ESA. Både kommunale, fylkeskommunale og statlige myndigheter skal gis anledning til å uttale seg om hensiktsmessige tiltak som gjelder støtteordninger de forvalter.
Endringer i eksisterende støtte kan føre til at støtten må notifiseres til ESA som ny støtte i henhold til lovforslaget § 4. Departementet er enig i innspill fra KS om at det ikke er nødvendig å regulere denne notifiseringsplikten også i lovforslaget § 10.