12 Økonomiske og administrative konsekvenser

12.1 Innledning

Hovedmålet med å utforme en ny lov om nasjonale saksbehandlingsregler i saker om offentlig støtte er å sikre en klar og helhetlig regulering av de nasjonale støtteprosessene. Dette styrker muligheten til å etterleve våre EØS-rettslige forpliktelser. Samtidig er det et mål at loven blir mer brukervennlig. Lovforslaget har som formål å tydeliggjøre den nasjonale reguleringen av saker om offentlig støtte.

Et av formålene med lovforslaget er å rydde opp i lovverket, slik at de ulike partene i støttesaker lettere kan få oversikt over sine plikter og rettigheter. Dette vil kunne gjøre det lettere for potensielle støttegivere å orientere seg i regelverket, og dermed redusere risikoen for brudd på støtteregelverket. Dette vil kunne medføre gevinster både for næringsliv, det offentlige og for samfunnet. Alt i alt innebærer forslaget en opprydning og klargjøring av regelverket som vil være positivt for støttegiver, næringsliv og for samlet verdiskaping.

12.2 Samfunnsøkonomiske konsekvenser

I Norge tildeles det hvert år betydelige beløp i offentlig støtte. Uklarheter knyttet til hvilke krav og prosedyrer som gjelder ved tildeling av støtte kan øke risikoen for at det gis EØS-stridig støtte, med svært uheldig innvirkning på konkurransesituasjonen i berørte markeder. Dette kan gi samfunnsøkonomisk tap, gjennom at mindre effektive bedrifter begunstiges på bekostning av mer effektive konkurrenter.

En klargjøring av støtteregelverket og de forpliktelsene og prosedyrene som gjelder ved tildeling av støtte kan etter departementets vurdering bidra til å redusere omfanget av ulovlig støtte. Dette kan medføre en samfunnsøkonomisk gevinst. Når ulovlig støtte identifiseres, er det viktig å stanse utbetalingen av støtten. Dette fordi fortsatt utbetaling kan forverre situasjonen i markedet ytterligere. Etter departementets vurdering kan en klargjøring av reglene for tilbakeføring medføre at utbetaling av ulovlig støtte stanses raskere.

En klargjøring av reglene om tilbakeføring av ulovlig støtte kan etter departementets oppfatning realisere effektiviseringsgevinster for samfunnet. Regelverket er i dag uoversiktlig, og gir rom for usikkerhet om hvilke prosedyrer som gjelder. Dette kan bidra til at tilbakeføringsprosessen blir mer ressurs- og tidkrevende enn nødvendig. Usikkerheten kan dermed være en belastning både for støttegiver og støttemottaker. I tillegg kan mottaker av ulovlig støtte dra nytte av den ulovlige støtten over lengre tid, noe som kan føre til et tap for konkurrenter, og opprettholde uheldig konkurransevridning lenger enn nødvendig. En mer effektiv tilbakeføringsprosess kan dermed realisere samfunnsøkonomiske gevinster.

Departementets forslag om en treårsbegrensning i støttegivers plikt og kompetanse til å kreve tilbake ulovlig støtte i tilfeller der ESA ikke har fattet vedtak om tilbakeføring, går trolig lenger enn det som gjelder i de andre nordiske landene. Den foreslåtte bestemmelsen innebærer at støttegivere som har mottatt løpende støtte over en lengre periode enn tre år, ikke kan avkreves det totale støttebeløpet, med mindre ESA har fattet et vedtak om tilbakeføring. Dermed vil heller ikke en tilbakeføring i slike tilfeller gjenopprette konkurransesituasjonen i markedet fullt ut. Den foreslåtte løsningen balanserer imidlertid hensynet til å gjenopprette konkurransesituasjonen i markedet, og hensynet til støttemottakers innrettelse, innenfor de rammene EØS-avtalen tillater. Den tar også særlig hensyn til norske myndigheters manglende kompetanse til å vurdere støttens forenlighet med EØS-avtalen og dermed til å begrense tilbakeføringskravet til støtte som ikke er EØS-forenlig. Forslaget berører ikke konkurrenters mulighet til å klage ulovlig støtte inn for ESA, som kan pålegge tilbakeføring ti år tilbake i tid dersom de finner at støtten er uforenlig med EØS-avtalen. ESA kan også åpne sak i tilfeller hvor norske myndigheter krever tilbakeføring bare tre år tilbake i tid, og hvor ESA finner dette utilstrekkelig.

Norge er gjennom EØS-avtalen forpliktet til å rapportere årlig til ESA om utbetalingen av offentlig støtte som omfattes av avtalen. Rapporteringen for 2018 viser at norske støttegivere utbetalte omkring 37 milliarder kroner i offentlig støtte i 2018. Departementet mener at omfanget av årlig utbetaling av offentlig støtte i Norge indikerer at potensialet for effektivitetsgevinster ikke er ubetydelig. Rapporteringen viser videre at støtten var fordelt på 141 ulike tiltak. De fem største tiltakene omfattet omtrent to tredjedeler av utbetalt støtte. Dette innebærer at det hvert år gjennomføres mange små støttetiltak, og illustrerer at forholdsvis mange aktører er involvert i støtteprosesser, både på støttegiver- og støttemottakersiden.

Mulighet for økt kontroll og oppfølging fra støttegivers side overfor støttemottaker kan bidra til at tildelt støtte benyttes på en mer effektiv og hensiktsmessig måte. Dette kan også føre til større klarhet rundt resultater støtten gir. En effektivisering kan gi gevinster for norske skattebetalere og for markedsaktørene ved å redusere sannsynligheten for uheldige konkurransevridninger.

12.3 Konsekvenser for næringslivet

For næringslivet vil en klarere nasjonal regulering av prosessen i støttesaker kunne medføre økt effektivitet, fordi mindre usikkerhet omkring partenes rettigheter og plikter innebærer at næringslivet tillates å benytte mindre ressurser på å klargjøre rettstilstanden. Økt brukervennlighet i lovverket vil bidra i denne retningen.

For bedrifter som har mottatt ulovlig støtte og blir involvert i en prosess med potensiell tilbakeføring, vil dette kunne være belastende gjennom kostnader i form av advokatutgifter osv., men også grunnet de skadelige effektene selve tilbakeføringen kan ha for selskapet. En klargjøring av regelverket med sikte på å forhindre tildeling av ulovlig støtte, men også en klargjøring av reglene om tilbakeføring, vil derfor kunne medføre en gevinst for næringslivet.

Videre vil forslaget om at støttemottakere av støtte gjennom fastsettingen av skatter nevnt i skatteforvaltningsloven § 1-1 skal oppbevare nødvendige opplysninger i minst ti år, medføre en økonomisk og administrativ byrde for støttemottakerne. Alternativet til at støttemottakerne pålegges en slik plikt, vil være at de på regelmessig basis må levere de nødvendige opplysningene til skattemyndighetene. Slik departementet ser det, er dette ikke en hensiktsmessig løsning, ettersom den vil være mer ressurskrevende både for støttemottaker og for skattemyndighetene.

Kombinasjonen av en privat håndhevingsadgang ved nasjonale domstoler og adgangen til håndheving ved ESA og EFTA-domstolen innebærer en risiko for parallelle prosesser om ett og samme saksforhold. Det kan for eksempel oppstå tilfeller der ESA har åpnet klagesak hvor temaet er om et tiltak utgjør ulovlig offentlig støtte, og en av støttemottakers konkurrenter samtidig går til søksmål mot støttegiver for å få kjent tiltaket ugyldig i nasjonal domstol.

For mottakere av ulovlig støtte kan dette medføre noe økt byrde i form av at denne risikerer å måtte forholde seg til to ulike prosesser, en ved nasjonale domstoler og en for ESA. Forslaget om å innføre en treårsbegrensning i støttegivers adgang til å fremme krav om tilbakeføring kan gi økt risiko for dobbel prosess. Dette er fordi tredjeparter ved å klage til ESA vil kunne oppnå tilbakeføring av støtte ytt ti år tilbake i tid, mens man i et søksmål for nasjonale domstoler kun kan oppnå tilbakeføring tre år tilbake i tid. Departementet vurderer imidlertid risikoen som liten, da tredjepart normalt vil ha lite å vinne på en dobbel prosess fremfor å velge det sporet som kan lede til ønsket resultat.

Forslaget om å fjerne departementets mulighet til å fatte enkeltvedtak for renter i tilbakeføringssaker til fordel for rentesatser satt av ESA, vil kunne forenkle tilbakeføringsprosessen og gi mottakere av ulovlig støtte økt forutsigbarhet. Dette vil også kunne bidra til å gjøre tilbakeføringsprosessen mindre tidkrevende. Valg av rentesats kan få betydelige utslag på tilbakeføringsbeløpet, og det vurderes derfor som hensiktsmessig at det er størst mulig forutsigbarhet rundt dette.

12.4 Konsekvenser for offentlig forvaltning

Den nye loven pålegger ikke nye omfattende administrative eller økonomiske forpliktelser på offentlige støttegivere. Formålet med lovforslaget er å rydde opp i lovverket, slik at de ulike partene i støttesaker lettere kan få oversikt over sine plikter og rettigheter.

Departementet foreslår en ny bestemmelse i § 9 om kontroll med offentlig støtte tildelt under en støtteordning, som gir overordnede regler for hvordan støttegiver skal tildele støtte og følge opp bruken av midlene. Bestemmelsen sikrer at støttegiver har på plass et eget system for kontroll både med egen praksis ved tildeling av støtte, og med støttemottakers bruk av mottatte midler. Denne bestemmelsen vil isolert sett stille krav til støttegivers prosedyrer, men departementet antar ikke at den vil ha noen vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

Som tidligere nevnt mener departementet at det særlig er behov for klargjøring av bestemmelsene om tilbakeføring av ulovlig støtte i lovforslagets § 12. Selv om antallet tilbakeføringssaker i Norge er beskjedent, er departementets erfaring at ressursbruken i hver tilbakeføringssak er betydelig. Tydeliggjøring av tilbakeføringsprosessen vil derfor kunne ha positive administrative konsekvenser.

EØS-retten krever at tredjeparter har adgang til å fremme søksmål om tilbakeføring av ulovlig støtte. Nasjonale domstoler kan prøve spørsmålet om hvorvidt støtte er utbetalt i strid med iverksettelsesforbudet, og om støtten dermed er ulovlig. Ved å innta iverksettelsesforbudet i lovforslaget § 5 tydeliggjøres det nasjonale rettsgrunnlaget for privat håndheving. Lovforslaget innebærer imidlertid ingen endringer i adgangen til å fremme søksmål ved nasjonale domstoler.