Prop. 32 L (2017–2018)

Endringer i straffeprosessloven og folketrygdloven (tilgang og rett til offentlige ytelser ved unndragelse fra straff eller strafforfølgning)

Til innholdsfortegnelse

3 Gjeldende rett

3.1 Forvaltning av siktedes formue

Når en siktet unndrar seg strafforfølgning eller straffullbyrdelse ved flukt, eller oppholder seg i utlandet og ikke på oppfordring innfinner seg i riket, kan siktedes formue settes under forvaltning, jf. straffeprosessloven §§ 220 til 222.

Straffeprosessloven § 220 lyder:

«Når den som er dømt til høyere straff enn fengsel i 6 måneder eller med skjellig grunn mistenkes for en handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i mer enn 2 år, ved flukt unndrar seg straffens fullbyrding eller forfølgingen, eller oppholder seg i utlandet og ikke på oppfordring innfinner seg i riket, kan retten ved kjennelse beslutte å sette hans formue under forvaltning.
Forsvareren skal være hørt før avgjørelsen treffes. Har siktede ikke allerede forsvarer, skal forsvarer oppnevnes.»

Bestemmelsene i §§ 220 til 222 benytter «siktede» som en felles betegnelse på den domfelte, mistenkte eller siktede som en beslutning om formuesforvaltning rettes mot. Tilsvarende terminologi benyttes i denne proposisjonen. Idet påtalemyndigheten begjærer forvaltning av noens formue, får vedkommende status som siktet, jf. straffeprosessloven § 82.

Første alternativ i § 220 første ledd angår konkret idømt straff, mens annet alternativ omhandler den abstrakte strafferamme. Det er uten betydning om det er idømt betinget eller ubetinget fengsel, jf. Bjerke, Keiserud, Sæther, Straffeprosessloven kommentarutgave, bind I, fjerde utgave, note 2 til § 220, side 780.

I forarbeidene til straffeprosessloven uttales at forvaltning av formue kan være aktuelt i «særlige tilfelle» hvor det «kunne være støtende om en rømling skulle kunne overføre hele sin formue til utlandet eller derfra drive sin norske forretning som før», jf. Innstilling om rettergangsmåten i straffesaker fra Straffeprosesslovkomitéen avgitt juni 1969, spesielle motiver til kapittel 17, side 258. Det er likevel på det rene at bestemmelsen også «har som formål å tvinge en siktet som unndrar seg strafforfølgning, til å møte frem», jf. Rt. 2010 s. 1 avsnitt 13. Se også Salomonsen, Den norske straffeproceslov med kommentar, første utgave 1913, bind II, side 369, hvor det fremgår at forvaltning:

«[…] angaar det tilfælde, at en strafforfølgning eller straffuldbyrdelse ikke kan ske, fordi sigtede holder sig borte, og tilsigter at tjene dels som et middel til at fremtvinge hans møte dels som et surrogat for den straf, han unddrar sig.»

En kjennelse som setter siktedes formue under forvaltning, innebærer at den siktede mister retten til å råde over formuen, jf. straffeprosessloven § 221 første ledd. Forvaltningen omfatter alt som står inne på siktedes konti, uansett om det dreier seg om oppsparte midler, lønn, trygd, pensjon eller andre midler til siktedes underhold, jf. Rt. 2010 s. 1 avsnitt 14 og 15. I Norsk lovkommentar til straffeprosessloven § 220 (note 1698 pr. 21. september 2016) uttales:

«Det vil derfor som hovedregel ikke være uforholdsmessig etter § 170a om forvaltningen gjelder hele formuen, selv om siktede har behov for penger til f.eks. medisiner. Siktede har selv herredømme over når forvaltningen kan heves, jf. Rt. 2010 s. 1 avsnitt 17.»

Etter straffeprosessloven § 221 annet ledd skal påtalemyndigheten sørge for at kjennelsen tinglyses. Det vil blant annet si registreres som en heftelse på siktede i Løsøreregisteret, jf. tinglysingsloven § 34. Kjennelsen må også anmerkes på eiendommens grunnboksblad dersom siktede eier fast eiendom, jf. tinglysningsloven kapittel 3.

Retten oppnevner en tilsynsmann til å forvalte formuen og til å påse at det ikke tilflyter siktede personlig noen inntekt av formuen, jf. straffeprosessloven § 222 første ledd første punktum. Etter annet punktum får reglene i lov om forsvunne personar § 6 anvendelse så langt de passer. Det vil si at siktedes formue skal forvaltes som eiendelene til personer under vergemål, jf. vergemålsloven § 96.

Forvaltningen berører ikke ektefelles og barns krav på underhold fra siktede, jf. Innstilling om rettergangsmåten i straffesaker fra Straffeprosesslovkomitéen avgitt juni 1969, spesielle motiver til utkastet § 227 (loven § 222), side 260-261. Slike utbetalinger foretas av tilsynsmannen, jf. vergemålsloven § 37.

Forvaltningen skal heves når siktede møter eller grunnlaget for den faller bort, jf. straffeprosessloven § 222 andre ledd.

Ifølge Norsk lovkommentar til straffeprosessloven kapittel 17 (note 1668 pr. 21. september 2016) er forvaltning av siktedes formue lite brukt. Tilsvarende forutsettes under henvisning til forarbeidene i Andenæs, Norsk straffeprosess, fjerde utgave ved Tor-Geir Myhrer, side 338. Rt. 2010 s. 1 gir likevel et eksempel på bruk av bestemmelsen i praksis, se nærmere om kjennelsen nedenfor.

Et eget spørsmål er hvorvidt siktede også mister rådigheten over forestående utbetalinger når formuen er satt under forvaltning. Dette spørsmålet har liten praktisk betydning dersom pengene uansett betales inn på en konto som er underlagt forvaltningen. Spørsmålet er likevel avgjørende for siktedes adgang til å sørge for at utbetaling skjer til utlandet, eller på en annen måte til en konto som er utenfor tilsynsmannens kontroll.

En forestående betaling vil i mange tilfeller være et formuerettslig pengekrav som siktede er kreditor for. Et slikt krav vil være en formuesgjenstand som tilhører siktede og som utgjør en del av siktedes formue. Dette må blant annet gjelde vederlag ved salg, gevinster, tilbakebetaling av lån, erstatningskrav og opptjent lønn mv. Tilsvarende gjelder renteinntekter og annen avkastning, for eksempel leieinntekter og aksjeutbytte, som dessuten vil være «inntekt av» formue etter straffeprosessloven § 222. Selv om betaling ikke har funnet sted vil det være nærliggende å regne slike krav som del av den «formue» som settes under forvaltning etter straffeprosessloven § 220 og som siktede mister rådigheten over etter straffeprosessloven § 221 første ledd.

Offentlige ytelser som ennå ikke utbetalt til siktede vil det være vanskeligere rent språklig å regne som en del av mottakerens «formue». Offentlige ytelser kan riktignok bygge på opptjente rettigheter slik at siktede har et rettskrav på å få dem utbetalt, men det er likevel ikke tale om en vanlig formuesgjenstand som siktede kan disponere over. Siktede kan likevel i en viss utstrekning påvirke hvordan offentlige ytelser skal utbetales, se for eksempel om folketrygdloven § 22-18 i punkt 3.3. At siktede dermed har en viss rådighet over nært forestående utbetalinger av offentlige veldferdsytelser, kan tale for å regne disse som en del av siktedes «formue» etter straffeprosessloven §§ 220 første ledd og 221 første ledd. Også formålet med tvangsmiddelet forvaltning av formue kan tale for å tolke formuesbegrepet slik at en siktet som er fratatt rådigheten over egne midler, ikke kan unndra offentlige ytelser fra forvaltningen. Det offentlige vil ellers bidra til å undergrave en kjennelse som setter siktedes formue under forvaltning, og bidra til å sette siktede i stand til fortsatt å unndra seg straff eller strafforfølgning.

I en kjennelse fra Borgarting lagmannsrett 5. oktober 2009 (LB-2009-126754), som lå til grunn for nevnte Rt. 2010 s. 1, kom lagmannsrettens flertall til at ikke-utbetalte trygde- og pensjonsytelser faller utenfor den formuen som er satt under forvaltning. Lagmannsretten la til grunn at siktede «oppholder seg i Thailand, hvor han ifølge Kripos hver måned tar ut penger fra sin konto i Postbanken i ulike lokale minibanker», og fant at vilkårene for å sette formuen under forvaltning var oppfylt. Flertallet uttalte:

«Når det gjelder virkningen av at formuen settes under forvaltning, kan flertallet ikke slutte seg til at formue også omfatter retten til ikke forfalte trygde- eller pensjonsytelser, slik tingrettens kjennelse må oppfattes, og som samsvarer med det som er kommet til uttrykk i påtalemyndighetens begjæring 10. juni 2009. Det strider mot vanlig terminologi å omtale slike ikke forfalte ytelser som formue. Ordlyden i § 222, som omtaler «inntekt av den» (formuen) taler heller ikke i retning av en slik forståelse. En forvaltning av As formue vil derimot ikke være til hinder for at As bankkontoer vil kunne beslaglegges og forvaltes, også om det er til disse kontoene siktede lar sine trygde- eller pensjonsrettigheter bli utbetalt.»

Mindretallet kom derimot til at straffeprosessloven § 220 gir hjemmel for å sette siktedes «løpende inntekter i form av uføretrygd» under forvaltning. Mindretallet viste til at spørsmålet ikke er behandlet i rettspraksis eller juridisk teori og mente at ordlyden i bestemmelsen ga lite veiledning. Mindretallet mente at straffeprosessloven § 222 første ledd, som gjør unntak for ektefelles og barns krav på underhold, viser at lovgiver ikke har ønsket at det vanlige sivilrettslige prinsippet om beslagsfrihet for midler til siktedes livsopphold, skal gjelde på dette området. Spørsmålet var om den inntekt det siktes til i straffeprosessloven § 222 «er begrenset til avkastning av siktedes formue i snever forstand, f.eks. aksjeutbytte, leie- eller renteinntekter, eller om enhver form for inntekt inngår i siktedes formue i relasjon til straffeprosesslovens bestemmelser om forvaltning». Mindretallet kom til at det er adgang til å sette alle midler som tilhører siktede under forvaltning, også løpende og ikke-forfalte inntekter:

«I anken er det anført at et straffebud ikke skal tolkes utvidende.
Mindretallet kan ikke se at det innebærer noen utvidende tolkning å anse samtlige siktedes midler omfattet av formuesbegrepet i § 220. Ifølge Bokmålsordboka betyr ordet formue «økonomisk verdi av alt det en eier, rikdom», opprinnelig «det en formår». Ordet formue kan dermed sies å ha dels en snever, dels en vid betydning. Etter mindretallets syn ligger det innenfor lovens ordlyd å velge den vide tolkningen av ordet.
Mindretallet påpeker dessuten at den aktuelle bestemmelsen ikke gir noen hjemmel for straff, slik blant annet bestemmelsene i straffeloven gjør. Selv om legalitetsprinsippet gjelder generelt for inngrep mot den enkelte borger, er det etter mindretallets syn særlig de rene straffebestemmelser som ikke kan tolkes utvidende, jf. Grunnloven § 96. Tolkning av lovteksten til det mest vidtrekkende alternativ innenfor ordlyden er i rettspraksis også godtatt for rene straffebestemmelser, jf. Rt-2002-476.
Også rettstekniske hensyn taler for å anse alle siktedes midler omfattet av formuesbegrepet i straffeprosessloven § 220. Grensen mellom det snevre og det vide formuesbegrep er uskarp. En begrensning av beslagsretten til formue i ordets snevre betydning ville invitere til innsigelser på dette grunnlag og til å tildekke opprinnelsen til midler siktede erverver, og dermed gjøre tvangsmidlet lite egnet. Dersom løpende, ikke forfalte inntekter holdes utenfor den formue som kan settes under forvaltning, står siktede fritt til å unndra midlene ved å opprette nye bankkonti og dirigere inntektene dit.
Mindretallet er enig med Kripos i at det kan virke støtende dersom siktede gis rett til å anvende midler som han mottar fra den norske stat til å unndra seg strafforfølgning fra den samme stat.
Etter dette er mindretallet kommet til at det er adgang til å sette alle midler som tilhører siktede, under forvaltning med hjemmel i straffeprosessloven § 220.»

Lagmannsrettens kjennelse ble påanket til Høyesterett. Høyesteretts ankeutvalg tok ikke stilling til om løpende inntekter eller forestående betalinger omfattes av formuesbegrepet, jf. Rt. 2010 s. 1 avsnitt 16.

Det er dermed uavklart om siktede – når formuen er satt under forvaltning – også mister råderetten over offentlige ytelser som ennå ikke er innbetalt til siktedes bankkonti.

Straffeprosessloven §§ 220 til 222 er foreslått videreført i Straffeprosessutvalgets forslag til ny lov uten at dette spørsmålet tas opp, se utkast til § 22-2 i NOU 2016: 24 side 58, jf. merknader på side 345-346 og 621.

3.2 Betalinger til siktede og straffbar medvirkning til unndragelse

Etter straffeloven § 160 annet ledd er det straffbart å medvirke til at noen unndrar seg strafforfølgning ved flukt, for eksempel ved å holde noen skjult eller ved å utgi vedkommende for en annen. Etter straffeloven § 161 første ledd er det straffbart å medvirke til at noen som er idømt frihetsstraff eller en særreaksjon, unndrar seg gjennomføringen av reaksjonen.

Betaling av penger eller overføring av andre formuesgoder til siktede, med forsett om at dette bidrar til at siktede unndrar seg straff eller strafforfølgning, vil i utgangspunktet kunne rammes. Den alminnelige rettsstridsbegrensningen tilsier likevel at det må gjøres unntak for legitime betalinger som noen er forpliktet til å betale siktede. Den som for eksempel leier bolig av en siktet, eller en arbeidsgiver som skylder siktede feriepenger, må kunne betale husleie og feriepenger straffritt, i hvert fall så lenge pengene betales på vanlig måte til en norsk bankkonto. I slike tilfeller vil politiet kunne sikre at siktede ikke kan benytte pengene til unndragelse gjennom en rettslig begjæring om at siktedes formue settes under forvaltning.

Tilsvarende kan det vanskelig tenkes at straff etter straffeloven §§ 160 annet ledd og 161 første ledd kan komme til anvendelse ved utbetaling av offentlige ytelser som siktede har krav på etter gjeldende regelverk.

3.3 Rett til offentlige ytelser ved unndragelse fra straff eller strafforfølgning

Etter folketrygdloven § 2-17 første ledd anses ikke vilkårene for medlemskap i trygden oppfylt i tidsrommet en person blant annet sitter i varetekt eller soner straff. Personer som var medlemmer i trygden da frihetsberøvelsen tok til, opprettholder likevel sitt medlemskap. De kan gis ytelser under frihetsberøvelse i den utstrekning dette følger av de enkelte kapitlene i loven og i den utstrekning medlemskapet omfatter disse ytelsene, jf. forskrift 22. juni 2012 nr. 603 om medlemskap i trygden under fengselsopphold mv. § 4 første ledd.

Folketrygdloven inneholder en rekke regler som suspenderer eller begrenser ytelser under varetektsfengsling og straffegjennomføring i fengsel mv. Begrunnelsen for disse reglene er at det ikke er rimelig at en person skal kunne motta uavkortede ytelser over lang tid, samtidig som institusjonen sørger for nødvendig livsopphold.

Et medlem som sitter i varetekt, soner straff eller utholder særreaksjon har som et utgangspunkt ikke rett etter folketrygdloven på grunnstønad og hjelpestønad ved varig sykdom, skade eller lyte (§ 6-8 første ledd annet punktum), sykepenger (§ 8-54 første ledd), arbeidsavklaringspenger (§ 11-22 første ledd), uføretrygd (§ 12-20 første ledd), ytelser til tidligere familiepleier (§ 16-12 første ledd), ytelser til gjenlevende ektefelle (§ 17-14 første ledd), barnepensjon (§ 18-9 første ledd) og alderspensjon (§§ 19-22 første ledd og 20-23). Bestemmelsen i § 11-22 første ledd vil fra 1. januar 2018 flyttes til § 11-26 første ledd, jf. lov 16. juni 2017 nr. 43 om endringer i folketrygdloven mv.

For uføretrygd, ytelser til tidligere familiepleier, ytelser til gjenlevende ektefelle og alderspensjon følger det av de nevnte bestemmelsene at ytelsene likevel utbetales med 50 prosent dersom vedkommende forsørger barn.

For så vidt gjelder pleiepenger og opplæringspenger heter det at «trygden yter» slike «etter de samme bestemmelsene som sykepenger», jf. folketrygdloven § 9-15 første og annet ledd. Folketrygdloven § 8-54 om bortfall av sykepenger for den som sitter i varetekt, soner straff eller utholder særreaksjon, gjelder dermed tilsvarende for pleiepenger og opplæringspenger.

For andre ytelser etter folketrygdloven er det ikke gitt særskilte regler om suspensjon eller reduksjon for medlemmer som sitter i varetekt, soner straff eller utholder særreaksjon. Dette gjelder for eksempel dagpenger (folketrygdloven kapittel 4), foreldrepenger (folketrygdloven §§ 14-5 følgende) og overgangsstønad (folketrygdloven kapittel 15). Tilsvarende gjelder ytelser etter andre lover, slik som sosialstønad (sosialtjenesteloven), barnetrygd (barnetrygdloven), kontantstøtte (kontantstøtteloven) og pensjon etter Statens pensjonskasseloven. For flere av disse ytelsene vil likevel neppe de generelle vilkårene for ytelsen være oppfylt dersom medlemmet er varetektsfengslet eller soner straff mv. For eksempel vil en person som gjennomfører straff i fengsel ikke oppfylle kravet om å være reell arbeidssøker.

Folketrygdloven har ingen regler som særskilt begrenser siktedes rett til ytelser utenfor selve varetektsfengslingen eller straffegjennomføringen. Dersom siktede unndrar seg strafforfølgning eller en straffereaksjon, vil vedkommende kunne ha rett til ytelser etter folketrygdloven, forutsatt at vilkårene for ytelsen er oppfylt.

Dersom en siktet som unndrar seg straff eller strafforfølgning mottar offentlige ytelser, kan dette gi opplysninger som kan bidra til å sette politiet i stand til å finne siktede. Offentlige myndigheter kan få utlevert opplysninger fra Arbeids- og velferdsetaten ved dispensasjon fra taushetsplikt, jf. arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7 fjerde ledd. Dispensasjon kan gis når det er godtgjort at opplysningene er nødvendig for at vedkommende offentlige myndighet skal kunne løse pålagte offentlige oppgaver. Sosialtjenestelovens bestemmelse om taushetsplikt i § 44 fjerde ledd ble vedtatt endret ved lov 16. juni 2017 nr. 45 om endringer i sosialtjenesteloven. Når endringen trer i kraft 1. januar 2018 kan kommunen uten hinder av taushetsplikten utlevere en tjenestemottakers kontaktopplysninger og opplysninger om mulig oppholdssted, til politiet og kriminalomsorgen. Selv om formålet med sosiale tjenester kunne tale for at personer som er ettersøkt av politiet skal kunne oppsøke sosialtjenesten uten å risikere at deres oppholdssted kan bli røpet, er det ikke ønskelig at sosialtjenesten indirekte hjelper personer med å holde seg skjult for politiet eller kriminalomsorgen. Adgangen til å utlevere opplysninger etter sosialtjenesteloven vil likevel fortsatt være noe snevrere enn etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven. Dette skyldes de sosiale tjenestenes særpreg som samfunnets siste sikkerhetsnett, jf. Prop. 108 L (2016–2017) punkt 2.6 side 5.

Etter folketrygdloven § 22-18 første ledd første punktum skal utbetalinger skje ved overføring til en bankkonto her i landet, dersom mottakeren har eller oppretter en slik konto. Dersom mottakeren ikke har bankkonto her i landet, velges utbetalingsmåten under hensyn til mottakerens ønske, jf. annet ledd første punktum. Personer som ikke har eller oppretter bankkonto i Norge, kan selv velge hvordan utbetaling skal skje, forutsatt at det dreier seg om en utbetalingsmåte som er i vanlig bruk i slike sammenhenger, jf. forskrift 23. april 1999 nr. 534 om gjennomføringen av folketrygdloven § 22-18 og bidragsinnkrevingsloven § 34 om utbetalingsmåten for ytelser mv. § 2. Etter forskriften § 3 kan dessuten personer som har en bankkonto i Norge velge en annen utbetalingsmåte, dersom det på grunn av forhold knyttet til disponeringen av kontoen ikke er rimelig å kreve at utbetaling skal skje til den. Slike forhold kan etter forskriften være begrensninger i antall uttak eller at kontoen disponeres i fellesskap med andre.