2 Forslag til endringer i lov om fullbyrding av nordiske dommer på straff m.v.
2.1 Bakgrunnen for forslaget
Nordiske straffedommer fullbyrdes i dag i samsvar med felles nordisk lovgivning fra 1963. Et bærende hensyn bak overføringslovene er at ordningen skal være basert på frivillighet for både mottakerlandet og avsenderlandet. Det må være opp til vedkommende myndighet i det landet som har avsagt den aktuelle avgjørelsen, å ta standpunkt til om den skal begjæres fullbyrdet i et annet nordisk land. Tilsvarende er det i prinsippet opp til vedkommende myndighet i det landet avgjørelsen begjæres overført til, å avgjøre om begjæringen skal etterkommes, selv om det er forutsatt at dette som hovedregel skal skje.
Den fellesnordiske lovgivningen underbygger nordisk identitet og fellesskap. Når en person i ett nordisk land blir idømt fengsel, kan domfelte søke om å gjennomføre straffen i et annet nordisk land dersom vedkommende har statsborgerrett eller fast bopel der, eller på annen måte har en særlig tilknytning til landet. Regelverket er et bidrag til at personer som er hjemmehørende i Norden kan gjennomføre straffen i hjemlige omgivelser og nærmere familie og venner.
I 2004 ble det nedsatt en nordisk arbeidsgruppe for å vurdere mulighetene for å utvide det fellesnordiske regelverket for overføring av straffedommer mv. Arbeidet stoppet opp, men på nordisk justisministermøte i 2010 ble det besluttet å gjenoppta arbeidet. Tidligere førstelagmann Nils Erik Lie ble bedt om å utrede mulighetene for fullbyrdelse av nordiske dommer på samfunnsstraff, og fremme forslag til hvordan dette kan gjennomføres. Lies rapport om «Utredning om överförande av straffverkställighet» ble avgitt til Nordisk Ministerråd 28. mai 2012.
Høringsnotat om endringer i lov om fullbyrding av nordiske dommer på straff og straffeloven 2005, ble sendt på høring 25. oktober 2016. Høringsnotatet ble sendt til følgende adressater:
Arbeids- og sosialdepartementet
Barne- og likestillingsdepartementet
Finansdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Kulturdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Utenriksdepartementet
Barneombudet
Datatilsynet
Domstoladministrasjonen
Fylkesmannen i Hordaland
Helsedirektoratet
Helsetilsynet
Kompetansesenter for kriminalitetsforebygging
Kriminalomsorgsdirektorat
Likestillings – og diskrimineringsombudet
Norsk senter for menneskerettigheter
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Politiets utlendingsenhet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sivilombudsmannen
Statens sivilrettsforvaltning
Utlendingsdirektoratet
Utdanningsdirektoratet
Juridisk fakultet ved Universitetet i Bergen
Juridisk fakultet ved Universitetet i Oslo
Juridisk fakultet ved Universitetet i Tromsø
Universitetet i Stavanger
Institutt for kriminologi og rettssosiologi
Juss-Buss
Jusshjelpa i Nord-Norge
Akademikerne
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Fellesorganisasjonen (FO)
Forsvarergruppen av 1977
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juristforbundet
Kriminalomsorgens Lederforbund (KLF)
Kriminalomsorgens Yrkesforbund (KY)
Landsforeningen mot stoffmisbruk (LMS)
LO Stat
Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF)
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Politijuristene
Politiets Fellesforbund
Sosialtjenestemennenes landsforbund (STL)
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
For fangers pårørende (FFP)
Foreningen for human narkotikapolitikk (FHN)
Kirkens bymisjon
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Retretten
Rusfeltets hovedorganisasjon
Rusmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO)
Røde Kors visitortjeneste
Stine Sofies stiftelse
Straffedes organisasjon i Norge (SON)
WayBack
Følgende instanser har uttalt seg om realiteten i høringsnotatet:
Den Norske Advokatforening
Domstoladministrasjonen
Fellesorganisasjonen (FO)
Kriminalomsorgsdirektoratet
Politidirektoratet
Riksadvokaten
Høringsforslaget bygger på Nils Erik Lies rapport med forslag til lovendringer. De høringsinstansene som har uttalt seg, støtter i hovedsak lovforslaget. Politidirektoratet og Kriminalomsorgsdirektoratet har synspunkter på den konkrete utformingen av endringsforslagene. Høringsinstansenes uttalelser er nærmere omtalt i kapittel 2.3.3 og 2.3.4.
2.2 Forholdet til Norges menneskerettslige forpliktelser
Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven § 2. Etter menneskerettsloven § 3 skal konvensjonen gå foran annen lovgiving ved motstrid. Nye lovbestemmelser må utformes slik at de ikke bryter med de menneskerettslige forpliktelsene Norge har. Etter departementets vurdering er ikke forslagene om en hjemmel for å overføre eller motta gjennomføringen av nordiske dommer på samfunnsstraff eller samfunnstjeneste, og en hjemmel for å idømme samfunnsstraff til personer bosatt i andre nordiske land, i strid med EMK. Det vises til at de andre nordiske land er bundet av menneskerettslige forpliktelser på linje med Norge.
2.3 Gjennomføring av nordiske dommer på samfunnsstraff eller samfunnstjeneste
2.3.1 Gjeldende rett
2.3.1.1 Fullbyrding av nordiske straffedommer
Etter lov om fullbyrding av nordiske dommer på straff m.v. omfatter det nordiske samarbeidet på dette området:
fullbyrding av frihetsstraff
fullbyrding av bøtestraff
fullbyrding av avgjørelse om inndragning, om sakskostnader i straffesaker, og om beslag av den siktedes gods til sikring av bøter, inndragning, erstatning, oppreisning eller sakskostnader
iverksetting av tilsyn med betinget dømte og gjennomføring av særvilkår fastsatt i betinget dom, og
tilsyn med personer som er løslatt på prøve fra frihetsstraff
Loven omfatter også tilsyn med domfelte som har fått samfunnsstraff eller samfunnstjeneste, men ikke selve gjennomføringen av straffen.
Frihetsstraffer som er fastsatt i Danmark, Finland, Island eller Sverige, kan på begjæring fullbyrdes her i riket dersom domfelte er norsk statsborger eller har fast bopel her i riket på det tidspunkt da straffen skal fullbyrdes. Det samme gjelder dersom domfelte oppholder seg her i riket, og det finnes mest hensiktsmessig å fullbyrde straffen her. Bestemmelsen gjelder også når det settes fram begjæring om fullbyrding av subsidiær frihetsstraff.
Tilsvarende kan frihetsstraff som er fastsatt her i riket, søkes fullbyrdet i Danmark, Finland, Island eller Sverige dersom domfelte har statsborgerrett eller fast bopel i vedkommende land på det tidspunkt da straffen skal fullbyrdes. Det samme gjelder dersom domfelte oppholder seg i vedkommende land og det finnes mest hensiktsmessig å fullbyrde straffen der.
Bestemmelsen gjelder også ved begjæring om fullbyrding av subsidiær frihetsstraff.
De nordiske landene har gjennom denne lovreguleringen ikke forpliktet seg til i hvert enkelt tilfelle å etterkomme begjæring om fullbyrding av straffedommen. Loven fastsetter at avgjørelsesmyndigheten skal prøve om begjæringen fyller lovens krav, og om den i det enkelte tilfelle bør etterkommes, se lovens § 17. Lyder dommen på frihetsstraff eller samfunnsstraff eller en liknende reaksjon, skal domfelte i alminnelighet gis anledning til å uttale seg før departementet treffer vedtak. Ved dom på samfunnsstraff gjelder uttaleretten overføring av tilsynet, og ikke gjennomføringen.
2.3.1.2 Samfunnsstraff i Norge
Samfunnsstraff er en egen straffart, nærmere regulert i straffeloven kapittel 8. Retten kan dømme tiltalte til samfunnsstraff i stedet for fengselsstraff hvis vilkårene i straffeloven § 48 er oppfylt. Blant annet må domfelte samtykke i samfunnsstraff og ha bosted i Norge. Det betyr at samfunnsstraff ikke er et alternativ til fengsel for lovbrytere som ikke har bosted i Norge.
Samfunnsstraff innebærer at retten fastsetter et visst antall timer med aktivitet som må gjennomføres innenfor et bestemt tidsrom som retten bestemmer. Retten fastsetter også en subsidiær fengselsstraff som må fullbyrdes hvis domfelte bryter vilkårene for straffen, jf. straffeloven § 49. Kriminalomsorgen fastsetter det nærmere innholdet av samfunnsstraffen innenfor de rammene som retten har fastsatt i dommen. Etter straffegjennomføringsloven § 53 skal samfunnsstraffen inneholde samfunnsnyttig tjeneste, programvirksomhet eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet. Dette kan for eksempel være kurs eller behandling rettet mot domfeltes rehabilitering.
2.3.1.3 Samfunnsstraff eller samfunnstjeneste i andre nordiske land
Lovgrunnlaget for samfunnsstraff eller samfunnstjeneste er forskjellig i de nordiske landene, selv om begrunnelsen er ensartet. I Finland, Sverige, Danmark og Norge er det domstolene som treffer avgjørelse om samfunnsreaksjon. I Finland og Norge er samfunnsstraff en selvstendig straffereaksjon som benyttes som alternativ til ubetinget fengsel, eller som en reaksjon i grenseområdet mellom ubetinget og betinget fengsel. I Danmark fastsetter domstolene samfunnstjeneste som vilkår for betingede dommer. I Sverige fastsetter domstolene samhällstjänst som reaksjon sammen med villkorlig dom eller dom på skyddstilsyn. Felles for landene er at domstolen treffer avgjørelse om omfanget av samfunnsreaksjonen, mens kriminalomsorgsmyndighetene fastlegger innholdet.
På Island har domstolene ikke anledning til å idømme eller fastsette samfunnsreaksjon. Både avgjørelsen om en fengselsstraff skal konverteres til samfunnstjeneste og fastleggelsen av innholdet i reaksjonen hører under kriminalomsorgen. Bestemmelsene om innholdet i samfunnsstraffen eller samfunnstjenesten og tilsynsmyndighetens rolle er ganske like i de nordiske landene. Det er imidlertid litt forskjellige regler om domfelte skal delta i program eller andre tiltak i tillegg til samfunnsnyttig arbeid.
2.3.2 Forslaget i høringsnotatet
De nordiske landene har i mange år hatt et godt samarbeid om overføring av nordiske dommer på straff mv. På grunn av økt globalisering i de senere årene har ordningen med overføring av straffedømte til hjemlandet blitt utvidet til å gjelde en rekke andre land. Selv om de nordiske landene har ratifisert overføringskonvensjonen 21. mars 1983, ønsker de å opprettholde ordningen med fullbyrding av nordiske straffedommer etter felles nordisk lovgivning. Dette standpunktet har Norge fastslått i lov om overføring av domfelte 20. juli 1991 nr. 67 § 1 som lyder:
«Etter reglene i denne loven kan norske avgjørelser om strafferettslige reaksjoner fullbyrdes i utlandet og utenlandske avgjørelser om strafferettslige reaksjoner fullbyrdes i Norge. Loven gjelder ikke for avgjørelser som omfattes av lov 15. november 1963 om fullbyrding av nordiske dommer på straff m.v.»
Standpunktet er begrunnet med at lov om fullbyrding av nordiske straffedommer er lettere å praktisere, den gir mer fleksibilitet og har enklere vilkår for overføring. Loven fungerer bra fordi de nordiske landene har en noenlunde lik rettstilstand, liknende kultur, fengslene har nokså lik standard, dessuten er regler og praksis ved gjennomføring av straff nokså like. De ulikhetene som er mellom landene, er ubetydelige, og ikke et hinder for at loven stort sett har fungert bra i praksis.
I høringsnotatet drøfter departementet om det er hjemmel for å overføre fullbyrding av nordiske dommer på samfunnsstraff eller samfunnstjeneste mellom de nordiske landene. Etter departementets oppfatning gir gjeldende lov ikke grunnlag for slik overføring. Av de øvrige nordiske landene er det bare Danmark som har hjemmel for overføring av samfunnsstraff eller samfunnstjeneste.
I juni 2011 ble tidligere førstelagmann Nils Erik Lie bedt av Nordisk Ministerråd om å utrede muligheten for å utvide bruken av ordningen med nordisk overføring. Oppdraget gjaldt først og fremst muligheten til å overføre gjennomføringen av nordiske dommer på samfunnsstraff eller samfunnstjeneste.
Departementet er i høringsnotatet enig med utreder Nils Erik Lie i at det rettslige grunnlaget, innholdet og gjennomføringen av samfunnsstraff eller samfunnstjeneste i hovedsak er tilnærmet likt i de nordiske landene. Det som skiller, er for det meste av formell karakter, og vil ikke være til hinder for overføring av samfunnsstraff eller samfunnstjeneste mellom landene. Departementet peker i høringsnotatet på at det tidligere var nokså ulike regler for prøveløslatelse mellom noen av de nordiske landene, uten at det har ført til problemer med å overføre dommer på frihetsstraff.
Samfunnsstraff er en straffart som er ment å skulle ha særlig rehabiliterende effekt sammenliknet med fengselsstraff. Domfelte kan beholde skoleplass, arbeid, behandling mv. samtidig med gjennomføring av samfunnsstraffen. Dette har stor betydning særlig for unge lovbrytere. Samfunnsstraffen innebærer også at domfelte får arbeidstrening, program eller andre tiltak rettet mot rehabilitering. For straffegjennomføring i frihet er kontakt med familie og venner og rehabiliterende tiltak i det landet domfelte bor og fungerer, minst like viktig som ved fengselsstraff.
På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsforslaget endringer i lov om fullbyrding av nordiske straffedommer §§ 7, 8, 9, 10, 17 og 20. Formålet med lovforslaget er å legge til rette for gjensidig overføring av gjennomføringen av nordiske dommer på samfunnsstraff eller samfunnstjeneste.
2.3.3 Høringsinstansenes syn
Domstoladministrasjonen, Riksadvokaten, Advokatforeningen og Fellesorganisasjonen støtter departementets forslag om hjemmel for gjensidig å overføre gjennomføring av nordiske dommer på samfunnsstraff eller samfunnstjeneste.
Riksadvokaten uttaler:
«Riksadvokaten støtter forslaget om at det skal gis hjemmel for gjensidig å overføre gjennomføring av samfunnsstraff/tjeneste mellom Norge og de øvrige nordiske landene i saker hvor domfelte er hjemmehørende i et annet nordisk land enn der dommen ble avsagt. En viser til at det av hensyn til straffegjennomføringens formål om tilbakeføring til samfunnet vil være gunstig at domfelt får gjennomføre straffen i det landet hvor vedkommende har tilhørighet, og at de prinsipielle og praktiske forskjellene mellom ordningen med samfunnsstraff i de nordiske landene er så små at de ikke utgjør noen innvending mot slik overføring.»
Kriminalomsorgsdirektoratet har merknader til utformingen av §§ 8 og 20.
Til § 8
«Til første ledd: Henvisningen til ‘skyddstilsyn’ som følger av forslag til ny § 7 er ikke fulgt opp i forslag til ny § 8 første ledd, og det er dermed usikkerhet omkring hvilke regler som skal gjelde for gjennomføringen av ‘skyddstilsyn’ i Norge.»
For øvrig uttaler Kriminalomsorgsdirektoratet blant annet:
«KDI mener imidlertid at det bør fremgå klart av regelverket hvilket lands domstol som skal omgjøre samfunnsstraffen til fengselsstraff i tilfeller av vilkårsbrudd hvor det skal bestemmes at den subsidiære fengselsstraffen skal sones (til høringsnotatets pkt. 3.3).
Det må i begjæringen, dommen eller avgjørelsen om at fengselsstraff kan gjennomføres som samfunnstjeneste fremgå tydelig hvilket antall timer og hvilken gjennomføringstid som skal utholdes (til høringsnotatets pkt. 4).
Videre bør det avklares i regelverket hvorvidt det er anledning til å overføre dommer som lyder på flere eller færre timer enn det som det er adgang til å fastsette i gjennomføringslandet (til høringsnotatets pkt. 4.3).»
Til § 20
«KDI viser til at siden Norge ikke lenger har tilsyn med betinget dømte vil en slik overføring fra et annet nordisk land bli regulert etter reglene om meldeplikt for politiet i straffeloven § 36. Det er i den anledning et behov for presisering av ansvarsforholdet mellom kriminalomsorgen og politiet i forbindelse med brudd på meldeplikten.»
2.3.4 Departementets vurdering
Lovendringsforslaget vil gi hjemmel for å overføre gjennomføring av samfunnsstraff eller samfunnstjeneste mellom Norge og de øvrige nordiske landene. Dette gjelder saker hvor domfelte hører hjemme i et annet nordisk land enn der dommen ble avsagt.
Hovedbegrunnelsen for forslaget er at samfunnsstraff og samfunnstjeneste er en straffart hvor det er viktig at den domfelte gjennomfører straffen i det landet domfelte skal bo og fungere.
Hovedforskjellen mellom de nordiske landene på dette området er av mer formell enn praktisk art. Samfunnsstraff i Norge og samfunnstjeneste i Finland er selvstendige straffarter som idømmes av domstolen. I Danmark kan samfunnstjeneste fastsettes av domstolen som et vilkår for en betinget dom. I Sverige fastsetter domstolene samhällstjänst som reaksjon sammen med villkorlig dom eller dom på skyddstilsyn. Felles for alle disse landene er at domstolen treffer avgjørelse om omfanget av samfunnsreaksjonen, men ikke om innholdet i den. Fastleggelsen av innholdet hører under kriminalomsorgsmyndighetene (i Danmark Kriminalforsorgen, i Finland Brottspåföljdsmyndigheten, i Norge Kriminalomsorgen, i Sverige Kriminalvården). På Island har domstolene ikke anledning til å idømme eller fastsette samfunnsreaksjon. Både avgjørelsen om en fengselsstraff kan gjennomføres som samfunnstjeneste, og fastleggelsen av innholdet av den, hører under Kriminalforsorgen.
En gjennomgang Nils Erik Lie har gjort viser at det i hovedsak er de samme straffbare forholdene som kan resultere i dom på samfunnsstraff eller samfunnstjeneste i de nordiske landene. Omfanget av samfunnstjenesten, dvs. antall timer den domfelte skal utføre arbeid eller program, varierer imidlertid noe. Innholdet i samfunnstjenesten er tilnærmet identisk.
Det samme gjelder reglene om subsidiær eller alternativ straff og reglene om hva som skjer ved brudd eller nye straffbare forhold.
Forskjellene mellom de nordiske ordningene er derved ikke større enn at departementet går inn for å utvide loven til også å gjelde fullbyrding av nordiske dommer på samfunnsstraff eller samfunnstjeneste. Forslaget bygger på tilsvarende ordninger som allerede er etablert og fungerer godt for andre straffarter.
Gjeldende ordning om fullbyrding av nordiske straffedommer ble etablert i 1963. Ordningen bygger på et grunnsyn om kulturell og rettslig likhet mellom land som har en nær tilknytning til hverandre, og som aksepterer hverandres organisering av straffegjennomføringen som likeverdige med sine egne. 1963-loven har fungert godt, og vært et hensiktsmessig virkemiddel i samarbeidet mellom de nordiske landene på kriminalomsorgsområdet.
En mangel ved dagens system er at gjennomføringen av samfunnsstraff og samfunnstjeneste ikke kan overføres til annet nordisk land ved bruk av den fremgangsmåten som 1963-loven gir anvisning på. Dette er uheldig fordi samfunnsstraff og samfunnstjeneste i stadig større utstrekning benyttes som reaksjon i de nordiske land. I alle nordiske land har det skjedd en utvikling av reaksjonssystemet i årene etter 1963. Anvendelsesområdet for bruk av straffereaksjoner i frihet er betraktelig utvidet. Dessuten har behovet for individuell tilpasning av reaksjonen overfor den enkelte lovbryter kommet klarere frem, og tillegges en helt annen vekt enn i 1963.
I samarbeid knyttet til Nordisk ministerråd var representanter for alle de nordiske landene positive til å utvide ordningen med overføring av nordiske straffedommer slik at den også omfatter gjennomføring av dommer på samfunnsstraff eller samfunnstjeneste. Norsk lov hjemler antakelig ikke slike overføringer i dag. Av de øvrige nordiske landene er det bare Danmark som har hjemmel for å overta og gjennomføre samfunnsstraff eller samfunnstjeneste fastsatt i annet land. Etter det opplyste har Finland vedtatt en lovendring, slik at man der har hjemmel til å overføre samfunnsstraff.
Departementet har justert forslaget til § 8 i tråd med Kriminalomsorgsdirektoratets høringsuttalelse. Dette innebærer at presiseringen i § 7 om at bestemmelsen omfatter svensk dom på «skyddstilsyn», er fulgt opp i § 8 første ledd.
Kriminalomsorgsdirektoratet peker videre på at Norge ikke lenger har tilsyn med betinget dømte. Reglene om meldeplikt for politiet i straffeloven § 36 må derfor benyttes ved overføring av tilsyn med betinget dømte fra annet nordisk land, jf. lov om fullbyrding av nordiske straffedommer § 8. Kriminalomsorgsdirektoratet mener det er behov for å presisere ansvarsforholdet mellom kriminalomsorgen og politiet ved brudd på meldeplikten.
Som særvilkår for fullbyrdingsutsettelse kan retten etter straffeloven § 36 pålegge den domfelte å melde seg for politiet til bestemte tider. Når den domfelte alvorlig eller gjentatt bryter fastsatte særvilkår, kan tingretten ved dom bestemme at straff helt eller delvis skal fullbyrdes, eller sette en ny prøvetid og nye særvilkår. Påtalemyndighetens begjæring om slik dom må være brakt inn for retten innen 3 måneder etter utløpet av prøvetiden. Reglene om varsling i straffeprosessloven § 243 gjelder tilsvarende for rettsmøter om omgjøring. Kriminalomsorgen skal varsles etter samme regler som påtalemyndigheten.
Etter departementets syn gjelder samme ansvarsdeling mellom kriminalomsorgen og politiet som ved andre brudd på vilkår for fullbyrdingsutsettelse mv. etter straffeloven § 39. Det er derfor ikke behov for å endre lov om fullbyrding av nordiske straffedommer § 20 for å presisere ansvarsdelingen nærmere.
Kriminalomsorgsdirektoratet mener dessuten:
at regelverket må klargjøre hvilket lands domstol som skal omgjøre samfunnsstraffen til fengselsstraff ved vilkårsbrudd
at begjæringen, dommen eller avgjørelsen om at fengselsstraff kan gjennomføres som samfunnstjeneste, må inneholde opplysninger om hvilket antall timer og hvilken gjennomføringstid som skal utholdes
at regelverket må klargjøre om det er anledning til å overføre dommer som lyder på samfunnstjenestetid, utenfor rammene i gjennomføringslandet.
De spørsmålene som Kriminalomsorgsdirektoratet reiser, er sentrale. Når det gjelder den første innvendingen, så følger det av ordningen med overføring og av praksis at det er mottakerlandets regler som gjelder ved gjennomføringen av de overførte dommene så langt det er forenlig med domsslutningen, se lovens § 8. Det øvrige som er påpekt, anser departementet at det ikke er hensiktsmessig å detaljregulere i lov.
Departementet fastholder etter dette forslaget i høringsnotatet om tilpasninger i lov om fullbyrding av nordiske straffedommer §§ 7, 8, 9, 10, 17 og 20, men med en mindre justering i § 8 første ledd. Departementets forslag til endringer er nærmere omtalt i kapittel 7 om merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget.