4 Forslag til endringer i straffegjennomføringsloven
4.1 Oppheve straffegjennomføringsloven § 5 fjerde ledd
4.1.1 Gjeldende rett
Kongen kan gi nærmere regler om kriminalomsorgens virksomhet, organiseringen og gjennomføring av fengselsstraff, forvaring, strafferettslige særreaksjoner, varetekt, samfunnsstraff og andre reaksjoner når det er særskilt bestemt i lov. Etter lovendring 16. desember 2016 (lov nr. 98/2016) finnes det nå hjemmel til å fastsette forskrift både i straffegjennomføringsloven § 1 annet ledd og i § 5 fjerde ledd. Bestemmelsen i § 5 fjerde ledd foreslås opphevet.
4.1.2 Bakgrunnen for forslaget
Straffegjennomføringsloven § 5 har overskriften «Kriminalomsorgens organisatoriske inndeling», og er plassert i kapittel 2 «Administrative bestemmelser mv.» Bestemmelsens overskrift er derfor noe misvisende i forhold til innholdet, som også omfatter en forskriftshjemmel.
I Prop. 105 L (2015–2016) Endringer i straffegjennomføringsloven mv. (omorganisering av kriminalomsorgen m.m.) ble det fremmet forslag om omorganisering av kriminalomsorgen. En eventuell omorganisering forutsatte endringer i straffegjennomføringsloven, herunder § 5. Forskriftshjemmelen i § 5 fjerde ledd ble i denne forbindelse foreslått flyttet til § 1 annet ledd for å gjøre forskriftshjemmelen mer synlig og gi bedre samsvar mellom overskriften og innholdet i § 5.
Forslaget til omorganisering av kriminalomsorgen ble ikke vedtatt av Stortinget. Det var derfor heller ikke grunnlag for de endringer i straffegjennomføringsloven som var forutsatt som følge av en eventuell omorganisering. Som følge av dette ble straffegjennomføringsloven § 5 stående uendret, samtidig som en hjemmel til å fastsette forskrift ble tatt inn i lovens § 1 annet ledd i samsvar med forslaget i Prop. 105 L (2015–2016).
4.1.3 Departementets vurdering
Straffegjennomføringsloven § 5 fjerde ledd foreslås opphevet. Med forskriftshjemmelen i § 1 annet ledd, er det ikke behov for § 5 fjerde ledd. Forslaget om å oppheve § 5 fjerde ledd er bare en teknisk endring. Det har ikke vært på høring, i det dette anses som åpenbart unødvendig.
4.2 Endre straffegjennomføringsloven § 16 a annet ledd om maksimalt timetall og maksimal gjennomføringstid for bøtetjeneste
4.2.1 Gjeldende rett
Når bot ilegges ved dom eller forelegg, skal det samtidig utmåles en subsidiær fengselsstraff som den botlagte skal sone dersom vilkårene i straffeprosessloven § 456 annet ledd første punktum er oppfylt. Etter straffeloven § 55 skal den subsidiære fengselsstraffen fastsettes til fra 1 til 120 dager.
Dersom den som skal gjennomføre subsidiær fengselsstraff samtykker, kan kriminalomsorgen bestemme at straffen skal gjennomføres ved bøtetjeneste, jf. straffegjennomføringsloven § 16 a. Formålet med bøtetjenesten er at personer som ikke evner å betale boten, kan gjøre opp for seg ved samfunnsnyttig arbeid i stedet for å gjennomføre den subsidiære fengselsstraffen. Bøtetjeneste ble innført som et prøveprosjekt i Troms fylke 1. januar 2014.
Kriminalomsorgen skal i henhold til straffegjennomføringsloven § 16 a annet ledd fastsette et timetall for bøtetjenesten fra 2 til 180 timer. Gjennomføringstiden fastsettes fra 20 dager til 6 måneder. Forutsetningen er at timetallet skal tilsvare to timer bøtetjeneste for hver dag av den subsidiære fengselsstraffen.
4.2.2 Bakgrunn og vurdering
Etter straffeloven 1902 § 28 kunne den subsidiære fengselsstraffen maksimalt fastsettes til 3 måneder (90 dager), men inntil 4 ½ måned ved konkurrens, jf. lovens § 63.
Straffegjennomføringsloven § 16 a ga hjemmel for å fastsette timetallet til fra 2 til 180 timer og en gjennomføringstid fra 20 dager til 6 måneder. Ved konkurrens kunne timetallet fastsettes til inntil 270 timer og gjennomføringstiden til inntil 9 måneder.
I forbindelse med ikraftsettingen av straffeloven 2005 i 2015, ble den maksimale grensen for fastsettelse av subsidiær fengselsstraff utvidet til 120 dager, samtidig som muligheten for økning ved konkurrens ble fjernet. Hjemmelen i straffegjennomføringsloven § 16 a annet ledd for å fastsette et høyere timetall og gjennomføringstid ved konkurrens, ble samtidig opphevet. Det maksimale timetallet på 180 timer og gjennomføringstiden på 6 måneder ble imidlertid stående uendret.
Som følge av utvidelsen av den maksimale grensen for fastsettelse av subsidiær fengselsstraff i straffeloven § 55, oppsto det en uoverensstemmelse med det antall timer og gjennomføringstid som kan fastsettes i medhold av straffegjennomføringsloven § 16 a annet ledd. Forutsetningen er at timetallet skal tilsvare to timer bøtetjeneste for hver dag av den subsidiære fengselsstraffen. For at dette skal harmonere, må det maksimale timetallet i straffegjennomføringsloven § 16 a utvides fra 180 til 240 timer. Tilsvarende må gjennomføringstiden utvides fra 6 til 8 måneder.
Et forslag til lovendring ble sendt på høring ved departementets brev 26. april 2017, samtidig med forslag til ny forskrift om bøtetjeneste. Departementet mottok 11 høringssvar. Ingen av høringsinstansene hadde merknader til lovforslaget vedrørende timetall.
Under henvisning til ovenstående og behovet for sammenheng med straffeloven § 55, fremmer departementet nevnte forslag til endring i straffegjennomføringsloven § 16 a annet ledd.
4.3 Utvidelse av inngangskontroll for advokat og offentlig myndighetsrepresentant til å gjelde i fengsel med høyt sikkerhetsnivå
4.3.1 Gjeldende rett
Straffegjennomføringsloven § 27 gir kriminalomsorgen hjemmel til å foreta undersøkelser på fengselsområdet for å hindre at det tas med gjenstander som ikke er tillatt. Formålet er å hindre straffbare handlinger eller handlinger som ellers kan true sikkerheten i fengselet.
Undersøkelser kan skje ved bruk av teknisk utstyr eller hund, og kan foretas overfor alle personer som oppholder seg på fengselsområdet eller ankommer dit, som for eksempel innsatte, innsattes pårørende, samtlige øvrige besøkende, tilsatte og personer som skal utføre midlertidige tjenester, helsepersonell og prester. Ved positivt utslag, eller når personen ikke medvirker til undersøkelsen, kan fengslet avvise personen.
Overfor advokat og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, kan undersøkelse etter § 27 første ledd ved bruk av teknisk utstyr eller hund bare gjennomføres i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå.
Ved undersøkelse av advokater mv. etter første ledd, må bruk av metalldetektor, røntgen eller annet teknisk utstyr ikke medføre at konfidensielt innhold avsløres eller ødelegges. Det samme gjelder ved bruk av narkotikahund. Visitasjon etter annet ledd (ytre manuell visitering av klær og hår, besiktelse av munnhule samt full visitering av medbrakt bagasje) forutsetter at advokaten eller myndighetsrepresentanten samtykker. Slik visitasjon er sjelden aktuell i praksis.
Advokat og offentlig myndighetsrepresentant plikter å medvirke til rimelige sikkerhetstiltak innenfor rammene av lov og internasjonale konvensjoner. Etter straffegjennomføringsloven § 27 tredje ledd kan advokat eller offentlig myndighetsrepresentant nektes adgang til avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå når vedkommende ikke medvirker til undersøkelse etter bestemmelsens første ledd. I tilfelle hvor undersøkelsen gir positivt utslag, skal den ulovlige gjenstanden beslaglegges og overleveres til politiet eller midlertidig holdes tilbake. I disse tilfellene må besøk likevel tillates, eventuelt med de kontrolltiltak som kan iverksettes etter §§ 30, 31 og 32. I tilfelle hvor det oppdages ulovlige gjenstander i en postsending, må gjenstanden beslaglegges mot at resten av forsendelsen utleveres innsatte. Advokater, myndighetspersoner eller konsulære representanter kan ikke fysisk holdes tilbake av tilsatte.
4.3.2 Bakgrunnen for forslaget
Allerede i utkastet til straffegjennomføringsloven foreslo departementet en generell bestemmelse om adgang til å kontrollere også personer med spesielle privilegier – offentlig forsvarer, diplomater eller konsulære representanter og deres medbrakte bagasje. Departementet mente at offentlig forsvarer og myndighetsrepresentant, i likhet med andre, måtte ha en plikt til å medvirke til rimelige sikkerhetstiltak, og at dette ikke var i strid med lov eller internasjonale konvensjoner.
Forslaget ble ikke videreført, men begrenset til avdeling med særlig høy sikkerhet. Dette må ses i sammenheng med at tiltaket ble ansett som mest aktuelt i slik avdeling. Advokatforeningen var dessuten kritisk til forslaget. Etter en samlet vurdering anså departementet den gang at sikkerheten var tilstrekkelig ivaretatt ut fra dagens situasjon, selv om kontrolltiltaket bare omfattet avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) Om lov om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven) pkt. 7.4.4.5 side 85.
Som ledd i arbeidet med økt samfunnssikkerhet og trygghet i kriminalomsorgen, foreslo departementet på ny å utvide de kontrollmuligheter som gjelder for fengsel med særlig høyt sikkerhetsnivå til også å omfatte fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Forslaget ble sendt på høring i juni 2015, og innebærer at kriminalomsorgen også i fengsel med høyt sikkerhetsnivå kan undersøke advokat eller offentlig myndighetsrepresentant, ved bruk av teknisk utstyr eller hund. Høringsnotatet ble sendt til følgende adressater:
Arbeids- og sosialdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Finansdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Kulturdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Utenriksdepartementet
Domstoladministrasjonen
Helsedirektoratet
Statens helsetilsyn
Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)
Sentralt hovedverneombud i kriminalomsorgen
Tilsynsrådene for kriminalomsorgen
Politidirektoratet
Politidistriktene
Politiets sikkerhetstjeneste
Politiets utlendingsenhet
Kripos
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI)
Utlendingsdirektoratet
Utdanningsdirektoratet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Statsadvokatembetene
Sivilombudsmannen
Statens sivilrettsforvaltning
Sekretariatet for konfliktrådene
Datatilsynet
Barneombudet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Hordaland
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø
Universitetet i Stavanger
Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD)
Høgskolen i Bodø
Høgskolen i Oslo
Institutt for menneskerettigheter
Institutt for kriminologi og rettssosiologi
Akademikerne
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Den norske legeforening
Fellesorganisasjonen (FO)
For fangers Pårørende (FFP)
Forsvarergruppen av 1977
Frivillighet Norge
Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (UNIO)
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Jusshjelpa i Nord-Norge
Juss-Buss
Kirkens bymisjon
Kriminalomsorgens Lederforbund
Kriminalomsorgens Yrkesforbund
LO Stat
Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF)
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Politijuristene
Politiets Fellesforbund
Redd Barna
Rettspolitisk forening
Røde Kors
Stine Sofies Stiftelse
Straffedes organisasjon i Norge (SON)
Unio
WayBack
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Følgende instanser har uttalt seg om forslaget om utvidet adgangskontroll:
Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)
Den Norske Advokatforening
Det nasjonale statsadvokatembetet
Politiets sikkerhetstjeneste
Rettspolitisk forening
Riksadvokaten
Høringsinstansene var delt i synet på forslaget, jf. nedenfor.
4.3.3 Høringsinstansenes syn
Kriminalomsorgsdirektoratet, Riksadvokaten, Det nasjonale statsadvokatembetet og Politiets sikkerhetstjeneste støtter forslaget til utvidet inngangskontroll.
Kriminalomsorgsdirektoratet støtter forslaget, men har synspunkter på utformingen av bestemmelsen:
«KDI er positive til at adgangen til å foreta undersøkelser ‘ved bruk av teknisk utstyr eller hund overfor advokat og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant’ utvides til også å gjelde for fengselsavdelinger med høyt sikkerhetsnivå. Lovendringen er etterspurt i kriminalomsorgen, og samtlige høringsinstanser som har kommentert forslaget stiller seg positive.
KDI er kjent med at fengselsenheter har hatt mistanke om innførsel om narkotika fra den aktuelle persongruppen, uten mulighet for å avkrefte/bekrefte mistanken eller iverksette kontrolltiltak under slike besøk.
Regelen vil gjøre det mulig med mer omfattende undersøkelser overfor personer som måtte ha ønske om å bringe ulovlige eller ureglementerte gjenstander inn i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Det er imidlertid minst like viktig at bestemmelsen også motvirker at personer utsettes for press i den hensikt at de skal bringe med seg gjenstander inn eller ut ved besøk i fengsel. KDI vil ellers også tilføye at kontroll ved hjelp av teknisk utstyr eller hund også benyttes overfor kriminalomsorgens egne tilsatte, både i kontrolløyemed og for å hindre mulighet for utpressing. Det fremstår derfor som fornuftig og rimelig om alle besøkende i fengsel med høyt sikkerhetsnivå undergis de samme reglene for kontroll. Det forutsettes naturligvis at kontrollen gjennomføres på en slik måte at innsattes rett til ukontrollert skriftlig og muntlig kommunikasjon med sin forsvarer respekteres.
Etter KDIs syn bør det imidlertid ikke være skranker i straffegjennomføringsloven som hindrer at tilsvarende kontroll også kan finne sted i fengsel med lavere sikkerhetsnivå dersom det er nødvendig. Selv om denne typen kontrolltiltak vil være mindre praktisk ved lavere sikkerhetsnivå, er det unaturlig at straffegjennomføringsloven begrenser adgangen til nødvendige sikkerhetstiltak i fengsel, hvis behovet først er til stede. KDI viser i den forbindelse til at fangesammensetningen i fengsel med lavere sikkerhetsnivå er endret de senere årene og at det er naturlig og nødvendig at dette i visse tilfeller gjenspeiles i muligheten for kontroll.
Det bemerkes også at vurderingen av om domfelte er en kandidat for overføring til fengsel med lavere sikkerhetsnivå bør kunne foretas helt uavhengig av (manglende) mulighet for å føre kontroll med besøkende som nevnt i § 27 tredje ledd. For å sikre total adskillelse av de to vurderingene bør kontrolladgangen være tilsvarende for alle fengselsavdelinger, da man nå uansett erkjenner behovet for denne typen kontroll utover avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå.»
Politiets sikkerhetstjeneste støtter forslaget, og mener de samme hensyn som taler for utvidet brevkontroll, også taler for å utvide adgangen til å undersøke advokater og offentlig myndighetsrepresentant.
Advokatforeningen og Rettspolitisk forening går imot forslaget. Advokatforeningen uttaler:
«Den foreslåtte endring innebærer en omfattende utvidelse av adgangen til å kontrollere advokater og vil i realiteten innebære kontroll ved ethvert besøkt til en varetektsinnsatt helt uavhengig av alvoret i den/de handlinger vedkommende er siktet for. Variasjonen fra sak til sak kan være meget store.
Departementet fremmet et tilsvarende forslag i forbindelse med den nye straffegjennomføringsloven. Advokatforeningen gikk den gangen i mot forslaget og var meget kritisk. Foreningen uttalte bla. følgende:
’Utkastets forslag til kontroll av «forsvaret» jf. §§ 27 og 30 representerer et inngrep i forsvarerens frie adgang til sin klient. Forholdet mellom forsvarer og klient er avhengig av gjensidig tillit. Restriksjonene innebærer at dette blir vesentlig vanskeliggjort. I enkelte land, for eksempel Tyskland, har man et slikt system som foreslått i dette lovutkastet. Dette representerer noe helt nytt i vårt system, og er unødvendig og vanskeliggjør forsvarerens arbeid.’
Advokatforeningen er av den samme oppfatning i dag og kan ikke se at departementet har gitt noen reell begrunnelse for dette kontrollbehovet. Det er heller ikke vist til noe empiri som på noen måte tilsier at advokatene ikke er til å stole på og har misbrukt den tillit som ligger i dagens ordning. Lovforslaget innebærer et vesentlig inngrep i forsvarers frie adgang til sin klient og vil for alle praktiske formål ramme alle besøk av forsvarer, i alle fall under etterforskning/varetekt. Advokatforeningen kan ikke se at departementet utover generelle henvisninger til dagens sikkerhetsnivå har begrunnet en ordning som vil innebære en vesentlig vanskeliggjøring av forsvarerens arbeid og være egnet til å svekke tilliten mellom forsvarer og klient. Advokatforeningen går i mot dette forslaget.»
Rettspolitisk forening uttaler:
«Rettspolitisk forening mener at dette forslaget kan føre til at det blir vanskeligere for forsvarere å gjøre sin jobb, samtidig som det kan bidra til å svekke tilliten mellom advokat og klient. De argumentene som Advokatforeningen la frem ved innføringen av straffegjennomføringsloven i 2001, er like fullt gjeldende i dag. Rettspolitisk forening kan ikke se at det er sannsynliggjort at situasjonen har endret seg, og ser heller ikke at forslaget er basert på noen tilfeller hvor advokatene har misbrukt den ‘tilliten’ de får ved mindre kontroll i fengselet.»
4.3.4 Departementets vurdering
Justis- og beredskapsdepartementet ønsker å styrke adgangskontrollen i fengsel med høyt sikkerhetsnivå, ved at den adgangen som kriminalomsorgen i dag har til å anvende teknisk utstyr eller hund ved kontroll overfor advokat eller offentlig myndighetsrepresentant i fengsel (avdeling) med særlig høyt sikkerhetsnivå, skal gjelde også i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Behovet for sikkerhetstiltak har blitt større de senere år, herunder for fengsler med høyt sikkerhetsnivå. Sikkerhetsmessig er det uheldig at kriminalomsorgen ikke kan pålegge advokat eller offentlig myndighetsrepresentant plikt til for eksempel å passere metallportal i fengsler med høyt sikkerhetsnivå.
Etter EMK art 6 (3) c har enhver som blir siktet for en straffbar handling rett til «å forsvare seg personlig eller med rettslig bistand etter eget valg eller, dersom han ikke har tilstrekkelige midler til å betale for rettslig bistand, å motta den vederlagsfritt når dette kreves i rettferdighetens interesse». Retten til forsvarer inkluderer i praksis også ukontrollert muntlig og skriftlig kommunikasjon med forsvareren. Dette er stadfestet også i straffeprosessloven § 186, som sier at siktede har rett til ukontrollert skriftlig og muntlig samkvem med sin forsvarer. Etter departementets vurdering ligger det innenfor konvensjonsforpliktelsene å vedta at de samme kontrollmuligheter som gjelder for fengsel med særlig høy sikkerhet, også skal gjelde for fengsel med høy sikkerhet. Forbudet mot overhøring står fast, og skal overholdes i alle fengsler. Departementet forutsetter at kriminalomsorgen også ellers gjennomfører kontrollen med respekt for innsattes rett til ukontrollert skriftlig og muntlig kommunikasjon med forsvareren. Det forutsettes videre at gjenstander tilhørende advokat eller offentlig myndighetsrepresentant ikke kontrolleres på en måte som medfører at konfidensielt innhold i brev eller dokumenter avsløres eller ødelegges. Departementet vil sørge for at dette siste kommer til uttrykk også i forskrift.
I høringen er det vist til at det ikke finnes empiri om at advokatene ikke er til å stole på, eller har misbrukt den tillit som ligger i dagens ordning. Etter departementets syn er ikke dette spørsmålet om empiri tilknyttet tillit og misbruk avgjørende for vurderingen av forslaget. Det er mange forskjellige yrkesgrupper som gjør tjeneste i fengsel, og som i den forbindelse går inn og ut av fengsel. Både sikkerhetsmessig og praktisk vil det være en fordel at de undergis de samme reglene for kontroll. Departementet ser ikke at det er avgjørende hensyn knyttet til oppgaveutførelsen for advokater og offentlige myndighetspersoner som krever særskilte regler for dem med hensyn til den aktuelle adgangskontrollen. Forslaget er i tråd med utviklingen ellers i samfunnet, og tilsvarende kontrollordning er innført blant annet ved noen domstoler. Adgangen til kontroll ved hjelp av teknisk utstyr eller hund gjelder også for kriminalomsorgens egne tilsatte, og formålet med kontrollen vil være det samme for alle som kontrolleres. Til illustrasjon nevnes for øvrig at ikke bare reisende, men også fly- og bakkepersonale må finne seg i omfattende sikkerhetskontroller på flyplasser.
Kontrolltiltaket kan hindre at gjenstander som kan innebære en sikkerhetsrisiko, bringes inn eller ut ved besøk i fengsel, og til at noen presses til å bringe inn eller ut slike gjenstander. Beskyttelsen mot press kan være et gode både for den som kontrollen gjelder, og for dennes familie. For kriminalomsorgen kan sikkerheten i fengsler med høyt sikkerhetsnivå ivaretas mer effektivt når kontrollen kan omfatte alle som besøker fengselet. En ordning med individuell vurdering ut fra hvem som er til å stole på, vil det være vanskelig eller umulig å praktisere. Endelig nevnes at tiltaket kan bidra til å unngå at enkeltinnsatte må plasseres med særlig høyt sikkerhetsnivå bare fordi kriminalomsorgen ser behov for restriktiv adgangskontroll. Behovet for den aktuelle adgangskontroll er etter departementets vurdering til stede særlig for fengsel med høyt sikkerhetsnivå og i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå.
Under henvisning til ovenstående, og til at tiltaket etter departementets vurdering vil bidra til økt samfunnssikkerhet og større trygghet for alle som har en rolle under gjennomføring av varetekt og straff, foreslår departementet etter dette å endre straffegjennomføringsloven § 27, slik at de kontrollmuligheter som i dag bare gjelder for innpassering i fengsel med særlig høyt sikkerhetsnivå, også skal gjelde for fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Dette vil innebære at undersøkelser ved bruk av teknisk utstyr eller hund også omfatter advokater og offentlige myndighetsrepresentanter, herunder diplomatisk eller konsulær representant.