3 Rettslige utgangspunkter

Endringer i kommune- og fylkesgrenser reguleres av lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingsloven). Inndelingsloven er en prosesslov, som regulerer hva som skal skje fra det er tatt initiativ til en grenseendring og til endringen er gjennomført, og hvem som har kompetanse til å avgjøre hva. Loven regulerer ikke når en grense skal endres, hvor den skal gå eller når en endring skal tre i kraft. I loven brukes begrepet «grenseendring» som en samlebetegnelse på sammenslåing, deling og grensejustering.

En grensejustering innebærer å flytte et område fra en kommune til en annen kommune, eller fra et fylke til et annet fylke, jf. inndelingsloven § 3. Det er Kongen som har myndighet til å fatte vedtak om slike grensejusteringer, jf. § 6. Kongens kompetanse er delegert til departementet. Det er også en grensejustering når en hel kommune flyttes fra et fylke til et annet fylke, jf. § 3. Det er Stortinget som har myndighet til å fatte vedtak om å flytte en hel kommune fra et fylke til et annet, jf. § 6.

Etter inndelingsloven kan søknad om at det skal settes i gang en utredning om grensejustering fremmes av blant andre innbyggere og kommunestyret i kommunen søknaden gjelder, jf. § 8 første ledd. En slik søknad skal være skriftlig og grunngitt, og må inneholde forslag til nye grenser. Det følger av lovens forarbeider at søknaden bør redegjøre for hvordan grenseendringen vil påvirke søkeren, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) Om lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) side 72. Utover dette inneholder ikke inndelingsloven konkrete krav til hva en søknad om utredning av grenseendring, herunder grensejustering, skal inneholde. Søknaden skal sendes til statsforvalteren i området saken gjelder.

Det er departementet som avgjør om det skal settes i gang en utredning på bakgrunn av et initiativ etter § 8, og omfanget av en eventuell utredning, jf. § 9. Inndelingsloven oppstiller ikke konkrete krav til utredningen. Dette fordi saker om grenseendringer er svært ulike, både med hensyn til art og omfang. Vurderingen av hva som er nødvendig utredning må derfor gjøres med utgangspunkt i sakstype, omfang og andre særlige forhold ved den enkelte sak, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) side 33. Før det fattes vedtak om grensejustering skal de kommunene eller fylkeskommunene saken gjelder, få uttale seg.

Det følger av inndelingsloven § 10 at kommunestyret bør innhente innbyggernes synspunkt på et forslag om grenseendring. Det er opp til kommunestyret å bestemme om innbyggerne skal høres, hvem som skal høres og på hvilken måte. Inndelingsloven § 10 omtaler ikke fylkeskommunene, og det er opp til det enkelte fylkesting å bestemme om innbyggerne skal høres i spørsmål om grenseendringer som berører fylkesgrensene.

Inndelingslovens system legger altså opp til at kommuner kan søke departementet om at en grensejustering utredes, og at departementet avgjør om og eventuelt på hvilken måte grensejusteringen skal utredes. På bakgrunn av en gjennomført utredning vil departementet vurdere om grensejusteringen skal vedtas eller ikke. I saker som gjelder å flytte en hel kommune fra et fylke til et annet fylke, vurderer departementet om saken skal legges fram for Stortinget for avgjørelse, da det er Stortinget som har myndighet til å fatte vedtak i slike saker.

Inndelingsloven er likevel ikke til hinder for at en kommune selv igangsetter en utredning av en grensejustering. Kommunen kan i slike tilfeller oversende en søknad om grensejustering med tilhørende utredning til statsforvalteren, som deretter oversender saken til departementet med en tilrådning. Departementet tar stilling til om søknaden og utredningen samlet sett gir et tilstrekkelig grunnlag for videre behandling av saken.

Inndelingsloven gir ingen konkrete vilkår eller kriterier for hva som skal inngå i vurderingen av om en grensejustering skal vedtas eller ikke. Inndelingslovens formålsbestemmelse angir de overordnete rammene for vedtaksorganets skjønnsutøvelse i sakene, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001). Etter inndelingsloven § 1 er formålet med loven å legge til rette for

[…] ei kommune- og fylkesinndeling som innafor ramma av det nasjonale fellesskap kan sikre eit funksjonsdyktig lokalt folkestyre og ei effektiv lokalforvaltning. Endringar i kommune- og fylkesinndelinga bør medverke til å skape formålstenlege einingar som kan gi innbyggjarane og næringslivet tilfredstillande tenester og forvaltning. Verksemda etter denne lova skal byggje på prinsippet om lokal medverknad og initiativrett til grenseendringar.

Vedtaksorganet har rom for et vidt skjønn i vurderingen av om grensene skal justeres eller ikke, og avgjørelsen må bygge på en konkret og helhetlig vurdering av alle relevante momenter.

Inndelingsloven regulerer ikke når en grenseendring skal tre i kraft. Vanlig praksis er at endringer i kommune- og fylkesgrenser trer i kraft ved et årsskifte, og at det bør gå et og et halvt år fra vedtak om grenseendring til ikrafttredelse av endringer. Dette av hensyn til tekniske og praktiske forberedelser i kommuner, fylkeskommuner, departementet og andre statlige etater som Kartverket, Skatteetaten, Brønnøysundregistrene og Valgdirektoratet. Videre bør justeringer av fylkesgrenser tre i kraft ved årsskiftet etter et fylkestingsvalg, for å ivareta innbyggernes demokratiske rettigheter. Det er vanlig praksis at departementet gjennom forskrift fastsetter at fylkestingsvalget gjennomføres som om endring i fylkestilhørighet allerede har skjedd, slik at innbyggerne stemmer i fylket de kommer til å bli en del av.

Når det er fattet vedtak om grensejustering mellom fylker, skal det gjennomføres et økonomisk oppgjør mellom fylkeskommunene, med mindre de finner det unødvendig, jf. inndelingsloven § 18 første ledd. Det er opp til de berørte fylkeskommunene hvordan oppgjøret skal gjennomføres, og i utgangspunktet er det full avtalefrihet med hensyn til fordelingen av rettigheter, plikter, eiendom mv. Inndelingsloven § 19 gjelder økonomisk oppgjør ved grensejusteringer. Fylkeskommunene kan velge å se hen til denne bestemmelsen i sitt arbeid med en avtale om oppgjøret, men er ikke bundet av den. Dersom partene ikke blir enige om det økonomiske oppgjøret, skal det gjennomføres ved skjønn. Skjønnet fastsettes av en skjønnsnemnd oppnevnt av departementet, jf. § 23. Ved fastsettelsen av skjønnet skal skjønnsnemnda legge reglene i § 19 til grunn. Skjønnsnemndas avgjørelse kan bringes inn for overskjønnsnemnda for endelig avgjørelse.