3 Avvikling av særregler om dagpenger til fiskere og fangstmenn – folketrygdloven § 4-18 første ledd
3.1 Innledning
I forbindelse med krisen i fiskerinæringen i 1980-årene ble det innført en særregel som åpner for at personer som tidligere har arbeidet som næringsdrivende med fangst og fiske, men blir arbeidsløs fra annet arbeid, kan få lagt til grunn næringsinntekt fra fangst og fiske ved søknad om dagpenger. Hovedregelen er at næringsinntekt ikke gir opptjening til dagpenger, hvilket henger sammen med oppbyggingen av skattesystemet og finansiering av folketrygden. Ettersom krisen i fiskerinæringen, som lå til grunn for at man innførte en særregel, ikke lenger er til stede, foreslås det i forslaget til statsbudsjett for 2022, Prop. 1 S (2021–2022) for Arbeids- og sosialdepartementet å oppheve særregelen i folketrygdloven § 4-18 første ledd.
Forslaget innebærer ingen endringer i den særlige arbeidsløshetsytelsen til fiskere og fangstmenn som blir administrert av Garantikassen for fiskere (A-trygden).
3.2 Gjeldende rett
Dagpenger under arbeidsløshet etter folketrygdloven kapittel 4, gjelder kun for arbeidstakere. Det vil si at næringsdrivende ikke er omfattet av dagpengeordningen. Lottinntekt av fiske regnes som næringsinntekt etter skatte- og trygdereglene, og fiskere med slik inntekt vil dermed i stor grad falle utenfor den ordinære dagpengeordningen.
For fiskere og fangstfolk er det derfor opprettet en egen arbeidsløshetsforsikringsordning som administreres av Garantikassen for fiskere (A-trygd). I A-trygden inngår også lottinntekt i grunnlaget for arbeidsløshetstrygd, det vil si at den ikke bare vil omfatte arbeidstakere slik som dagpengeordningen. A-trygd kan gis til personer som har hatt fiske eller fangst som hovedyrke, det vil si er oppført på blad B i fiskermanntallet eller som fyller betingelsene for opptak. De nærmere vilkårene for å kunne få A-trygd er gitt i forskrift 1. juni 2011 nr. 565 om dagpenger for fiskere og fangstfolk under arbeidsløshet (A-trygdforskriften).
En særregel i folketrygdloven § 4-18 første ledd, jf. forskrift 16. september 1998 nr. 890 om dagpenger under arbeidsløshet §§ 8-1 til 8-3, gir på visse vilkår fiskere og fangstmenn som har vært omfattet av A-trygden fra Garantikassen for fiskere, men ikke lenger fyller vilkårene for slik A-trygd, adgang til å medregne næringsinntekt fra fangst og fiske ved vurderingen av minsteinntekten og beregningsgrunnlaget for dagpenger under arbeidsløshet. For å være omfattet av denne særregelen må fiskeren/fangstmannen også ha vært oppført i fiskermanntallets blad B og ha blitt arbeidsløs fra arbeid som arbeidstaker utenfor fiske og fangst som har vart i minst tolv uker.
3.3 Høring
Den 19. september 2019 sendte departementet på høring et forslag om å oppheve særregelen om at næringsinntekt fra fangst og fiske kan inngå i minsteinntekten med høringsfrist 15. desember 2019.
Høringsnotatet ble lagt ut på departementets nettsider og sendt til følgende instanser:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Sámediggi – Sametinget
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Fellesforbundet
Garantikassen for fiskere
Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdanna (Unio)
Hovedorganisasjonen Virke
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Norges Fiskarlag
Norges Kystfiskarlag
Norsk Sjømannsforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Pelagisk Forening
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Det kom inn 15 høringssvar. Følgende syv høringsinstanser hadde merknader til saken:
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges Fiskarlag
Norges Kystfiskarlag
Pelagisk Forening
Sjømat Norge
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Følgende instanser har uttalt at de ikke har merknader til denne endringen:
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Utenriksdepartementet
Akademikerne
Garantikassen for fiskere
Sjømat Norge og Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget. Arbeids- og velferdsdirektoratet peker på at en avvikling av denne type særregler er en forutsetning for å få til tilstrekkelig grad av digitalisering av dagpengeområdet.
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS), Norges Fiskarlag, Norges Kystfiskarlag og Pelagisk Forening støtter ikke forslaget om å oppheve særregelen. YS og Norges Fiskarlag peker på at lottinntekt ikke kan sammenlignes med annen næringsinntekt og at mange fiskere som mottar lottinntekt er i praksis ordinære ansatte på fartøyet.
Landsorganisasjonen i Norge (LO) peker på at forslaget har aspekter av uakseptable innstramminger for gruppen og kan føre til tap av rettigheter.
YS peker på at særregelen innebærer at fiskere relativt sømløst kan bytte mellom å ha fiskeri og landbasert arbeid som hovedinntektskilde, uten at dette går ut over forsikringen mot arbeidsledighet og at denne fleksibiliteten er vesentlig for å opprettholde en effektiv allokering av arbeidskraft i kystsamfunnene.
Norges Fiskarlag mener at særregelen både er grei å forstå og håndheve.
Norges Fiskarlag, Norges Kystfiskarlag og Pelagisk Forening peker på at selv om det er få som omfattes av denne særregelen, så er regelen viktig for dem som faktisk omfattes.
Norges Kystfiskarlag mener at selv om situasjonen i dag er ulik fra 80-tallet da særregelen ble til, er regelen fremdeles svært relevant. De begrunner dette med at fiskeryrket fremdeles er et særegent yrke som har svært stor uforutsigbarhet for mange.
Pelagisk Forening peker på at regelen gjør det mindre risikabelt å prøve seg som fisker og av den grunn kan sies å fremme rekrutteringen til yrket, og at dette særlig gjelder kvinnelige fiskere.
3.4 Departementets vurdering og forslag
Innføringen av særregelen for fiskere og fangstmenn var situasjonsbestemt. På midten av 80-tallet var det en nedgang i fiskerinæringen som førte til at mange måtte på land for å få jobb. Med denne særregelen ville disse kunne få regnet med inntekten fra fangst og fiske om de ble ledig fra det landbaserte arbeidet. På begynnelsen av 90-tallet var det svært få stønadsmottakere som fikk inntekten fra fangst og fiske medregnet i minsteinntekten og dagpengegrunnlaget. Begrunnelsen for å ha en slik særregel, ble av den grunn ikke lenger ansett å være til stede.
I et høringsnotat som ble sendt ut 10. februar 1995 foreslo derfor departementet å avvikle særregelen som likestiller næringsinntekt fra fangst og fiske med arbeidsinntekt. Flere høringsinstanser var negativ til dette forslaget og pekte blant annet på at en slik nedgang som man opplevde på 80-tallet lett kunne komme tilbake selv om ordningen i liten grad ble brukt på det daværende tidspunktet. På bakgrunn av høringsinnspillene ble forslaget om å avvikle særregelen ikke fulgt opp videre.
Personer som går over fra selvstendig næringsvirksomhet til arbeidstakerforhold, har generelt ikke dagpengerettigheter på grunnlag av inntekten fra næringsvirksomheten. I utgangspunktet bør rettighetene til dagpenger for den enkelte være lik uavhengig av nærings- og bransjetilknytning.
Departementet er ikke uenig med høringsinstansene som påpeker at lott står i en noe annen stilling enn annen næringsinntekt. Nettopp av den grunn er det opprettet en egen dagpengeordning (A-trygd) for fiskere og fangstmenn som sikrer at de får rett til arbeidsløshetsytelse om de blir arbeidsledig. I A-trygden inngår lott i beregningen av arbeidsløshetstrygden. Mottakere av lott er således allerede bedre ivaretatt enn andre som mottar næringsinntekt.
I de siste årene har antall fiskere som mottar dagpenger etter særregelen, gått ned. I 2019 var det snakk om 66 personer, en økning fra 34 personer i 2018, men likevel mange færre enn de 264 personer som fikk dagpenger etter denne særregelen i 2003. Dette viser at behovet for å ha en slik særregel i dagpengereglene ikke lenger er til stede. Departementets vurdering er derfor at det nå ikke er noen særlige grunner for at fiskere og fangstmenn skal ha en større rett til å kunne få dagpenger enn andre næringsdrivende.
Særregelen er kompleks, og krever at saksbehandlerne i Arbeids- og velferdsetaten manuelt må innhente informasjon fra fiskermanntallet, og at etaten må ha kjennskap til regelverket for A-trygden som administreres av Garantikassen for fiskere. Særregelen er dermed til hinder for enkel saksbehandling, ved at tekniske løsninger må ta høyde for at både næringsinntekt og sykepenger basert på næringsinntekt kan inkluderes i minsteinntekten og dagpengegrunnlaget.
For å omfattes av særregelen må fiskeren/fangstmannen ha arbeidet i minst tolv uker som arbeidstaker utenfor fiske og fangst, og blitt ledig fra dette arbeidet. Ordningen forutsetter altså at vedkommende har forlatt jobben som fisker eller fangstmann, og gått over til annet arbeid. Særreglene legger altså ikke nødvendigvis særlig til rette for en rekruttering til fiskeryrket.
Den gang særregelen ble innført, var opptjeningsperioden for dagpenger satt til det siste eller tre siste kalenderår før søknadstidspunktet. En dagpengesøker som da kun hadde jobbet utenfor fiske og fangst i inneværende kalenderår, ville dermed uten denne særregelen bare få lagt til grunn arbeid fra perioden med fangst eller fiske hvor lott utgjorde en stor andel av inntekten. Det var dermed den gang et mer reelt behov for særregelen slik at man også kunne få legge til grunn opptjent lott i grunnlaget.
Opptjeningsperioden for dagpenger ble fra 1. juli 2019 flyttet til siste tolv eller 36 måneder før søknadstidspunktet. Dette innebærer at alle arbeidsforhold man har hatt etter at man forlot arbeidet med fangst og fiske, nå inngår i beregningen. Konsekvensen av denne endringen i beregningsreglene er et enda mindre behov for å opprettholde en særregel knyttet til inntekt fra fangst og fiske.
For å legge til rette for en mest mulig effektiv og raskest mulig behandling av dagpengesaker er det viktig å gjøre endringer som legger til rette for digitalisering av behandlingen av dagpengesaker og en enklere saksbehandling. Særregelen om inntekt fra fangst og fiske er kompleks og meget snever, og det er svært få som omfattes av denne særregelen. Den er ikke digitaliserbar og krever at Arbeids- og velferdsetaten har god kunnskap om regelverk som ligger under Garantikassen for fiskere.
For at dagpengeordningen i størst mulig grad skal kunne forenkles og digitaliseres er det viktig at særregler som det ikke lenger er særskilte grunner for å opprettholde, blir avviklet. Departementet foreslår derfor å oppheve folketrygdloven § 4-18 første ledd.
Forslaget vurderes å være i tråd med forpliktelsene etter EØS-retten, og annen internasjonal rett. Formålet med forordning (EF) 883/2004 (trygdeforordningen) er å koordinere trygdeordningene i EØS-statene, ikke å harmonisere dem. Det vil si at EØS-statenes selv kan fastsette vilkårene for rett til dagpenger under arbeidsløshet. Forslaget gjelder en endring av hvilke ytelser som inngår i vurderingen av rett til dagpenger, som altså ligger utenfor det trygdeforordningen tar sikte på å regulere. Endringen gjelder likt for alle dagpengemottakere, og innebærer dermed heller ingen forskjellsbehandling mellom norske borgere og EØS-borgere.
Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 4-18 første ledd.
3.5 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Regelverksendringen anslås ikke å ha økonomiske konsekvenser.
Endringen vil lette saksbehandlingen i Arbeids- og velferdsetaten, og kan dermed innebære noe administrativ besparelse.