6 Økt bruk av muligheten til å forlenge introduksjonsprogrammet
6.1 Innledning
I dette kapittelet foreslår departementet å presisere i introduksjonsloven § 5 at kommunen kan forlenge introduksjonsprogrammet til inntil tre år, dersom forlengelse vil styrke den enkeltes mulighet for overgang til arbeid eller ordinær utdanning eller styrke muligheten for å nå målsettingen i den individuelle planen.
6.2 Bakgrunn
Differensierte og tilpassede introduksjonsprogrammer til hver enkelt deltaker, både når det gjelder innhold og varighet, tillegges stor betydning i Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse — Samordnet innsats for voksnes læring og i Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk. Viktigheten av individuell tilrettelegging av programmets varighet fremgår også av rundskriv G-01/2016 til introduksjonsloven. Statistikk fra Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) viser at ca. halvparten av landets kommuner ikke benytter muligheten i introduksjonsloven til å forlenge programmet ut over to år. Det var registrert vedtak om forlengelse i NIR for omtrent 12 prosent av deltakerne i programmet i 2016.
Et av tiltakene i Meld. St. 16 (2015–2016) er at regjeringen vil utrede om introduksjonsloven skal endres for å øke bruken av muligheten til å forlenge programmet ut over to år, til inntil tre år. Det fremgår i meldingen at forlengelse av introduksjonsprogrammet kan være aktuelt, dersom det kan øke muligheten for deltakelse i arbeidslivet. Personer med liten skolebakgrunn og deltakere som har startet i grunnskole eller videregående opplæring som en del av introduksjonsprogrammet, nevnes som eksempelgrupper. Forlengelse kan særlig være aktuelt nå som videregående opplæring på hel- eller deltid kan inngå i introduksjonsprogrammet.
6.3 Gjeldende rett
Introduksjonsprogrammet kan vare inntil to år, jf. introduksjonsloven § 5 første punktum. Den øvre grensen på to år innebærer ikke at alle skal ha et program som varer så lenge. Hvor lenge programmet skal vare må fastsettes individuelt, og vurderingen må gjøres på grunnlag av den enkeltes bakgrunn, målsetting i den individuelle planen og behov for kvalifisering. Kommunene er gitt stor grad av valgfrihet i utformingen av programmet til den enkelte deltaker.
I tillegg til programtiden på inntil to år kommer godkjent permisjon. Deltakerne kan få permisjon i opptil ett år på grunn av egne eller barns langvarige sykdom og inntil ti måneder omsorgspermisjon ved fødsel. Ved tilbud om arbeid på heltid kan deltakere få permisjon i opptil ett år. Regler om fravær og permisjon fremgår av forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning.
Når særlige grunner taler for det, kan programmet vare inntil tre år, jf. introduksjonsloven § 5 annet punktum. Hva som skal anses som særlige grunner, beror på en individuell og konkret vurdering av flere forhold. Deltakerens opplæringssituasjon og motivasjon for fortsatt programdeltakelse er viktige momenter i denne vurderingen. Når den enkelte deltaker ikke har nådd målsettingen i den individuelle planen, følger det av rundskrivet til introduksjonsloven at kommunen bør vurdere om det foreligger slike særlige grunner. En forutsetning for at programtiden kan forlenges, er at det foreligger en fornyet individuell plan som har nødvendig kontinuitet og som inneholder elementer som er egnet til å oppnå lovens formål. Deltakelse i introduksjonsprogrammet ut over to år, er verken en rett eller plikt for deltakere.
Regjeringen har nylig åpnet for forsøk i kommunene med utvidet programtid, også utover tre år, gjennom tilskuddet til forsøk innenfor rammene av «Jobbsjansen». Gjennom denne ordningen kan kommuner tilby et ekstra år med kvalifiseringsløp til personer som har deltatt i introduksjonsprogram i tre år og som har behov for mer kvalifisering. Et tilbud om forlenget programtid etter denne ordningen, skal være forankret i deltakerens individuelle plan og skal være et ledd i et sammenhengende kvalifiseringsløp som varer opptil fire år. Tilbudet er spesielt relevant for personer som har grunnskole eller videregående skole som en del av sitt introduksjonsprogram. Forlengelse av programmet kan også være relevant for deltakere med yrkesfaglig kvalifisering som del av sitt introduksjonsprogram.
6.4 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo å presisere i lovteksten at kommunen kan velge å forlenge introduksjonsprogrammet til inntil tre år i de tilfellene et forlenget program vil styrke muligheten for overgang til arbeid eller ordinær utdanning, eller for å nå målsettingen i den individuelle planen.
6.5 Høringsinstansenes syn
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Oslo kommune og Språkrådet støtter forslaget. Verdal kommune og Bærum kommune støtter forslaget, men har merknader til de økonomiske konsekvensene, se nedenfor under punkt 10.4. Fredrikstad kommune uttaler at det er forståelig at det foreslås en presisering i loven, når mange kommuner ikke forlenger introduksjonsprogrammet etter dagens regelverk.
Unio og Utdanningsforbundet støtter forslaget, men uttaler at kommunene må få ressurser. Unio og Utdanningsforbundet mener også at det må utvikles veiledninger for vurderingen av hvem som skal få utvidet introduksjonsprogrammet.
Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO) mener at muligheten for å innvilge et tredje år i introduksjonsprogrammet, kan føre til at flere gjennomfører grunnskole for voksne og at den enkeltes mulighet for å komme videre i arbeid eller utdanning etter endt program dermed styrkes. Vestfold fylkeskommune støtter forslaget, men minner om at utdanningsløpene til den enkelte kan strekke seg utover denne tidsrammen.
Kommunesektorens organisasjon (KS) har ingen innvendinger mot forslaget, så lenge hovedregelen fortsatt er to års varighet og kommunen har beslutningsmyndighet for eventuelle forlengelser. KS fremhever imidlertid at formålet med loven ikke må undergraves ved at introduksjonsprogrammet blir en økonomisk hvilepute for deltakerne. KS uttaler at formålet er arbeid og at verken inntektssikring eller et generelt behov for bedre norskkunnskaper skal være en begrunnelse for forlenget deltakelse. KS mener at bestemmelsen derfor må tolkes strengt og at dette må formidles tydelig i statlige føringer.
Horten kommune uttaler at kommunen allerede bruker forlengelsesmuligheten som ligger i introduksjonsloven i dag og ser ikke tydelig hvilken effekt presiseringen skal ha. Sunndal kommune uttaler at muligheten til å forlenge allerede er ivaretatt i den eksisterende lovteksten. Også Røde Kors uttaler at det er mulighet til å forlenge introduksjonsprogrammet i loven i dag. Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf) viser til at deres medlemskommuner mener at det ikke er behov for lovendring for å utvide programmet for dem som trenger det og at det heller bør presiseres hva som skal ligge til grunn for vurderingene av en utvidelse. Flyktningtjenesten i Nannestad kommune uttaler at det i tilstrekkelig grad gis anledning til forlengelser i dag og at forlengelser ikke nødvendigvis er med på å sikre bedre resultater eller kvalitet.
Bodø kommune støtter ikke forslaget. Bodø kommune uttaler at forslaget har økonomiske konsekvenser, og at det er fare for at noen deltakere kan få begrenset progresjon, fordi muligheten for et tredje år er stor. Sandnes kommune støtter forslaget, men mener at et tredje år er svært ressurskrevende. Det fremheves at mange deltakere som ville hatt behov for et tredje år, ikke ønsker fortsettelse i programmet, men heller sikter mot overgang til sosialhjelp. Sandnes kommune uttaler at departementet derfor på sikt bør vurdere om kommunens tilbud om et tredje år skal følges av en plikt til å gjennomføre, dersom deltakeren ikke er hovedsakelig selvforsørget.
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) mener at presiseringen av konkrete kriterier for vurderingen av forlengelse skaper bedre rettssikkerhet for innvandrerne. IMDi er imidlertid i tvil om den foreslåtte endringen er tilstrekkelig til å medføre en endring i praksis, fordi det foreslås som en «kan»-regel, og ber departementet vurdere om det skal være en «skal»-regel for de aktuelle tilfellene.
Flyktningtjenestene i Kongsberg, Flesberg og Rollag kommuner er usikre på om det er rett å fokusere på gruppen som er kommet i gang med grunnskole eller utdanning som en del av introduksjonsprogrammet. Denne gruppen er godt i gang med sitt kvalifiseringsløp og har tilgang til andre finansieringsordninger. Man kan fortsette veiledning av denne gruppen uten å forlenge programmet og pengene bør heller gå til å jobbe mer intenst med gruppen som har liten skolebakgrunn.
Flere høringsinstanser påpeker at forslaget har større økonomiske og administrative konsekvenser enn det som fremgår av høringsnotatet. Disse høringsuttalelsene behandles i punkt 10.4 nedenfor.
6.6 Departementets vurderinger
Departementet opprettholder forslaget om å presisere at kommunen kan velge å forlenge introduksjonsprogrammet til inntil tre år i de tilfellene et forlenget program vil styrke muligheten for overgang til arbeid eller ordinær utdanning, eller styrke muligheten for å nå målsettingen i den individuelle planen.
For å bedre fleksibiliteten og den individuelle tilretteleggingen, bør kommunen i større grad vurdere varigheten av programmet i hvert enkelt tilfelle. Forslaget innebærer en tydeliggjøring av hva som skal vektlegges i kommunens vurdering. Departementet ser at muligheten for forlengelse som ligger i introduksjonsloven i dag, ikke brukes i tilstrekkelig stor grad. Konsekvensen av ikke å forlenge introduksjonsprogrammet, kan være at deltakeren senere starter i kvalifiseringsprogrammet eller andre tiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten. Departementet vurderer at det er mer hensiktsmessig at deltakeren får den grunnleggende kvalifiseringen han eller hun har behov for innenfor rammen av introduksjonsprogrammet og i en kontinuerlig oppfølging. På sikt er målet å øke andelen som gjennomfører introduksjonsprogrammet og går over til arbeid eller utdanning. Ettersom deltakelse i et tredje år i introduksjonsprogram bør være basert på den enkeltes motivasjon foreslår departementet ikke at dette skal være en plikt for den enkelte.
Det er aktuelt å forlenge introduksjonsprogrammet hvis deltakeren etter to år i introduksjonsprogrammet, ikke har nådd målsettingen i den individuelle planen eller fortsatt har behov for grunnleggende kvalifisering. Forlengelse bør særlig vurderes for personer med liten skolebakgrunn og deltakere som har startet i grunnskole eller videregående opplæring som del av introduksjonsprogrammet. Departementet har merket seg høringsuttalelsen til flyktningtjenestene i Kongsberg, Flesberg og Rollag kommuner om at det bør jobbes mer intenst med gruppen med liten skolebakgrunn og at de som har kommet i gang med grunnskole eller videregående opplæring kan følges opp gjennom andre ordninger. Etter departementets vurdering er det imidlertid viktig at forlengelser også vurderes for den sistnevnte gruppen. For disse vil avslutning av introduksjonsprogrammet innebære et brudd i kvalifiseringen, mens de venter på å komme i gang med videre oppfølging. Det kan være utfordrende å komme i gang igjen etter et slikt avbrudd.
Det skal fortsatt være opp til kommunens frie skjønn om programmet skal forlenges og i tilfelle hvor lenge. Kommunen har gode forutsetninger for å vurdere hensiktsmessigheten av forlengelser i de enkelte tilfellene. Sentrale momenter i vurderingen er den enkeltes bakgrunn, målsetting og behov for kvalifisering. Spørsmålet om den enkelte deltakers program skal forlenges og i tilfelle hvor lenge det skal forlenges, er å anse som en avgjørelse om tildeling av program. Dette er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. introduksjonsloven § 21 og merknadene til denne bestemmelsen i rundskriv G-01/2016. Enkeltvedtak etter introduksjonsloven kan påklages til fylkesmannen, jf. introduksjonsloven § 22. Fylkesmannen kan prøve alle sider av vedtaket. Når det gjelder prøvingen av kommunens frie skjønn, slik som for eksempel vurderingen av om den enkeltes program skal forlenges og i tilfelle hvor lenge det skal forlenges, kan fylkesmannen likevel bare endre vedtaket når skjønnet er åpenbart urimelig. Dette følger av introduksjonsloven § 22.
En forlengelse av programtiden ut over to år forutsetter også at det foreligger en fornyet individuell plan. Dette fremgår i dag av merknadene til introduksjonsloven §§ 5 og 6 i rundskriv G-01/2016. For å tydeliggjøre at den individuelle planen skal fornyes ved forlengelse av introduksjonsprogrammet foreslår departementet at dette inntas direkte i § 6 femte ledd.
Departementets forslag til presiseringer når det gjelder forlengelse av introduksjonsprogram, er inntatt i utkast til §§ 5 og 6 i introduksjonsloven.