Prop. 45 L (2017–2018)

Endringer i introduksjonsloven (opplæring i mottak og behandling av personopplysninger mv.)

Til innholdsfortegnelse

3 Opplæring for asylsøkere i mottak

3.1 Innledning

I dette kapittelet foreslår departementet at asylsøkere i mottak får plikt til å delta i opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier. Forslaget innebærer at kommunen får plikt til å sørge for slik opplæring. Hvilke asylsøkere som vil omfattes av plikten er nærmere omtalt nedenfor. Som følge av dette forslaget foreslår departementet også at asylsøkere omtales i formålsbestemmelsen i introduksjonsloven.

Formålet med forslagene er at asylsøkere så tidlig som mulig skal starte opplæring i norsk og få grunnleggende kunnskap om det norske samfunnet.

3.2 Endring i formålsbestemmelsen

3.2.1 Gjeldende rett

Formålet med introduksjonsloven er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet, jf. introduksjonsloven § 1. Bestemmelsen har ikke et selvstendig rettslig innhold. Den kan imidlertid gi veiledning ved fortolkning av andre bestemmelser i loven, særlig ved utøvelse av skjønn.

Hovedformålet med loven er å legge til rette for at deltakerne i introduksjonsprogrammet og deltakere med rett og plikt, samt deltakere med plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap kommer seg raskt i arbeid eller utdanning. Deltakelse i arbeidslivet vil gjøre den enkelte økonomisk selvstendig gjennom egen inntekt. For en del av deltakerne kan veien til arbeid gå via utdanning.

Lovens personkrets har, fra loven trådte i kraft 1. september 2003, vært nyankomne innvandrere som har fått en oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent opphold.

3.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet en plikt for asylsøkere i mottak til deltakelse i opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier. Forslaget innebar en utvidelse av introduksjonslovens formål til også å omfatte asylsøkere i mottak. Departementet foreslo derfor at asylsøkere inkluderes i formålsbestemmelsen.

3.2.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser uttaler seg om forslaget om opplæring i mottak for asylsøkere. Noen høringsinstanser uttaler seg spesifikt om formålsbestemmelsen. Nannestad kommune, Sunndal kommune, Verdal kommune, Vest-Agder fylkeskommune, Språkrådet og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter forslaget om å inkludere asylsøkere i formålsbestemmelsen.

Kompetanse Norge støtter forslaget om å inkludere asylsøkere i formålsbestemmelsen, men uttaler at det bør vurderes om setningen skal deles, slik at asylsøkere omtales for seg.

Utlendingsdirektoratet (UDI) viser til at asylsøkere er en gruppe som omfatter både personer som senere får oppholdstillatelse og skal integreres i det norske samfunnet, og personer som får avslag og skal returnere. UDI uttaler at formålsbestemmelsen slik den er utformet ikke tar hensyn til at personer med endelig avslag har utreiseplikt og ikke skal delta i yrkes- og samfunnslivet i Norge. Formålet med loven bør etter UDIs mening tilpasses hele asylsøkergruppen, ikke bare de som i framtiden følger integreringsløpet. UDI foreslår derfor at formålsbestemmelsen får en egen setning som kun gjelder asylsøkere og definerer et eget formål med loven for denne gruppen.

3.2.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår å innføre en plikt til opplæring for asylsøkere i mottak, jf. punkt 3.3.4 nedenfor. Dette medfører en utvidelse av personkretsen som introduksjonsloven gjelder for. Departementet mener derfor at dette bør komme frem også i formålsbestemmelsen. Departementet er enig med Kompetanse Norge og UDI i at dette gjerne kan gjøres i en egen setning i bestemmelsen. Dette fordi lovens formål, når det gjelder asylsøkere er noe annerledes enn formålet for innvandrere som har fått innvilget oppholdstillatelse. Departementet foreslår derfor at det tas inn en setning om at et formål med loven er å legge til rette for at asylsøkere raskt får kjennskap til norsk språk, kultur og samfunnsliv.

Departementets forslag til endringer er inntatt i utkast til nytt annet punktum i introduksjonsloven § 1.

3.3 Plikt til å delta i opplæring for asylsøkere i mottak

3.3.1 Bakgrunn og gjeldende ordning

Vertskommuner for mottak har i flere år hatt mulighet til å organisere opplæring i norsk for asylsøkere i mottak. I overkant av 90 prosent av vertskommunene mottar tilskudd til slik opplæring. Fra 1. januar 2017 har kommunene også kunnet organisere opplæring i norsk kultur og norske verdier for asylsøkere. Per juni 2017 var det 29 vertskommuner for asylmottak som tilbød ordningen.

Dagens opplæring for asylsøkere er en frivillig oppgave for kommunene, med unntak av kommuner med integreringsmottak. Integreringsmottak er omtalt nærmere nedenfor i punkt 4.3.1. Kommuner som mottar tilskudd til opplæring i mottak må imidlertid sørge for at alle i målgruppen får tilbud om slik opplæring. Rammer for og innholdet i opplæringen er ikke regulert i lov. Opplæringen beskrives i Prop. 1 S årlig, samt i departementets regelverk for tilskuddsordningen. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) forvalter tilskuddsordningen og kunngjør regelverket i rundskriv på sine nettsider.

I dagens ordning kan asylsøkere få inntil 175 timer opplæring i norsk og 50 timer opplæring i norsk kultur og norske verdier. Målgruppen er asylsøkere over 16 år som bor i ordinære mottak, integreringsmottak eller et tilpasset botilbud i en kommune etter avtale med Utlendingsdirektoratet (alternativ mottaksplassering), som ikke har fått endelig vedtak. Det fremgår av IMDis rundskriv 15/2018 Tilskotsordning for opplæring i norsk, norsk kultur og norske verdiar for asylsøkarar i mottak for 2018 at følgende grupper ikke inngår i målgruppen:

  • asylsøkere som er omfattet av 48-timers-prosedyren

  • asylsøkere over 18 år som er omfattet av Dublin-prosedyren (også mulig Dublin-prosedyre)

  • asylsøkere som har fått avslag fra Utlendingsnemnda (UNE)

  • asylsøkere som har fått avslag fra Utlendingsdirektoratet (UDI) og hvor UDI eller UNE ikke har utsatt iverksettelsen av vedtaket, slik at utlendingen må forlate Norge før klagebehandlingen i UNE er ferdig

  • asylsøkere som har fått avslag fra UDI og som ikke har påklaget vedtaket, slik at UDIs vedtak er endelig

Asylsøkere som er i målgruppen og som har fått alternativ mottaksplassering, det vil si tildelt bosted utenfor et asylmottak, omfattes av ordningen. Asylsøkere som holdes tilbake i transittmottak av helsemessige grunner (utredning eller behandling) er også omfattet. Asylsøkere mellom 16 og 18 år som omfattes av Dublin-prosedyren, kan få norskopplæring og opplæring i norsk kultur og norske verdier.

Opplæringen i norsk skal følge forskrift 19. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Dette skal bidra til kontinuitet i opplæringen for asylsøkere som senere vil få oppholdstillatelse og dermed rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven kapittel 4. Opplæringen skal bidra til at oppholdet i mottak får et positivt innhold og bidra til rask integrering.

Opplæringen i norsk kultur og norske verdier skal gi asylsøkere i mottak en tidlig introduksjon til norske lover, regler, verdier, omgangsformer og kultur i vid forstand. Med norske verdier menes verdier som står sterkt i det norske samfunn, herunder demokrati, ytringsfrihet, likestilling mv. Opplæringen skal gis på et språk deltakeren forstår. Gjennom opplæringen skal asylsøkerne få større innsikt i og bedre forståelse for norske samfunnsforhold. Opplæringen består av ni temaer av ulikt omfang. Det første temaet er «Hverdagslige temaer og sosial omgang». Formålet med opplæringen i temaet, er å tydeliggjøre forventninger og normer som setter rammer for samhandling i hverdagen. Målet er at det skal bli enklere å forstå og tolke kulturelle koder og væremåter. De andre temaene i opplæringen er «Familiemønstre og samlivsformer, livsfaseseremonier og høytider», «Likestilling og vern mot diskriminering», «Helse, med særlig vekt på seksuell helse og rusmiddelmisbruk», «Barns rettigheter og foreldrerollen», «Vold i nære relasjoner», «Seksuell trakassering og voldtekt», «Demokrati og verdier» og «Trusler mot demokratiet». Læringsressursene og en beskrivelse av innholdet i opplæringen, finnes på nettsidene til Kompetanse Norge.

IMDi utbetaler tilskudd til kommunene for opplæring. Tilskudd ytes per asylsøker i målgruppen. Tilskuddet for 2018 er fastsatt til 13 300 kroner per asylsøker i målgruppen for opplæring i norsk og 3 800 kroner for opplæring i norsk kultur og norske verdier. Hele tilskuddet utbetales det året asylsøkeren trer inn i målgruppen for ordningen.

3.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at opplæring for asylsøkere i mottak, både opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier, reguleres i introduksjonsloven som et nytt kapittel 4 A. Departementet foreslo at det innføres en plikt for kommunene til å tilby slik opplæring, og en plikt for den enkelte til å delta i opplæringen.

Departementet foreslo i høringsnotatet at kommunens beslutning om å tildele opplæring for asylsøkere i mottak skal regnes som et enkeltvedtak etter lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). Departementet foreslo at opplæring i mottak ikke skal være en rettighet for den enkelte deltaker. Departementet foreslo at det ikke skal være adgang til å klage på beslutningen om tildeling av slik opplæring.

Departementet foreslo at kommunens plikter etter nytt kapittel 4 A skal inngå i temaer som fylkesmannen skal føre tilsyn med, og i temaer kommunen skal føre internkontroll med.

Departementet foreslo at rammene for og innholdet i den pliktige opplæringen skal være det samme som dagens frivillige ordning. Departementet foreslo at målgruppen skal være asylsøkere over 16 år som ikke har fått endelig vedtak om opphold. Videre at timeantallet skal fremgå av Prop. 1 S og av departementets regelverk for tilskudd til kommunene.

Departementet foreslo å bruke begrepet «mottak» i lovbestemmelsen som en felles betegnelse på ordinære mottak, integreringsmottak eller alternativ mottaksplassering. Departementet foreslo at tilskuddet til opplæringen videreføres som et tilskudd per person i målgruppen for opplæringen.

Departementet foreslo at plikten til å delta i opplæring og kommunens plikt til å sørge for slik opplæring skal inntre så snart som mulig etter førstegangs registrering på mottak. Videre at plikten opphører ved førstegangs vedtak om oppholdstillatelse etter utlendingsloven eller ved avslag på søknad om oppholdstillatelse.

Departementet foreslo at det skal være adgang til å søke fritak fra plikt til opplæring på grunn av særlige helsemessige eller andre tungtveiende årsaker, slik det er adgang til etter introduksjonsloven § 17.

Departementet foreslo en hjemmel i loven for at departementet skal kunne gi utfyllende bestemmelser i forskrift om kommunens ansvar, og om omfang og innholdet i opplæringen.

Departementet foreslo at opplæringen i norsk skal følge forskrift 18. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Videre at opplæringen i norsk kultur og norske verdier skal følge læringsressurser utarbeidet av Kompetanse Norge.

Departementet foreslo at opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier, skal registreres i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR).

3.3.3 Høringsinstansenes syn

Fredrikstad kommune, Flyktningtjenesten i Nannestad kommune, Flyktningtjenestene i Kongsberg, Flesberg og Rollag kommuner, Sandnes kommune, Verdal kommune,Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) og Språkrådet støtter forslaget om opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier i mottak. Horten kommune støtter også forslaget, men uttaler at det må foretas en grundig kompetanse- og ressursanalyse for å sikre kvaliteten på opplæringen og at nødvendige ressurser er gjort tilgjengelig. Sarpsborg kommune støtter forslaget under forutsetning av at det gis tilstrekkelig økonomisk kompensasjon. Stavanger kommune er også positiv til forslaget. Kommunen uttaler at det er en forutsetning for å oppfylle plikten at staten tilrettelegger økonomisk og praktisk, slik at den enkelte asylsøker faktisk kan delta i opplæringen. Sunndal kommune støtter forslaget, men ønsker en mulighet til å iverksette sanksjoner ved ugyldig fravær.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) uttaler at direktoratet har tro på å komme tidlig inn med ulike tilbud og tjenester for å få personer raskere i gang. AVdir uttaler at dette er integreringsfremmende, og viser til den utprøvingen som foregår på de fem integreringsmottakene. AVdir uttaler at det er lite tilfredsstillende at det etter gjeldende ordning tilbys opplæring kun ved noen asylmottak.

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf) er positive til forslaget, men mener at antall timer er for lavt. ffkf uttaler at de har fått innspill fra medlemskommuner som uttrykker bekymring for de økonomiske rammene for arbeidet. ffkf uttaler at forslaget vil medføre en betydelig økning i ressursbehov, blant annet til saksbehandling, internkontroll, flerspråklige lærere og tolk. ffkf uttaler at nye vertskommuner vil måtte bygge opp sitt tilbud, og dermed ha ytterligere ressursbehov. ffkf mener de økonomiske rammene for forslaget bør utredes nærmere, slik at det sikres at kommunenes merutgifter dekkes i sin helhet av staten.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus er positiv til forslaget. Fylkesmannen uttaler at kommunen må gis tilstrekkelig med ressurser for å sikre den faglige kvaliteten og nivået på undervisningen.

Fellesorganisasjonen (FO) er positiv til at det innføres en plikt til opplæring for asylsøkere i mottak. FO uttaler at det må settes av midler til gjennomføring av opplæringsplikten og at mange kommuner ikke har ressursene som skal til for å oppfylle opplæringsplikten. FO mener derfor at kommunene må tilføres ekstra ressurser i form av øremerkede tilskudd.

Unio støtter forslaget, men uttaler at det bør vurderes om plikten til å delta i opplæringen bør gjelde etter at oppholdstillatelsen er avklart, eller når asylsøkeren har fått tydelige signaler om at de får innvilget opphold.

Bodø kommune mener det er hensiktsmessig at alle fra 16 år og oppover skal få tilbud om opplæring snarest mulig. Bodø kommune mener likevel forslaget må avvente til det foreligger en utredning av økonomiske og administrative konsekvenser for kommuner knyttet til endring fra frivillig til lovpålagt ordning.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) støtter forslaget om å innføre en plikt for kommunene til å tilby opplæring i norsk kultur og norske verdier for asylsøkere i mottak. Direktoratet mener at det er viktig at asylsøkere får en god innsikt og forståelse for norske samfunnsforhold gjennom kunnskapsbasert dialog og refleksjon. Direktoratet viser til at grunnleggende kunnskaper om samfunnet setter den enkelte bedre i stand til å orientere seg i samfunnet og å finne ut av rettigheter og plikter. Bufdir stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig å omtale dette som en opplæring i norske verdier og norsk kultur. Direktoratet viser til at mange av de temaene som dekkes i opplæringen er verdier som ikke er avgrenset av en norsk kontekst, slik som likestilling, høytider, barns rettigheter og demokrati, og at dette heller bør omtales som norske samfunnsforhold.

Fylkesmannen i Rogaland uttaler at det bør tas inn en frist på tre måneder i bestemmelsen om kommunens ansvar for opplæring i mottak. Fylkesmannen i Rogaland er usikker på om tilbudet ellers vil bli gitt raskt nok. Fylkesmannen i Rogaland mener det da også blir lettere å føre tilsyn med om kommunenes plikt er oppfylt.

Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO) uttaler at opplæringen bør være frivillig. IKVO er tvilende til nytteverdien av en egen opplæring i norsk kultur og norske verdier. IKVO uttaler at 50 timers kurs i samfunnskunnskap heller kan gis i mottak.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) er positiv til forslaget om å innføre plikt for kommunene til å tilby norskopplæring og opplæring i kultur og norske verdier for asylsøkere i mottak, og plikt for asylsøkere i mottak til å delta i denne opplæringen.

IMDi uttaler at det må vurderes om det er hensiktsmessig å benytte lovregulering som virkemiddel fremfor andre typer virkemidler på grunn av store svingninger i ankomsttall. IMDi uttaler at store ankomster kan gjøre det vanskelig for kommunene å innfri plikten, og kostnadene for å gjennomføre en slik lovpålagt ordning kan bli svært omfattende. IMDi viser til at over 90 prosent av vertskommunene tilbyr norskopplæring for asylsøkere. Å fastsette en lovpålagt plikt for kommunen vil i så fall være å følge opp en ordning som fungerer og kodifisere denne.

IMDi uttaler at det vil ta tid og være kostbart å etablere et godt opplæringstilbud i kommuner som per i dag ikke tilbyr opplæring i norsk kultur og norske verdier, og at det bør tas høyde for dette ved eventuell ikrafttredelse av forslaget.

IMDi mener en plikt for asylsøkerne som bor på mottak vil kunne gi et sterkere incentiv til at den enkelte starter opp raskt i opplæringen, og det gir en tydelig forventning om at de skal delta i opplæringen. At samtlige får plikt til å delta gjør det også lettere for kommunen å planlegge et helhetlig tilbud.

IMDi uttaler at en plikt for den enkelte vil innebære en økt saksbehandlingsbyrde for kommunene da de vil måtte fatte enkeltvedtak for hver deltaker, samt følge opp det praktiske rundt deltakerne. IMDi uttaler at økt saksbehandlingsmengde vil kunne medføre utsatt oppstart av opplæring, særlig i perioder hvor det kommer et høyt antall asylsøkere til kommunen.

IMDi støtter at det ikke skal være klageadgang for deltakerne og uttaler at klageadgang ville kunne medføre store økonomiske og administrative kostnader for kommunene og fylkesmennene.

IMDi mener at deltakere som av ulike grunner ikke får deltatt i opplæringen ikke bør ilegges sanksjoner, og er positiv til at høringsnotatet ikke legger opp til å sanksjonere ugyldig fravær. IMDi er positiv til at deltakere kan søke seg fritatt fra opplæring grunnet helsemessige eller andre tungtveiende årsaker.

Kommunesektorens organisasjon (KS) uttaler at det er viktig at alle nyankomne fra et tidlig tidspunkt starter prosessen med å lære norsk og tilegne seg kunnskap om samfunnet. KS mener imidlertid at det fortsatt skal være frivillig for kommunene om de vil tilby opplæring i mottak. KS viser til at ordningen med opplæring i norsk kultur og norske verdier har eksistert i kort tid, og at det ikke er kartlagt om tilskuddet kommunene mottar dekker utgiftene. KS uttaler at innholdet og effekten av opplæringen bør evalueres over tid. KS viser videre til at opplæringen skal gis på et språk deltakeren forstår, og at det derfor vil bli behov for et betydelig antall tolker og lærere som behersker deltakernes morsmål. KS viser videre til at en lovpålagt ordning vil medføre økt byråkrati og administrasjonskostnader. KS mener det heller bør vurderes å gi asylmottakene større ansvar for samfunnskunnskap i sitt informasjonsarbeid. KS viser til at nye vertskommuner vil måtte bygge opp et tilbud for første gang, noe som vil kreve ressurser. KS uttaler at mange vertskommuner er små og har problemer med å anskaffe lærere til voksenopplæringen på grunn av geografiske avstander. KS uttaler at det blir umulig for disse kommunene å følge det foreslåtte lovpålegget.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) uttaler at tilegnelse av kunnskaper om norsk arbeidsliv og den norske arbeidslivsmodellen bør være selvstendige tema i opplæringen i norsk kultur og norske verdier, og at dette også kan følges opp i introduksjonsprogrammet. Videre uttaler LO at det er viktig at kommunene er økonomisk i stand til å sikre opplæringsplikten.

Norsk Folkehjelp understreker viktigheten av at tilbudet om opplæring i norsk kommer raskt i gang. Norsk Folkehjelp uttaler at beboere i tider med høye ankomsttall, har blitt værende lenge på transittmottak før de kom til et ordinært mottak, og at ventetiden totalt sett har blitt svært lang før norskundervisningen har startet. Norsk Folkehjelp anbefaler at det gjennomføres en evaluering av kommunenes kapasitet til å tilby opplæringen i norsk kultur og norske verdier før den lovfestes. Norsk Folkehjelp stiller spørsmål ved om det heller bør satses på tiltak som kommuner allerede har god erfaring med, slik som for eksempel foreldreveiledningskurset ICDP. I likhet med LO anbefaler Norsk Folkehjelp at det innføres en selvstendig modul om norsk arbeidsliv og den norske arbeidslivsmodellen i opplæringen i norsk kultur og norske verdier.

Norsk Folkehjelps erfaring er at de aller fleste asylsøkere i mottak ønsker å delta i norskundervisning. Norsk Folkehjelp støtter en lovfesting av plikt til å delta i opplæring, og at det ikke innføres sanksjoner mot eventuell manglende deltakelse. Norsk Folkehjelp uttaler at det er viktig at kommunene får nok handlingsrom til å være fleksible i organiseringen av opplæringen.

Oslo kommune støtter intensjonen i forslaget om opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier til beboere i mottak. Oslo kommune mener imidlertid at de økonomiske og administrative konsekvensene ikke er tilstrekkelig belyst i høringsnotatet. Oslo kommune uttaler at innhold og effekt av opplæring i norsk kultur og norske verdier bør evalueres, før kommunene får en plikt til å tilby opplæring i norsk kultur og norske verdier i asylmottak.

Røde Kors uttaler at asylsøkere bør ha rett til opplæring i mottak, og en klageadgang etter forvaltningsloven. Røde Kors uttaler at det ikke vil være tilstrekkelig å gi fylkesmannen tilsynsmyndighet. Røde Kors uttaler at forslaget er i strid med grunnleggende rettsprinsipper i forvaltningen om at en person som berøres av et enkeltvedtak, skal få muligheten til å uttale seg. Røde Kors mener effekten og erfaringene med opplæringen i norsk kultur og norske verdier må evalueres før det innføres som en fast ordning.

Sandnes kommune uttaler at innholdet i opplæringen i samfunnskunnskap og opplæringen i norsk kultur og norske verdier bør gjennomgås og samkjøres, da det nå er mye likt innhold. Kommunen uttaler at unge asylsøkere som er gitt grunnskoleopplæring, bør fritas fra plikten fordi de får tilsvarende opplæring gjennom norsk- og samfunnskunnskapsfagene i grunnskoleløpet.

Utdanningsforbundet støtter forslaget og uttaler at tilbudet som asylsøkere mottar i dag, er av høyst ulik kvalitet og at undervisningen ofte ikke er tilpasset i samme grad som undervisning som gis innenfor introduksjonsloven.

Utlendingsdirektoratet (UDI) er positiv til forslaget om at asylsøkere blir omfattet av introduksjonsloven og at de får plikt til å delta i opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier. UDI er videre positiv til å innføre en plikt for kommuner til å tilby opplæring. UDI uttaler at opplæringen vil kunne bidra til at beboerne gjennom norskkunnskaper får mer utbytte av informasjon og kurs som de deltar på i ventetiden på mottaket. Videre uttaler UDI at norskopplæring aktiviserer beboere, bidrar til at de kan orientere seg raskere og kommunisere i nye omgivelser noe som videre kan forebygge psykiske helseproblemer. UDI uttaler at erfaringer fra returarbeid i mottak tilsier at meningsfulle aktiviteter som styrker psykisk helse er av betydning for at den enkelte bestemmer seg for å returnere frivillig og takler utfordringer etter ankomst til hjemlandet.

UDI uttaler at det er viktig at innføring av en plikt til opplæring, ikke motvirker utlendingsmyndighetenes oppgaver knyttet til retur, og vanskeliggjør returarbeidet i mottak for personer som senere får avslag og skal returnere. UDI uttaler at det derfor er viktig at plikten til norskopplæring opphører ved avslag i første instans.

UDI er positiv til at personer som bor i kommunen etter avtale med UDI om alternativ mottaksplassering, også inkluderes i målgruppen. UDI påpeker imidlertid at dette også omfatter kommuner som ikke har asylmottak, og det vil kunne bli utfordrende for disse kommunene å tilby opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier. UDI uttaler at dette igjen kan påvirke deres vilje til å inngå avtaler med UDI om alternativ mottaksplassering.

UDI mener at avgrensningene av hvem plikten skal gjelde for ikke er tydelige nok i høringsforslaget og at målgruppen bør presiseres ytterligere. Det gjelder både tidspunktet for når plikten inntreffer, hvilke grupper asylsøkere den omfatter og når plikten opphører. UDI uttaler at plikten til opplæring ikke bør defineres ut fra mottakstypen som asylsøkeren bor i, men heller ut fra status og prosedyre i asylsaksbehandlingen. UDI uttaler at asylsøkere som er underlagt hurtigprosedyrer i asylsaksbehandlingen ikke bør omfattes av plikten til opplæring. UDI mener at plikten til opplæring heller ikke bør gjelde søkere som kommer til å oppholde seg kort tid i landet og som ikke får saken sin realitetsbehandlet i Norge, slik som søkere med sak underlagt Dublin-prosedyre. UDI mener videre at det ikke er hensiktsmessig at opplæringen starter før asylintervjuet er gjennomført. UDI viser til at den innledende fasen i asylsaksprosessen er preget av registreringer, kartlegginger, obligatorisk helsesjekk og flyttinger. UDI uttaler at følgende kriterier bør være oppfylt for at plikten til opplæring for asylsøkeren inntreffer: Beboeren skal

  • være registrert i mottakssystemet,

  • ha gjennomført obligatorisk helseundersøkelse,

  • ha gjennomført asylintervju eller utvidet registrering,

  • ikke være omfattet av en hurtigprosedyre eller Dublin-behandling og

  • ikke ha fått vedtak i UDI

UDI uttaler at høringsforslaget er uklart når det gjelder hvor lenge plikten til å delta er ment å gjelde. UDI uttaler at integreringstiltak, herunder plikten til opplæring, bør bortfalle etter vedtak i førsteinstans.

Vest-Agder fylkeskommune er positiv til forslaget om at kommunene skal ha plikt til å gi asylsøkere opplæring i språk og kultur straks de kommer til Norge. Vest-Agder Fylkeskommune uttaler at opplæringen bør vektlegge å formidle positive verdier og et inkluderende menneskesyn. Vest-Agder fylkeskommune uttaler at fylkeskommunen har høy kompetanse på kartlegging og opplæring, som er relevant for målgruppen. Fylkeskommunen mener derfor at fylkeskommunene bør ha en tydeligere rolle i den nye lovbestemmelsen. Fylkeskommunen er kritisk til måten norsk kultur og norske verdier presenteres på. Det gjelder særlig temaene «Vold i nære relasjoner», «Seksuell trakassering og voldtekt» og «Trusler mot demokratier». Materialet utarbeidet av Kompetanse Norge, har etter fylkeskommunens syn for sterkt fokus på uønsket atferd. Fylkeskommunen uttaler at materialet i større grad burde formidle et positivt menneskesyn, samt kunst og kultur.

3.3.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at opplæring for asylsøkere i mottak, både opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier, reguleres i introduksjonsloven som et nytt kapittel 4 A i loven. Departementet foreslår at det innføres en plikt for kommunene til å sørge for slik opplæring, og en plikt for den enkelte til å delta. Departementet mener at opplæringen er så viktig at den bør være pliktig. Det er derfor nødvendig med en lovfesting. En lovfestet plikt vil også synliggjøre en tydelig forventning om at den enkelte skal delta i opplæring og at dette er en viktig oppgave for kommunene.

Departementet legger vekt på at det er viktig å komme tidlig i gang med opplæring i norsk. Slik kan asylsøkere tilegne seg basisferdigheter i norsk og bli i stand til å kommunisere på enkel norsk i mottaket og i lokalmiljøet. Det vil videre være en forberedelse til et eventuelt videre liv i Norge.

Departementet ser at mange høringsinstanser er positive til å innføre en pliktig opplæring i norsk kultur og norske verdier, men at andre høringsinstanser er negative eller mener ordningen burde evalueres nærmere først. Departementet mener det er viktig at alle som bor i Norge har grunnleggende kunnskap om det norske samfunnet og verdiene det bygger på, og at denne informasjon blir gitt så tidlig som mulig. Opplæringen gir asylsøkere i mottak en tidlig introduksjon til norske lover, regler, verdier, omgangsformer og kultur i vid forstand. Deltakerne deltar i en kunnskapsbasert dialog og refleksjon om temaer som likestilling, familiestrukturer og samlivsformer, barns rettigheter, foreldrerollen, og vold i nære relasjoner. Tilbudet er også et bidrag til å motvirke passivitet i perioden i mottak. Departementet foreslår på dette grunnlaget at opplæringen innføres som en pliktig ordning.

En plikt for kommunen signaliserer at opplæring for asylsøkere er en viktig oppgave å legge til rette for. I tillegg får den enkelte deltaker forutsigbarhet om at opplæring tilbys. Plikten til å delta gir en tydelig forventning om at den enkelte skal delta i opplæring kort tid etter ankomst til landet, gjennomføre opplæring og tilegne seg språklige ferdigheter og grunnleggende kunnskaper om det norske samfunnet.

Departementet viser til KS’ høringsuttalelse om at det heller bør vurderes å gi asylmottakene større ansvar for samfunnskunnskap i sitt informasjonsarbeid. Departementet mener plikten til å sørge for opplæringen bør pålegges kommunen. Kommunene har også plikt etter introduksjonsloven § 17 til å sørge for opplæring i samfunnskunnskap på et språk den enkelte forstår. Dette gjelder også for de som har fått oppholdstillatelse og som bor midlertidig på et asylmottak i påvente av bosetting. Kommunen har forutsetning for å se opplæringen i norsk kultur og norske verdier i sammenheng med opplæringen i samfunnskunnskap.

Departementet viser videre til KS’ uttalelse om at mange vertskommuner er små og har problemer med å anskaffe lærere til voksenopplæringen på grunn av geografiske avstander. Etter departementets vurdering må det forutsettes at kommuner som skal drive mottak, har nødvendig kapasitet og kompetanse til å gi et innholdsmessig godt tilbud. Eventuelle utfordringer med å oppfylle denne plikten, må løses på samme måte som utfordringer i å oppfylle plikten til å sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven § 17.

Departementet foreslår at plikten til å delta i opplæring skal følge direkte av loven, og at kommunen derfor ikke skal treffe enkeltvedtak overfor de enkelte asylsøkerne. Det vil da heller ikke være aktuelt med noen klageadgang når det gjelder selve plikten til å delta i opplæringen. Departementet viser til høringsuttalelsen fra IMDi om at økt saksbehandlingsmengde med tilhørende klageadgang vil kunne medføre utsatt oppstart av opplæring, særlig i perioder hvor det kommer et høyt antall asylsøkere til kommunen, samt store økonomiske og administrative kostnader for kommunene og fylkesmennene. Det legges ikke opp til sanksjoner dersom asylsøkeren ikke oppfyller sin plikt til å delta i opplæringen.

Departementet har vurdert om opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier skal være en rettighet for deltakerne. Hovedformålet med dagens mottakssystem er å tilby innkvartering for de som søker om beskyttelse inntil bosetting eller retur gjennomføres. Opphold i mottak er dermed et tilbud og ingen rettighet. Departementet foreslår at opplæringen som finner sted i mottaket heller ikke skal være en rettighet. En rettighetsfesting vil kunne gi et uheldig signal til asylsøkere som ennå ikke har fått oppholdstillatelse i Norge og vanskeliggjøre returarbeidet av dem som skal returneres.

Fordi opplæring for asylsøkere er en viktig oppgave å legge til rette for, foreslår departementet at kommunens plikter etter nytt kapittel 4 A skal inngå i temaer som fylkesmannen skal føre tilsyn med, og i det kommunen etter dagens regelverk skal føre internkontroll med.

Departementet er enig med UDI i at det er viktig at innføringen av plikt til opplæring i mottak, ikke vanskeliggjør returarbeidet i mottak for personer som senere får avslag og skal returnere. Målgruppen for dagens frivillige ordning er også begrenset ut ifra slike hensyn, jf. omtalen ovenfor i punkt 3.3.1. Departementet foreslår at plikten til opplæring opphører ved avslag i første instans. Departementet anser det som lite hensiktsmessig å fortsette opplæringen i norsk og opplæringen i norsk kultur og norske verdier for personer som har fått avslag i første instans. Personer i denne gruppen vil med stor sannsynlighet måtte returnere, og en plikt til opplæring for denne gruppen vil kunne motvirke returarbeidet, slik UDI viser til.

Departementet foreslår på bakgrunn av dette at plikten til opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier i mottak, og kommunenes ansvar for slik opplæring, skal gjelde for asylsøkere over 16 år i mottak. Departementet foreslår at plikten til opplæring ikke skal omfatte

  1. asylsøkere som er omfattet av 48-timers-prosedyren

  2. asylsøkere som er omfattet av Dublin-prosedyren

  3. asylsøkere over 18 år som har blitt nektet realitetsbehandling av søknad om oppholdstillatelse

  4. asylsøkere som har fått vedtak fra Utlendingsdirektoratet om avslag eller innvilgelse av søknad om oppholdstillatelse.

Departementet foreslår å bruke begrepet «mottak» som en felles betegnelse på det som i dag betegnes som ordinære mottak, integreringsmottak og alternativ mottaksplassering. Ankomstsenter og transittmottak omfattes ikke. Departementet foreslår også at tilskuddet til opplæringen videreføres som et tilskudd per person i målgruppen for opplæringen.

Departementet har merket seg UDIs uttalelse om at plikten til opplæring ikke bør inntreffe før asylsøkeren er registrert i mottakssystemet, har gjennomført obligatorisk helseundersøkelse og gjennomført asylintervju eller utvidet registrering. Departementet foreslår at plikten for den enkelte skal inntre etter registering i mottak. Videre at kommunens plikt til å tilrettelegge for undervisning skal inntre så snart som mulig etter at asylsøkeren er registrert i et mottak i kommunen. I dette ligger det et rom for å ta hensyn til når det er praktisk og fornuftig å starte opplæringen med tanke på andre prosesser asylsøkeren skal gjennom i den innledende asylfasen, uten at det stilles et absolutt krav om å ha gjennomført helseundersøkelse, asylintervju eller utvidet registrering. Det skal legges vekt på å komme tidlig i gang med opplæringen. Asylsøkerens plikt vil i praksis først inntre idet opplæringen tilbys av kommunen.

Plikten opphører når asylsøkeren ikke lenger faller inn under målgruppen for opplæringen. Forslaget innebærer ikke endringer i introduksjonsloven §§ 17 og 18. Kommunene skal dermed fortsatt sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap så snart som mulig for personer som får en oppholdstillatelse som gir rett og plikt til å delta i slik opplæring. I praksis innebærer dette at personer som får en oppholdstillatelse som gjør at de kommer inn i personkretsen for rett og plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, skal få opplæring mens de bor midlertidig på mottak og venter på en bosettingskommune.

Departementet foreslår at det skal være adgang til å søke fritak fra plikt til opplæring på grunn av særlige helsemessige eller andre tungtveiende grunner, slik det også er adgang til etter introduksjonsloven § 17. Den enkelte må søke kommunen om slikt fritak, og søknaden må være dokumentert. Kommunen må deretter foreta en helhetsvurdering på samme måte som ved søknader om fritak fra plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter forskrift 20. april 2005 nr. 341 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere § 4. De samme momentene kan tillegges vekt i vurderingen. Momenter i vurderingen kan være sykdommen eller skadens art, varighet og omfang. Personer som er aktuelle for fritak er i hovedsak de som er alvorlig eller kronisk syke, eller hvor en helhetsvurdering av personens situasjon tilsier at det ville være urimelig ikke å frita vedkommende. Opplæringen skal tilpasses den enkelte deltaker, også dem som av helsemessige grunner har begrenset mulighet til å delta. Det skal derfor i alminnelighet svært mye til før vilkåret for fritak skal anses oppfylt. En avgjørelse av en slik søknad vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og et avslag skal dermed kunne påklages.

Departementet foreslår at asylsøkere som deltar i opplæring i norsk etter opplæringsloven, skal kunne søke om fritak fra plikten til opplæring i norsk i mottak. Et avslag på en slik søknad vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven og skal dermed også kunne påklages. Disse asylsøkerne vil likevel ha en plikt til å delta i opplæring i norsk kultur og norske verdier.

Opplæringen i norsk skal følge forskrift 18. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Opplæringen i norsk kultur og norske verdier skal følge presentasjoner utarbeidet av Kompetanse Norge og skal gjennomføres på et språk den enkelte forstår. Kommunene har kunnet organisere opplæring i norsk kultur og norske verdier fra 1. januar 2017. På det nåværende tidspunktet foreligger det få erfaringer når det gjelder både rammer for og innholdet i faget. Departementet har merket seg at flere høringsinstanser har hatt innspill når det gjelder innholdet i opplæringen. Departementet foreslår en egen bestemmelse i introduksjonsloven om at departementet kan gi forskrift om kommunens ansvar, omfanget av og innholdet i opplæringen. Departementet foreslår at timeantallet skal fastsettes i forskrift.

Opplæringen i norsk og opplæringen i norsk kultur og norske verdier skal ha god kontinuitet og tilbys etter den innledende asylfasen. Gjennomført opplæring skal registreres i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR).

Departementet foreslår at plikt for asylsøkere til å delta i opplæring i mottak, og plikt for kommunen til å sørge for slik opplæring, reguleres i introduksjonsloven i et nytt kapittel 4 A. Departementets forslag til bestemmelse om asylsøkerens plikt til deltakelse i opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier er inntatt i utkast til § 20 a. Departementets forslag til bestemmelse om kommunens ansvar for opplæring i mottak er inntatt i utkast til § 20 b. Departementets forslag til forskriftshjemmel er inntatt i utkast til § 20 c.

Til dokumentets forside