2 Lovforslagets bakgrunn
2.1 Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 98/2013 av 15. januar 2013 om markedsføring og bruk av utgangsstoffer for eksplosiver
Terroraksjonene i Madrid (2004) og London (2005) førte til at EU i 2006 utarbeidet en handlingsplan for bekjempelse av terrorisme. I 2008 ble det utviklet en handlingsplan for sikring av eksplosiver som inneholder nærmere 50 ulike forslag til forebyggende og beredskapsmessige tiltak. Forslagene følges opp i EU gjennom nye direktiv og forordninger. Å begrense tilgangen på utgangsstoffer har vært sentralt i EUs oppfølging av eksplosivhandlingsplanen.
Ammoniumnitrat er det første stoffet i Norge som er regulert med sikte på å begrense tilgangen til utgangsstoffer som kan brukes til å lage eksplosiver. I 2011 ble det innført forbud mot å omsette ammoniumnitrat med 16 pst eller mer nitrogen fra ammoniumnitrat til andre enn profesjonelle brukere. I Norge er øvrige stoffer eller stoffblandinger som kan misbrukes til å lage eksplosiver i utgangspunktet regulert ut fra andre hensyn enn at de kan komme på avveie eller i urette hender.
EU vedtok 15. januar 2013 Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 98/2013 om markedsføring og bruk av utgangsstoffer hvor det, i tillegg til ammoniumnitrat, legges begrensninger på ytterligere 14 kjemiske stoffer og stoffblandinger. Formålet med forslaget er å redusere risikoen for angrep utført ved hjelp av utgangsstoffer for eksplosiver, og dermed forbedre EU/EØS-borgernes sikkerhet. Forslaget skal også sikre lik kontroll med adgang til disse stoffene i hele EU/EØS-området, og forhindre terrorister og kriminelle i å utnytte forskjeller i EU/EØS-statenes sikkerhetsregler.
Forordningen fastsetter harmoniserte regler i hele EU/EØS-området som skal begrense tilgangen til og bruk av utgangsstoffer for eksplosiver. Utgangspunktet i forordningen er å begrense tilgangen til disse stoffene for privatpersoner, samt sørge for rapportering av mistenkelige transaksjoner gjennom omsetningskjeden. Forordningen gir imidlertid visse valgmuligheter med hensyn til reguleringen av tilgangen til stoffene.
Restriksjoner i privatpersoners tilgang til utgangsstoffer for eksplosiver
Det er to vedlegg til forordningen som lister opp utgangsstoffer for eksplosiver, hvor vedlegg 1 angir de som skal være omfattet av restriksjoner. Stoffene i vedlegg 1 skal i utgangspunktet ikke gjøres tilgjengelige for privatpersoner, jf. artikkel 4 nr. 1. Forordningen åpner imidlertid for at medlemslandene kan gjøre unntak fra denne hovedregelen ved å innføre visse begrensninger i form av et tillatelses- eller registreringssystem, jf. artikkel 4 pkt. 2 og 3. Dersom stoffene i vedlegg 1 gjøres tilgjengelig for privatpersoner er det krav om påføring av en særskilt merking som synliggjør at kjøp, besittelse eller bruk er underlagt begrensninger. For stoffer under konsentrasjonsgrensene angitt i vedlegg 1 stilles det ingen krav i forordningen.
De stoffene som er angitt i vedlegg 2 er kun omfattet av meldeplikt ved mistenkelige transaksjoner. For stoffene i vedlegg 2 er det ikke satt konsentrasjonsgrenser, med unntak av ammoniumnitrat. Både stoffene i vedlegg 1 og 2 skal omfattes av en ordning med rapportering av mistenkelige transaksjoner.
For å møte utviklingen innen området legges det i forordningen opp til mekanismer som gjør at det ved behov kan legges begrensninger på ytterligere stoffer.
Virksomheters plikt til å rapportere om mistenkelige transaksjoner
Forordningen oppstiller et krav om at såkalte markedsdeltakere skal ha rett til å avvise en mistenkelig transaksjon, jf. artikkel 9 nr. 3, og at de skal rapportere om betydelig og uforklarlig svinn eller tyveri av utgangsstoffene for eksplosiver, jf. artikkel 9 nr. 4. De pålegges videre en plikt til å rapportere mistenkelige transaksjoner til et nasjonalt kontaktpunkt.
Etter forordningen artikkel 9 nr. 1 gjelder meldeplikten både for utgangsstoffene i vedlegg 1 og 2, eller med blandinger eller stoffer som inneholder stoffene, uavhengig av angitte konsentrasjonsgrenser. For ammoniumnitrat gjelder allikevel angitt konsentrasjonsgrense, og rapporteringsplikten gjelder kun for stoffer eller stoffblandinger med 16 vektprosent nitrogen eller mer fra ammoniumnitrat.
Opprettelse av nasjonalt kontaktpunkt for mistenkelige transaksjoner
Forordningen stiller krav om at medlemslandene etablerer en ordning for rapportering av mistenkelige transaksjoner av alle stoffene i vedlegg 1 og 2, jf. artikkel 9. I situasjoner hvor en kjøper oppfører seg mistenkelig kan markedsdeltakeren nekte å selge stoffet til denne personen. Forordningen artikkel 9 nr.1 fastsetter at stoffene som er oppført i vedleggene, eller med blandinger eller stoffer som inneholder dem, skal meldes i samsvar med denne artikkel. Forordningen forutsetter at det etableres ett eller flere kontaktpunkt for mottak av meldinger om mistenkelige transaksjoner. Kontaktpunktet skal registrere slike meldinger og foreta nødvendige undersøkelser for å få verifisert om transaksjoner, eller forsøk på transaksjoner er legitime. Betydelig og uforklarlig svinn eller tyveri av stoffene i vedlegg 1 og 2 skal også rapporteres. I slike tilfeller forutsettes det at de nasjonale kontaktpunktene, når de finner det hensiktsmessig, gjør bruk av Europols Early Warning System.
Sanksjoner
Forordningen artikkel 11 forutsetter at landene har regler for å kunne sanksjonere ved overtredelser av forordningens bestemmelser. Det forutsettes at sanksjonene skal være effektive og proporsjonale i forhold til overtredelsen, samt ha en avskrekkende virkning. Forordningen oppfordrer videre landene til å iverksette forebyggende informasjonstiltak.
2.2 Gjennomføring i Norge
Forordningen trådte i kraft i mars 2013 og det følger av forordningens artikkel 19 at rettsakten må være implementert i EU-landene senest 2. september 2014. Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å implementere alle rettsakter som av norske myndigheter er vurdert å være EØS-relevante. Forordningen er behandlet i Spesialutvalget for Samfunnssikkerhet og er funnet å være EØS-relevant og akseptabel.
EØS-komiteen fattet 12. desember 2014 beslutning 269/2014 om å innlemme Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 98/2013 av 15. januar 2013 om markedsføring og bruk av utgangsstoffer for eksplosiver i EØS-avtalen, ved en endring i EØS-avtalen vedlegg II kapittel XV og XXIX. Samtidig med denne proposisjonen fremmes det en egen proposisjon om Stortingets samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning, Prop. 53 S (2014–2015).
2.3 Terrorangrepet 22. juli 2011
I NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen ble det påpekt at:
«Terrorangrepet 22/7 ble utført ved bruk av en hjemmelaget bombe og skytevåpen. Gjerningsmannen anskaffet seg disse på lovlig vis. Det er derfor naturlig å spørre om samfunnets barrierer på dette området fungerte, og om de er tilstrekkelige.»
22. juli-kommisjonen anbefalte at taushetspliktbestemmelser ikke bør være til hinder for at andre offentlige etater kan tipse Politiets sikkerhetstjeneste (PST) der etatene oppfatter at det er grunn til å undersøke om det foregår terrorplanlegging, jf. NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen s. 459. Bakgrunnen er at mens PST har en vid adgang til å åpne forebyggende saker, så kan andre etaters taushetsplikt, som ofte stiller høyere krav til mistanke, forhindre at PST får tilgang til nødvendig informasjon for å kunne avdekke og forebygge terror, jf. NOU 2012: 14 s. 388.
Kommisjonens anbefalinger er fulgt opp i Meld. St. 21 (2012–2013) Terrorberedskap. Det fremgår av Meld. St. 21 pkt. 7.13.2 at det skal etableres strengere regulering og kontroll med bombekjemikalier og at det skal arbeides for å forby privatpersoners tilgang til en rekke slike stoffer. I meldingen blir det videre uttalt at det kan reises spørsmål ved om beviskravet i tolloven kan gjøre det problematisk for tolltjenestemenn å rapportere en eventuell bekymring, og at det bør vurderes om kravet «grunn til å undersøke» kan være et bedre alternativ enn kravet om «rimelig grunn til mistanke», jf. Meld. St. 21 pkt. 6.5.2.
2.4 Nasjonale tiltak
På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet har Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) utarbeidet rapportene «Vurdering av regulering og kontroll med tilgang til ammoniumnitrat» og «Forslag til regulering av bombekjemikalier», jf. Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet. I rapportene fremmet DSB flere forslag til regulering og kontroll av utgangsstoffer som kan misbrukes til å lage eksplosiver, som gir et godt grunnlag for å vurdere skjerpede tiltak. Enkelte av forslagene gjelder hvordan EUs nye forordning skal gjennomføres i norsk rett. Andre forslag gjelder innføring av nasjonale tiltak. Det presiseres at tiltakene må vurderes i sammenheng.
Utgangspunktet er at det skal være forbudt for privatpersoner å få tilgang til utgangsstoffer for eksplosiver som følger av vedlegg 1 til forordningen, og som kan misbrukes til å lage eksplosiver. På bakgrunn av forordningen og nasjonale vurderinger arbeides det med følgende tiltak:
Generelt forbud for privatpersoner
Oversikt over importører, produsenter og forhandlere
Informasjon om transaksjoner og sluttbrukererklæring
Registrering og merking av stoffer
Krav til fysiske og organisatoriske sikringstiltak
Tilsynsaktivitet
Kontaktpunkt for rapportering av mistenkelige transaksjoner
Informasjon, opplæring og veiledning
Forskning og utvikling
Regelverksendringer
Denne lovproposisjonen redegjør for hvilke lovendringer som er nødvendig for å gjennomføre en slik tiltakspakke, samt opprettelse av kontaktpunkt for rapportering av mistenkelige transaksjoner. Departementet gjør oppmerksom på at forordningen som sådan vil bli implementert i en egen forskrift, hvor det også vil inntas nærmere nasjonale bestemmelser.
2.5 Høringsrunden
Justis- og beredskapsdepartementet sendte 9. desember 2013 ut et forslag til endringer i brann- og eksplosjonsvernloven, tolloven og straffeloven 2005 på høring.
Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Datatilsynet
Direktoratet for arbeidstilsynet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Direktoratet for byggkvalitet
Høyesterett
KRIPOS
Miljødirektoratet
Oljedirektoratet
Petroleumstilsynet
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Riksadvokaten
Statens landbruksforvaltning
Toll- og avgiftsdirektoratet
Sivilombudsmannen
Fylkesmennene
Høgskolen Stord-Haugesund
NTNU
Universitetet i Oslo
Universitetet i Bergen
Universitetet i Tromsø
Universitetet for miljø- og biovitenskap
Kommunene
Oslo kommune, Brann- og redningsetaten
Tromsø kommune, Brann og redning
Norges Brannskole
Forsvarets Forskningsinstitutt
Bergen brannvesen
Brannvesenet Sør-Rogaland IKS
Skien Brannvesen
Trøndelag brann- og redningstjeneste IKS
Branntjenestens Yrkesorganisasjon
Norsk Brannbefals Landsforbund
Avfall Norge
Kommunenes Sentralforbund
Landsorganisasjonen i Norge
Norsk Industri
Næringslivets Hovedorganisasjon
Næringslivets sikkerhetsorganisasjon
Tekna
Norsk Petroleumsinstitutt
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Apotekerforeningen
Bensinforhandlernes Bransjeforening
Norsk Brannvernforening
Handels- og servicenæringens
landsforening
Logistikk og Transportindustriens Landsforening
Norsk Kjøleteknisk Forening
Norsk Naturgassforening BA
Norsk forening for farlig avfall
Norsk Energi
Fiskeri og havbruksnæringens landsforbund
Norges Gullsmedforbund
Norges Motorsportforbund
Norsk Gartnerforbund
Norsk Landbruksrådgivning
Institutt for Energiteknikk
Matmerk
Sintef Byggforsk
Sintef
Bransjerådet for fjellsprengning
Felleskjøpet Rogaland Agder
Norske Felleskjøp SA
AGA AS
Arcus Kjemi AS
AS Norske Shell
Atlas Copco AS
Apothekernes Laboratorium AS
Borealis AS
Borregaard AS
Brenntag Nordic AS
Conoco Phillips Jet AS
Chiron AS
Clas Ohlson Hovedkontor AS
DNV GL AS
DPI Industrier A/S
Elkem Aluminium ANS
Esso Norge AS
EKA Chemicals Rjukan AS
Farma Holding AS
Fiskå Mølle AS
Gudbrandsdalens Uldvarefabrik AS
Gasnor AS
Gassco AS
Hafslund ASA
Hydro Aluminium AS
Hjelle Kjemi AS
Innvik Sellgren AS
Jernia ASA
Jotun AS
LPG Norge AS
Lyse Gass AS
Lilleborg Profesjonell AS
Maxbo AS
Norsk Gjennvinning Norge AS
Norsk Gassenter AS
Nor-Cargo AS
Norsk Hydro ASA
Norske Skog ASA
Norgesfor AS
Nemco Certification AS
Nogusra AS
Norcem AS
Norsk Medisinaldepot AS
Norske Skogindustrier ASA
Norwegian Modellers AS
Progas AS
Pharmaq AS
Reichhold AS
Renor AS
Schenker Linjegods AS
Södra Cell Tofte AS
Statoil ASA
Statoil fuel and retail AS
Sigma-Aldrich Norway AS
VWR International AS
Yara Norge AS
Yara Praxair AS
Yara Norge AS, Yara Porsgrunn Hydro
YX Energi Norge AS
Departementet mottok 32 høringsuttalelser, hvorav 25 hadde merknader/kommentarer til høringsforslaget. 7 har ikke hatt merknader. Noen av merknadene er imøtekommet gjennom mindre endringer i lovtekst, merknader til bestemmelsene samt presiseringer i proposisjonens foredrag.