7 Endringer i lov 21. des 2007 om toll og vareførsel § 12-1 (tolloven)

7.1 Gjeldende rett

Tollmyndighetenes taushetsplikt er fastsatt i tolloven § 12-1. Tolloven § 12-1 annet ledd bokstav b slår fast at opplysninger kan gis til offentlig myndighet for bruk i forbindelse med håndheving av lovgivningen om inn- og utførsel av varer. Unntaksbestemmelsen innebærer at tollmyndighetene kan utlevere taushetsbelagte opplysninger til offentlige myndighetsorganer som forvalter lovgivning vedrørende innførsel og utførsel av varer, herunder Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). Departementet legger til grunn at bestemmelsen gir tollmyndighetene hjemmel til å utlevere informasjon til DSB hvis det avdekkes ulovlige utgangsstoffer for eksplosiver i tollkontrollen, da DSB har forvaltningsansvaret for dette regelverket. Det legges også til grunn at bestemmelsen hjemler utlevering av informasjon til politiet i forbindelse med politiets håndhevelse av bestemmelser om inn- og utførsel av varer.

Etter tolloven § 12-1 annet ledd bokstav f er det adgang for tollmyndighetene å gi politi, påtalemyndighet eller skattemyndighet opplysninger som ellers er underlagt taushetsplikt i forbindelse med samarbeid med sikte på å «bekjempe, hindre og undersøke overtredelser av tollovgivningen». Dersom opplysningene gjelder straffbare handlinger utenfor tollmyndighetenes forvaltningsområde, kan opplysningene bare utleveres hvis det foreligger «rimelig grunn til mistanke» om overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder.

Kravet om «rimelig grunn til mistanke» er valgt fordi mistankegrunnlaget skal være det samme som når det kan iverksettes etterforskning etter straffeprosessloven § 224, jf. Ot.prp. nr. 31 (2007–2008) Om endringer i skatte- og avgiftslovgivningen s. 49 flg. I forarbeidene er det samtidig uttalt at det må foreligge en form for begrunnet interesse for at opplysninger skal kunne utveksles. Det skal således ikke så mye til før beviskravet anses oppfylt. Det er videre uttalt at skatte- og avgiftsmyndighetenes adgang til å formidle informasjon til politi og påtalemyndighet, bør forstås slik at det ikke er noe krav om mistanke om en allerede begått straffbar handling.

Etter dagens regler kreves det ikke mer enn en form for begrunnet interesse for at opplysninger skal kunne utveksles. Det skal således ikke så mye til før beviskravet anses oppfylt. Så lenge det kan være mistanke om ulovlig tilvirkning av eksplosiver, eller terrorisme, vil det trolig være adgang til å varsle politiet etter dagens regelverk. Likevel viser 22. juli-kommisjonens forståelse av bestemmelsen at ordlyden åpner for tolkningstvil om tollmyndighetenes adgang til å utlevere taushetsbelagte opplysninger der det (ennå) ikke foreligger mistanke om at en straffbar handling allerede er begått, jf. NOU 2012: 14 s. 388. Det kan også stilles spørsmål ved om bestemmelsens ordlyd gir hjemmel for at tollmyndighetene kan utlevere taushetsbelagte opplysninger til politi- og påtalemyndigheten i saker hvor det ikke foreligger konkret mistanke om straffbare handlinger, men hvor det kun er tale om utviklingstrekk som politiet bør kjenne til. For eksempel i tilfeller der tollmyndighetene avdekker valutasmugling og den kontrollerte er på vei til høyrisikoland for terrorvirksomhet. Det samme gjelder hvor Politiets sikkerhetstjeneste (PST) retter en forespørsel til tollmyndighetene om utlevering av opplysninger uten å ha en konkret mistanke, men der PST etter sitt regelverk har hjemmel til å foreta informasjonsinnhenting i forebyggende virksomhet.

7.2 Forslaget i høringsbrevet

7.2.1 Om forholdet til politi- og påtalemyndighet

I høringsnotatet uttaler departementet at aktiv samhandling mellom involverte etater er en forutsetning for å oppnå målsettingen i EUs forordning om å redusere risikoen for slik virksomhet og tilvirking av eksplosiver. Det er uheldig dersom taushetspliktbestemmelser i tolloven forhindrer tollmyndighetene fra å utlevere opplysninger til politi og påtalemyndighet, som kan bidra til å forebygge og avdekke grove og alvorlige forbrytelser.

På denne bakgrunn foreslo departementet at det lempes på adgangen tollmyndighetene har til å utlevere taushetsbelagt informasjon til politi og påtalemyndighet etter tolloven § 12-1 annet ledd bokstav f. Departementet foreslo at mistankevilkåret ble endret fra «rimelig grunn til mistanke» til «grunn til å undersøke» som foreslått i Meld. St. 21 (2012–2013) Terrorberedskap.

Departementet foreslo i tillegg en omskrivning av § 12-1 annet ledd bokstav f) annet punktum for å unngå at det skapes tolkningstvil om det er et krav for utlevering av taushetsbelagte opplysninger at lovbrudd faktisk er begått. Departementet foreslo derfor at det presiseres i lovteksten at opplysninger kan utleveres i de tilfeller der det er grunn til å undersøke om noen «forbereder, begår eller har begått» en handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder.

Departementet la videre til grunn at «politi og påtalemyndighet» i tolloven § 12-1 annet ledd bokstav f også må omfatte PST, og foreslo derfor ikke noen presisering i lovteksten på dette punktet.

7.2.2 Om informasjonsutveksling mellom tollmyndighetene og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

Departementet la i høringsnotatet til grunn at tolloven § 12-1 annet ledd bokstav b gir tollmyndighetene hjemmel til å informere DSB om kjemikalier som ikke er tillatt etter gjeldende regelverk eller i tilfeller der tollmyndighetene trenger bistand fra DSB for å vurdere mengde, kjemisk sammensetning, mv. Departementet var imidlertid usikker på om bestemmelsen vil dekke informasjonsutveksling mellom tollmyndighetene og DSB når det er klart at innførsel av varene er tillatt etter lov.

I høringsnotatet ble det påpekt at det er viktig at det ikke er begrensninger for tollmyndighetenes mulighet til å kommunisere med DSB og politiet for å avgjøre om forsøk på import eller en import av utgangsstoffer for eksplosiver kan tenkes å være mistenkelig eller ikke. Departementet anbefalte derfor at det også åpnes for at tollmyndighetene kan utlevere informasjon til DSB i medhold av tolloven § 12-1 annet ledd bokstav f. Departementet presiserte at de samme vilkårene som vil gjelde for utlevering av opplysninger til politi og påtalemyndighet også vil gjelde for informasjonsutveksling med DSB.

7.3 Høringsinstansenes syn

Politiets sikkerhetstjeneste støtter forslaget til endring av tolloven § 12-1. Dette vil både videreføre dagens rettstilstand samtidig som den åpner for at PST får tilgang til opplysninger fra tollmyndighetene i de forebyggende sakene som følger politilovens bestemmelser.

Tjenesten legger til grunn at forslaget åpner for at tollmyndighetene kan utlevere opplysninger når de på eget initiativ finner vilkårene oppfylt, og at PST kan be tollmyndighetene om å få utlevert opplysninger til seg dersom de samme vilkår er oppfylt.

En rekke av de opplysninger PST arbeider med er graderte i medhold av sikkerhetsloven. PST kan derfor ikke alltid gi en nærmere begrunnelse for hvorfor tjenesten ber om tilgang til enkelte opplysninger. Tjenesten er usikker på om det forelagte forslaget tar høyde for denne problemstillingen, da det i høringsnotatet uttales at det «må være en viss begrunnet interesse eller objektive holdepunkter for at opplysningene skal kunne utleveres», og videre at tollmyndighetene må foreta en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle.

PST bemerker videre at forslaget som slår fast at utleveringsadgangen knytter seg til «opplysninger utenfor tollmyndighetenes forvaltningsområde» kan tolkes som at opplysninger innenfor tollmyndighetens forvaltningsområde ikke kan utleveres med mindre vilkårene i bestemmelsens første punktum er oppfylt. For å unngå misforståelser er det trolig en bedre løsning å fjerne ordene «utenfor tollmyndighetenes forvaltningsområde».

POD og Kripos har sammenfallende høringsuttalelse. De imøteser departementets forslag om å lempe på tollmyndighetenes adgang til å utlevere taushetsbelagt informasjon til politi og påtalemyndighet. De påpeker at de er noe usikker på om deler av formuleringen i § 12-1 annet ledd bokstav f annet punktum er heldig. Hvorvidt opplysningene er innenfor eller utenfor tollmyndighetenes forvaltningsområde er neppe avgjørende for om opplysningene kan utleveres, og formuleringen er dermed etter deres oppfatning egnet til å forvirre. De foreslår derfor at § 12-1 annet ledd bokstav f annet punktum endres til «Tollmyndighetene kan videre utlevere opplysninger dersom det er grunn til å undersøke om noen forbereder, begår eller har begått en handling som etter lov….»

Riksadvokaten er enig i forslaget om å endre tolloven for å tydeliggjøre hjemmelen og sikre bedre informasjonsflyt fra tollvesenet til bl.a. politi og påtalemyndighet.

Toll- og avgiftsdirektoratet støtter forslaget til endringer i tolloven § 12-1 bokstav f som utvider tollmyndighetenes adgang til å utlevere opplysninger til politimyndighetene uten hinder av taushetsplikt. De har kun noen forslag til mindre, språklige endringer for å gjøre begrepsbruken i tolloven mer helhetlig. Videre påpeker de at det bør presiseres at tilføyelsen i bokstav f tredje punktum ikke er ment å innskrenke den informasjonsutvekslingen som i dag skjer mellom tollmyndighetene og DSB med hjemmel i tolloven § 12-1 annet ledd bokstav b.

7.4 Departementets vurdering

Særlig om forholdet til EMK

EMK artikkel 8 omhandler retten til respekt for privatliv og familieliv. Artikkel 8 nr. 1 gir enhver rett til respekt for sitt privatliv, familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Tollmyndighetene besitter opplysninger som blant annet omfatter identifiserte personers innførsler av varer, overførsler av pengebeløp, reisefølge og reiserute. Dette er opplysninger som omfattes av retten til privatliv etter EMK artikkel 8 nr. 1.

Avgjørende for om et inngrep i privatlivet kan gjøres, er at det er i overensstemmelse med de krav som EMK artikkel 8 nr. 2 setter. EMK artikkel 8 nr. 2 fastslår at offentlig myndighet ikke skal foreta inngrep i utøvelsen av denne rettigheten, med mindre dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlig trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

Departementet legger til grunn at de foreslåtte lovendringene i tolloven vil tilfredsstille kravet til hjemmel i lov. For øvrig må inngrepet være nødvendig i et demokratisk samfunn for å ivareta ett eller flere legitime formål. Praksis fra EMD viser at det må være «a pressing social need» (et presserende samfunnsmessig behov) for inngrepet. Det innebærer at inngrepet må være egnet til å nå formålet, at formålet ikke kan nås ved mindre inngripende midler og at inngrepet må fremstå som forholdsmessig. Det må med andre ord foretas en avveining mellom selve inngrepet og det gode samfunnet oppnår ved dette.

I denne saken er det sentrale formålet kriminalitetsbekjempelse. Forslaget om en noe videre adgang for tollmyndighetene til å utlevere opplysninger til politiet og DSB, vil skje med det formål å hindre eller forebygge kriminalitet, herunder kriminalitet som retter seg mot nasjonal sikkerhet eller offentlig trygghet, som terrorhandlinger. Som nevnt ovenfor, er aktiv samhandling og utveksling av informasjon på et tidlig stadium mellom berørte etater en forutsetning for å redusere risikoen for terrorvirksomhet og tilvirkning av eksplosiver og derigjennom styrke samfunnets sikkerhet. I den forbindelse må det tillegges vekt at det gjerne bare er tollmyndighetene som offentlig organ som vil ha opplysningene av den art det her er tale om.

Departementet mener at en noe videre informasjonsutveksling vil utgjøre et relativt beskjedent inngrep i personsfæren. Sett opp i mot de vitale hensyn tiltaket skal bidra til å oppnå, legger departementet derfor til grunn at det er proposisjonalitet mellom inngrepet og den som blir rammet. Departementet legger også til grunn at formålet ikke kan oppnås med lempligere midler, da dagens regelverk for utveksling av informasjon kan utgjøre et hinder for effektivt samarbeid på området. På denne bakgrunn vurderer departementet det slik at nødvendighetskriteriet etter EMK er oppfylt og at forslaget vil være i samsvar med EMK art. 8.

Det kan også stilles spørsmål ved om en videre utlevering av opplysninger til politi og påtalemyndighet vil være i strid med reglene om selvinkriminering, jf. EMK artikkel 6.

Tollmyndighetenes regelverk innebærer en omfattende opplysningsplikt og dokumentasjonsplikt for den som inn- eller utfører en vare. Opplysningene avgis primært til tollmyndighetene med tanke på fortolling, og ikke med tanke på at opplysningene som avgis skal brukes i en straffesak mot vedkommende. Når noen er mistenkt eller siktet i en straffesak, har de rettigheter etter straffeprosessloven. Det må derfor vurderes hvorvidt tollmyndighetenes utlevering av opplysninger til politiet griper inn i den enkeltes selvinkrimineringsvern.

Departementet kan vanskelig se at dette vil komme i konflikt med gjeldende regler om mistenktes vern mot selvinkriminering. At en mistenkt persons egen opplysningsplikt i en sak kan bortfalle som ledd i dette vernet, hindrer ikke at de opplysninger som en etat faktisk har mottatt fra personen, kan inngå i en ellers ønskelig informasjonsutveksling med politi og påtalemyndighet. Det vises til at tilsvarende synspunkt ble lagt til grunn i Ot.prp. 31 (2007–2008) s. 44.

Tolloven § 12-1 bokstav f

Forslaget om å endre vilkåret for å kunne gi opplysninger til politi og påtalemyndighet fra «rimelig grunn til mistanke» til «grunn til å undersøke» innebærer at politi og påtalemyndighet vil kunne få opplysninger fra tollmyndighetene i flere saker enn i dag. Dette vil være i samsvar med politiloven § 17 d hvor grunnvilkåret er «grunn til å undersøke», for å gi PST adgang til å ta i bruk tvangsmidler som ledd i informasjonsinnhentingen i sin forebyggende virksomhet. Det må etter endringsforslaget være klart at det ikke stilles krav om mistanke om en allerede begått straffbar handling.

Det er ikke hensikten at all bekymring av enhver karakter skal meddeles politiet uten videre. Av hensyn til den avgiftspliktige eller kontrollertes krav på taushet, mente departementet at det fortsatt må være en viss begrunnet interesse eller objektive holdepunkter for at opplysningene skal kunne utleveres. Tollmyndighetene må derfor fortsatt for hvert enkelt tilfelle vurdere om det er tilstrekkelig grunn til å gi ut opplysninger.

POD, Kripos og PST påpeker at hvorvidt opplysningene er innenfor eller utenfor tollmyndighetenes forvaltningsområde neppe er avgjørende for om opplysningene kan utleveres, og at formuleringen er egnet til å forvirre. De foreslår derfor å omformulere forslaget i tolloven § 12-1 bokstav f. Departementet er ikke enig i denne forståelsen da det er nødvendig å se tolloven §§ 12-1 bokstav b og f i sammenheng. Tolloven § 12-1 bokstav b regulerer unntak fra taushetsplikt som gjelder informasjon som faller innenfor tollmyndighetenes forvaltningsområde, og det foreslås ingen innskrenkning i denne informasjonsutvekslingen. Som det vises til i pkt 7.1 og 7.2.2, kan tollmyndighetene etter tolloven § 12-1 bokstav b utlevere taushetsbelagte opplysninger til offentlige forvaltningsorganer, herunder politiet og DSB, som forvalter lovgivning knyttet til inn- og utførsel av varer innenfor tollmyndighetenes forvaltningsområde.

Tollmyndighetene kan utlevere taushetsbelagte opplysninger til politi, påtalemyndighet eller skattemyndighet med «sikte på å bekjempe, hindre og undersøke overtredelser av tollovgivningen» etter tolloven § 12-1 bokstav f første punktum. Tolloven § 12-1 bokstav f annet punktum regulerer imidlertid utlevering av opplysninger som ligger utenfor tollmyndighetenes forvaltningsområde, og det er på dette området departementet nå foreslår at det skal være en utvidet adgang. For å tydeliggjøre dette foreslår departementet at det i merknaden til bestemmelsen presiseres at endringen i bokstav f annet punktum ikke er ment å innskrenke den informasjonsutvekslingen som i dag skjer etter tolloven § 12-1 annet ledd bokstav b.

PST påpeker at en rekke av de opplysninger PST arbeider med er graderte i medhold av sikkerhetsloven, og at de derfor ikke alltid kan gi en nærmere begrunnelse for hvorfor tjenesten ber tollmyndighetene om tilgang til enkelte opplysninger. Tjenesten er usikker på om det forelagte forslaget tar høyde for denne problemstillingen. Departementet presiserer at det i disse sakene vil være tilstrekkelig for å oppfylle kravet i § 12-1 f at PST faktisk ber om disse opplysningene. Det må kunne forutsettes at dersom PST ønsker å få disse opplysningene utlevert foreligger det gode grunner for dette. Hvis ikke dette kan legges til grunn, vil det være vanskelig å nå formålet bak endringene i bestemmelsen, som nettopp er å avdekke og forebygge grove og alvorlige forbrytelser. I henhold til PSTs retningslinjer vil de dessuten bare ha anledning til å etterspørre informasjon fra tollmyndighetene når de selv har hjemmel til å behandle informasjonen. For å unngå tvil om fortolkingen av bestemmelsen foreslår departementet likevel at det presiseres i merknaden til § 12-1 bokstav f at kravet er oppfylt dersom PST ber om opplysningene. Departementet vil i den forbindelse gjøre oppmerksom på at Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) har adgang til å føre kontroll med både PST og tollmyndigheten med hensyn til hva som etterspørres og utleveres, og hvorvidt slike forespørsler er innenfor PST sitt regelverk. Det er viktig at det både hos tollmyndighetene og PST er notoritet omkring slik utlevering av informasjon.

Departementet har for øvrig hensyntatt de språklige endringer som Toll- og avgiftsdirektoratet foreslår.

På denne bakgrunn foreslår departementet en endring av tolloven § 12-1 annet ledd bokstav f som gir en lavere terskel for tollmyndighetenes adgang til å utlevere taushetsbelagt informasjon til politi- og påtalemyndighet samt DSB.