10 Andre endringer i brann- og eksplosjonsvernloven
10.1 Endring av brann- og eksplosjonsvernloven § 13 fjerde ledd – adgang til å fatte enkeltvedtak om tilsyn med andre byggverk enn særskilte brannobjekt
10.1.1 Gjeldende rett
Kommuneloven § 6 fastsetter prinsippet om den såkalte residualkompentansen for kommunestyret. Dette innebærer at kommunestyret har all kommunal myndighet som ikke positivt er lagt til andre ved lov eller lovlig delegasjonsvedtak. Kommunene skal i utgangspunktet ha frihet til selv å bestemme hvordan egen virksomhet skal organiseres. Dette er også understreket i Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel. En myndighet på et særlovsområde skal derfor normalt legges til kommunen som sådan. Den samme organisasjonsfriheten tilsier at det vanligvis skal være opp til kommunestyret å bestemme om myndigheten som ligger til kommunen, skal delegeres til andre organer eller administrasjonen i kommunen.
Kommunen har ingen generell hjemmel i brann- og eksplosjonsvernloven til å føre tilsyn med byggverk eller andre brannobjekter. Ved siden av fyringsanlegg skal kommunene som hovedregel bare føre tilsyn med særskilte brannobjekter, jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 13 første ledd. Brann og eksplosjonsvernloven § 13 regulerer kommunens plikter og fullmakter med hensyn til særskilte brannobjekter. Særskilte brannobjekter er byggverk og lignende der brann kan medføre tap av liv eller store skader på helse, miljø eller materielle verdier. Kommunen skal sørge for at det føres tilsyn med byggverk m.m. for å påse at disse er tilstrekkelig sikret mot brann. Kommunen skal videre overfor sentral tilsynsmyndighet kunne dokumentere hvordan tilsynet er gjennomført og hvordan eventuelle pålegg er fulgt opp.
I § 13 fjerde ledd følger det at kommunestyret selv gjennom lokal forskrift eller enkeltvedtak kan bestemme at det skal føres tilsyn med andre byggverk m.m. enn det som er definert som særskilte brannobjekt etter første ledd. I Ot.prp. nr. 28 (2001–2002) fremgår det at fullmakten til å gi lokal forskrift er begrenset til kommunestyret. Det står ikke konkret at fullmakten til å gi enkeltvedtak er begrenset til kommunestyret, selv om dette vil være en naturlig fortolkning av ordlyden i § 13 fjerde ledd.
I forvaltningspraksis har det vært noe tvil om forståelsen av brann- og eksplosjonsvernloven § 13 fjerde ledd. Tvilen gjelder adgangen til å delegere kommunestyrets myndighet til å fatte enkeltvedtak om at det skal føres tilsyn med byggverk m.m. som ikke faller inn under definisjonen av særskilte brannobjekter. Bestemmelsen reiser også et prinsipielt spørsmål om hvor langt et eventuelt delegasjonsforbud bør rekke.
10.1.2 Forslaget i høringsbrevet
I høringsbrevet påpeker departementet at ordlyden i § 13 fjerde ledd tilsier at delegasjonsforbudet både gjelder myndigheten til å utferdige forskrifter og fatte enkeltvedtak. Forarbeidene indikerer imidlertid at delegasjonsforbudet kun er ment å avgrense forskriftsmyndigheten. Det er grunn til å tro at et forbud mot delegasjon av myndigheten til å fatte enkeltvedtak, ville vært nærmere begrunnet av departementet. Dette synes også underforstått når merknaden til bestemmelsen uttrykkelig nevner at det er delegasjonsforbud for forskriftsmyndigheten, men unnlater å si noe om myndigheten til å fatte enkeltvedtak. Det fremgikk videre av høringsbrevet at departementet ikke kan se at det er noen gode grunner til å ha et forbud mot delegasjon av myndigheten til å beslutte at det i enkelte tilfeller skal gjennomføres tilsyn med annet enn særskilt brannobjekt.
Departementet foreslo derfor en endring av brann- og eksplosjonsvernloven § 13 fjerde ledd som gjør det tydeligere at kommunestyret kan delegere sin myndighet til å fatte enkeltvedtak etter bestemmelsen, ved å gi myndigheten til kommunen.
Av høringsbrevet fremgikk det videre at departementet dessuten var noe i tvil om forbudet mot delegasjon av kommunestyrets adgang til å fastsette forskrifter skal videreføres da dette vanligvis vil angå overordnede styringsformål i kommunene og ba om høringsinstansenes synspunkt på dette.
10.2 Krav til at kommunen/brannvesenet skal evaluere hendelser
10.2.1 Gjeldende rett
Det er ingen konkrete krav i brann- og eksplosjonsvernloven om at kommunen skal evaluere hendelser. Det kan innfortolkes visse krav til evaluering og læring i kommunenes plikter og oppgaver etter brann- og eksplosjonsvernloven §§ 9 og 11.
Disse kravene anses likevel ikke dekkende for behovet for å sikre læring fra planlagte og reelle hendelser. Plikten til å gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse etter § 9 annet ledd skal i første rekke sikre en bemanning og utrustning som står i forhold til risiko- og sårbarhetsforholdene i kommunen. Denne plikten har dermed en mer statisk eller intervallmessig karakter. Det er dessuten ikke stilt nærmere krav til struktur på prosessen slik at læringseffektene sikres. Det er derfor uklart hvor langt kravene rekker og hvilken dokumentasjonsplikt som utløses.
Både lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 23 og forskrift 12. juni 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften) stiller krav om en viss vurdering av brannvesenene som en del av kommunens internkontroll. Begge disse regelverkene tar imidlertid sikte på en overordnet overvåking av at brannvesenene drives i samsvar med lover, forskrifter og instrukser. Kravene tar ikke sikte på en kvalifisert evaluering av enkelthendelser med tanke på faglig utvikling.
Det primære formålet med internkontrollforskriften er dessuten arbeidstakernes helse og trivsel, samt miljøhensyn. Denne forskriften har ikke som mål å ivareta de offentlige oppgavene som kommunene er tillagt, slik som etablering og drift av brannvesen. Evaluering av hendelser for å styrke brann- og eksplosjonsvernarbeidet faller dermed utenfor internkontrollforskriftens formål.
Lov 25. juni 2010 nr. 45 om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) §§ 14 og 15 gir krav til at kommunene skal ha en generell beredskapsplikt. Dette er en sektorovergripende plikt som gjelder for hele kommunens geografiske område, og er ikke begrenset til ansvarsområder som er tillagt kommunen etter øvrig lovgivning. Forskrift 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt § 8 gir krav om at kommunen skal evaluere krisehåndteringen etter øvelser og uønskede hendelser. Der evalueringen gir grunnlag for det skal det foretas nødvendige endringer i risiko- og sårbarhetsanalysen og beredskapsplaner. Denne evalueringen er rettet mot kommunens krisehåndtering, og er ikke et krav som direkte kan la seg gjøre gjeldende innenfor bestemte sektorområder.
Det foreligger dermed ingen plikt for kommunene i dag til å evaluere hendelser som grunnlag for kontinuerlig styrking av brann- og eksplosjonsvernarbeidet som sådan.
10.2.2 Forslaget i høringsbrevet
I høringsnotatet vises det til NOU 2012: 4 Trygg hjemme som peker på behovet for å styrke brannvesenets kompetanse på forebyggende arbeid. Kompetansen skal bygge opp under brann- og redningstjenesten som en bredt anlagt ressurs i lokalmiljøet når det gjelder alle spørsmål om samfunnssikkerhet og skadeforebyggelse. Utvalget mener at det blant annet bør legges vekt på kunnskap om metoder for analyse av branner, forståelse av samspill mellom årsaksfaktorer (tekniske, menneskelige/psykososiale, organisatoriske mv.) og kunnskap om risiko- og sårbarhetsanalyse. NOU 2012: 8 Ny utdanning for nye utfordringer understreker nytten av læring fra hendelser, og viser til behov for økt kompetanse på evaluering av gjennomførte innsatser, erfaringsutveksling og erfaringslæring.
I høringsnotatet fremgår det at brannvesenet ikke kan driftes på en effektiv og sikker måte uten at de i noen grad kartlegger hendelser og søker å forbedre gjeldende praksis og metoder. Tilsvarende kan de ikke være innsatsstyrke ved brann eller andre akutte ulykker uten at de i tilstrekkelig grad er forberedt på dette gjennom læring av tidligere hendelser. Evaluering av tidligere hendelser bør dessuten inngå i en risiko- og sårbarhetsanalyse. Operative miljøer som brann- og redningsvesenet, politiet og helsevesenet utvikler i stor grad sin evne til håndtering gjennom læring fra reelle hendelser eller øvelser. Dersom man skal unngå tilsvarende hendelser i fremtiden og oppnå en forbedring av virksomheten, må det gjennomføres en kvalifisert evaluering av hendelser med tanke på læring. Læring handler om å bli bevisst behov for endring av rutiner eller forståelse av hvorfor noe fungerer bedre. Det er ikke nok å kartlegge hendelsen eller å bestemme årsaken til brannen. Dersom læringseffektene skal være optimale, må man evaluere hendelsen med et læringsperspektiv. En foreløpig analyse av en pågående spørreundersøkelse til alle landets brannvesen viser at det foreligger en mangelfull struktur, systematikk og kompetanse til å ivareta læring fra hendelser og øvelser.
På denne bakgrunn foreslo departementet en hjemmel som gir en uttrykkelig plikt for kommunene til å evaluere hendelser slik at det sikres kontinuerlig forbedring og utvikling av brannvesenet, gjennom en tilføyelse i brann- og eksplosjonsvernloven § 9, annet ledd.
10.3 Rapporteringsplikt for kommunene/brannvesenet
10.3.1 Gjeldende rett
I brann- og eksplosjonsvernloven § 10 fremgår det at kommunen skal dokumentere at dens plikter etter § 9 er oppfylt. Relevant dokumentasjon, inkludert risiko- og sårbarhetsanalyse og eventuelle avtaler inngått etter § 9 fjerde ledd, skal sendes Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) som sentral tilsynsmyndighet. Brann- og eksplosjonsvernloven § 33 første ledd inneholder videre en opplysningsplikt for enhver som er underlagt tilsyn etter loven. Uten hinder av taushetsplikten kan tilsynsmyndigheten kreve fremlagt de opplysninger som anses nødvendige for utøvelsen av tilsynet.
Denne dokumentasjonen og disse opplysningene utgjør viktige grunnlag for tilsynet med kommunenes plikter. Vesentlige opplysninger faller imidlertid utenfor kommunenes dokumentasjons- og opplysningsplikt. Dette gjelder opplysninger om ressurser og hendelser som ikke er direkte avgjørende for kommunenes utøvelse av sine plikter som brannvernmyndighet.
10.3.2 Forslaget i høringsbrevet
I høringsbrevet fremheves det at Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har behov for opplysninger fra brann- og redningsvesenet som skal bidra til nasjonal oversikt over risikobildet, gi grunnlag for læring og bedre forebygging, samt å dokumentere brann- og redningsvesenets innsatser. Rapportering fra brann- og redningsvesenet er avgjørende for at DSB skal kunne følge opp flere av delmålene fra Prop. 1 S (2013–2014):
Forebygge utilsiktede og tilsiktede hendelser
Sikre samordnet beredskap og håndtering gjennom planverk, øvelser og tilsyn
Fremskaffe og bruke kunnskap om risiko, sårbarhet og effekt av tiltak.
Det fremgår videre at for å nå disse delmålene må DSB ha kunnskap om og nasjonale oversikter over hvilke hendelser brann- og redningsvesenet håndterer, antall branner, hvor det brenner, når det brenner, samvirke med andre beredskapsaktører, antall omkomne og skadede som følge av brann, årsaker til brann, informasjon om de som blir rammet av brann og forebyggingsrelevant informasjon om bygningene det brenner i.
Nødvendigheten av denne hendelsesrapporteringen gjør det lite tilfredsstillende at den i dag fremstår som frivillig for brann- og redningsvesenet. I realiteten er rapporteringen avgjørende for at brann- og redningsvesenet og DSB skal kunne oppfylle sine plikter som lokale og sentrale brannvernmyndigheter. I høringsbrevet fremgår det at departementet mener at en lovfesting vil styrke grunnlaget for rapporteringen.
10.4 Høringsinstansenes syn
Endringer av brann- og eksplosjonsvernloven § 13 fjerde ledd – adgang til å fatte enkeltvedtak om tilsyn med andre byggverk enn særskilte brannobjekt og forskriftskompetanse
Norsk Brannbefals Landsforbund uttaler at enkeltvedtak om tilsyn i andre byggverk må kunne delegeres fra kommunestyret for at hensikten med slike vedtak skal ha en verdi. Et enkeltvedtak er ofte et resultat av en bekymringsmelding, et arrangement, et satsingsområde mv., og det er nødvendig med en effektiv og rask saksbehandling.
Fastsettelse av forskrift bør ligge til kommunestyret da dette som regel er saker som berører mer enn selve det faglige. Endringer av brannordning kan være et resultat av fastsettelse av forskrift og det er av den grunn viktig at det er kommunestyret som behandler saken. De ser ingen grunn til at fastsettelse av forskrift skal kunne delegeres.
Røyken kommune støtter forslaget om at retten til å fatte enkeltvedtak om at det skal føres tilsyn med byggverk m.m. som ikke faller inn under definisjonen av særskilte brannobjekter skal kunne delegeres fra kommunestyret. Kommunestyret bør opprettholdes som rett instans for å fastsette forskrifter.
Norsk brannvernforening støtter departementets forslag om å tydeliggjøre at kommunestyret kan delegere sin myndighet til å fatte enkeltvedtak etter bestemmelsen ved å gi myndighet til kommunen. Når det gjelder adgang til å fastsette lokale forskrifter påpeker de at dette bør ligge til kommunestyret.
Oslo kommune v/ Brann- og redningsetaten mener delegasjonsforbudet for fastsettelse av forskrift bør opprettholdes. Hovedregelen er at myndigheten til å utferdige forskrift ikke skal kunne delegeres.
Krødsherad kommune påpeker at et enkeltvedtak i denne sammenheng er basert på rent brannfaglige vurderinger og er ofte et verktøy i en hastesak. Det vil derfor ofte kun være anledning til å fatte vedtaket administrativt for enklest mulig saksbehandling. Da selve lovteksten er uklar om kommunen har myndighet til å delegere sin myndighet til å fatte enkeltvedtak etter § 13 fjerde ledd anbefaler kommunen at den endres slik at kommunestyret kan delegere sin myndighet til å fatte enkeltvedtak.
De påpeker også at lokale forskrifter for å ivareta brannforebyggende og beredskapsmessige oppgaver er basert på rent brannfaglige vurderinger og vil i liten grad være i konflikt med nasjonale mål om forebygging av brann eller overordnede styringsformål i kommunen. Tvert i mot så er det sammenfallende interesser her. Praksis ved utarbeidelse av lokal forskrift om forebygging av brann har vist at dette er en langsom og tungvint prossess som ikke gir brannvesenet ønsket handlingsrom for å ivareta arbeidet med brannforebygging på den mest effektive og minst ressurskrevende måte. Om kommunestyret skal fastsette forskriften, så vil det fortsatt i hovedsak være brannvesenet som fagetat som utarbeider denne for politisk behandling. Denne politiske behandlingen medfører sjelden endringer. Det er derfor unødvendig og lite praktisk med et delegasjonsforbud og kommunen anbefaler derfor at § 13 fjerde ledd endres slik at kommunestyret gis adgang til å delegere adgangen til å fastsette forskrifter som omhandler brannvesenets tilsynsoppgaver.
Brannvesenet Sør-Rogaland IKS(BVSR) peker på at kommunestyrets adgang til å fastsette forskrifter etter deres mening kan delegeres administrativt. Prosessen med større brannvesen, herunder IKS er økende og dette gjør at det enkelte IKS må forholde seg til mange kommunestyrer og prosessbehandling hva gjelder lokal forskrift. BVSR er av den oppfatning at utvikling av det forebyggende arbeidet og de beredskapsmessige oppgaver er mest hensiktsmessig ved en mulighet for delegasjon til administrativ behandling.
Askim kommune mener det er bra at kommunene fortsatt har mulighet til å innføre lokal forskrift. Dette gir kommunen større mulighet til forebyggende arbeid blant utsatte grupper slik det forventes at det lokale brannvesen skal gjøre.
Krav til at kommunene/brannvesenet skal evaluere hendelser
Norsk Brannbefals Landsforbund uttaler at en plikt til evaluering av hendelser med fordel kan presiseres i brann- og eksplosjonsvernloven. Dette må følges opp i forskrift og veiledninger og det må satses på «lessons learned» på alle nivå (departement, direktorat, kommune). Kunnskapsbasert brannvesen må være et satsingsområde i et samfunn som er komplekst og der brannvesenet får flere og flere oppgaver innenfor forebygging og beredskap.
Norsk brannvernforening støtter departementets forslag om en uttrykkelig plikt for kommunene til å evaluere hendelser slik at det sikres kontinuerlig forbedring og utvikling av brannvesenet. Det bør også finnes løsninger/arenaer for erfaringsutveksling på tvers av kommunegrensene, slik at kommunene kan dele erfaringer med andre og heve kvaliteten på egne evalueringer. I visse tilfeller kan det også være formålstjenlig å vurdere ekstern bistand til evaluering.
Fredrikstad kommune ser positivt på de foreslåtte endringene, og da særlig de endringene som kan føre til effektivisering og forbedret kvalitet på det brannforebyggende arbeidet.
Røyken kommune er positive til forslaget om at kommunene skal utføre en systematisk evaluering av hendelser. Dette vil føre til økt profesjonalisering i hele landet. Plikten vil imidlertid medføre merarbeid for kommunene, og dette kan reduseres gjennom at gode elektroniske systemer er på plass. Eventuelle økte utgifter for kommunene må dekkes ved økte overføringer fra staten.
Skien kommune anbefaler de foreslåtte endringene
Oslo kommune v/ Brann og redningsetaten stiller seg svært positiv til at krav om evaluering av hendelser og øvelser konkretiseres og presiseres i lovverket. De er enig i at det er behov for gjennomføring av kvalifiserte evalueringer av hendelser og øvelser for å styrke det forebyggende arbeidet og den operative håndteringsevnen. Det er viktig at et krav til evaluering ikke binder opp ressurser i «skrivebordsarbeid», ved at alle hendelser og øvelser skal evalueres. Plikten til å evaluere må derfor nyanseres ut fra hendelsens omfang og andre hensiktsmessige parametere. De påpeker imidlertid at det må medfølge ressurser som gjør at personell i brannvesenet kan tilegne seg den riktige kompetansen til å utføre kvalifiserte evalueringer, både på den forebyggende og beredskapsmessige siden. Det er derfor nødvendig at hva som skal evalueres, hvordan evalueringene skal gjennomføres, samt kompetansekrav og ressurser presiseres i forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen, og i forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn – ikke bare i veiledninger. Evaluering av hendelser og øvelser må gjøres tilgjengelig for landets øvrige brannvesen slik at det skjer en erfarings- og kunnskapsdeling.
Brannvesenet Sør-Rogaland IKS støtter endringen i lovens § 9 for åivareta intensjonen i lovens §§ 9 og 11, oppfølging av NOU 2012:4 og NOU 2012:8 samt erfaringsoverføring mellom de ulike brannetater.
Næringslivets sikkerhetsorganisasjon ser positivt på forslag til endring av § 9, og er enig i departementets vurdering når det gjelder å gjennomføre en kvalifisert evaluering av erfaringer etter hendelser med tanke på læring, og at evalueringen vil bidra til å sikre kontinuerlig forbedring og utvikling av brannvesenet.
Fylkesmannen i Rogaland mener at innføring av ny kommunal evalueringsplikt må ses i sammenheng med den generelle evalueringsplikten som allerede eksisterer i forskrift om kommunal beredskapsplikt. Det vil være uheldig dersom flere tilsynsetater skal følge opp den samme hendelsen i en kommune.
Krødsherad kommune påpeker atevaluering av hendelser i dag allerede i varierende grad er integrert som en del av hendelsesrelatert kompetanseheving i mange brannvesen. For mange vil omfanget av dette være et ressursspørsmål, for andre et organisatorisk spørsmål. Det er sannsynligvis ingen brannvesen som er i mot en presisering av viktigheten av å evaluere hendelser som læring og styrking av det forebyggende og den operative håndteringsevnen, men det er tvilsomt om lovformulering for å presisere dette er riktig vei å gå. De mener at det er bedre at det utarbeides gode verktøy til hjelp for hvordan det enkelte brannvesen ut fra egne ressurser best kan utnytte egne og andres erfaringer/evalueringer i læringssammenheng og hvordan dette skal dokumenteres og etterprøves på en tilfredsstillende måte.
Rapporteringsplikt for kommunene/brannvesenet
Norsk Brannbefals Landsforbund påpeker at rapportering må være basert på forståelse for nytten av slik rapportering og dermed kommer hver enkelt sin motivasjon for faktisk å utføre dette. Etter omlegging av rapporteringsrutiner har dette vært en stor utfordring som de regner med blir løst om kort tid. De påpeker at forslaget om evaluering av hendelser og rapportering hører sammen. Utover dette støttes forslaget til utvidet rapporteringsplikt.
Fredrikstad kommune ser positivt på de foreslåtte endringene, og da særlig de endringene som kan føre til effektivisering og forbedret kvalitet på det brannforebyggende arbeidet.
Røyken kommune erpositive til at kommunenes rapporteringsplikt tydeliggjøres i loven. Forslaget innebærer at kommunene må rapportere inn flere opplysninger enn tidligere hvilket vil føre til merarbeid for kommunene. Det stiller forventninger til et velfungerende rapporteringssystem som eies og driftes på statlig nivå – og systemet må integreres med oppdragshåndteringsverktøyene i Nødnett. Videre bør både kommunene og 110-sentralene ha et ansvar for arbeidet med rapporteringen, og dette bør fremgå av loven.
Statistisk sentralbyrå peker på at deinnhenter opplysninger om kommunenes brann- og ulykkesvern i forbindelse med den årlige Kommune-stat rapporteringen (KOSTRA). For å begrense kommunenes opplysningsplikt har SSB i flere år samarbeidet med DSB, og benyttet tjenesteopplysninger som kommuner og brannvesen rapporterer til direktoratet. Det har vært relativt store utfordringer knyttet til DSBs tjenestedatarapportering til SSB over flere år, og SSB har derfor fattet vedtak om opplysningsplikt for DSB for årlige innsamlinger av opplysninger om kommunenes brann- og ulykkesvern til KOSTRA. Kunnskapsgrunnlaget om kommunalt brann- og ulykkesvern i KOSTRA avhenger av at kommuner og brannvesen rapporterer relevant og riktig informasjon til DSB innenfor de frister som er satt. SSB slutter seg derfor til departementets forslag om å inkludere kommunenes rapporteringsplikt i brann- og eksplosjonsvernloven, som pålegger kommunene en klar og generell plikt til å rapportere til sentral tilsynsmyndighet om alle ressurser, hendelser, og evalueringer som er av betydning for det nasjonale brann- og eksplosjonsvernarbeidet.
En formalisering av rapporteringsplikten vil bidra til et bedre og mer aktuelt kunnskapsgrunnlag ved at DSB mottar data i tide for å tilrettelegge og overføre opplysningene til SSB for publisering gjennom KOSTRA. Samtidig oppfatter SSB saken dithen at kommunenes/brannvesenets rapporteringsplikt vil gjelde samme opplysninger som DSB i dag etterspør og mottar, og at en rapporteringsplikt derfor ikke automatisk vil øke rapporteringsbyrden.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) viser til at det er viktig at den statlige styringen av beredskaps- og sikkerhetspolitikken er balansert i forhold til muligheter for lokal styring og ut fra de ressurser som er til rådighet i kommunene. Det vises også til at forenkling og redusert rapportering er sentrale mål for regjeringen. KMD mener KOSTRA bør være den sentrale arenaen mht. utvikling av rapportering mellom kommune og stat. Det er viktig at det er et samspill mellom de som skal levere data og de som bestiller. At arbeidet skjer gjennom KOSTRA-systemet vil kunne bidra til bedre veiledning og økt kvalitet på rapporteringen. Dersom det skal rapporteres data utover det som gjøres i den løpende KOSTRA-rapporteringen, bør dette gjøres til et minimum og kun være relevante styringsdata for kommuner og staten.
Kommunesektorens organisasjon har ingen motforestillinger mot forslaget som det ligger. KS fastslår at alle nye oppgaver som pålegges kommunene påfører kommunene nye kostnader. Dette må kommunene dekke enten ved nedprioriteringer av oppgaver innen samme sektor eller tilføring av helt nye ressurser på bekostning av viktige oppgaver i andre sektorer. De ser gjerne at kommunene, på samme måte som statlige fagetater, blir tilgodesett med nødvendige midler for å kunne utføre nye oppgaver og plikter som blir pålagt.
Skien kommune anbefaler de foreslåtte endringene.
Oslo kommune v/ Brann og redningsetaten er svært positiv til innføring av en mer konkretisert rapporteringsplikt. Dagens ordning har klare svakheter som fører til blant annet underrapportering og uriktig statistikk, som igjen fører til dårlig beslutningsgrunnlag for hvor ressursene skal anvendes på best og mest effektiv måte. Det er en forutsetning for rapporteringsplikten at det nye rapporteringsverktøyet er innført og fungerer etter sin hensikt, slik at landets brannvesen ikke binder opp allerede knappe ressurser i rapporteringsarbeid. Rapporteringsløsningen som DSB legger opp til vil ikke favne om brannforebyggende avdeling. For at det ikke skal bindes opp mye ressurser i rapportering forutsetter de at DSB tilrettelegger for enkel og god rapportering gjennom veiledning, rapportmaler og retningslinjer m.m.
Brannvesenet Sør-Rogaland IKS støtter endringen i lovens § 10 for å ivareta intensjonen i lovens §§ 9 og 11, oppfølging av NOU 2012:4 og NOU 2012:8 samt erfaringsoverføring mellom de ulike brannetater.
Askim kommune mener forslaget medfører at det blir større ansvar for kommunen i kravet om evaluering av større hendelser og rapportering innen brann- og eksplosjonsvernarbeidet. De ser at dette må gjøres for å få til en bedre utnyttelse av ressurser og for å heve kompetansen innen beredskapsarbeidet. Når det innføres rapporteringsplikt påpeker de at det må komme retningslinjer for hvilke hendelser som det skal være rapporteringsplikt på. Dersom dette ikke innføres tror de det blir svært mye arbeid både for kommunene og overordnet myndighet.
Krødsherad kommune støtter den utvidede rapporteringsplikten, men vil samtidig påpeke viktigheten av tydelige begrensninger i rapporteringen slik at det ikke får utilsiktede følger for ressursbruken og båndlegger allerede begrensede ressurser i kommunen/brannvesenet.
Norsk brannvernforening støtter departementets forslag om å pålegge kommunene en klar og generell plikt til å rapportere til sentral tilsynsmyndighet om alle ressurser, hendelser og evalueringer av betydning. Fungerende rapportering om ressurser og hendelser er en viktig forutsetning for målrettet forebyggende arbeid – ikke minst er det viktig med bedre kunnskap om branner, brannårsaker og risikofaktorer. De påpeker videre at rapporteringsplikten også bør gjelde politiet.
10.5 Departementets vurdering
Endring av brann- og eksplosjonsvernloven § 13 fjerde ledd – adgang til å fatte enkeltvedtak om tilsyn med andre byggverk enn særskilte brannobjekt
Høringsinstansene er i det vesentlige enig i at myndigheten til å fatte enkeltvedtak etter denne bestemmelsen bør legges til kommunen og ikke kommunestyret.
Departementet kan ikke se at det er noen gode grunner til å ha et forbud mot delegasjon av myndigheten til å beslutte at det i enkelttilfeller skal gjennomføres tilsyn med annet enn særskilte brannobjekter. Beslutning om at det skal gjennomføres tilsyn med konkrete brannobjekter vil som regel måtte basere seg på et skjønn som i stor grad er bundet av brannfaglige og rettslige rammer. Ofte må saksbehandlingen gjennomføres raskt. De fleste av sakene har dessuten begrenset betydning for omgivelsene eller et større område. Disse beslutningene vil derfor i de fleste tilfeller være egnet for administrativ behandling. Kommunestyret står dessuten fritt til å oppheve delegasjonsvedtaket, gi generelle eller konkrete instrukser om utøvelsen av skjønnet i enkeltsaker, selv fatte vedtak i saken eller omgjøre administrasjonens vedtak innenfor rammen av reglene i forvaltningsloven.
Departementet foreslår på denne bakgrunn en endring av brann- og eksplosjonsvernloven § 13 fjerde ledd som gjør det tydeligere at kommunestyret kan delegere sin myndighet til å fatte enkeltvedtak etter bestemmelsen, ved å gi myndigheten til kommunen.
Brann- og eksplosjonsvernloven § 13 fjerde ledd – adgang til å fastsette lokal forskrift
De fleste høringsinstansene mener at myndigheten til å fastsette lokal forskrift fremdeles bør ligge til kommunestyret.
Departementet er enig i dette. Lokale forskrifter gjelder saker som vanligvis vil angå overordnede styringsformål i kommunene. Sakene vil som regel ha betydning for hvordan brannvesenet best kan ivareta sine forebyggende og beredskapsmessige oppgaver på en sikker og effektiv måte, og dermed berøre kommunestyrets overordnede ansvar for organiseringen av brannvesenet i kommunen. En forskrift som utvider kommunens tilsynsoppgaver vil berøre kommunestyrets overordnede ansvar for å organisere brannvesenet. De lokale forskriftene vil dessuten kunne være viktige for ivaretakelsen av de nasjonale målene om forebygging av brann. Dette taler for en videreføring av delegasjonsforbudet.
Departementet foreslår at delegasjonsforbudet i § 13 fjerde ledd opprettholdes, og at kommunestyret selv skal ha myndigheten til å fastsette lokal forskrift.
Krav til at kommunen/brannvesenet skal evaluere hendelser
Høringsinstansene er positive til innføring av krav om at kommunen/brannvesenet skal evaluere hendelser. Departementet vil påpeke at dette kravet har blitt ytterligere aktualisert etter de store brannene i Lærdal, Flatanger og Frøya januar/februar 2014. Hensikten med evalueringene er primært å skape en kultur i norske brann- og redningsvesen for å arbeide systematisk med læring fra hendelser. Departementet er enig med høringsinstansene som påpeker at det er behov for å utdype kravet til evaluering i forskrift og veiledning. Presiseringer som er absolutte krav til evalueringsarbeidet skal tas inn i forskrift. Dette vil bli sett i sammenheng med det pågående arbeidet med å revidere forebyggingsforskriften og ved en senere gjennomgang av dimensjoneringsforskriften. Utfylling av evalueringsplikten som innebærer råd og anbefalinger om hvordan evalueringer kan utføres, vil legges i veiledning eller annen informasjon til brann- og redningsvesenet. Departementet vil videre fremheve at det er viktig å gjøre evalueringsarbeidet for brann- og redningsvesenet så enkelt som mulig. Det arbeides med dette langs to spor. Det ene er å se evalueringsbehov sammen med utvikling av den nye rapporteringsløsningen. Det vurderes hvordan denne kan tilfredsstille enkle basiskrav til evaluering av mindre og moderate hendelser. Evaluering av større hendelser vil imidlertid kreve noe mer arbeid, og ofte vil DSB selv foreta slike evalueringer. Det ses også på en funksjon i den nye rapporteringsløsningen der hendelser av en viss størrelse eller karakter, hvor læringspotensialet er stort, automatisk sendes DSB for erfaringslæring. Ved en slik autosending vil DSB kunne velge å få tilsendt hendelser innenfor gitte kriterier, som vil gi et grunnlag for å gå videre med evaluering og utredning.
Departementet er enig i at det er viktig at erfaring fra hendelser deles med andre brann- og redningsvesen og at det finnes løsninger/arenaer for erfaringsutveksling. Alle brann- og redningsvesen vil i utgangspunktet ha tilgang til alle opplysninger i rapporteringsløsningen gjennom rapportfunksjoner, både de som rapporteres automatisk og manuelt. Det må likevel vurderes om det er enkelte opplysninger som bare skal vises for brann- og redningsvesenet som har håndtert hendelsen ut fra bl.a. personvernhensyn. Brann- og redningsvesenet vil dermed også få tilgang til opplysninger fra rapporteringsløsningen som er relevant i evalueringssammenheng.
Forskrift 22. august 2011 om kommunal beredskapsplikt § 8 gir krav om at kommunen skal evaluere krisehåndteringen etter øvelser og uønskede hendelser. Der evalueringen gir grunnlag for det skal det foretas nødvendige endringer i risiko- og sårbarhetsanalysen og beredskapsplaner. Denne evalueringen er rettet mot kommunens krisehåndtering – og er ikke et krav som direkte kan la seg gjøre gjeldende innenfor bestemte sektorområder. Uansett vil det være aktuelt for kommunen å benytte seg av brannvesenets evalueringer slik at disse ses i sammenheng med det øvrige beredskapsarbeidet i kommunen.
Behovet for å styrke brann- og redningsvesenet på dette området bør ses i sammenheng med organisering og drift av brann- og redningsvesenet ellers. Etter departementets vurdering vil en plikt til evaluering av hendelser utgjøre en naturlig og nødvendig presisering av de eksisterende pliktene i brann- og eksplosjonsvernloven § 9. På denne bakgrunn foreslår departementet en hjemmel som gir en uttrykkelig plikt for kommunene til å evaluere hendelser slik at det sikres kontinuerlig forbedring og utvikling av brann- og redningsvesenet, gjennom en tilføyelse i brann- og eksplosjonsvernloven § 9, annet ledd.
Rapporteringsplikt for kommunen/brannvesenet
Høringsinstansene er positive til lovforslaget og flere påpeker at dette vil effektivisere og øke kvaliteten på det forebyggende arbeidet. Samtidig er høringsinstansene opptatt av at det gis holdepunkter/begrensninger ift. hva det skal rapporteres på samt at det finnes et velfungerende rapporteringssystem som vil lette arbeidet.
Departementet fremhever at dette vil gi både brannvesenet og DSB et betydelig sikrere og bedre kunnskapsgrunnlag og dermed mulighet til å drive erfaringslæring og forebygging. Det understrekes ikke minst at opplysningene vil komme kommunene og brann- og redningsvesenet til gode, ved at de kan benyttes i den lokale vurderingen av risiko, forebyggende tiltak og beredskapsplanlegging. Opplysningene vil også gi mulighet til sammenlikning med andre brann- og redningsvesens hendelser og nasjonale tall. Flere brann- og redningsvesen etterspør allerede i dag bedre statistikkgrunnlag enn det som er mulig å registrere i dagens løsning. Det er særlig de større brannvernregionene som etterspør dette. Godt statistisk materiale gir grunnlag for å omsette funn til konkrete målrettede brannforebyggende tiltak som skaper samfunnsmessig merverdi.
KOSTRA-systemet kan ikke benyttes til denne typen hendelsesrapportering. Behovet for opplysninger er en løpende registrering av aktivitet innenfor arbeidsprosessene til 110-sentralene og brann- og redningsvesenet. DSB som nasjonal brannmyndighet må ha oppdatert oversikt over hvilke hendelser brann- og redningsvesenet håndterer, og ha mulighet til å se disse i sammenheng med resten av porteføljen til DSB. Når det gjelder brann- og redningsvesenets årlige rapportering til DSB om forebyggende aktiviteter, årsverk, personelloversikt og ressurser (melding om brannvernet), har DSB tett dialog med SSB om hvorvidt noen av disse dataene kan hentes via KOSTRA. Dersom SSB vurderer at det er god nok kvalitet på enkelte data fra kommunenes registre, vil disse dataene i stedet bli hentet herfra.
Fra 2016 vil DSB erstatte dagens hendelsesrapportering med en ny rapporteringsløsning som skal baseres på det nye nødnettet. Grunnlaget for brann- og redningsvesenets rapportering vil være informasjon om hendelser som allerede logges av 110-sentralene, som en del av utalarmeringen i det nye nødnettets oppdragshåndteringsverktøy. Det nye rapporteringsregimet skiller mellom ulike typer hendelser. Opplysninger om de fleste hendelser (for eksempel utrykning på automatiske alarmer) vil gå automatisk fra 110 sentralene til DSB, uten at brann- og redningsvesenet trenger å registrere ytterligere opplysninger. Kritisk informasjon om tid, sted og hvem som håndterte utrykningen vil automatisk bli hentet fra 110-sentralene for alle hendelser. Dette vil automatisere og effektivisere mange av dagens manuelle prosesser for rapportering i brann- og redningsvesenet og totalt sett redusere ressursene brann- og redningsvesenet vil bruke på innsamling av statistikk og rapportering. Ved hendelser der brann- og redningsvesenet har vært i innsats må brann- og redningsvesenet supplere opplysningene i 110-sentralene med tilleggsinformasjon. Hva slags opplysninger som må suppleres vil avhenge av både type hendelse og alvorligheten av hendelsen. For en lovpålagt innsats som for eksempel ved en trafikkulykke vil dette dreie seg om opplysninger om samvirke med andre nødetater, antall omkomne, ev. fare for brannpersonellet ved innsatsen, personer brann- og redningsvesenet har bidratt til å redde, ev. hindringer for brann- og redningsvesenets innsats, om kritiske samfunnsfunksjoner har blitt forstyrret og om hendelsen har læringspotensiale for andre. For branner (særlig i bygning) vil det som i dag bli hentet inn noe mer informasjon som grunnlag for forebyggende arbeid, slik som beskrivelse av brannen, teknisk utstyr på stedet og hva som fungerte og ikke fungerte på brannstedet. Den manuelle registreringen av opplysninger i etterkant av hendelser hvor brann- og redningsvesenet har vært i innsats skal gjøres i et eget rapporteringsverktøy. Dette rapporteringsverktøyet er direkte koblet til den automatiske rapporteringen fra 110-sentralene. Dette innebærer at grunnleggende opplysninger om tid, sted og hvem som håndterte utrykningen er ferdig utfylt i brann- og redningsvesenets rapporteringsverktøy. Brann- og redningsvesenet supplerer dermed rapporteringen fra 110-sentralene med opplysninger om egen innsats. De forholder seg således bare til ett rapporteringssystem.
Departementet vil fremheve at helheten i rapporteringen er avgjørende for at brann- og redningsvesenet og DSB skal kunne oppfylle sine plikter som lokale og sentrale brannmyndigheter.
Departementet foreslår på denne bakgrunn å innta rapporteringsplikten som et nytt ledd i § 10 som pålegger kommunene en plikt til å rapportere til sentral tilsynsmyndighet om alle ressurser, hendelser og evalueringer som er av betydning for det nasjonale brann- og eksplosjonsvernarbeidet.