8 Praktisk gjennomføring av et pålegg

8.1 Høringen

I høringsnotatet redegjorde departementet nærmere for hvordan Lotteritilsynet skulle gå fram for å gjennomføre et pålegg om DNS-blokkering i praksis.

Det ble for det første vist til at Lotteritilsynet, før det fattes et pålegg om DNS-blokkering, må etablere at lov om pengespill er overtrådt ved å påvise at nettstedet det gjelder tilbyr pengespill fra en aktør som ikke har tillatelse i Norge og at spilltilbudet retter seg mot det norske markedet i strid med pengespilloven § 4.

Videre foreslo departementet et krav om at Lotteritilsynet må ha forsøkt å henvende seg direkte til pengespilltilbyderen som står bak nettstedet uten tillatelse, før det kan fattes et pålegg om DNS-blokkering overfor internettilbyderne. Det ble vist til at internettilbydere er tredjeparter som i utgangspunktet ikke er ansvarlige for at andre aktører har valgt å tilby tjenester via internett i strid med norsk lov, og at Lotteritilsynet derfor som et minimum bør ha forsøkt å komme i kontakt med den aktøren som er ansvarlig, før det vurderes å fatte vedtak om pålegg overfor en internettilbyder.

Det ble videre foreslått at et pålegg om DNS-blokkering bare skal kunne besluttes av Lotteritilsynet som kompetent myndighet, og at internettilbyderne i minst mulig grad skal involveres i prosessen fram mot et pålegg. Det ble vist til at det ikke er ønskelig at internettleverandørene selv skal måtte foreta de til dels vanskelige vurderingene av om innhold er lovlig eller ikke.

Det ble foreslått at Lotteritilsynet må utføre en interesseavveining, der interessene som tilsier at nettstedet blokkeres, avveies mot andre konkrete interesser som berøres av et slikt pålegg, herunder interessene til den pålegget retter seg mot og innehaveren av nettstedet, og hensynet til informasjons- og ytringsfriheten generelt. Det ble vist til at Lotteritilsynet bare kan gå videre med å gjennomføre et pålegg om DNS-blokkering, dersom hensynene som taler for at pålegg gis, veier tyngre enn ulempene pålegget vil medføre.

Departementet foreslo i tillegg en mulighet for å kunne oppheve et pålegg om DNS-blokkering, i tilfeller hvor aktøren som er ansvarlig for det blokkerte nettstedet har gjort endringer som gjør at grunnlaget for pålegget ikke lenger er til stede. Dette ville typisk være tilfelle dersom tilbyderen har foretatt endringer som gjør at pengespilltilbudet ikke lenger kan anses for å være rettet mot det norske markedet. Adgangen til å begjære oppheving av pålegg ble foreslått avgrenset til den aktøren som er ansvarlig for det blokkerte nettstedet, uten å omfatte internettilbyderne. Det ble vist til at det ikke er ønskelig at internettilbyderne skal måtte foreta pengespillfaglige vurderinger av innholdets lovlighet. Departementet oppfordret imidlertid internettilbyderne til å komme med innspill til dette spørsmålet.

Endelig ble det foreslått å innta en forskriftshjemmel hvor det kan gis nærmere bestemmelser om pålegg om og gjennomføringen av DNS-blokkering.

8.2 Høringsinstansenes syn

Altibox gir uttrykk for at det er bemerkelsesverdig og problematisk at det foreslås at forslaget skal ivareta interessene til aktører som mistenkes for å operere utenfor lovverkets rammer, samtidig som interessene til den uavhengige tredjeparten som pålegges å gjennomføre tiltaket, ikke ivaretas. Høringsinstansen mener videre at det bør etableres en sentral autorativ liste som myndighetene har ansvar for, som gir informasjon om både nye nettsider på listen og eventuelt endret status for aktuelle nettsider.

Telenor mener det burde etableres en prosess som sikrer at blokkeringer oppheves automatisk dersom vilkårene for blokkering ikke lenger er til stede, f.eks. ved at myndighetene jevnlig vurderer om vilkår for å blokkere en nettside er oppfylt. Det er også viktig at listene over blokkerte domenenavn oppdateres slik at en blokkert nettside tas ut av listen hvis den ikke lenger oppfyller kriteriene for å bli blokkert. Myndighetene bør også tilstrebe å oppdatere blokkeringslisten på en måte som ikke påfører internettilbydere unødig merarbeid. Høringsinstansen syns videre det er positivt at det nå er tydelig at beslutning om blokkering kommer etter at Lotteritilsynet først henvender seg til den aktuelle pengespilleverandøren.

Telia ber departementet om å endre forskriftshjemmelen i § 32 a fjerde ledd, slik at det oppstilles tydelige rammer for hvilke typer bestemmelser som kan gis i forskrift.

Norges idrettsforbund mener hensynet til å styrke arbeidet for å beskytte sårbare spillere og den norske pengespillmodellen og en effektiv kamp mot manipulasjon av idrettskonkurranser, tilsier at det bør være adgang til å beslutte DNS-blokkering uavhengig av om pengespillet er rettet mot det norske markedet.

Lotteritilsynet ser det som hensiktsmessig at det i fortsettelsen blir vurdert opprettet kontakt mellom myndighetene og internettilbyderne for videre dialog om hvordan DNS-blokkering kan gjennomføres praktisk og teknisk i tråd med lovforslaget og person- og kommunikasjonsvernet. Blant annet om hvilke sikre utvekslingskanaler Lotteritilsynet kan benytte for å distribuere opplysninger om hvilke internettdomener som skal DNS-blokkeres til internettilbyderne.

8.3 Departementets vurdering

8.3.1 Nærmere framgangsmåte for ileggelse av pålegg

Før et pålegg kan gis, må Lotteritilsynet etablere at lov om pengespill er overtrådt ved å påvise at nettstedet det gjelder tilbyr pengespill fra en aktør som ikke har tillatelse i Norge og at spilltilbudet retter seg mot det norske markedet i strid med pengespilloven § 4. For nærmere om vurderingen av hvorvidt et pengespilltilbud retter seg mot det norske markedet, vises til punkt 7.1.4.2 i Prop. 220 L (2020–2021) om ny lov om pengespill, samt til drøftelsen i pkt. 6 over.

Norges idrettsforbund har tatt til orde for at det bør være adgang til å beslutte DNS-blokkering av nettsider som tilbyr ulovlige pengespill, uavhengig av om pengespillet er rettet mot det norske markedet eller ikke. Høringsinstansen har i den sammenheng vist til hensynet til å styrke arbeidet for å beskytte sårbare spillere og den norske pengespillmodellen, og en effektiv kamp mot manipulasjon av idrettskonkurranser.

Departementet ser at det kan være gode argumenter for å kunne pålegge DNS-blokkering av ethvert nettsted som ikke har tillatelse til å tilby pengespill i Norge, uavhengig av om tilbudet retter seg mot Norge eller ikke. Samtidig må det anerkjennes at det eksisterer et enormt antall pengespillnettsteder som ikke har norsk tillatelse, og at det vil være umulig for Lotteritilsynet å føre kontroll med alle disse tilbudene. Departementet vurderer det derfor som hensiktsmessig å foreta en avgrensning i samsvar med avgrensningen i det generelle forbudet mot å tilby pengespill uten tillatelse, hvor det også er et vilkår at pengespillet er rettet mot det norske markedet jf. pengespilloven § 4. Det vises til at det er de pengespilltilbudene som aktivt retter seg mot det norske markedet, typisk ved bruk av norsk språk, norske spillobjekter og anvendelse av betalingsløsninger som er skreddersydd for å omgå det norske betalingsformidlingsforbudet, som er av mest avgjørende betydning å stanse, og som derfor uansett vil bli prioritert av Lotteritilsynet. Denne avgrensningen samsvarer også med avgrensningen man har anvendt for DNS-blokkering i Danmark.

Det fastholdes videre at Lotteritilsynet, før det fattes et vedtak om DNS-blokkering, må ha forsøkt å henvende seg direkte til pengespilltilbyderen som står bak nettstedet uten tillatelse. Her vil pålegg om retting eller stenging være aktuelt. Dersom aktøren som står bak det ulovlige pengespillnettstedet holder til i utlandet, som er tilfelle i de fleste saker, befinner tilbyderen seg utenfor norsk jurisdiksjon. Lotteritilsynet vil da ikke ha tvangsmyndighet til å håndheve et vedtak direkte overfor den ansvarlige aktøren. Dette gjør at et pålegg om retting eller stenging ikke nødvendigvis vil føre fram. I tilfeller hvor tilsynets forsøk på å innlede dialog med tilbyderen ikke blir besvart, eller hvor dialogen er av en slik karakter at det er overveiende sannsynlig at tilbyderen ikke kommer til å etterkomme et pålegg, kan et pålegg om retting eller stenging anses som uhensiktsmessig, og derfor ikke bli gitt.

Dersom pengespilltilbyderen ikke etterkommer påleggene, eller dersom henvendelsene fra Lotteritilsynet ikke blir besvart eller besvart på en slik måte at det er overveiende sannsynlig at et pålegg ikke vil føre fram, vil et naturlig neste steg være å fatte vedtak overfor internettilbydere om at det skal opprettes en DNS-blokkering for det aktuelle nettstedet.

8.3.2 Hvem et pålegg kan rettes mot

Et pålegg om DNS-blokkering kan rettes mot en internettilbyder. Med «internettilbyder» menes nasjonale tilbydere av internettilgangstjenester, jf. definisjonen i Kommunal- og distriktsdepartementets forslag til ny ekomlov § 1-5 nr. 8. Med «internettilgangstjeneste» menes en offentlig elektronisk kommunikasjonstjeneste som gir tilgang til internett, uavhengig av hvilken nettverksteknologi og hvilket terminalutstyr som brukes. Dette sammenfaller med definisjonen av «internet access service» (IAS) i nettnøytralitetsforordningen («publicly available electronic communications service that provides access to the internet, and thereby connectivity to virtually all end points of the internet, irrespective of the network technology and terminal equipment used»), jf. Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2015/2120 av 25. november 2015 artikkel 2 (2).

Internettilbydere er tredjeparter som i utgangspunktet ikke er ansvarlige for at pengespillselskaper har valgt å tilby tjenester via internett i strid med norsk lov. Lotteritilsynet bør derfor som et minimum ha forsøkt å komme i kontakt med den ansvarlige pengespilltilbyderen, før det vurderes å fatte vedtak om pålegg overfor en internettilbyder. Dette vil sikre at tilfeller som for eksempel dreier seg om rettsvillfarelse eller misforståelser rundt det norske regelverket kan oppklares og løses før det blir fattet et pålegg overfor internettleverandørene.

Den enkelte internettilbyder som et slikt pålegg skal gjelde for, må gis partsrettigheter i prosessen knyttet til et vedtak med pålegg om å blokkere et pengespillnettsted. Departementet vurderer at også den som står bak det aktuelle nettstedet må varsles og gis partsrettigheter, så langt det er praktisk umulig å finne eller komme i kontakt med vedkommende.

Internettilbyderne skal ikke selv måtte ta stilling til innholdets lovlighet. Pålegg om DNS-blokkering skal bare kunne besluttes av Lotteritilsynet som kompetent myndighet, og tilbyderne skal i minst mulig grad involveres i prosessen frem mot at pålegg eventuelt gis. Dette er i tråd med prinsippene som ligger til grunn for ansvarsfrihetsreglene i e-handelsloven. Selv om e-handelsloven unntar pengespill fra sitt område, ser departementet ingen grunn til at disse prinsippene ikke også burde gjelde i dette tilfellet. Det er ikke ønskelig at internettilbyderne selv skal foreta de til dels vanskelige vurderingene av om innhold er lovlig eller ikke. Internettilbyderne har nødvendigvis heller ikke kompetanse til å foreta slike rettslige vurderinger, og har trolig ingen selvstendig interesse i å forsvare innholdet som formidles.

8.3.3 Interesseavveining

Departementet fastholder forslaget om at Lotteritilsynet i hver konkrete sak må avveie interessene som tilsier at nettstedet blokkeres mot andre interesser som berøres av et slikt pålegg, herunder interessene til den pålegget retter seg mot og innehaveren av nettstedet, og hensynet til informasjons- og ytringsfriheten generelt. En forutsetning for at Lotteritilsynet kan gå videre med å gjennomføre et pålegg om DNS-blokkering, er at hensynene som taler for at pålegg gis, veier tyngre enn de konkrete interessene som berøres negativt av pålegget, samt hensynet til informasjons- og ytringsfriheten generelt.

Ved vurderingen skal Lotteritilsynet avveie interessene som tilsier at nettstedet blokkeres mot andre interesser som berøres av et slikt pålegg. Interessene som tilsier at nettstedet blokkeres, vil omfatte hensynet til å forebygge og redusere spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill, gjennom å kanalisere spillelysten inn i ansvarlige former. Andre interesser som berøres av et pålegg, og som må veies opp mot hensynene som taler for blokkering, er interessene til internettleverandøren som pålegget retter seg mot, innehaveren av nettstedet og publikum som får sin informasjonsfrihet begrenset. I tillegg må inngrepet vurderes opp mot ytringsfrihetens funksjon generelt i et demokratisk samfunn, noe som allerede følger av kravet til nødvendighet og forholdsmessighet etter Grl. § 100 og EMK art. 10, se pkt. 6.

Altibox har i sitt høringsinnspill påpekt at det er problematisk at det legges opp til at forslaget skal ivareta interessene til aktører som mistenkes for å operere utenfor lovverkets rammer, samtidig som interessene til den uavhengige tredjeparten som pålegges å gjennomføre tiltaket, ikke ivaretas. Til dette vil departementet bemerke at det er en feiloppfatning at internettilbydernes interesser ikke skal vektlegges som del av den interesseavveiningen Lotteritilsynet plikter å foreta. I forslag til ny § 32 a framgikk det at «[v]ed vurderingen skal interessene som tilsier at nettstedet DNS-blokkeres, avveies mot andre interesser som berøres av et slikt pålegg, herunder interessene til den pålegget retter seg mot og innehaveren av nettstedet, og hensynet til informasjons- og ytringsfriheten» (departementets understreking). Med «interessene til den pålegget retter seg mot» menes internettilbyderen, da det er internettilbyderen, og ikke innehaveren av nettstedet, som er pliktsubjektet for gjennomføringen av DNS-blokkeringen og som pålegget derfor retter seg mot. Internettilbyderens interesser er derfor i høyeste grad ment å skulle inngå som del av den interesseavveiningen som skal foretas før Lotteritilsynet kan fatte et pålegg om DNS-blokkering. Dette kan for eksempel bli særlig aktuelt i tilfeller der det er snakk om å pålegge en liten aktør som dekker en svært liten del av markedet, å gjennomføre DNS-blokkering som må anses å bli svært ressurskrevende holdt opp mot internettilbyderens totale ressurser. I slike tilfeller vil hensynet til internettilbyderen måtte tillegges stor vekt i interesseavveiningen for om pålegget kan anses forholdsmessig.

Som nevnt over i pkt. 6, er departementet av den oppfatning at staten har en vid skjønnsmargin når det kommer til å regulere kommersielle ytringer som pengespilltjenester. Det skal derfor mye til før et pålegg om å blokkere et nettsted som tilbyr pengespill uten tillatelse i Norge vil måtte anses som et uforholdsmessig inngrep i ytringsfriheten til innehaveren av nettstedet. Det vises til at det av hensyn til sårbare spillere finnes tungtveiende grunner for å intensivere håndhevingen av det eksisterende forbudet mot å tilby pengespill uten tillatelse. Det antas derfor at de tilfellene hvor spørsmålet om forholdsmessighet vil bli satt på spissen i hovedsak vil dreie seg om tilfeller hvor et nettsted som uten tillatelse tilbyr pengespill rettet mot det norske markedet også inneholder mye lovlig innhold, og der selve pengespilltilbudet ikke utgjør det vesentligste av dette innholdet.

I tilfelle Lotteritilsynets vedtak påklages til Lotterinemnda eller bringes videre inn for domstolene, vil klageinstansen eller domstolen ha kompetanse til å prøve den skjønnsmessige forholdsmessighetsvurderingen i forslaget til § 32 a annet ledd.

8.3.4 Utveksling av opplysninger ved gjennomføring av et pålegg

For å sikre at internettilbydere kun blokkerer de internettdomenene Lotteritilsynet har besluttet at skal blokkeres, vil Lotteritilsynet måtte benytte en sikker utvekslingskanal til å distribuere opplysningene om hvilke internettdomener som skal DNS-blokkeres av internettilbyderne. Utvekslingskanalen må ivareta sikkerheten på en tilstrekkelig måte, herunder eventuelle behov for autentisering og autorisering, slik at internettilbyderne kan ha tillit til at de oppgitte domenenavnene som skal blokkeres er korrekte og ikke har vært gjenstand for manipulering. Departementet understreker at dersom det likevel skulle oppstå tilfeller av feilblokkering som følge av at et domenenavn på listen viser seg å være uriktig, er det Lotteritilsynet som står ansvarlig for dette, og ikke internettilbyderen som gjennomfører pålegget. Som påpekt i Lotteritilsynets høringsinnspill, vil det i denne forbindelse være hensiktsmessig at det opprettes kontakt mellom myndighetene og internettilbyderne for videre dialog om hvordan DNS-blokkering best kan gjennomføres praktisk og teknisk, herunder hva gjelder utvekslingskanaler som bør benyttes for å distribuere opplysninger om hvilke internettdomener som skal blokkeres.

8.3.5 Oppheving av pålegg

Departementet fastholder at det bør være adgang til å begjære at pålegget om å blokkere nettstedet oppheves, i tilfeller hvor aktøren som er ansvarlig for det blokkerte nettstedet har gjort endringer som gjør at grunnlaget for pålegget ikke lenger er til stede. Dette vil typisk være tilfelle dersom tilbyderen har foretatt endringer som gjør at pengespilltilbudet ikke lenger kan anses for å være rettet mot det norske markedet, som for eksempel å fjerne norsk språk og betalingsløsninger som er tilrettelagt for å omgå det norske betalingsformidlingsforbudet. Det foreslås at tilbyderen i slike tilfeller kan begjære Lotteritilsynet om å oppheve pålegget. Lotteritilsynet vil da måtte foreta en ny vurdering av om vilkårene for et pålegg om blokkering av nettstedet fortsatt er til stede. Skulle det vise seg at pålegget om blokkering må oppheves, må Lotteritilsynet samtidig besørge at det aktuelle domenet fjernes fra listen over domener som skal blokkeres.

Telenor har spilt inn at det burde etableres en prosess som sikrer at blokkeringer oppheves automatisk dersom vilkårene for blokkering ikke lenger er til stede, f.eks. ved at myndighetene jevnlig vurderer om vilkår for å blokkere en nettside er oppfylt. Departementet vurderer at en tilbyder som har fått sitt nettsted blokkert som følge av at nettstedet har tilbudt pengespill rettet mot Norge uten tillatelse, selv er nærmest til å informere Lotteritilsynet dersom det er foretatt endringer som gjør at vilkårene for pålegget ikke lenger er til stede. Effektivitets- og ressurshensyn taler også for en slik løsning. Det fastholdes derfor at en tilbyder selv må begjære oppheving før Lotteritilsynet plikter å foreta en ny vurdering av om vilkårene for blokkering fremdeles er oppfylt.

Fordi det ikke er ønskelig at internettleverandørene skal måtte foreta pengespillfaglige vurderinger av innholdets lovlighet, fastholder departementet at det er tilstrekkelig å gi den aktøren som er ansvarlig for nettstedet et krav på å kunne begjære omgjøring av et pålegg. Det foreslås derfor at det kun er tilbyderen av pengespillnettstedet som kan begjære oppheving, og ikke internettilbyderen som pålegget er rettet mot.

8.3.6 Forskriftshjemmel

Departementet anser det som hensiktsmessig at pålegg om DNS-blokkering og vedtak om oppheving av slikt pålegg etter den foreslåtte bestemmelsen følger forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler. Departementet fastholder imidlertid at det også bør inntas en forskriftshjemmel hvor det kan gis nærmere bestemmelser om pålegg om og gjennomføring av DNS-blokkering. Her kan det blant annet gis nærmere regler om saksbehandlingen ved pålegg dersom det på et senere tidspunkt skulle vise seg å være behov for det. I tillegg kan det bli behov for å gi forskriftsbestemmelser om selve den tekniske og praktiske gjennomføringen av DNS-blokkeringen.