7 Administrativt vedtak eller domstolsbehandling
7.1 Høringen
Departementet foreslo i høringsnotatet å legge påleggskompetansen til Lotteritilsynet. Det ble vist til at et administrativt forvaltningsvedtak ville være den mest effektive løsningen, fordi det vil være mindre tid- og ressurskrevende enn domstolsbehandling. Det ble i tillegg lagt vekt på at Lotteritilsynet allerede er etablert som et overvåkende tilsynsorgan med vedtakskompetanse på pengespillfeltet, og slik innehar den nødvendige kompetansen for å fatte vedtak i denne typen saker. Det ble også vist til at to av tre EU-land som har innført DNS-blokkering av spillnettsted har lagt vedtakskompetansen til pengespillmyndighetene framfor domstolene.
Departementet vurderte samtidig at myndigheten til å blokkere nettinnhold kan reise vanskelige og til dels prinsipielle spørsmål som gjør det viktig å ivareta sentrale rettssikkerhetsgarantier. Fordi domstolenes uavhengige stilling gjør at allmennheten har en generelt høy tillit til denne behandlingsformen, fant departementet at hensynet til rettssikkerhet kunne tilsi at domstolene vil være best egnet til å avgjøre slike saker. Departementet vurderte likevel at det å gi Lotteritilsynet kompetanse til å pålegge DNS-blokkering også ville ivareta hensynet til rettssikkerhet, bl.a. gjennom forvaltningslovens krav til utredning, kontradiksjon og øvrig saksbehandling. Departementet viste videre til at det vil være klageadgang til egen klagenemd (Lotterinemda) og mulighet til å prøve vedtaket for domstolene.
7.2 Høringsinstansenes syn
Telia AS mener hensynet til rettssikkerhet tilsier at domstolene vil være best egnet til å avgjøre saker om DNS-blokkering. En slik ordning vil sikre at et krav om blokkering blir behandlet i to instanser: Først av forvaltningen som utformer en begjæring til domstolene om DNS-blokkering, og deretter av domstolen. Høringsinstansen anerkjenner at domstolsbehandling vil være mer tid- og ressurskrevende enn en ren administrativ behandling, men mener at erfaring med blokkeringsbegjæringer etter åndsverkloven viser at også domstolsbehandling kan gjennomføres på en effektiv måte, og samtidig ivareta hensynet til rettssikkerhet.
Telenor ASA mener prinsipielt at inngripende tiltak som baserer seg på myndighetsavgjørelser må kunne være gjenstand for domstolskontroll, slik at det kan slås fast om – i dette tilfellet – pålegget har en tilfredsstillende rettslig begrunnelse. Selv om departementet i høringsnotatet synes å mene at risikoen for å blokkere annet lovlig innhold er «relativt liten», kan ikke høringsinstansen se at behovet for domstolskontroll ikke gjelder.
Elektronisk Forpost Norge mener hensynet til rettsikkerheten tilsier at domstolene vil være best til å avgjøre saker om DNS-blokkering av pengespillnettsted. Høringsinstansen anerkjenner at Lotteritilsynet har nødvendig kompetanse til å vurdere et spilltilbuds lovlighet, men mener det er behov for domstolskontroll for å bøte på potensialet for krenking av grunnleggende rettigheter ved eventuelle saksbehandlingsfeil. Hensynet til effektiv saksbehandling bør ikke tillegges vesentlig vekt.
NBO mener en beslutning om DNS-blokkering som innebærer innskrenkning av ytringsfriheten bør kreve prosesser der det foretas tungtveiende vurderinger og ikke raske beslutninger. Dette kan best ivaretas på en betryggende måte av domstolene, og ikke ved enkeltvedtak truffet av Lotteritilsynet.
Kindred Group mener det er avgjørende at et pålegg om DNS-blokkering blir gjenstand for behandling hos domstolene, der aktørene kan være trygge på at retten til kontradiksjon opprettholdes.
Det Norske Travselskap mener Lotteritilsynet er best egnet til å fatte vedtak om blokkering. Innehaver av aktuelle nettsider vil få god mulighet til kontradiksjon, og vedtak vil kunne påklages etter forvaltningsloven. Dessuten kan vedtak bringes inn for de alminnelige domstolene. Det framstår som unødvendig byråkratisk å tillegge vedtaksmyndigheten til domstolene.
Spillavhengighet Norge støtter at Lotteritilsynet gis mandat til å håndheve DNS-blokkeringen. Brukererfaringen fra Danmark viser at domstolsbehandling i slike tilfeller er en tidkrevende prosess. Fram til en rettskraftig dom var på plass, kunne uregulerte aktører gjøre stor skade hos sårbare spillere og rekrutteringen til det uregulerte markedet var et faktum. Ifølge høringsinstansen er det også grunn til å tro at mange aktører med interesse for et åpent marked, vil bringe gyldigheten av et pålegg inn for retten, og slik oppta rettsvesenets ressurser i årene etter en eventuell innføring av DNS-blokkering.
Actis mener Lotteritilsynet må få hjemmel til å fatte beslutning om blokkering, da tilsynet allerede innehar den nødvendige kompetansen for å fatte denne type vedtak på pengespillområdet. Erfaringer fra Danmark, der domstolen beslutter blokkering, er at dette er svært tidkrevende og ofte treneres av spillselskapene. Frem til en rettskraftig dom er på plass, kan spilltilbyderen fortsette som før, noe som er svært uheldig for de spilleavhengige og deres pårørende. Erfaringene fra rettssakene i forbindelse med betalingsformidlingsforbudet og enerettsmodellen tilsier også at det er grunn til å tro at de utenlandske spillselskapene vil benytte seg av samme metoder i Norge, dersom avgjørelsene om blokkering kan ankes og treneres i rettsvesenet.
Stiftelsen Dam støtter forslaget om å gi Lotteritilsynet vedtakskompetanse til å pålegge DNS-blokkering. Det vil gi en langt mer effektiv regulering enn om domstolene skal avgjøre saker om blokkering. Som departementet viser, praktiserer allerede 12 EU-land DNS-blokkering, og i flertallet av disse fatter pengespillmyndighetene vedtaket.
Nasjonalforeningen for folkehelsen støtter forslaget om at Lotteritilsynet får kompetansen til å pålegge internettleverandører å blokkere nettsider som tilbyr ulovlige pengespill. Høringsinstansen vil samtidig understreke viktigheten av at tilsynet må få tilstrekkelige midler til å kunne håndheve forbudet på en effektiv måte.
Lotteritilsynet støtter vurderingen om å legge håndhevingsmyndigheten for pålegg om DNS-blokkering til Lotteritilsynet fremfor domstolene.
7.3 Departementets vurdering
Flere EU-land har implementert DNS-blokkering gjennom at nasjonale pengespillmyndigheter (tilsvarende Lotteritilsynet) enten gis kompetanse til selv å pålegge blokkering av nettsteder, eller til å gå til domstolene for å få avgjørelser om slik blokkering. I to av tre land som har innført DNS-blokkering av pengespillnettsteder, er det pengespillmyndighetene som fatter vedtak om blokkering. I øvrige land kreves beslutning fra en domstol.
I Norge har man på flere områder lagt myndigheten til å pålegge tredjeparter å begrense tilgangen til digitalt nettinnhold til domstolene. Dette er den valgte løsningen etter åndsverkloven og i gjennomføringen av forordningen om forbrukervernsamarbeid (CPC-forordningen), se Prop. 8 LS (2019–2020). Etter kringkastingsloven, derimot, er myndigheten til å pålegge tredjeparter å hindre tilgangen til markedsføring som er i strid med pengespillregelverket lagt til Medietilsynet.
Å blokkere tilgangen til et nettsted kan være et inngripende tiltak der blokkeringen også vil ramme lovlig innhold. Dette gjelder både overfor den næringsdrivende som står bak nettstedet, for publikum som får sin informasjonsfrihet begrenset og for internettleverandørene som pålegges en handleplikt. Det er derfor essensielt at prosessen fram mot et pålegg oppfattes som betryggende.
En fordel ved domstolsbehandling er at domstolenes uavhengige stilling gjør at allmennheten har en generelt høy tillit til denne behandlingsformen. Videre kan myndigheten til å blokkere nettinnhold reise vanskelige og til dels prinsipielle spørsmål der hensynet til den næringsdrivendes ytringsfrihet og rettssikkerhet og publikums informasjonsfrihet må vurderes. Det er derfor viktig at sentrale rettssikkerhetsgarantier ivaretas.
Hensynet til rettssikkerhet kan tilsi at domstolene vil være best egnet til å avgjøre slike saker. Et krav om at saken må fremmes av forvaltningen og behandles i domstolene vil dessuten sikre at det gjøres grundige vurderinger i to instanser.
På den andre siden vil det være langt mer effektivt å gi Lotteritilsynet direkte kompetanse til å pålegge internettleverandører å DNS-blokkere angitte nettsted som tilbyr pengespill (såkalt «blacklisting»), som også er den vanligste løsningen blant EU-landene som har innført DNS-blokkering på pengespillfeltet. Dette fordi domstolsbehandling både er tid- og ressurskrevende. Enkelte høringsinstanser har vist til at domstolskontroll er nødvendig for å ivareta rettssikkerheten i saker om DNS-blokkering, og at hensynet til effektiv saksbehandling ikke bør tillegges vekt. Departementet er enig i at saker om DNS-blokkering krever rettssikkerhetsgarantier, men vurderer samtidig at hensynet til effektiv saksbehandling er et helt essensielt hensyn i vurderingen av hvem som skal tillegges påleggskompetansen. Pengespillselskaper som ulovlig retter sine pengespill mot det norske markedet er ikke underlagt norske ansvarlighetskrav og tilbyr spill som muliggjør svært store tap på kort tid. Dette kan få store negative konsekvenser for sårbare spillere, og kan lede til alvorlige gjeldsproblemer som kan føre til uopprettelige konsekvenser både for spilleren og dennes pårørende. Det er i tillegg vanlig praksis hos uregulerte pengespillselskaper å benytte ulike virkemidler for å lokke sårbare spillere tilbake til deres tilbud. Dette omfatter personlige økonomiske insentiver som VIP-bonuser, free-spins o.l., som kan virke triggende og øke risikoen for tilbakefall for personer med spilleproblemer. I denne sammenheng er det etter departementets syn viktig at nettsteder som det er dokumentert at tilbyr pengespill ulovlig mot det norske markedet blokkeres raskt, uten at det åpnes for at saken kan treneres over lengre tid. Som Actis og Spillavhengighet Norge har framhevd i sine høringsinnspill, viser erfaringer fra Danmark at domstolsbehandling kan være svært tidkrevende og utnyttes av spillselskaper til å trenere prosessen fram mot blokkering. Frem til en rettskraftig dom er på plass, kan spilltilbyderen fortsette som før, noe som er uheldig for de spilleavhengige og deres pårørende.
Departementet vil videre fremheve at Lotteritilsynet allerede er etablert som et overvåkende tilsynsorgan med vedtakskompetanse på pengespillfeltet. Lotteritilsynet innehar således allerede den nødvendige kompetansen for å fatte vedtak i disse sakene. Forvaltningslovens regler er i tillegg mer fleksible enn tvistelovens. Plikten til å påse at en sak er så godt opplyst som mulig, jf. forvaltningsloven § 17, vil gi Lotteritilsynet mulighet til å foreta egne undersøkelser og avhjelpe manglende kontradiksjon, i motsetning til hva som vil være mulig ved domstolsbehandling. Behandling i et forvaltningsorgan antas i tillegg å være mindre byrdefullt for sakens parter.
Departementet vurderer at det å gi Lotteritilsynet kompetanse til å pålegge DNS-blokkering også vil ivareta hensynet til rettssikkerhet. Partenes rettssikkerhet vil ivaretas gjennom forvaltningslovens krav til utredning, kontradiksjon og øvrig saksbehandling. Lotteritilsynet er dessuten gitt vedtakskompetanse i en rekke andre saker på pengespillområdet og har lang erfaring med å gi pålegg om retting av ulovlige forhold i strid med pengespillregelverket. Man befinner seg dermed i kjerneområdet av offentlig myndighetsutøvelse. Videre vil det etter at Lotteritilsynet har fattet vedtak være klageadgang til egen klagenemd (Lotterinemnda) og mulighet til å prøve vedtaket for domstolene.
Endelig vil departementet påpeke at det er grunn til å skille mellom de tilfeller det er snakk om i vår sak, og de tilfeller som det er snakk om i saker på andre områder hvor påleggskompetansen har blitt lagt til domstolene. I motsetning til åndsverkloven og gjennomføringen av forordningen om forbrukervernsamarbeid, som favner om svært vide saksområder hva gjelder typen innhold som det kan være aktuelt å blokkere, er den foreslåtte bestemmelsen avgrenset til å gjelde nettsteder som uten tillatelse tilbyr pengespill rettet mot det norske markedet. Som nevnt over, er slike nettsteder i all hovedsak rendyrkede pengespilltilbud. Dette er kommersielt innhold som befinner seg utenfor ytringsfrihetens kjerneområde. Departementet vurderer derfor at risikoen for å blokkere annet lovlig innhold, er mindre i dette tilfellet.
Departementet fastholder på denne bakgrunn av det ovennevnte forslaget om å legge påleggskompetansen til Lotteritilsynet.