4 Generelt om overtredelsesgebyr

4.1 Innledning

I dette kapitlet behandler departementet de ulike spørsmålene om overtredelsesgebyr på et generelt og overordnet nivå. Departementet går blant annet gjennom hva overtredelsesgebyr er og de prinsippene departementet legger til grunn for vurderingene av om og hvordan overtredelsesgebyr skal innføres i de enkelte lovene som denne proposisjonen omfatter.

Det er en del spørsmål knyttet til overtredelsesgebyr hvor ikke bare prinsippene for vurderingen vil være den samme, men hvor også vurderingen i stor grad er sammenfallende for alle lovene. Dette gjelder for eksempel spørsmål knyttet til hjemmel for utmåling, bestemmelser om betaling og innkreving av gebyret, om tilsynsmyndigheten skal ha en plikt til å ilegge overtredelsesgebyr og foreldelsesfrister. Disse problemstillingene og forslag til bestemmelser som regulerer disse spørsmålene, omtales i utgangspunktet bare i dette kapitlet og gjentas ikke i kapitlene under hvor den enkelte lov vurderes.

4.2 Rettslig utgangspunkt

4.2.1 Nærmere om overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr er en administrativ reaksjon ved brudd på en plikt (handlingsnorm) som er fastsatt i lov eller i bestemmelser i medhold av lov (forskrift eller individuell avgjørelse, typisk enkeltvedtak). Dette kan være forbud mot å gjøre noe, for eksempel ikke reklamere for alkohol eller tobakk, eller et påbud, for eksempel å melde om oppstart av virksomhet. Reaksjonen går ut på at en fysisk eller juridisk person skal betale et pengebeløp til det offentlige på grunn av bruddet på handlingsnormen.

Overtredelsesgebyr er en administrativ reaksjon med et framtredende pønalt element. Det er en straffelignende reaksjon og er særlig et alternativ til ordinær straff. Reaksjonen skiller seg fra bøtestraff blant annet ved at det er forvaltningen som ilegger gebyret.

Formålet er å forebygge overtredelser ved å påføre den som står for regelbruddet et onde. Overtredelsesgebyr har ikke som hovedhensikt å rette opp et ulovlig forhold. Dette skiller overtredelsesgebyr fra tvangsmulkt hvor formålet er å bruke kravet om å betale et pengebeløp som et middel for å stoppe en pågående overtredelse og slik sikre etterlevelse av regelverket. Overtredelsesgebyr skiller seg også fra alminnelige gebyrer, da slike gebyrer er betaling for en tjeneste og ikke har grunnlag i et regelbrudd, slik som overtredelsesgebyr.

Det har blitt vanlig med hjemmel for overtredelsesgebyr i offentligrettslige lover, og det er nå slike hjemler i en rekke lover. Forekomsten av slike bestemmelser er nærmere beskrevet i Prop. 62 L (2015 – 2016) kapittel 3.3.

Det er stor variasjon i hvilke typer regelbrudd overtredelsesgebyr brukes som reaksjonsmiddel for. I noen tilfeller brukes overtredelsesgebyr til å sanksjonere mindre alvorlige overtredelser, typisk masseovertredelser. Sanksjonen vil da ofte være rettet mot fysiske personer, ansvaret vil ofte være objektivt og pengebeløpet som skal betales ikke så høyt. Eksempler på dette er gebyr ved parkeringsovertredelser og gebyr for manglende registrering eller innsending av skjemaer.

I andre tilfeller er det de mer alvorlige overtredelsene som sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Dette vil ofte være overtredelser foretatt i næringsvirksomhet og som har potensielt vidtrekkende konsekvenser for samfunnet og andre aktører, for eksempel brudd på konkurranselovgivningen. De ansvarlige rettssubjektene vil i slike tilfeller som regel være foretak.

I lover som inneholder bestemmelser om overtredelsesgebyr, er dette bare ett av flere reaksjonsmidler. Andre reaksjonsmidler i samme lov kan for eksempel være pålegg om retting, stenging, tilbakekall av tillatelse, tvangsmulkt og straff.

4.2.2 Forholdet til Grunnloven og den europeiske menneskerettskonvensjonen

Overtredelsesgebyr anses normalt ikke som straff etter Grunnloven, men kan, hvis det er særlige forhold knyttet til ordningen, likevel falle inn under straffebegrepet i Grl. § 96. Se nærmere om dette i Prop. 62 L (2015 – 2016) kapittel 4.1. Helse- og omsorgsdepartementet har foretatt en vurdering av de enkelte handlingsnormene som det foreslås overtredelsesgebyr for i denne proposisjonen, og har vurdert om det er forhold som tilsier at overtredelsesgebyr må anses som straff etter Grunnloven for noen av handlingsnormene.

Departementet mener at ordningene er saklig begrunnet i blant annet folkehelseformål og hensynet til like konkurransevilkår i de næringene som omfattes. Å påføre overtreder et onde er ikke et formål i seg selv, men muligheten for å bli påført et økonomisk onde er et preventivt virkemiddel for å redusere antall overtredelser, særlig i de tilfeller det ikke er andre hensiktsmessige reaksjoner. Det er stort sett personer som opptrer i næringsvirksomhet på avgrensede områder som omfattes, og i de fleste tilfeller vil dette være juridiske og ikke fysiske personer. Enkelte handlingsnormer har i tillegg grunnlag i særlige tillatelser som bevilling eller konsesjon, noe som ytterligere taler for at dette ikke er straff i Grunnlovens forstand. Departementet kan imidlertid heller ikke se at det er forhold knyttet til de øvrige handlingsnormene som tilsier at overtredelsesgebyr for disse vil være straff etter Grunnloven.

Det ligger videre gode rettsikkerhetsgarantier, blant annet klageordninger og domstolsprøving, til grunn for alle ordningene.

Departementet mener på denne bakgrunn at overtredelsesgebyr som foreslått i denne proposisjonen, ikke er straff i Grunnlovens forstand.

Selv om overtredelsesgebyr som foreslås i denne proposisjonen ikke anses som straff etter Grunnloven, regnes overtredelsesgebyr imidlertid som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Dette innebærer at rettsikkerhetsgarantier som gjelder etter EMK må være oppfylt ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Forholdet til EMK er nærmere beskrevet i Prop. 62 L (2015 – 2016) og er tatt hensyn til ved utarbeidelse av bestemmelsene om overtredelsesgebyr i forvaltningsloven kapittel IX om administrative sanksjoner.

4.2.3 Forholdet til forvaltningsloven

Vedtak om overtredelsesgebyr er omfattet av forvaltningslovens bestemmelser. I tillegg til de alminnelige bestemmelsene knyttet til enkeltvedtak mv., inneholder forvaltningsloven kapittel IX bestemmelser som er felles for alle saker om administrative sanksjoner (forvaltningsloven § 43 og §§ 46-50).

Overtredelsesgebyr faller inn under definisjonen av administrativ sanksjon slik det er definert i § 43 i forvaltningsloven. Lovbestemmelsens annet ledd definerer administrativ sanksjon slik:

«Med administrativ sanksjon menes en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon.»

At overtredelsesgebyr regnes som en administrativ sanksjon, innebærer at forvaltningslovens regler om administrative sanksjoner i kapittel IX kommer til anvendelse på overtredelsesgebyr. I tillegg er overtredelsesgebyr særskilt regulert i forvaltningsloven § 44.

Forvaltningslovens saksbehandlingsregler gjelder med mindre annet er bestemt i særlov, jf. forvaltningsloven § 1 første punktum. Dette innebærer at også bestemmelsene om administrative sanksjoner i forvaltningsloven kan fravikes i særlovgivningen. Hensynet til enhetlig regulering og oppfyllelse av rettsikkerhetsgarantiene etter EMK tilsier at det ved utarbeidelse av særlovgivningen bør utvises forsiktighet med fravikelse av forvaltningslovens regler, se Prop. 62 L (2015 – 2016) kapittel 8.4.4. Dersom særloven likevel fraviker forvaltningslovens regler, bør dette framgå uttrykkelig av den enkelte bestemmelsen i særloven slik at det ikke oppstår tvil om dette spørsmålet.

Etter Helse- og omsorgsdepartementets syn er det ikke behov for at særlovene i denne proposisjonen regulerer de forholdene som allerede reguleres i forvaltningsloven, med mindre bestemmelsene i forvaltningsloven skal fravikes eller suppleres. Departementet ser heller ikke behov for å henvise til forvaltningslovens bestemmelser i særlovenes bestemmelser om overtredelsesgebyr da forvaltningsloven som generell lov må anses kjent. Når det gjelder skyldkravet for foretak, som er regulert i forvaltningsloven § 46, er dette imidlertid helt grunnleggende for forståelsen av innholdet i bestemmelsene i særlovene. Departementet mener derfor at det av hensyn til klarhet i særlovene, også bør tydeliggjøres i disse lovene hvilket skyldkrav som gjelder for foretak, selv om samme skyldkrav som i forvaltningsloven skal gjelde. Se beskrivelse av skyldkrav i kapittel 4.5.4.

Det vises til kapittel 4.5.6 for en nærmere vurdering av behovet for særlige saksbehandlingsregler knyttet til overtredelsesgebyr i lovene som behandles i denne proposisjonen.

4.2.4 Lovhjemmel for overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr må ha klar lovhjemmel. Dette følger både av legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 og av EMK art. 7 da overtredelsesgebyr er å anse som straff etter EMK. Lovhjemmelen for å ilegge reaksjoner som etter EMK artikkel 7 er straff, må oppfylle kravene til tilgjengelighet og forutberegnelighet som er utviklet gjennom Den europeiske menneskerettsdomstols praksis. Hjemmelen må være tilgjengelig og tilstrekkelig presist utformet slik at individene i rimelig utstrekning kan forutberegne når overtredelsesgebyr kan ilegges.

Forvaltningslovens § 44 om overtredelsesgebyr hjemler ikke i seg selv overtredelsesgebyr. Hjemmel for overtredelsesgebyr må gis i særlovgivningen. Dette er presisert i forvaltningsloven § 44 første ledd som lyder:

«Forvaltningsorganer kan ilegge overtredelsesgebyr (lovbrotsgebyr) når det er fastsatt i lov.»

Denne bestemmelsen hindrer ikke at nærmere vilkår for ileggelse av overtredelsesgebyr reguleres i forskrift med hjemmel i særloven.

Av rettssikkerhetsmessige grunner må hjemmelen for overtredelsesgebyr være tilstrekkelig klar både når det gjelder hvilke handlingsnormer som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr og hvem som kan ilegges overtredelsesgebyr. Dette innebærer at de bestemmelsene som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, må være egnet til dette, dvs. være tilstrekkelig klare i sitt innhold.

I NOU 2003: 15 kapittel 12.3.1 oppsummerer Sanksjonsutvalget innholdet i klarhetskravet slik:

«Klarhetskravet innebærer at det må fremgå tydelig i loven hvilke handlinger eller unnlatelser som kan føre til en sanksjon ved overtredelse og hvilken personkrets, eventuelt foretak, som det kan reageres mot. Når sanksjonshjemmelen viser til overtredelse av andre bestemmelser i loven, må det fremgå tydelig hvilke bestemmelser det dreier seg om. Det er ikke ønskelig med formuleringer av typen «overtredelse av bestemmelsene i denne lov …» eller liknende, […].»

I Prop. 62 L (2015 – 2016) kapittel 9.3 uttales følgende:

«Departementet understreker behovet for at  handlingsnormen, som er en del av grunnlaget for å kunne sanksjonere overtredelser av loven, utformes tilstrekkelig klart. Det gjelder både med sikte på hvilke plikter som gjelder og hvem som har plikter etter loven. I mange tilfeller vil handlingsnormen avgjøre hvem som kan ilegges sanksjoner, idet sanksjonshjemmelen ofte nøyer seg med å vise tilbake til den som har plikter, eventuelt er «ansvarlig», etter handlingsnormen. Tilstrekkelig bevissthet om hvem som er adressat for handlingsnormene kan bidra til mer effektiv håndheving av lovgivningen.»

Spørsmålet om hvem som bør kunne ilegges overtredelsesgebyr omtales nærmere i kapittel 4.5.3 under.

Når det gjelder klarhet i hva plikten etter loven består i, vil ikke det at handlingsnormen inneholder skjønnsmessige elementer og rettslige standarder utelukke bruk av overtredelsesgebyr. Dette er omtalt nærmere i Prop. 62 L (2015 – 2016) kapittel 9.3 hvor det henvises til Sanksjonsutvalgets uttalelser om dette spørsmålet, jf. proposisjonens kapittel 9.1. Det må særlig forutsettes at de som berøres av handlingsnormene, for eksempel næringsaktører, har gjort seg kjent med hvordan innholdet i handlingsnormene fortolkes. Rettslige standarder godtas i strafferetten og det er ikke grunn til å ha strengere krav for overtredelsesgebyr.

Handlingsnormer er ofte angitt i forskrifter. Det kan også være behov for at brudd på bestemmelser i disse forskriftene kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Dersom overtredelser av handlingsnormer i forskrift skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, må loven hjemle dette. Dette kan gjøres ved at loven fastsetter at det i forskrift gitt i medhold av loven kan fastsettes hvilke forskriftsbestemmelser som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr dersom de overtres.

4.2.5 Prinsipper for bruk av overtredelsesgebyr

Sanksjonslovutvalget oppstilte i NOU 2003: 15 side 147 tre prinsipper som bør tas hensyn til ved vurderingen av om regelbrudd skal kunne sanksjoneres administrativt:

• Det er et påvist sanksjonsbehov, dvs. sanksjonen må være nødvendig for å sikre tilstrekkelig grad av etterlevelse.

• Sanksjonen er hensiktsmessig og forholdsmessig.

• Det må være et egnet forvaltningsorgan som kan stå for håndhevelse og sanksjonering.

Prop. 62 L (2015 – 2016) følger opp NOUen og gir anbefalinger om hvilke lovbrudd som bør kunne sanksjoneres administrativt, se proposisjonen kapittel 7.4. Anbefalingene avviker ikke vesentlig fra Sanksjonsutvalgets anbefalinger, men hensynet til rettssikkerhet er tydeligere løftet fram. Anbefalingene oppsummeres slik i kapittel 7.4.6:

• Et mer inngripende virkemiddel bør ikke brukes hvis det samme målet kan nås med mindre inngripende tilgjengelige virkemidler. Dette gjelder både ved valget mellom bruk av sanksjoner og andre tiltak, og ved valget mellom straff og administrative sanksjoner.

• Om en lovovertredelse skal sanksjoneres, bør som utgangspunkt vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm.

• Det bør være en forutsetning for å gi hjemmel for å sanksjonere et lovbrudd at lovbruddene i praksis blir søkt avdekket og håndhevet.

• Bruk av administrative sanksjoner må være rettssikkerhetsmessig forsvarlig.

4.2.6 Begrepet overtredelsesgebyr

Fylkesmannen i Hordaland har i sin høringsuttalelse tatt til orde for at departementet burde bruke begrepet lovbrottsgebyr/lovbruddsgebyr i stedet for overtredelsesgebyr i lovforslaget. Departementet har valgt å opprettholde bruken av begrepet overtredelsesgebyr da dette er det begrepet som er brukt i forvaltningsloven og som etter departementets syn også er det mest brukte og kjente begrepet på de lovområdene som reguleres i denne proposisjonen.

4.3 Høringsforslaget

4.3.1 Generelt om høringsforslaget

Høringsforslaget inneholdt i hovedsak lovbestemmelser om overtredelsesgebyr, men det ble også foreslått noen bestemmelser i forskrift som angir mer konkret hvilke handlingsnormer i medhold av loven som skal omfattes av overtredelsesgebyr.

Høringsforslaget baserte seg på og var tilpasset de endringene som er vedtatt i forvaltningsloven og andre relevante lover på bakgrunn av Prop. 62 L (2015 – 2016) om administrative sanksjoner.

4.3.2 Behovet for overtredelsesgebyr ved brudd på handlingsnormer

Departementet gikk i høringsforslaget gjennom behovet for og kriteriene for å innføre overtredelsesgebyr i flere lover på folkehelseområdet. Det ble på denne bakgrunn foreslått overtredelsesgebyr for handlingsnormer i eller i medhold av følgende lover:

• Alkoholloven

• Atomenergiloven

• Folkehelseloven (justering i eksisterende hjemmel)

• Legemiddelloven

• Matloven

• Lov om medisinsk utstyr

• Strålevernloven

• Tobakksskadeloven

Det ble lagt til grunn at overtredelsesgebyr måtte vurderes konkret for den enkelte handlingsnorm. Hvilke konkrete handlingsnormer det ble foreslått overtredelsesgebyr for, omtales i kapitlene om lovene nedenfor (kapittel 5 til 11).

Ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skulle innføres for handlingsnormer, ble følgende vurdert:

• Om overtredelsesgebyr gir en mer effektiv håndheving dvs. om overtredelsesgebyr er et hensiktsmessig reaksjonsmiddel som kan bidra til bedre etterlevelse og om dette kan være et mer hensiktsmessig reaksjonsmiddel enn andre reaksjonsmidler.

• Om overtredelsesgebyr er rettssikkerhetsmessig forsvarlig, herunder om handlingsnormen er egnet for overtredelsesgebyr og om det er en egnet tilsynsmyndighet som kan føre tilsyn og ilegge overtredelsesgebyr.

Det ble vurdert om overtredelsesgebyr bare skulle kunne ilegges for overtredelse av en viss alvorlighet, for eksempel gjentatte eller vesentlige overtredelser, men det ble ikke foreslått slikt krav til kvalifisering av overtredelsen for noen av handlingsnormene i særlovene.

4.3.3 Hvem som bør kunne ilegges overtredelsesgebyr og krav til skyld

I høringsnotatet ble det presisert at hvem som skulle kunne ilegges overtredelsesgebyr og hvilket krav som skulle gjelde til skyld for å kunne ilegge slikt gebyr, måtte vurderes konkret for hver lov og dens handlingsnormer. Det ble det tatt utgangspunkt i vurderingene i Prop. 62 L (2015 – 2016). Departementet gikk i den generelle delen i høringsnotatet gjennom prinsippene for hvem som burde kunne ilegges overtredelsesgebyr og hvilke skyldkrav som burde gjelde. Disse prinsippene ble lagt til grunn for vurderingen av hvem som skulle kunne ilegges overtredelsesgebyr og hvilket skyldkrav som skulle gjelde for handlingsnormer i den enkelte lov og i forskrifter i medhold av loven.

Det ble gjort et skille mellom fysiske personer og foretak. Når det gjelder om fysiske personer burde kunne ilegges overtredelsesgebyr, ble det gjort et ytterlige skille mellom fysiske personer i og utenfor næringsvirksomhet. Departementet mente at for fysiske personer som opptrer som privatpersoner, bør det som hovedregel bare ilegges overtredelsesgebyr ved mindre alvorlige lovovertredelser og at straffesporet må benyttes ved mer alvorlige overtredelser.

Departementet mente at foretak må kunne ilegges overtredelsesgebyr og foreslo at det i lovene hvor det ble innført overtredelsesgebyr, ble tatt inn en bestemmelse om at foretak kan ilegges overtredelsesgebyr når overtredelsen er begått av noen som har handlet på vegne av foretaket. Det ble vist til at forvaltningsloven § 46 definerer hva som er foretak i relasjon til reglene om administrativ foretakssanksjon, herunder overtredelsesgebyr. Siden foretaksdefinisjonen i forvaltningsloven ikke dekker enkeltpersonforetak uten ansatte eller oppdragstakere, ble det presisert at det måtte reguleres særlig dersom slike enkeltpersonforetak skulle omfattes av begrepet foretak.

Departementet tok utgangspunkt i Prop. 62 L (2015 – 2016), blant annet i kapittel 11 og 13.2.4, ved vurderingen av hvilke skyldkrav som burde legges til grunn for ulike personer og typer overtredelser. Det ble gitt eksempler på faktorer som hadde betydning for valg av skyldkrav. Se nærmere om dette under departementets vurdering i kapittel 4.5.4.

Departementet la blant annet til grunn at det ved ileggelse av overtredelsesgebyr overfor fysiske personer, i utgangspunktet bør gjelde et krav om subjektiv skyld, dvs. forsett eller uaktsomhet.

Når det gjelder foretak, viste departementet til at det i forvaltningsloven § 46 er lagt til grunn et tilnærmet objektivt skyldkrav for foretak, og departementet så ikke at det var grunnlag for å velge et annet skyldkrav for foretak som overtrer de særlovene som ble vurdert i høringsnotatet.

4.3.4 Sanksjonsmyndighet og klageorgan

Departementet foreslo i høringsnotatet at de forvaltningsorganene som hadde tilsynsansvar med handlingsnormene i lovene, også skulle tillegges myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr. Det ble lagt til grunn at disse myndighetene hadde tilstrekkelig kompetanse og var egnet for oppgaven.

Når det gjelder klager på vedtak om overtredelsesgebyr, ble det for klage over vedtak knyttet til alkoholreklameforbudet og enkelte bestemmelser i tobakksskadeloven, foreslått at klagen skulle gå til Markedsrådet. For kommunale vedtak ved overtredelser av registreringsordningen etter tobakksskadeloven ble det foreslått at Fylkesmannen skulle være klageinstans. Utover dette ble det lagt til grunn at klage på vanlig måte skulle gå til nærmeste overordnete organ.

4.3.5 Saksbehandlingsregler

I høringsnotatet viste departementet til at et vedtak om overtredelsesgebyr vil være omfattet av forvaltningslovens bestemmelser. Departementet vurderte om det var behov for å fravike forvaltningslovens bestemmelser på noen punkter, og vurderte særlig om det var behov for egne regler om forhåndsvarsel, særlig rett til muntlig framleggelse og særskilte frister for saksbehandlingen. Departementet så ikke behov for slike særregler i de enkelte lovene og la til grunn at de alminnelige bestemmelsene i forvaltningsloven skulle gjelde.

4.3.6 Om det skal være en plikt å ilegge overtredelsesgebyr

Departementet foreslo i høringsnotatet at det ikke skulle være en plikt for sanksjonsmyndigheten å ilegge overtredelsesgebyr når brudd på regelverket ble avdekket, men at det skulle foretas en skjønnsmessig vurdering av om dette var en riktig reaksjon i det enkelte tilfellet dvs. en «kan-regel». Det ble videre foreslått at det i særlovene ble tatt inn en bestemmelse om at departementet i forskrift kan fastsette nærmere bestemmelser om hva det kan eller skal legges vekt på ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges.

4.3.7 Hvem gebyret skal tilfalle

Departementet foreslo for alle lovene i høringsnotatet at ilagte overtredelsesgebyr skulle tilfalle staten, også de gebyrene som ble ilagt av kommunen som tilsynsmyndighet.

4.3.8 Bestemmelser om betaling og innkreving mv.

I høringsnotatet gikk departementet gjennom ulike spørsmål knyttet til betaling og innkreving av et ilagt overtredelsesgebyr. Temaene som særlig ble omtalt og vurdert, var bestemmelser knyttet til betalingsfrist og betalingsutsettelse, forsinkelsesrenter, innkreving, tvangsfullbyrdelse og subsidiært ansvar for betaling.

Departementet mente at betalingsfristen på fire uker som er fastsatt i forvaltningsloven § 44 femte ledd første punktum også burde gjelde for de lovene som var omfattet av høringsnotatet og så ingen grunn til å regulere dette særlig i enkeltlovene. Det ble imidlertid foreslått at det i forskrift kan fastsettes annen betalingsfrist hvis det viser seg behov for det. Det ble også gitt forskriftshjemmel for nærmere bestemmelser om betalingsutsettelse og forsinkelsesrenter hvis behov.

Når det gjelder innkreving av beløpet, ble det ikke ansett nødvendig med noen særlig lovbestemmelse om dette. Departementet uttalte at det kan være hensiktsmessig at overtredelsesgebyr innkreves av Statens innkrevingssentral (SI), men at det må vurderes for det enkelte tilsynsområdet og eventuelt gjennomføres gjennom en avtale med SI samt en endring i SI-forskriften slik at den omfatter innkreving av overtredelsesgebyr etter den aktuelle loven.

Fordi tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d nå fastslår at overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg, ble det ikke foreslått bestemmelser om tvangsgrunnlag i enkeltlovene i høringsnotatet.

For lovene i denne proposisjonen ble det heller ikke foreslått subsidiært betalingsansvar dersom overtreder ikke betaler, men departementet ba særlig om høringsinstansenes syn på om det er et slik behov og i så fall hvem som bør ha et slikt subsidiært ansvar for å betale gebyret.

4.3.9 Foreldelse av overtredelsen

Departementet vurderte i høringsnotatet om det bør settes en endelig frist for hvor lang tid i etterkant av at overtredelsen fant sted, overtredelsesgebyr kan ilegges (foreldelse av ansvaret).

Det ble vist til at det ikke er noen alminnelig regulering av foreldelse av ansvar for administrative sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr. Det ble videre vist til at Stortingets justiskomite i Innst. 243 L (2015 – 2016) om endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.), uttalte at særlovene bør ha bestemmelser om foreldelse. Komiteen anser slike regler som viktige rettssikkerhetsgarantier ved at reglene ivaretar forutberegnelighet for både fysiske og juridiske personer. Komiteen trekker også fram effektivitetshensyn som begrunnelse for regler om foreldelse.

Departementet foreslo at det i den enkelte lov ble tatt inn bestemmelser om foreldelse av overtredelsen.

Departementet foreslo at foreldelsesfristen regnes fra det tidspunktet handlingsnormen ble overtrådt.

Det ble foreslått en foreldelsesfrist på to år for alle overtredelsene i alle lovene, bortsett fra i atomenergiloven hvor fristen ble satt til tre år fordi overtredelsene på dette området kan medføre særlig alvorlige konsekvenser og i praksis ofte vil ta tid før oppdages.

Departementet mente at det vil være enklere å utarbeide og håndheve et regelverk hvor loven har én generell foreldelsesfrist for overtredelser av lovens bestemmelser. For det tilfellet at det skulle vise seg behov for å sette en annen foreldelsesfrist for enkelte bestemmelser i de ulike lovene, foreslo departementet hjemmel i lovene for at dette kan fastsettes i forskrift. Departementet ba samtidig særlig om høringsinstansenes syn på spørsmålet om fristens lengde og om det er særlige overtredelser i de aktuelle særlovene som bør ha kortere eller lengre frist.

Departementet foreslo at foreldelsesfristen skulle bli avbrutt når tilsynsmyndigheten gir forhåndsvarsel eller, i de tilfeller forhåndsvarsel ikke gis, fatter vedtak om overtredelsesgebyr.

4.3.10 Utmåling

I høringsnotatet ble det gitt en kort gjennomgang av prinsippene for utmålingen av overtredelsesgebyr og de bestemmelsene som det er nødvendig og hensiktsmessig å ta inn i særlovene for å gi hjemmel for utmålingen. Departementet foreslo ikke konkrete bestemmelser om hvordan beløpet skal utmåles eller beløpsstørrelser. Det ble lagt til grunn at forskriftsbestemmelser om utmåling og betaling mv. vil sendes på høring etter at det er nærmere bestemt hvilke overtredelser det skal kunne ilegges overtredelsesgebyr for.

De to hovedformene for utmåling, som er regulert i forvaltningsloven § 44 ble omtalt i høringsnotatet. Dette er utmåling etter faste satser eller individuell utmåling i det enkelte tilfelle med en øvre ramme for beløpsstørrelsen. Fordelen og ulempene ved begge løsninger ble beskrevet. Departementet mente at det var hensiktsmessig med en fleksibel løsning som åpnet for begge utmålingsmetodene, eventuelt en kombinasjon av disse, og foreslo at det i lovene ble gitt en generell hjemmel til å fastsette bestemmelser om utmåling i forskrifter.

4.4 Høringen

4.4.1 Generelt om høringen

Generelt er det stor støtte til forslaget om å innføre overtredelsesgebyr i de aktuelle lovene. De få innvendingene og merknadene som kommer fra høringsinstansene, retter seg hovedsakelig mot konkrete deler av forslaget, men ikke til overtredelsesgebyr som sådan. Kun noen få instanser er helt imot overtredelsesgebyr fordi de mener behovet ikke er tilstrekkelig begrunnet. Høringsinstansenes syn vil framgå enten under de enkelte spørsmålene som omtales i dette generelle kapitlet om overtredelsesgebyr, eller under framstillingen av spørsmål knyttet til den enkelte lov.

En del uttalelser knytter seg til problemstillinger som er felles for alle lovene, men som må vurderes konkret for den enkelte lov. Dette gjelder blant annet uttalelser om behovet for overtredelsesgebyr, om det skal være noen særlige krav til overtredelsen for at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges, og om handlingsnormen er klar nok og egnet for en reaksjon i form av overtredelsesgebyr. Disse høringsuttalelsene omtales videre kun under det enkelte lovkapitlet. De høringsuttalelsene som er knyttet til problemstillinger som departementet behandler felles i dette generelle kapitlet om overtredelsesgebyr, vil i utgangspunktet ikke omtales under det enkelte lovkapitlet.

4.4.2 Behovet for overtredelsesgebyr

Det er generelt stor støtte blant høringsinstansene til å bruke overtredelsesgebyr som reaksjonsmiddel der det er behov for det og det er rettssikkerhetsmessig forsvarlig.

Virke uttaler:

«Virke er enig i at overtredelsesgebyr kan være egnet til å sikre at regelverk overholdes. Når ordinær straffeforfølgning eller tvangsmulkt ikke er aktuelt vil overtredelsesgebyr kunne være en effektiv og avskrekkende sanksjon. Samtidig er det helt avgjørende at rettssikkerheten ivaretas.»

NHO Reiseliv er en av få instanser som klart er imot overtredelsesgebyr som sådan. Organisasjonen uttrykker at den på overordnet nivå er bekymret for rettssikkerheten til enkeltpersoner og bedrifter ved bruk av overtredelsesgebyr. Organisasjonen uttaler følgende:

«Det er viktig at forvaltningen har de beste og mest effektive midlene mot næringslivets og andres overtramp, men enhver forfølgelse som har karakter av å være en straffeforfølgelse bør ledsages av de rettssikkerhetsgarantier som gjelder i straffeprosessen.»

Flere instanser påpeker, som understreket i høringsnotatet, at det må foretas en konkret vurdering av om det er behov for overtredelsesgebyr i den enkelte lov og for den enkelte handlingsnorm i tillegg til allerede eksisterende reaksjonsmidler. NHO uttaler i den sammenheng at det ikke nødvendigvis er behov for – eller etter en samlet vurdering riktig – å utvide et forvaltningsorgans eksisterende virkemiddelpakke til å omfatte overtredelsesgebyr.

De fleste som uttaler seg, støtter høringsnotatets vurdering av hvilke handlingsnormer det bør innføres overtredelsesgebyr for, men noen få instanser er imot overtredelsesgebyr i konkrete lover. Høringsinstansenes syn knyttet til de konkrete forslagene er nærmere omtalt i kapitlene nedenfor hvor de enkelte lovene omtales.

Fagforbundet mener at «[b]ehovet for å følge opp konkrete regelbrudd med sanksjoner, for bedre etterlevelsen av regelverket ut over andre straffereaksjoner, er godt dokumentert og vurdert» i høringsnotatet. Samtidigpåpeker Fagforbundet at også andre tiltak som veiledning og økte ressurser kan være vel så viktig for å styrke etterlevelsen av regelverket.

Virke understreker at det må tas hensyn til hvor klar handlingsnormen er når det vurderes om overtredelsesgebyr skal innføres for brudd på en handlingsnorm. Det er flere høringsuttalelser om dette spørsmålet relatert til enkeltlovene.

Politidirektoratet kommenterer særlig forholdet mellom overtredelsesgebyr og straff og uttaler:

«Vi vil bemerke at høringen omfatter bestemmelser som i all hovedsak gjelder næringsliv og folkehelse, områder hvor forvaltningsorgan har bedre forutsetninger til å følge opp enn politiet, både hva gjelder kompetanse og kapasitet. Så lenge det forutsettes at forvaltningsorganene skal måtte vurdere hvorvidt det er korrekt å reagere med overtredelsesgebyr, andre tiltak eller anmeldelse til politiet, har vi ikke motforestillinger mot forslaget. Vi forutsetter at alvorlige lovbrudd fortsatt vil bli anmeldt til politiet.»

Fellesforbundet poengterer at grove brudd også bør være gjenstand for etterforskning og straff, ikke bare overtredelsesgebyr.

Uttalelser som dreier seg om det finnes en egnet myndighet som kan ilegge overtredelsesgebyr, er hovedsakelig knyttet konkret til den enkelte lov og handlingsnorm.

NHO uttaler:

«Ulike måter å organisere forvaltningsorganer på gjør at de er ulikt rustet til å bruke sanksjonshjemlene. Videre er det store forskjeller mellom forvaltningsområdene når det gjelder hvor ofte de praktiserer sanksjonsreglene, og dermed den kompetansen de opparbeider seg. Vi mener derfor at man ved ordninger med administrative sanksjoner må ta i betraktning organiseringen av og kompetansen i de(t) forvaltningsorgan(er) som skal ha sanksjonshjemmelen. Før administrative sanksjoner innføres på et område, må et minimumskrav være at forvaltningsorganet anses rustet til å praktisere reglene på en rettssikker måte.»

Når det gjelder spørsmålet om overtredelsesgebyr bare skal ilegges for overtredelser av en viss art eller grovhet, er også høringsuttalelsene om dette i stor grad knyttet til spesifikke lover og handlingsnormer. Her gjengis kun et par overordnede uttalelser.

NHO mener at det bør settes slike kvalifikasjonskrav og uttaler:

«Dersom en samlet vurdering tilsier at det er riktig å innføre overtredelsesgebyr, bør lovgiver som hovedregel fastsette særlige kriterier for når overtredelsesgebyr skal kunne ilegges for en overtredelse. Etter NHOs syn bør hjemmelsloven normalt oppstille en regel om at gebyr bare skal kunne ilegges for vesentlige eller gjentatte brudd.»

Helsedirektoratet mener i motsatt retning at det ikke bør stilles særlige krav til overtredelsen og uttaler:

«Helsedirektoratet er generelt av den oppfatning at det ikke bør settes noen slike særlige krav til overtredelsens grovhet eller art. En grovhetsskala for gebyrileggelsen vil vanskeliggjøre direktoratets tilsynsarbeid ved at ileggelsen vil måtte ta hensyn til skjønn i det enkelte tilfellet. Dette gir også mindre forutsigbarhet for overtrederen. Tilsynsmyndigheten bør derfor gis myndighet til selv å vurdere når virkemiddel skal tas i bruk.»

4.4.3 Hvem som bør kunne ilegges overtredelsesgebyr og krav til skyld

Her gjengis de høringsuttalelsene som knytter seg mer generelt til hvem som skal ilegges overtredelsesgebyr, mens uttalelser som er nærmere knyttet til enkeltlover, omtales i de enkelte lovkapitlene.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at det bør utvises forsiktighet med å ilegge fysiske personer utenfor næringsvirksomhet overtredelsesgebyr i tilfeller der handlingsnormen ikke retter seg mot en avgrenset gruppe.

Justis- og beredskapsdepartementet stiller spørsmål ved om handlingsnormene som det ble foreslått overtredelsesgebyr for, i noen tilfeller også retter seg mot ansatte og oppdragstakere i virksomheten. Videre stilles det spørsmål ved om noen av handlingsnormene det foreslås overtredelsesgebyr for, rammer fysiske personer utenfor næringsvirksomhet, og det spørres om det er intensjonen. Departementet ber om at dette klargjøres.

Fellesforbundet tar også opp spørsmålet om ansattes ansvar og uttaler:

«For oss er det videre viktig at det er det objektive ansvaret som følges opp slik at ikke enkeltpersoner blant de ansatte blir å straffe. Vi mener det er viktig at det er arbeidsgiver som er ansvarlig for den virksomheten som drives og at det er arbeidsgiver/eier som stilles til ansvar. Hvis det skulle være ansatte som er skyld i overtredelsen må dette behandles etter vanlige prosedyrer for forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker.»

Når det gjelder hvilket skyldkrav som skal gjelde, er høringsinstansenes uttalelser om dette nært knyttet til de enkelte lovene, og gjengis kun i lovkapitlene nedenfor.

4.4.4 Sanksjonsmyndighet og klageorgan

Når det gjelder spørsmål om hvem som skal fatte vedtak om overtredelsesgebyr, har det kommet særlige innspill på dette for tobakksskadeloven og folkehelseloven. Høringsinstansene har tatt opp spørsmålet om likebehandling når det er ulike myndigheter som forvalter samme regelverk, slik tilfellet vil være hvis kommunene skal kunne ilegge overtredelsesgebyr. Disse uttalelsene behandles i de relevante lovkapitlene nedenfor.

De få høringsuttalelsene som dreier seg om hvem som skal være klageorgan, knytter seg til om Markedsrådet skal være klageorgan for vedtak knyttet til forbudet mot alkoholreklame og enkelte bestemmelser i tobakksskadeloven. Det vises til nærmere omtale av dette i kapitlene om alkoholloven og tobakksskadeloven.

4.4.5 Saksbehandlingsregler

Det er få merknader til saksbehandlingsreglene som ble foreslått å gjelde for ileggelse av overtredelsesgebyr.

Larvik kommune mener det bør vurderes en tillemping/fravikelse av saksbehandlingsreglene for å unngå lange prosesser, særlig der klageretten benyttes.

Bærum kommune uttaler at dersom det stilles krav til forhåndsvarsling av overtredelsesgebyr, kan virkemiddelet i mange tilfeller bli uhensiktsmessig å benytte.

Sarpsborg kommune mener at forholdet mellom straff og dobbeltstraff må avklares.

Legeforeningen støtter at det ikke settes maksfrister for saksbehandlingen.

4.4.6 Om det skal være en plikt å ilegge overtredelsesgebyr

De høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, støtter departementets forslag om at det ikke bør være en plikt for sanksjonsmyndigheten å ilegge overtredelsesgebyr. Legeforeningen uttaler:

«Legeforeningen støtter forslaget om å gjøre ileggelse av overtredelsesgebyr til en mulighet, men at det ikke er en plikt for det aktuelle tilsyns-/forvaltningsorganet. Dette vil gi rom for skjønn og mulighet til å bruke andre virkemidler der dette anses for mer hensiktsmessig»

Bryggeri- og drikkevareforeningen og NHO Logistikk og Transport mener det må utvises skjønn ved vurderingen og peker særlig på førstegangsovertredelser som et tilfelle hvor det ikke automatisk bør ilegges overtredelsesgebyr.

Norske vinklubbers forbund mener at uaktsomhet må tas hensyn til og at det det bør gis en advarsel før gebyr ilegges.

Noen av instansene som støtter at det må gjøres en skjønnsmessig vurdering, viser i denne sammenheng til at det av hensyn til likebehandling er et behov for å fastsette kriterier for når overtredelsesgebyr skal ilegges, for eksempel i form av veiledninger, rutiner, instrukser eller forskrifter.

Farmasøytisk institutt UiO peker på at det er nødvendig med en streng og konsekvent holdning ved brudd på regelverket.

4.4.7 Hvem gebyret skal tilfalle

Få høringsinstanser har merknader til forslaget om at overtredelsesgebyr bør tilfalle statskassen. Legeforeningen støtter forslaget eksplisitt. KommuneneLarvik, Sarpsborg og Oslo gir uttrykk for at overtredelsesgebyret bør tilfalle kommunen i de tilfeller kommunen er tilsynsmyndighet. Sarpsborg kommune begrunner dette med at kostnadene til saksbehandling vil ligge i kommunen. Oslo kommune er enig i at overtredelsesgebyret ikke bør tilfalle kontrollorganet direkte, men at det bør tilfalle kommunen der kommunen både har ansvar for kontroll og sanksjonering.

Justis- og beredskapsdepartementet og Sysselmannen på Svalbard viser til at eventuelle gebyrer som innkreves på Svalbard, skal komme Svalbard til gode og synliggjøres i svalbardbudsjettet.

4.4.8 Bestemmelser om betaling og innkreving mv.

Høringsinstansene har ikke kommet med noen merknader til forslaget om betalingsfrist, betalingsutsettelse og tvangsfullbyrdelse.

Når det gjelder innkreving, er Skattedirektoratet positiv til at Skatteetaten ved Statens innkrevingssentral (SI) kan kreve inn overtredelsesgebyr og tvangsmulkt og uttaler at innkrevingen vil føre til minimalt med merarbeid og systemtilpasninger.

Helse- og miljøtilsyn Salten IKS mener at kommunene også bør kunne bruke SI.

Helsedirektoratet støtter at det legges til rette for at SI kan innkreve overtredelsesgebyr.

Det er ingen høringsinstanser som foreslår subsidiært ansvar. Skattedirektoratet viser til at SI har erfaring med å innkreve flere typer krav med subsidiært ansvar.

4.4.9 Foreldelse av overtredelsen

Det er få instanser som har uttalt seg om forslaget om foreldelsesfrist. Bryggeri- og drikkevareforeningen og NHO uttaler at de støtter forslaget. Nortura og Kjøtt- og fjørfebransjens landsforbund savner en tydeliggjøring av at det kan oppstå uavhengige hendelser innenfor samme aktivitet og at disse ikke ses på som samme handling ved vurderingen av foreldelsesfristen.

4.4.10 Utmåling

Flere høringsinstanser har kommentert høringsforslagets bestemmelser om utmåling av overtredelsesgebyr. Ingen av disse høringsinstansene har uttalt at de er imot en fleksibel løsning i loven og fastsettelse av utmålingsregler i forskrift, men de har innspill på hvordan utmålingsreglene bør utformes. Noen av disse uttalelsene er generelle, mens andre knytter seg til konkrete lover.

Virke uttaler følgende:

«For at overtredelsesgebyr skal ha noen effekt, både pønalt og preventiv, må gebyrene være av en viss størrelse. Virke er likevel opptatt av at de reaksjonene som ilegges er forholdsmessige slik at det tas hensyn til overtredelsens art og grovhet, hvem som er overtreder og overtrederens betalingsevne. Virke støtter derfor forslaget om at utmåling ikke standardiseres i generelle regler, men at det i særlovene gis hjemmel til å fastsette bestemmelser om utmåling i forskrift og at forskriftsgiver har mulighet til å innføre både faste satser og individuell utmåling. Utmålingsreglene må ha et stort spenn fra lave gebyrer for enkeltstående «glipper» til høye gebyrer for bevisste overtredelser av sentrale bestemmelser.»

Bryggeri- og drikkevareforeningen viser til at blant annet overtredelsens grovhet og bedriftens økonomiske evne bør tillegges vekt, men mener også at det av hensyn til forutberegnelighet bør være faste satser. NHO Reiseliv mener at det enten bør fastsettes faste satser eller individuell utmåling og at en kombinasjon ikke bør brukes.

Norges Farmaceutiske Forening og Oslo kommune støtter faste satser. Kommunen begrunner dette med at de overtredelsene kommunen vil kunne ilegge overtredelsesgebyr for, vil være så likeartede at fordelen ved å kunne legge vekt på overtreders økonomi og fordeler overtreder har ved å bryte handlingsnormen, ikke veier tyngre enn hensynet til likebehandling og forutsigbarhet.

Helsedirektoratet viser til at forskriftsbestemmelser om utmåling skal sendes på høring etter at det er avklart hvilke overtredelser det vil være overtredelsesgebyr for, og påpeker nødvendigheten av en grundig gjennomgang av prinsippene for utmåling. Direktoratet mener utstrakt bruk av skjønn vil kunne svekke ordningens legitimitet og at reglene bør være entydige så langt som mulig.

Når det gjelder nivået på gebyrene, påpeker Actis at størrelsen må være på et slikt nivå at det vil ha samme preventive effekt som en straffeforfølgning. Politidirektoratet uttaler at «[…] overtredelsesgebyr overfor juridiske personer normalt vil måtte settes høyt for å ha tilsiktet effekt». Farmasøytisk institutt UiO mener at høye faste satser vil virke mest preventivt.

Noen høringsinstanser, blant annet NHO Reiseliv og NHO Mat og Drikke, er kritiske til at gebyrnivået ikke er mer konkretisert i høringsforslaget. NHO Reiseliv utaler at gebyrnivået ikke må oppleves som svært tyngende for bedriften.

NHO ber om at bransjeorganisasjonene blir inkludert i en dialog ved den senere utformingen av utmålingsreglene i forskrift.

4.5 Departementets vurdering

4.5.1 Generelt

Helse- og omsorgsdepartementet mener at det er behov for å innføre overtredelsesgebyr som et mulig reaksjonsmiddel ved brudd på de lovene som er omfattet av dette lovforslaget. Departementet merker seg at det, med noen få unntak, er stor tilslutning fra høringsinstansene til å innføre overtredelsesgebyr, men at det er enkelte merknader og innvendinger fra høringsinstansene som medfører behov for noen presiseringer, justeringer og endringer i det som departementet foreslo i høringsnotatet. Disse vil bli omtalt på de relevante stedene i proposisjonen.

Departementet vil følge opp forskriftsforslagene i høringsnotatet på egnet måte og vil ikke kommentere disse nærmere i denne proposisjonen med mindre det anses naturlig i framstillingen av lovforslaget.

4.5.2 Behovet for overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr er særlig aktuelt å innføre for brudd på offentligrettslig reguleringslovgivning. Om og hvilke reaksjoner som skal innføres for brudd på rettslige handlingsnormer, er en avveining mellom hensynene til rettsikkerhet og effektivitet. Hensynet til rettsikkerhet innebærer at det ikke brukes reaksjon med pønalt formål uten at det er et godt faktisk og rettslig grunnlag for en slik reaksjon. Med effektivitet menes hvordan målet om tilstrekkelig etterlevelse og bedre håndhevelse av handlingsnormen kan oppnås med minst mulig ressursbruk. Hvilke handlingsnormer som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, bør vurderes konkret for den enkelte handlingsnormen.

Departementet mener at overtredelsesgebyr kan være et hensiktsmessig reaksjonsmiddel ved brudd på lov og forskrift. I dette kapitlet redegjøres for departementets generelle vurderinger rundt når det er hensiktsmessig og behov for å innføre overtredelsesgebyr. Vurderingene av om dette tilsier innføring av hjemmel for overtredelsesgebyr for den enkelte handlingsnorm, gjøres i de enkelte lovkapitlene nedenfor.

Departementet vil understreke at det ved vurdering av hvilke av handlingsnormene i forskrifter det skal innføres overtredelsesgebyr for, også vil være viktig å foreta en grundig vurdering av behovet for overtredelsesgebyr i tråd med de prinsippene som er redegjort for i kapitlet her.

Effektivitet

Et effektivt reaksjonssystem er viktig for å sikre at formålet bak handlingsnormene oppnås og for å gi et signal om viktigheten av å overholde regelverket. Det er videre viktig å sikre at de som overtrer regelverket ikke kommer i en gunstigere stilling enn de som er lovlydige. De som følger regelverket, har en berettiget forventning om at andres brudd på regelverket får konsekvenser.

Departementet mener at overtredelsesgebyr som utgangspunkt bør innføres der dette gir en mer effektiv håndheving og dermed fører til en bedre etterlevelse av regelverket. Dette er under forutsetning av at det er rettssikkerhetsmessig forsvarlig. Forhold som tilsier at overtredelsesgebyr er et hensiktsmessig reaksjonsmiddel (som bør innføres), kan for eksempel være følgende:

• Andre reaksjonsmidler er i en del saker for inngripende og brukes derfor ikke i praksis, for eksempel straff eller stansing av virksomheten.

• Andre reaksjonsmidler har ikke den nødvendige effekten. Tvangsmulkt har for eksempel ikke noen effekt på overtredelser som er opphørt på tidspunktet vedtak fattes.

• Andre reaksjonsmidler står ikke i forhold til overtredelsen, se blant annet de neste to strekpunktene.

• Overtredelsens alvorlighet, for eksempel overtredelsens grovhet eller gjentatte brudd, tilsier at sanksjon ilegges.

• Overtredelsen har et sterkt økonomisk motiv eller gir en vesentlig økonomisk fordel.

• Politiet og påtalemyndigheten har ikke kapasitet til å prioritere brudd på handlingsnormen (slik at brudd ikke blir reagert på).

• Forvaltningsmyndigheten sitter med bedre kompetanse enn politiet og har dermed bedre forutsetning for å følge opp regelbrudd.

• Overtredelsene er ikke så alvorlige at straff er det rette virkemiddelet.

• Overtredelsesgebyr gir en raskere reaksjon ved overtredelser.

• Overtredelsesgebyr gir en samlet bedre ressursbruk.

Om det er behov for overtredelsesgebyr henger, som det går fram av eksemplene over, nøye sammen med hvilke andre relevante reaksjonsmidler som kan anvendes og hvilken effekt de har. Departementets vurderinger rundt forholdet til andre reaksjonsmidler beskrives lenger ned i dette kapitlet.

Ved vurderingen av om det er behov for å hjemle overtredelsesgebyr for den enkelte handlingsnorm, bør det også vurderes om det bare er behov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr i de tilfeller den konkrete overtredelsen i tillegg oppfyller noen kriterier, dvs. en kvalifisering av overtredelsen. Slike kriterier kan for eksempel være at gebyr bare skal kunne ilegges for vesentlige eller gjentatte brudd. Nærmere vurderinger av om det bare bør kunne ilegges overtredelsesgebyr dersom den konkrete overtredelsen er av en viss alvorlighet, gjøres i de enkelte lovkapitlene.

Enkelte av lovene som vurderes i denne proposisjonen, og forskriftene i medhold av dem, er basert på EØS-regelverk. For lover og forskrifter med EØS-relevans, har Norge en plikt til å sørge for egnede håndhevingstiltak for å sikre etterlevelse av felleskapsbestemmelsene. Denne såkalte lojalitetsplikten følger av EØS-avtalens artikkel 3. Medlemslandene står fritt til å velge håndhevingsmetoder så lenge de er egnede. Det stilles videre krav om at valgte sanksjoner må være effektive, proporsjonale og avskrekkende. Etter departementets syn vil innføring av overtredelsesgebyr, der andre tiltak ikke er tilstrekkelige eller hensiktsmessige, bidra til oppfyllelse av lojalitetsplikten. Overtredelsesgebyr anses videre som en effektiv og avskrekkende reaksjon som ikke går lenger enn nødvendig for de overtredelser som det foreslås overtredelsesgebyr for i denne proposisjonen.

Da overtredelsesgebyr normalt vil vurderes som straff etter EMK, vil det inntre en del rettsikkerhetsgarantier som har betydning for tilsynsmyndighetens utøvelse av tilsynet. Det vises til beskrivelsen av dette i kapittel 12. Hvis dette vil være problematisk for tilsynet, kan det være et moment som kan tilsi at overtredelsesgebyr ikke innføres. For de handlingsnormene det foreslås overtredelsesgebyr for i denne proposisjonen, er det departementets vurdering at ulempene for utøvelse av tilsynet ikke er så store at overtredelsesgebyr ikke bør innføres.

Rettssikkerhet

Ved vurderingen av om det er rettssikkerhetsmessig forsvarlig å ilegge overtredelsesgebyr for en handlingsnorm, er flere momenter relevante. Det må tas hensyn til rettsområdet og lovbruddets karakter. Videre må det ses hen til klarheten i regelverket, herunder om området reiser vanskelige rettslige spørsmål eller bevisspørsmål og i hvilken grad det er skjønnsmessige vurderinger i handlingsnormen. Andre momenter er hvem som er pliktsubjekt etter handlingsnormen og i hvilken grad forvaltningsorganet har forutsetning for en betryggende behandling av saken.

For lovbestemmelser som inneholder hjemmel for å fastsette handlingsnormer i forskrift, vil en vurdering av lovbestemmelsen ikke alltid gi fullstendig svar på disse spørsmålene. I slike tilfeller kan det være riktig å gi hjemler for overtredelsesgebyr i loven, og senere foreta en konkret vurdering av disse momentene når overtredelsesgebyr for handlingsnormene i forskriftene skal vurderes.

Som det går fram av kapittel 4.2.4, må hjemmelen for hva som kan gi overtredelsesgebyr være tilstrekkelig klar både når det gjelder hvilke handlingsnormer som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr og hvem som kan ilegges overtredelsesgebyr. Flere høringsinstanser har nevnt dette i sine høringsuttalelser. Departementet vil komme tilbake til dette for den enkelte lov der dette er en relevant spørsmålsstilling, men vil generelt påpeke at det at det er skjønnsmessige vurderinger i en handlingsnorm, ikke utelukker bruk av overtredelsesgebyr.

Pliktsubjektets betydning for om overtredelsesgebyr bør kunne ilegges, omtales nærmere i kapittel 4.5.3 og i omtalene av den enkelte lov. Om overtredelsesgebyr skal innføres for ulike overtredelser og for hvem, henger også sammen med hvilken grad av skyld som kreves for at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges. Dette omtales nærmere i kapittel 4.5.4.

Departementet legger til grunn at reglene om ileggelse av administrative sanksjoner i forvaltningsloven bidrar til å sikre en rettssikkerhetsmessig forsvarlig prosess i saker om overtredelsesgebyr, og vurderer ikke dette nærmere for den enkelte lov som vurderes i denne proposisjonen. Se også kapittel 4.5.6 om saksbehandlingsregler mv. Spørsmålet om egnet forvaltningsorgan omtales blant annet i kapittel 4.5.5.

Forholdet til andre reaksjonsmidler

For å sikre etterlevelse av regelverket, brukes en rekke virkemidler. Det kan være juridiske reaksjonsmidler ved overtredelser, økonomiske insentiver, holdningsskapende arbeid osv.

Overtredelsesgebyr kan i en del tilfeller være et mer hensiktsmessig reaksjonsmiddel enn andre reaksjonsmidler og bør da tas inn som et mulig reaksjonsmiddel i loven. Innføring av overtredelsesgebyr innebærer imidlertid ikke at andre reaksjonsmidler må tas ut av loven. Dette gjelder både reaksjonsmidler uten pønalt formål og sanksjoner. Overtredelsesgebyr bør ofte innføres som et tillegg til de andre reaksjonene. Slik utvides pakken av virkemidler som skal sikre etterlevelse av loven, og det blir et mer fleksibelt reaksjonssystem.

For hver enkelt lov må det foretas en vurdering av om det er behov for overtredelsesgebyr i tillegg til de eksisterende reaksjonsmidlene ved brudd på ulike handlingsnormer gitt i eller i medhold av loven. Når en konkret overtredelse foreligger, må det for dette enkelttilfellet foretas en vurdering av hvilke(t) reaksjonsmiddel som er best egnet. Generelt bør det minst inngripende reaksjonsmiddelet som vil føre til den ønskede etterlevelsen, tas i bruk. Samtidig vil lovbruddets karakter og alvorlighet i en del tilfeller tilsi at lovbruddet sanksjoneres med overtredelsesgebyr eller straff. Enkelte ganger kan det være aktuelt å ta i bruk flere reaksjonsmidler, for eksempel både pålegg om stansing av virksomheten og overtredelsesgebyr.

Departementet vil knytte noen særlige bemerkninger til reaksjonsmidlene tvangsmulkt og straff som er de to reaksjonsmidlene som på hver sin måte er mest sammenlignbare med overtredelsesgebyr.

Overtredelsesgebyr er særlig et alternativ til bøtestraff ved brudd på offentligrettslig reguleringslovgivning. På folkehelselovenes områder blir straff i praksis sjelden brukt. Dette skyldes en kombinasjon av at straffeforfølgning er ressurskrevende for politiet og påtalemyndigheten og at bruddene i en prioritetsvurdering ikke anses graverende nok til å straffeforfølges. Straff vil imidlertid i enkelte situasjoner være det riktigste virkemiddelet, som også påpekt av Politidirektoratet i deres høringsuttalelse. Dette kan være på grunn av overtredelsens art (viktig interesse og/eller alvorlig eller gjentatt overtredelse) eller av individual- eller allmennpreventive hensyn (nødvendig for tilstrekkelig etterlevelse av regelen). I mange enkelttilfeller vil imidlertid overtredelsesgebyr kunne erstatte en straffereaksjon.

Departementet har i denne proposisjonen ikke vurdert i hvilken grad innføring av overtredelsesgebyr gjør straff unødvendig som reaksjonsmiddel for enkeltbestemmelser i lovene. Å avkriminalisere brudd på de enkelte handlingsnormene krever en grundig vurdering som det ikke har vært rom for å foreta i denne omgang. De enkelte brudd på handlingsnormene kan være av ulik alvorlighetsgrad. Det vil være uheldig for etterlevelse av loven og være urimelig at straffemuligheten fjernes for handlingsnormer hvor konkrete brudd på handlingsnormen kan være svært alvorlige og ha store konsekvenser for den enkeltes helse eller for folkehelsen generelt. Departementet foreslår derfor ikke noen endringer i straffebestemmelsene i lovene nå, men vil eventuelt komme tilbake til en vurdering av straffebestemmelsene ved en senere anledning dersom det viser seg behov for dette.

Overtredelsesgebyr er heller ikke en erstatning for tvangsmulkt. Overtredelsesgebyr og tvangsmulkt har forskjellig virkning og begrunnelse selv om begge skal gi insentiv til etterlevelse ved at overtreder må betale et pengebeløp. Mens tvangsmulkt har som formål å framtvinge opphør av et pågående regelbrudd og gjenopprette en lovlig tilstand, vil overtredelsesgebyr ha som formål å være et «ris bak speilet» ved at brudd får konsekvenser, uavhengig av om forholdet er opphørt eller ikke på reaksjonstidspunktet. Der tvangsmulkt er tilstrekkelig, bør dette brukes framfor overtredelsesgebyr, men i og med at de to reaksjonene har ulikt formål, kan det i enkelte tilfeller være aktuelt å bruke begge reaksjonene. Når vedtak fattes, kan det for eksempel ilegges både overtredelsesgebyr for bruddet og samtidig vedtas forhåndsfastsatt tvangsmulkt for det tilfellet at lovbruddet gjentas.

4.5.3 Hvem som bør kunne ilegges overtredelsesgebyr

Hvem som bør kunne ilegges overtredelsesgebyr, må vurderes konkret for hver lov og dens handlingsnormer. I dette kapitlet gis noen grunnleggende vurderinger rundt spørsmålet, mens det i de følgende kapitlene vurderes konkret for enkeltlovene hvem som bør kunne ilegges overtredelsesgebyr etter den aktuelle loven.

Regelbrudd kan begås av fysiske eller juridiske personer (foretak). En fysisk person kan opptre på vegne av et foretak, men en fysisk person kan også opptre i egenskap av å være privatperson. Spørsmålet om hvem som skal kunne sanksjoneres for brudd på særlovens bestemmelser, må ses i sammenheng med reglene om hvem som er gjort til pliktsubjekt etter bestemmelsene i særloven. Dette innebærer at det normalt vil være samsvar mellom den som har plikt til å handle eller unnlate å handle på en bestemt måte og den som kan ilegges en sanksjon for manglende handling eller unnlatelse. Dersom det er behov for å presisere eller innsnevre hvem som skal kunne ilegges en sanksjon sammenlignet med dem handlingsnormen retter seg mot, må dette presiseres i sanksjonsbestemmelsen i særloven.

Når det gjelder om fysiske personer bør kunne ilegges overtredelsesgebyr for brudd på regelverket, bør det skilles mellom fysiske personer som opptrer i og utenfor næringsvirksomhet. Det uttales i Prop. 62 L (2015 – 2016), blant annet i kapittel 7.4.3, at sanksjoner overfor fysiske personer som opptrer utenfor næringsvirksomhet i hovedsak bør begrenses til tilfeller med mindre alvorlige overtredelser slik at mer alvorlige overtredelser forfølges strafferettslig. Dette påpekes også av justiskomiteen i deres innstilling til lovforslaget (Innst. 243 L (2015 – 2016)).

Grunnen til at straffesporet kan være å foretrekke, er rettssikkerhetsgarantiene i straffeprosessen. Selv om overtredelsesgebyr i seg selv er mindre inngripende enn straff, kan det likevel oppleves annerledes fordi de prosessuelle reglene for straff kan oppleves å gi bedre beskyttelse. Ved alvorlige brudd på regelverket, kan derfor rettssikkerhetshensyn tale for at overtredelsesgebyr ikke skal brukes overfor fysiske personer som ikke opptrer i næringsvirksomhet. Hensynet til en effektiv håndheving av regelverket eller det at overtredelsene foretas av mange (masseovertredelser), kan imidlertid tale for at overtredelsesgebyr likevel skal kunne ilegges fysiske personer utenfor næringsvirksomhet ved slike overtredelser.

Helse- og omsorgsdepartementets utgangspunkt for vurderingen av om overtredelsesgebyr skal innføres for overtredelser av handlingsnormer i den enkelte lov, er på denne bakgrunn at sanksjonshjemmelen i særloven bør forbeholdes mindre alvorlige lovovertredelser i de tilfeller regelbruddet har blitt begått av en fysisk person som opptrer i egenskap av å være privatperson.

Om et foretak kan ilegges overtredelsesgebyr, vil avhenge av hvem handlingsnormen retter seg mot. Ileggelse av overtredelsesgebyr overfor foretak reiser spørsmålet om hvilke fysiske personers handlinger eller unnlatelser som skal identifiseres med foretaket. Eksempler på personer som kan pådra foretaket sanksjonsansvar, kan være ledelsen, de ansatte og oppdragstakere. Svaret på spørsmålet om hvem som skal identifiseres med foretaket, vil være avhengig av handlingsnormen. Selv om det vil følge av handlingsnormen om et foretak kan holdes ansvarlig for en overtredelse, anbefales det i Prop. 62 L (2015 – 2016) kapittel 9.3 at særloven bør klargjøre at foretak kan holdes ansvarlig der det er aktuelt. Helse- og omsorgsdepartementet foreslår derfor slik presisering i bestemmelsene om overtredelsesgebyr i lovene som omfattes av denne lovproposisjonen.

Et særlig spørsmål som oppstår ved lovbrudd begått av foretak, er om den fysiske personen som opptrer på vegne av foretaket også kan sanksjoneres i tillegg til foretaket. Også svaret på dette spørsmålet beror på en tolkning av særlovens bestemmelser. Justis- og beredskapsdepartementet har i sin høringsuttalelse bedt om at det avklares hvem som kan ilegges overtredelsesgebyr der handlingsnormen kan se ut til å også rette seg mot de ansatte direkte. De handlingsnormene som omfattes av lovforslaget retter seg i hovedsak mot virksomheter, bevillingshavere og andre næringssubjekter, ikke mot deres ansatte. I den grad handlingsnormene som omfattes av dette lovforslaget også retter seg mot de ansatte når de opptrer på vegne av foretaket, mener departementet at de ikke bør kunne ilegges overtredelsesgebyr. Hvis det dreier seg om en så alvorlig overtredelse at det vil være aktuelt å stille de ansatte og ikke bare foretaket til ansvar, bør dette følges opp som en straffesak.

Forvaltningsloven § 46 er den generelle bestemmelsen om administrativ foretakssanksjon. Dersom særloven gir hjemmel for å ilegge foretak overtredelsesgebyr, kommer forvaltningsloven § 46 til anvendelse, med mindre noe annet er bestemt i særloven ved fravikende eller supplerende bestemmelser.

Forvaltningsloven § 46 definerer i første ledd annet punktum begrepet foretak i relasjon til reglene om administrativ foretakssanksjon. Definisjonen er som følger:

«Med foretak menes selskap, samvirkeforetak, forening eller annen sammenslutning, enkeltpersonforetak, stiftelse, bo eller offentlig virksomhet.»

Når det gjelder enkeltpersonforetak, presiseres det i merknaden til § 46 i Prop. 62 L (2015 – 2016) følgende:

«Her som ved foretaksstraff, er en forutsetning for at bestemmelsen om foretakssanksjon får anvendelse på et enkeltpersonforetak, at det er ansatte eller oppdragstakere i virksomheten, jf. Rt. 2007 side 785 avsnitt 16. I motsatt fall vil vedkommende kunne hefte etter de reglene som gjelder for fysiske personer.»

Dette innebærer at det må presiseres særlig dersom enkeltpersonforetak uten ansatte eller oppdragstakere skal underlegges de samme reglene som andre foretak dersom det er ulike krav, for eksempel ulike skyldkrav, for foretak og fysiske personer.

4.5.4 Krav til skyld

Hvilke skyldkrav som bør legges til grunn for å kunne ilegge overtredelsesgebyr (forsett, ulike grader av uaktsomhet og objektiv skyld), er omtalt i Prop. 62 L (2015 – 2016), blant annet i kapittel 11 og 13.2.4.

Hvilke skyldkrav som bør gjelde ved overtredelse av den enkelte bestemmelse, vil henge sammen med flere faktorer, og må derfor vurderes særskilt for de enkelte særlovene og handlingsnormene. Aktuelle spørsmål i vurderingen er:

• Er det en fysisk eller juridisk person?

• Opptrer den fysiske personen i eller utenfor næringsvirksomhet?

• Er det en alvorlig eller mindre alvorlig overtredelse?

• Hvor stort er overtredelsesgebyret som kan ilegges?

• Er det svært vanskelig å bevise subjektiv skyld i denne typen saker?

Ved ileggelse av overtredelsesgebyr overfor fysiske personer, bør det i utgangspunktet gjelde et krav om subjektiv skyld, dvs. forsett eller uaktsomhet. Jo mer inngripende sanksjonen er, desto mer bør skyldkravet skjerpes. Ved mindre alvorlige masseovertredelser med lave gebyrer, bør det kunne legges til grunn et objektivt ansvar også overfor fysiske personer utenfor næringsvirksomhet. Det må i så fall foreligge en sterk formodning om disse bruddene normalt foretas forsettlig eller ved uaktsomhet, men med et objektivt ansvar slipper tilsynsmyndigheten å dokumentere dette i det enkelte tilfelle.

I forvaltningsloven § 46 er det fastsatt hvilke krav til skyld som gjelder ved administrative sanksjoner rettet mot foretak. Etter § 46 første ledd første punktum, kan sanksjon ilegges et foretak selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Ansvaret for foretak er derfor i utgangspunktet objektivt, men det er en avgrensing av ansvaret for forhold utenfor foretakets kontroll, slik som hendelige uhell og force majeure-situasjoner. Helse- og omsorgsdepartementet kan ikke se at det er grunnlag for å velge et annet skyldkrav for foretak ved overtredelse av særlovene som vurderes i denne proposisjonen.

4.5.5 Sanksjonsmyndighet og klageorgan

For at regelverket om overtredelsesgebyr skal ha den ønskede effekten, må overtredelsesgebyr ilegges av en egnet myndighet. Her omtales spørsmålet om sanksjonsmyndighet og klageorgan generelt. Hvem som bør ha myndigheten til å fastsette overtredelsesgebyr for overtredelser av handlingsnormer i de enkelte lovene, omtales under de enkelte lovkapitlene nedenfor.

Det naturlige utgangspunktet er at det forvaltningsorganet som har ansvar for å føre tilsyn med regelverket og reagere ved brudd på regelverket, også får myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr. Forvaltningsorganet må ha den nødvendige kompetansen til å fatte vedtak om overtredelsesgebyr, herunder tilstrekkelig juridisk kompetanse. I tillegg til kunnskap, må organet ha ressurser og være organisert på en måte som gir forsvarlig grunnlag for å ilegge overtredelsesgebyr

I lovene som det foreslås overtredelsesgebyr for, er det hovedsakelig statlige fagmyndigheter, som Helsedirektoratet, Statens legemiddelverk og Statens strålevern som har tilsynsmyndighet, men kommunene har også ansvar for å følge opp noe av regelverket. For eksempel har kommunene myndigheten til å følge opp regelverket om miljørettet helsevern etter folkehelseloven.

Hvem som har sanksjonsmyndighet, kan framgå av særloven eller av annet grunnlag, eksempelvis et delegeringsvedtak, jf. Prop. 62 L (2015 – 2016) kapittel 9.3. Helse- og omsorgsdepartementet foreslår at det i de enkelte lovene tas inn hvem som skal ha myndigheten til å fatte vedtak om overtredelsesgebyr. Dette hindrer ikke delegasjon av denne myndigheten, men den bør bare delegeres dersom faglig kompetanse og andre forhold gjør at dette er rettssikkerhetsmessig forsvarlig.

Dersom myndigheten er lagt til flere organer som skal forvalte samme regelverk, for eksempel kommunene, er det grunn til å se på måter å sikre at de i størst mulig grad har en helhetlig forståelse og praktisering av bruken av overtredelsesgebyr. Flere høringsinstanser har pekt på behov for tiltak som retningslinjer, veiledning og kursing for å sikre likebehandling når kommunene utøver tilsynet. Hvilke tiltak som er nødvendige for å sikre tilstrekkelig likebehandling ved ileggelse av overtredelsesgebyr der det er flere aktører som forvalter samme regelverk, må vurderes konkret for det enkelte saksområdet. Se nærmere om dette i kapitlene om tobakksskadeloven, folkehelseloven og strålevernloven.

I og med at vedtak om overtredelsesgebyr må kunne påklages, må det være et klart klageorgan for vedtak fattet av tilsynet. Klageorganet vil som regel være nærmeste overordnet organ. For de statlige tilsynene vil dette være departementene. I de tilfeller fylkesmannen/sysselmannen er klageinstans for kommunens vedtak knyttet til den aktuelle handlingsnormen, bør også fylkesmannen/sysselmannen være klageinstans for kommunens vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr. På enkelte områder er klagebehandlingen lagt til særlige organer. For eksempel er Markedsrådet klageorgan for vedtak fattet av Helsedirektoratet om brudd på bestemmelsene om alkohol- og tobakksreklame. Om klage på vedtak om overtredelsesgebyr for brudd på disse handlingsnormene også skal gå til Markedsrådet, vurderes i kapitlene om overtredelsesgebyr i alkoholloven og tobakkskadeloven nedenfor.

4.5.6 Saksbehandlingsregler

Et vedtak om overtredelsesgebyr er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Med mindre noe annet er bestemt, gjelder forvaltningslovens saksbehandlingsregler i saker om overtredelsesgebyr, jf. lovens § 1 første punktum. Det vises til kapittel 4.2.3 om forholdet mellom forvaltningsloven og særlovens bestemmelser om overtredelsesgebyr.

Forvaltningslovens bestemmelser gir et godt utgangspunkt for å behandle saker om overtredelsesgebyr. Loven er fleksibel og tilpasset både alvorlige og mindre alvorlige saker, og den bygger på en avveining mellom rettssikkerhet og effektivitet.

Et vedtak om overtredelsesgebyr er en reaksjon med et framtredende pønalt element, noe som kan tilsi at enkelte av de generelle bestemmelsene om saksbehandlingen i forvaltningsloven likevel må modifiseres eller suppleres. Bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel IX om administrative sanksjoner inneholder derfor enkelte særlige saksbehandlingsregler som kun knytter seg til administrative sanksjoner.

Etter forvaltningsloven § 47 må forvaltningen samordne sanksjonssaker. Dette er for å unngå gjentatt straffeforfølgning av samme forhold (dobbeltstraff). Forvaltningsloven § 48 inneholder regler om plikten til å opplyse parten om retten til ikke å besvare spørsmål mv. (vern mot selvinkriminering), mens forvaltningsloven § 49 gir en part rett til å bli underrettet om sakens utfall til tross for at sanksjonen ikke ilegges.

I forvaltningsloven § 44 tredje ledd er det en særlig bestemmelse om forhåndsvarsel ved vedtak om overtredelsesgebyr. Bestemmelsen gjør unntak fra kravet om forhåndsvarsel dersom overtredelsesgebyr blir ilagt på stedet.

Som det framgår av kapittel 4.2.3, må det særlige grunner til for at særlovgivningen fraviker de generelle bestemmelsene i forvaltningsloven. Derimot er det færre betenkeligheter knyttet til supplerende regler i særlovene. Helse- og omsorgsdepartementet har vurdert om det er behov for særlige bestemmelser i særlovene når det gjelder forhåndsvarsel, rett til muntlig framleggelse og saksbehandlingstid. Grunnen til at disse saksbehandlingsreglene vurderes særskilt her, er at disse er særlig framhevet i Prop. 62 L (2015 – 2016).

Forvaltningen er forpliktet til å forhåndsvarsle sakens parter før det fattes vedtak om overtredelsesgebyr, jf. forvaltningsloven § 16. Dersom det er behov for unntak fra forvaltningsloven § 16, ut over det som følger av forvaltningsloven § 44, må disse framgå av særlovgivningen. Departementet kan ikke se at det på de aktuelle lovenes område finnes et særskilt behov for å unnlate å gi forhåndsvarsel ut over det som følger av forvaltningsloven § 44. Det er heller ikke behov for å skjerpe plikten. Det foreslås derfor ingen særlige bestemmelser om forhåndsvarsel ved vedtak om overtredelsesgebyr i de lovene som er omfattet av denne proposisjonen.

Forvaltningsloven § 11 d gir en part en viss adgang til muntlig framleggelse for en tjenestemann ved forvaltningsorganet som behandler saken. I Prop. 62 L (2015 – 2016) er det nevnt at det kan være behov for muntlig kommunikasjon for å sikre at saken er tilstrekkelig opplyst, jf. kapittel 21.3. Dette gjelder særlig i saker om inngripende administrative sanksjoner. Dette må i så fall reguleres i særlovgivningen. Departementet kan ikke se at det for de lovene som dekkes av denne proposisjonen, gjør seg gjeldende særlige hensyn som tilsier at en part skal ha en større rett til muntlig framleggelse enn den retten som allerede følger av forvaltningsloven §§ 11 d og 17.

Etter forvaltningsloven § 11 a skal saker behandles og avgjøres uten ugrunnet opphold. I Prop. 62 L (2015 – 2016) gis det en generell anbefaling om at eventuelle regler med frister for saksbehandlingstiden fortrinnsvis bør tas inn i særloven, jf. proposisjonens kapittel 21.4. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å fastsette slike frister i de lovene som behandles i denne proposisjonen, da forholdene kan variere avhengig av type overtredelse og sakens kompleksitet og omfang. Det er grunn til å tro at forvaltningen, uavhengig av en frist, vil sikre rimelig framdrift i saker om administrative sanksjoner. På denne bakgrunn foreslås det ikke å lovfeste maksimalfrister for saksbehandlingen.

På bakgrunn av gjennomgangen foran, mener departementet at det ikke er behov for særskilte saksbehandlingsregler for de lovene som omfattes av denne proposisjonen. Det innebærer at forvaltningslovens generelle regler vil gjelde.

4.5.7 Om det skal være en plikt å ilegge overtredelsesgebyr

Det fastslås i Prop. 62 L (2015 – 2016) kapittel 9.3, at det må framgå av regelverket om forvaltningsorganet bare har anledning til eller om det også har plikt til å ilegge overtredelsesgebyr forutsatt at vilkårene er oppfylt. Det er anbefalt at særlovene ikke innfører plikt til å ilegge sanksjonen, jf. Prop. 62 L (2015 – 2016) kapitlene 9.3 og 20.4.

Helse- og omsorgsdepartementet mener at en plikt til å ilegge overtredelsesgebyr ikke bør innføres med mindre det er særlige forhold som tilsier dette. For de lovene som vurderes i denne proposisjonen, kan departementet ikke se noen avgjørende grunn til gjøre overtredelsesgebyr obligatorisk ved overtredelser.

Ved å gi forvaltningsorganet mulighet til å foreta en skjønnsmessig vurdering av om overtredelsesgebyr skal ilegges, oppnås større fleksibilitet når det gjelder å tilpasse reaksjonen til den konkrete situasjonen og å velge det reaksjonsmiddelet som framstår som best egnet i det enkelte tilfellet.

Departementet foreslår derfor i likhet med i høringsnotatet, at det fastsettes i lovene at overtredelsesgebyr «kan» ilegges, og viser til at høringsinstansene også er positive til at det ikke skal være en plikt å ilegge overtredelsesgebyr ved en avdekket overtredelse.

Selv om høringsinstansene støtter en skjønnsmessig vurdering av om overtredelsesgebyr skal ilegges, har noen høringsinstanser også påpekt at det er viktig at det gis retningslinjer eller lignende for å sikre likebehandling.

Departementet ser at likebehandling er et viktig hensyn, og at dette kan være en utfordring, særlig i de tilfellene hvor myndigheten er fordelt på flere ulike organer, for eksempel kommuner. Det kan også være viktig for tilliten til forvaltningen at reglene blir håndhevet likt uavhengig av hvilket organ som har sanksjonsmyndighet. Det er derfor viktig at sanksjonsmyndighetene koordinerer og samordner sin praksis der det er flere som følger opp samme regelverk.

For foretak er det i forvaltningsloven § 46 angitt hensyn det kan legges vekt på ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges. For fysiske personer er det ingen tilsvarende bestemmelse. Departementet opprettholder forslaget om at det tas inn en forskriftshjemmel i særlovene om at det kan fastsettes nærmere bestemmelser om hva det kan eller skal legges vekt på ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges. Ved behov kan denne forskriftshjemmelen brukes for å oppnå likebehandling, sikre den ønskede oppfølgingen fra sanksjonsmyndighetens side, lette sanksjonsmyndighetens arbeid og synliggjøre overfor aktørene hvilke vurderinger som kan eller skal legges til grunn ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges.

4.5.8 Hvem gebyret skal tilfalle

Hovedregelen er at overtredelsesgebyret skal tilfalle statskassen. Dette går fram av forvaltningsloven § 44 siste ledd. Bakgrunnen for dette er å hindre at forvaltningsorganer har eller kan mistenkes for å ha økonomisk egeninteresse i å ilegge overtredelsesgebyr. Formålet med overtredelsesgebyret er ikke å sørge for inntekter, men å gi en reaksjon på en overtredelse for å forebygge overtredelser.

Bestemmelsen i forvaltningsloven hindrer ikke at det kan fastsettes i særlovgivningen at andre enn staten skal ha inntektene av gebyret dersom dette er hensiktsmessig, for eksempel at gebyret skal tilfalle kommunen, tilsynsområdet eller et bestemt offentlig formål. Det må imidlertid sikres at inntekten ikke direkte tilfaller tilsynsorganet.

Departementet registrer at det er noen kommuner som ønsker at overtredelsesgebyret skal tilfalle kommunen, men departementet ser ikke noen tungtveiende argumenter for å fravike hovedregelen om at overtredelsesgebyret skal tilfalle statskassen for de overtredelsesgebyrene som foreslås i denne proposisjonen. I Prop. 62 L (2015 – 2016) vises det i kapittel 28 side 170 til at gebyret bør tilfalle statskassen fordi «forvaltningsorganer kan få egeninteresse i håndhevingen og utmålingen dersom inntektene tilfaller organet eller et overordnet organ. En slik egeninteresse må betraktes som uheldig.» Det åpnes likevel for at det på noen områder kan være hensiktsmessig at gebyret tilfaller for eksempel kommunekassen, men slike «særordninger må reguleres slik at tilsynsorganene ikke får en egeninteresse i håndhevingen og utmålingen».

Tilsynet med regelverket er et ansvar kommunen allerede har og som de må sørge for uavhengig av om det ilegges overtredelsesgebyr. Overtredelsesgebyr skal være et reaksjonsmiddel som brukes når det anses nødvendig og ikke være en inntektskilde. Departementet opprettholder derfor forslaget om at overtredelsesgebyret skal tilfalle statskassen også for de lovene hvor kommunene vil ilegge gebyret.

Siden forvaltningsloven § 44 fastsetter hovedregelen om at gebyret tilfaller statskassen, ser departementet ikke grunn til å gjengi dette i bestemmelsene om overtredelsesgebyr i lovene som denne proposisjonen omhandler.

4.5.9 Bestemmelser om betaling og innkreving mv.

Betalingsfrist, betalingsutsettelse og forsinkelsesrente

Forvaltningsloven § 44 femte ledd første punktum fastsetter at oppfyllelsesfristen for betaling av overtredelsesgebyr er fire uker fra vedtaket ble truffet, med mindre noe annet er bestemt i vedtaket om overtredelsesgebyr eller på et senere tidspunkt, jf. annet punktum. Det går fram av Prop. 62 L (2015 – 2016) at bestemmelsen må forstås slik at den bare åpner for at forvaltningen i enkeltvedtak kan endre fristen til gunst for overtreder. Kortere frister enn fire uker må vedtas i lov eller forskrift.

Departementet ser ingen grunn til å fastsette en annen frist enn fire uker i lovene som vurderes i denne proposisjonen. Hovedregelen på fire uker innebærer at den alminnelige klagefristen på tre uker løper ut før betalingsfristen, slik at klager kan vurdere om saken skal påklages og utsatt iverksettelse begjæres. Ved å følge den alminnelige betalingsfristen i forvaltningsloven § 44 skapes god forutberegnelighet for sakens parter. I og med at hovedregelen i forvaltningsloven skal gjelde, er det ikke behov for å regulere betalingsfristen i bestemmelsene om overtredelsesgebyr i særlovene. I tilfelle det ved praktisering av overtredelsesgebyr likevel skulle vise seg behov for å kunne fastsette andre frister, foreslår departementet at det gis en forskriftshjemmel til å kunne fastsette kortere eller lengre frister enn det som framgår av forvaltningsloven.

Det kan tenkes at en part har behov for betalingsutsettelse. Dette vil særlig være aktuelt ved en eventuell klage over vedtaket om overtredelsesgebyr, jf. forvaltningsloven § 28, men det kan også tenkes andre situasjoner som for eksempel at det har gått noe tid fra vedtaket ble fattet til det ble meddelt parten. Anmodning om betalingsutsettelse kan rettes til underinstansen eller eventuelt klageinstansen, og det stilles ingen formkrav til verken anmodningen eller avgjørelsen om betalingsutsettelse. En vurdering av om det er grunnlag for å gi betalingsutsettelse, vil nødvendigvis måtte bli konkret og ligge innenfor forvaltningens skjønn. Departementet ser derfor ingen grunn til å gi særlige regler om betalingsutsettelse i lovene som denne proposisjonen omhandler, men mener at det bør kunne fastsette særlige bestemmelser i forskrift dersom det viser seg behov for å regulere dette nærmere. Det foreslås derfor en forskriftshjemmel for dette i særlovene.

Dersom overtredelsesgebyr ikke betales innen den fastsatte oppfyllelsesfristen, kan skyldneren tenkes å oppnå en rentefordel. Risikoen for å bli pålagt renter gir et press på å betale i rett tid. Det kan derfor være grunn til å ha regler om at forsinket betaling skal medføre forsinkelsesrenter. For små beløp kan det imidlertid være større administrative ulemper enn fordeler med slike rentekrav, men departementet mener at det likevel som hovedregel bør kreves renter ved forsinket betaling.

For overtredelsesgebyr som innkreves gjennom Statens innkrevingssentral, følger plikten til å betale forsinkelsesrenter av lov om Statens innkrevingssentral (SI-loven) § 7 første ledd med mindre det er gjort unntak i forskriften til SI-loven (SI-forskriften). Dersom gebyret kreves inn av forvaltningsorganet, må særloven imidlertid gi hjemmel for forsinkelsesrenter. Departementet foreslår derfor at det hjemles i enkeltlovene at bestemmelser om forsinkelsesrente kan fastsettes i forskrift.

Innkreving

Et godt innkrevingssystem kan være ressursbesparende for forvaltningen og bidra til å sikre likebehandling av aktørene som ilegges sanksjonen. Forvaltningsloven har ingen regler om innkreving, men i Prop. 62 L (2015 – 2016) kapittel 13.9 nevnes det at Statens innkrevingssentral (SI) kan stå «for innkreving av overtredelsesgebyrer på det enkelte området der dette er en praktisk løsning».

SI er en etat underlagt Skattedirektoratet. Etaten har som oppgave å inndrive ulike typer pengekrav på vegne av statlige organer. Myndigheten til å utvide innkrevingsoppgaver for SI er delegert til Skattedirektoratet. Skattedirektoratet er i sin uttalelse positiv til at SI kan innkreve nye overtredelsesgebyrer på vegne av offentlige organer.

For at et pengekrav skal kunne innkreves gjennom SI, må det foreligge samarbeidsavtale mellom forvaltningsorganet som ilegger overtredelsesgebyr (oppdragsgiveren) og innkreveren (SI). I tillegg må SI-forskriften § 1 bokstav g endres slik at den omfatter innkreving av overtredelsesgebyr etter den aktuelle loven.

Om SI skal få innkrevingsansvar for overtredelsesgebyr eller om tilsynsmyndigheten selv skal stå for innkrevingen, må avgjøres på bakgrunn av en konkret hensiktsmessighetsvurdering. Det kan etter departementets syn være hensiktsmessig at overtredelsesgebyr som skal tilfalle statskassen, innkreves gjennom SI med mindre tilsynsorganene allerede har et godt system for innkreving av pengekrav eller mener at det er særlige grunner til å etablere et eget innkrevingsapparat. Det må imidlertid vurderes konkret av den enkelte tilsynsmyndigheten om det er hensiktsmessig å overlate innkrevingen til SI.

I og med at det ikke er nødvendig med særskilt hjemmel i særlovene for at SI skal kunne kreve inn overtredelsesgebyr ilagt med hjemmel i disse, foreslår departementet ikke noen bestemmelser om dette i lovene. Hvis SI skal innkreve overtredelsesgebyrene, er det som nevnt over, tilstrekkelig med endringer i SI-forskriften § 1 bokstav g.

Når det gjelder spørsmålet om også kommuner skal kunne bruke statens innkrevingssentral, jf. uttalelsen fra Helse- og miljøtilsyn Salten IKS, er dette et større og generelt spørsmål som ikke tas opp i denne proposisjonen.

Tvangsfullbyrdelse

Det har vært vanlig å innta hjemmel i særlovgivningen for at endelig vedtak om overtredelsesgebyr utgjør tvangsgrunnlag for utlegg. På bakgrunn av forslag i Prop. 62 L (2015 – 2016) er det gjort endringer i tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d slik at et vedtak om overtredelsesgebyr heretter vil utgjøre et særlig tvangsgrunnlag. På denne bakgrunn foreslår ikke departementet særskilte regler om dette i enkeltlovene.

Subsidiært ansvar

I de fleste tilfeller vil det være samsvar mellom pliktsubjektet etter handlingsnormen og den som gjøres ansvarlig for betalingen i henhold til sanksjonshjemmelen. Et spørsmål som melder seg, er hvorvidt det skal være subsidiært ansvar for betalingsforpliktelsen slik at for eksempel styremedlemmer eller morselskapet kan gjøres ansvarlige for at gebyret blir betalt. Forvaltningsloven inneholder ingen regler om subsidiært ansvar for betaling av overtredelsesgebyr. I Prop. 62 L (2015 – 2016) kapitlene 13.7 og 26.4 er det lagt til grunn at spørsmålet må vurderes særskilt for de ulike særlovene og at eventuelle regler om subsidiært ansvar for betalingsforpliktelsen må utformes i samsvar med EMK art. 6 og 7, og vernet om eiendom etter protokoll 1 artikkel 1.

Det har ikke kommet inn uttalelser under høringen som tilsier at det bør innføres subsidiært ansvar for lovene i denne proposisjonen, selv om departementet ba spesielt om innspill på om det var et slikt behov. Departementet foreslår derfor ikke subsidiært ansvar for betaling av overtredelsesgebyr i de lovene det nå foreslås slikt gebyr for.

4.5.10 Foreldelse av overtredelsen

Departementet opprettholder forslaget om at det i den enkelte lov tas inn en frist for hvor lang tid i ettertid av en overtredelse, overtredelsesgebyr kan ilegges av tilsynsmyndigheten. Dette gjelder både bestemmelsene om utgangspunktet for at fristen begynner å løpe, fristens lengde og hva som skal til for å avbryte fristen. Departementet mener at det er viktig for rettsikkerheten til fysiske og juridiske personer at tidligere overtredelser ikke skal hefte ved personen lenge etter at handlingen er foretatt. Dette vil være en urimelig usikkerhetsfaktor for personen.

Departementet mener at en frist på to år ivaretar hensynene til både lovovertrederen og forvaltningen på en rimelig måte. Dette ivaretar hensynet til forutberegnelighet for lovovertrederen og dennes behov for å kunne legge ting bak seg på den ene siden og på den andre siden forvaltningens behov for en viss tid for oppdagelse av og behandling av saken. Det må blant annet være tid til å innhente nødvendig informasjon knyttet til lovbrudd før det besluttes om bruddet skal sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Det foreslås imidlertid som i høringsnotatet, lengre foreldelsesfrist i atomenergiloven – tre år i stedet for to år. Grunnen til dette er at det på grunn av virksomhetens art, er særlig sannsynlighet for at det i noen tilfeller vil ta lengre tid før overtredelsen rent faktisk oppdages og at overtredelsene på dette området kan medføre særlig alvorlige konsekvenser.

Til tross for at departementet ba særlig om høringsinstansenes syn på spørsmålet om fristens lengde og om det er særlige overtredelser i de aktuelle særlovene som bør ha kortere eller lengre frist, er det ingen som har hatt innspill til andre frister enn det departementet har foreslått. Dette tyder på at departementets forslag om tre år for atomenergiloven og to år for de øvrige lovene er hensiktsmessig. Departementet mener likevel det er fornuftig å opprettholde hjemmelen for å fastsette fravikende bestemmelser i forskrift i tilfelle det viser seg behov for dette etter at regelverket har blitt prøvd i praksis.

Når det gjelder uttalelsen fra Nortura og Kjøtt- og fjørfebransjens landsforbund om en tydeliggjøring av hva som er samme overtredelse ved flere enkelthendelser av samme aktivitetstype, vil departementet bemerke at det kan være vanskelig å fastsette generelle bestemmelser om dette. Det må vurderes i det enkelte tilfellet om dette er flere separate hendelser som alle skal ha egen fristberegning, eller om hendelsene skal ses i sammenheng slik at den siste overtredelsen danner utgangspunkt for fristberegningen.

4.5.11 Utmåling

Det er nødvendig å fastsette bestemmelser om hvordan gebyret skal utmåles for de overtredelsene som kan bli ilagt overtredelsesgebyr.

Det skal ikke lønne seg å overtre de handlingsnormene som er fastsatt i særlovgivningen. Overtredelsesgebyret må være så høyt at det har den nødvendige preventive effekten. Samtidig må gebyret ikke være uforholdsmessig sett i forhold til overtredelsens art og konsekvenser, samt hvem som er overtreder og overtreders betalingsevne. Det er stor forskjell på et større selskap som bryter regelverket for å oppnå en større økonomisk fordel, og en fysisk person som har gjort seg skyld i en mindre overtredelse.

De to hovedformene for utmåling av overtredelsesgebyr er:

• Etter faste satser.

• Ved utmåling i det enkelte tilfelle med en øvre ramme.

Dette går fram av forvaltningsloven § 44 annet ledd som lyder:

«Overtredelsesgebyr kan ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfelle (individuell utmåling) innenfor en øvre ramme som må fastsettes i eller i medhold av lov. Departementet kan gi forskrift om slike rammer.»

Disse to utmålingsmetodene kan også kombineres. Det bør framkomme i særloven hvilken utmålingsmetode som kan benyttes for overtredelser av bestemmelser i eller i medhold av loven. Det er imidlertid ingenting i veien for at loven kan åpne for begge metoder og overlate bestemmelser om hvilke utmålingsmetoder som skal gjelde for ulike overtredelser, til forskrifter.

Hvilken utmålingsmetode som er mest hensiktsmessig, kan variere med type overtredelse og type overtreder og det er ulike fordeler og ulemper med begge løsningene.

Fordelen med faste satser er at det normalt vil kreve mindre ressurser å administrere ordningen enn ved individuell utmåling. Dette gir dermed en mer effektiv saksbehandling. Hensynet til forutberegnelighet og likebehandling kan også tale for faste satser. Faste satser kan særlig være hensiktsmessig hvor flere organer skal kunne ilegge overtredelsesgebyr for samme type overtredelser, for eksempel kommuner. En ulempe med faste satser er at de i enkelte tilfeller kan framstå som urimelige eller effektløse blant annet sett i forhold til overtrederes betalingsevne. Dette kan eventuelt kompenseres ved å gi bestemmelser om at gebyrsatsene i særlige tilfeller kan fravikes. Dette kan i så fall fastsettes i forskrift hjemlet i særlovene.

Faste satser antas å være mest hensiktsmessig i situasjoner hvor overtredelsen lett lar seg konstatere, hvor beløpene er beskjedne og sanksjonens signaleffekt antas viktigere enn selve beløpet, typisk ved manglende innsending av skjema eller feilparkering. Faste satser på større beløp kan også tenkes brukt der det foreligger masseovertredelser av mer alvorlig art. Faste satser behøver ikke være et fast kronebeløp, men kan være knyttet til ulike størrelser, for eksempel kroner per kilo eller grunnbeløpet i folketrygden.

Fordelen med individuell utmåling av overtredelsesgebyrer er at dette gir mulighet for å tilpasse reaksjonen til overtredelsen og overtrederen. Om overtreder finner det «regningsvarende» å bryte en handlingsnorm, vil være avhengig av hvilken effekt overtredelsesgebyret har for den konkrete overtrederen. Her vil blant annet overtreders økonomiske situasjon og de fordelene som oppnås ved å bryte handlingsnormen, være av betydning. Det må derfor antas at utmåling av gebyret i det enkelte tilfellet, i større grad enn faste satser, vil oppfylle målet om at gebyret skal virke preventivt. Ved individuell utmåling vil en også kunne unngå at det blir ilagt urimelig høye gebyrer. En ulempe med individuell utmåling er at størrelsen på sanksjonene ikke er like forutsigbar og at det er større fare for forskjellbehandling. Dette kan imidlertid kompenseres ved gode bestemmelser om hva det skal legges vekt på i vurderingen av størrelsen på overtredelsesgebyret.

Ved individuell utmåling skal det fastsettes en øvre ramme for overtredelsesgebyret. Den øvre rammen skal sørge for at det overtredelsesgebyret en overtreder blir ilagt, skal være noenlunde forutsigbart. Dette må det tas hensyn til når rammen fastsettes. Den øvre rammen behøver ikke være et konkret kronebeløp, men faktorene som inngår for å beregne den øvre rammen må ikke være for skjønnsmessige. Eksempler på faktorer i beregningen kan være rettsgebyr eller en virksomhets omsetning i en periode. Rammene bør fastsettes i forskrift sammen med de øvrige bestemmelsene om utmåling, og hjemmel for dette foreslås tatt inn i forskriftshjemmelen i særlovene.

Departementet mener som i høringsnotatet, at det er riktig å åpne for flere utmålingsmetoder i loven. Dette gir den nødvendige fleksibiliteten til å vurdere hvilken metode som er den mest hensiktsmessige for å ivareta de ulike hensynene ved overtredelsesgebyr, og høringsinstansene støtter i hovedsak en slik fleksibel forskriftsbestemmelse. Det foreslås derfor at det i lovbestemmelsene om overtredelsesgebyr i særlovene som omhandles i denne proposisjonen, gis hjemmel for å fastsette bestemmelser om utmåling i forskrift.

Forvaltningsloven § 44 tredje ledd angir hvilke momenter det kan legges vekt på ved individuell utmåling av overtredelsesgebyr mot fysiske personer, og forvaltningsloven § 46 angir i annet ledd hva det blant annet kan tas hensyn til ved utmåling av individuell administrativ foretakssanksjon. Disse bestemmelsene vil være av betydning ved utmåling av overtredelsesgebyr.

Bestemmelsene i forvaltningsloven er ikke uttømmende og andre momenter som kan eller skal vektlegges ved utmålingen, kan tas inn i lov eller i forskrift i medhold av lov. Departementet ser ikke grunn til å ta utmålingsmomenter inn i lovtekstene i de enkelte lovene i og med at dette er regulert i forvaltningsloven. Dersom det viser seg behov for å utfylle eller fravike momentene i forvaltningsloven, bør dette reguleres i forskrifter om utmåling. Ved utforming av utmålingsregler i forskrifter, er momentene i forvaltningsloven ikke bindende og kan fravikes.

Høringsinstansene har for øvrig kommet med mange interessante innspill når det gjelder utforming av konkrete utmålingsregler. Departementet vil ta med seg disse innspillene i det videre arbeidet med å utforme utmålingsbestemmelser i forskrifter. De konkrete utmålingsreglene i forskrift vil i tillegg bli sendt på egen høring og gi mulighet for nærmere innspill fra berørte aktører.