2 Bakgrunn for lovforslagene
2.1 Innledning
Fra 1. januar 2011 er det innført nye regler for alderspensjon fra folketrygden. Disse reglene, ofte omtalt som «ny alderspensjon fra folketrygden», er plassert i kapittel 20 i folketrygdloven, mens de gamle opptjeningsreglene, som fortsatt skal gjelde helt eller delvis for enkelte årskull og som ofte omtales som «gammel alderspensjon fra folketrygden», er plassert i kapittel 19 i folketrygdloven.
Ny alderspensjon fra folketrygden består av en garantipensjon som sikrer et minste pensjonsnivå, og en opptjent inntektspensjon. Inntektspensjonen tjenes opp over alle år med pensjonsgivende inntekt i alderen 131 til 75 år. Årskull født fra og med 1963 får hele alderspensjonen opptjent med nye opptjeningsregler. Årskull til og med 1953-kullet får pensjonen opptjent etter de tidligere reglene, heretter kalt «gamle opptjeningsregler». De «nye opptjeningsreglene» fases gradvis inn for årskullene 1954–1962. Disse «overgangskullene» får alderspensjonen beregnet dels etter gamle opptjeningsregler og dels etter nye.
Alderspensjonen fra folketrygden kan tas ut fleksibelt mellom 62 og 75 år, slik at den årlige pensjonen blir høyere, jo senere den tas ut. Det kan tas ut hel eller gradert alderspensjon, og pensjonen kan kombineres fritt med arbeid uten at den avkortes. Alderspensjonen levealdersjusteres. Det innebærer at en må arbeide noe lenger enn personer i tidligere årskull for å få like høy årlig pensjon som disse, dersom levealderen øker. Det er også innført nye regler om regulering av alderspensjon.
De vedtatte endringene bygger på brede forlik i Stortinget i 2005 og 2007. Vedtaket innebar at ny alderspensjon skulle levealdersjusteres med delingstall basert på endring i forventet levealder, mens gammel alderspensjon skulle levealdersjusteres med forholdstall som ga en mildere levealdersjustering enn det utviklingen i forventet levealder skulle tilsi. Skjermingen for levealdersjusteringen for de eldste årskullene var begrunnet med at disse ikke hadde like gode muligheter til å kompensere for levealdersjusteringen ved å arbeide lenger. På sikt, etter hvert som de nye opptjeningsreglene ble faset inn, skulle også skjermingen for levealdersjusteringen opphøre.
Innføringen av fleksibelt uttak, levealdersjustering og nye reguleringsprinsipper gjorde det nødvendig å tilpasse andre pensjonsordninger. Siden offentlige tjenestepensjonsordninger tar hensyn til størrelsen på alderspensjonen fra folketrygden når tjenestepensjonen utmåles, ble det også nødvendig å tilpasse tjenestepensjonen til de nye opptjeningsreglene i folketrygden. I Stortingets pensjonsforlik av 26. mai 2005 ble det slått fast at den endelige tilpasningen av offentlig tjenestepensjon til ny alderspensjon fra folketrygden skal skje gjennom forhandlinger mellom partene i offentlig sektor.
Ved tariffoppgjøret i offentlig sektor i 2009, ble det inngått en «Avtale om offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor», med følgende innhold:
«Dagens regler for offentlig tjenestepensjon (bruttoordningen) og AFP i offentlig sektor videreføres med nødvendige tilpasninger til innføring av fleksibel alderspensjon i folketrygden fra 2011 og med de tilpasninger som følger av Stortingets vedtak fra mai 2005.
I tråd med Stortingets vedtak skal alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger levealdersjusteres og reguleres etter nye regler på samme måte og fra samme tidspunkt som alderspensjon fra folketrygden.
Levealdersjustering i dagens offentlige tjenestepensjon gjennomføres slik at grunnlovsvernet ivaretas. Det gis en individuell garanti for opptjente rettigheter i tjenestepensjonsordningene pr. 1. januar 2011 som sikrer at medlemmer av offentlige tjenestepensjonsordninger med 15 år eller mindre igjen til 67 år er sikret 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved 67 år etter 30 års opptjening.
Personer som velger å ta ut alderspensjon fra folketrygden før 67 år kan ikke i tillegg ta ut folketrygd- eller tjenestepensjonsberegnet AFP.
Beregning av tjenestepensjon – herunder samordning med alderspensjon i folketrygden – skal skje slik at tjenestepensjonen ikke påvirkes av når den nye fleksible alderspensjonen fra folketrygden tas ut. Det gis anledning til å kompensere for levealdersjusteringen av tjenestepensjonen ved å stå i stilling ut over 67 år.
Det vises til at Fornyings- og administrasjonsdepartementet har en pågående prosess i samarbeid med partene i arbeidslivet for vurdering av særaldersgrensene og fratreden ved disse. Det avtales ikke endringer i gjeldende særaldersgrenser i forbindelse med lønnsoppgjøret 2009.»
Avtalen ble fulgt opp gjennom fremleggelsen av Prop. 107 L (2009–2010). Stortingets lovvedtak ga nødvendige regler for beregning av offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor for personer som i sin helhet skal få alderspensjonen fra folketrygden beregnet med gamle opptjeningsregler.
Ved lovvedtaket ble det gitt en individuell garanti til personer som er født senest i 1958 og som har full opptjeningstid i tjenestepensjonsordningen. Garantien sikrer disse en samlet pensjon på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget.
Det er foreløpig ikke vedtatt regler for hvordan tjenestepensjonen skal beregnes og samordnes for personer som har alderspensjonen fra folketrygden helt eller delvis opptjent etter nye regler.
2.2 Tilpasninger i offentlig tjenestepensjon fra 2011
For de lovfestede, offentlige tjenestepensjonsordningene, ble avtalen i lønnsoppgjøret 2009 fulgt opp gjennom lov 25. juni 2010 nr. 28 om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse og lov 25. juni 2010 nr. 29 om endringer i lov om Statens Pensjonskasse, lov om samordning av pensjons- og trygdeytelser og i enkelte andre lover (oppfølging av avtale om tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor i tariffoppgjøret 2009), jf. Prop. 107 L (2009–2010). Endringene fikk virkning fra 1. januar 2011.
I tariffoppgjøret våren 2010, ble det avtalt at regelverket for de tariffestede ordningene i kommunal sektor og i helseforetakene skulle justeres tilsvarende fra samme tidspunkt.
Offentlig tjenestepensjon ble videreført som en samordningspliktig bruttopensjonsordning. Personer i stillinger som har aldersgrense 70 år, kan ta ut samordnet tjenestepensjon tidligst fra fylte 67 år, mens de som har rett til tjenestepensjon før 67 år på grunn av særaldersgrense, får samordnet tjenestepensjon først ved fylte 67 år.
Tilpasningene fra 1. januar 2011 innebærer blant annet at alderspensjonen fra offentlig tjenestepensjonsordning blir regulert på samme måte som i folketrygden. Alderspensjon under utbetaling og AFP reguleres i samsvar med lønnsveksten og fratrekkes deretter 0,75 prosent. Pensjonister som har fratrådt med alderspensjon før 67 år (etter særaldersgrense), eller som har AFP, får en samordnet pensjon fra 67 år og får pensjonsgrunnlaget oppregulert med lønnsveksten fra fratreden frem til 67 år. Pensjonsrettighetene til dem som slutter i offentlig tjeneste før de har rett til pensjon (oppsatt pensjon), reguleres med lønnsveksten frem til uttakstidspunktet.
Fra 1. januar 2011 blir alderspensjonen fra offentlig tjenestepensjonsordning levealdersjustert på samme måte som alderspensjon fra folketrygden. Den enkelte kan kompensere for virkningen av levealdersjustering ved å utsette uttaket av tjenestepensjon, men pensjonen kan likevel ikke bli høyere enn den var før levealdersjusteringen. Brutto tjenestepensjon kan altså ikke bli høyere enn 66 prosent.
Samordningen av offentlig tjenestepensjon med alderspensjon fra folketrygden etter gamle opptjeningsregler er tilpasset fleksibelt uttak, levealdersjustering og nye regler for regulering av pensjon. Samordningen skjer som om folketrygden tas ut samtidig med tjenestepensjonen og påvirkes derfor ikke av når alderspensjonen fra folketrygden er tatt ut.
De første årskullene har fått en individuell garanti for samlet pensjon etter levealdersjustering og samordning. Garantien sikrer dem som har full opptjeningstid en samlet pensjon på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget tidligst fra 67 år. Garantien gjelder personer som per 1. januar 2011 hadde 15 år eller mindre igjen til 67 år, det vil si til og med 1958-kullet.
2.3 Avtale om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor
I regjeringens politiske plattform (Jeløy-erklæringen) heter det at regjeringen vil:
«Fortsette gjennomføringen av pensjonsreformen i både privat og offentlig sektor. Dette innebærer blant annet at offentlig tjenestepensjon må gi gode insentiver til arbeid, og legge til rette for mobilitet mellom offentlig og privat sektor.»
Vekst i levealderen og aldring av befolkningen har lagt press på pensjonsordningene i mange land. For å sikre et bærekraftig pensjonssystem, er det blant annet innført alleårsopptjening og levealdersjustering i folketrygden.
Endringene i folketrygden og i de private tjenestepensjonsordningene betyr at den økonomiske gevinsten ved å fortsette i arbeid har økt markert i privat sektor. I offentlig sektor er gevinsten klart mindre. Det bør bli mer lønnsomt for offentlig ansatte å fortsette i arbeid etter 62 år.
Offentlig ansatte har hatt gode pensjonsordninger, som har sikret mange både en god tidligpensjon fra 62 år og en god livsvarig alderspensjon fra 67 år. For yngre ansatte i offentlig sektor er pensjonsordningene mindre gunstige. Levealdersjustering innebærer at pensjonsnivået fra 67 år blir gradvis lavere når levealderen øker.
Også offentlig ansatte kan kompensere for virkningen av levealdersjustering ved å stå i arbeid etter 67 år. For dem som har full opptjeningstid i tjenestepensjonsordningen, vil imidlertid gevinsten ved å fortsette i arbeid være mindre enn i privat sektor. Ansatte i offentlig sektor må derfor jobbe lenger enn ansatte i privat sektor for å kompensere for virkningen av levealdersjustering.
Det har i lengre tid vært arbeidet med å tilpasse offentlig tjenestepensjon til pensjonsreformen for øvrig. Høsten 2017 tok arbeids- og sosialministeren initiativ til en avsluttende prosess med partene i arbeidslivet med mål om å komme frem til enighet om en ny tjenestepensjonsordning. 1. desember 2017 ble det inngått en prosessavtale for det videre arbeidet, og 3. mars 2018 ble det inngått en avtale mellom Arbeids- og sosialdepartementet, LO, Unio, YS, Akademikerne, KS og Spekter om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor. 2
Organisasjonene skal gi endelig tilbakemelding om de fortsatt stiller seg bak avtalen innen 1. juli 2018.
Offentlig tjenestepensjon er ikke gjenstand for tarifforhandlinger i staten, da ordningen er fastlagt i lov om Statens pensjonskasse. I henhold til prosessavtalen vil regjeringen utarbeide et lovforslag om ny pensjonsløsning i tråd med den samlede løsningen som det er enighet om.
Den nye pensjonsordningen gjelder fra 2020 for dem som er født i 1963 og senere. De som er født i 1962 eller tidligere, beholder dagens pensjonsregler. Den nye ordningen sikrer offentlig ansatte et fortsatt godt samlet pensjonsnivå, gir den enkelte økte valgmuligheter og gir bedre uttelling for å stå lenger i arbeid. Personer født i 1963 eller senere, som har opptjening i dagens pensjonsordning, får en oppsatt pensjonsrettighet fra denne ordningen når den nye ordningen trer i kraft.
Avtalen innebærer endringer i forslaget til samordningsregler som departementet har hatt på høring og som proposisjonen her gjelder. En av endringene er at det ikke skal være et kronebeløp som holdes utenom samordningsfradraget, men at det heller gis et kronetillegg etter samordning. Endringen vil gi det samme resultatet for de aller fleste, men sikrer at alle får utbetalt tjenestepensjon. Avtalen fastslo også at innfasingen av strengere samordning av offentlig tjenestepensjon med ny privat AFP for årskullene 1954–1962 ikke skal gjennomføres. For disse årskullene skal samordningen skje på samme måte som for dem som er født før 1954, slik at det bare gjøres fradrag i alderspensjonen med maksimalt 15 prosent av privat AFP. Videre ble det gjort en justering i nedre grense på forholdstall som skal benyttes på bruttopensjon for årskullene 1954–1962.
Med en ny modell for alderspensjon, der tjenestepensjonen beregnes uavhengig av folketrygden, vil det ikke være behov for samordningsregler. Nye samordningsregler er likevel nødvendige for å beregne tjenestepensjonen til årskull som har få år igjen til pensjonering og som vil beholde dagens bruttoberegnede tjenestepensjon. I tillegg er slike regler en nødvendig del av overgangsreglene for årskull som vil omfattes av ny offentlig tjenestepensjon, men som allerede har tjent opp rettigheter i dagens bruttomodell.
Avtalen om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor innebærer at det skal innføres en ny pensjonsordning for personer født i 1963 eller senere. De som har opptjening i bruttoordningen, skal få en oppsatt pensjonsrett fra denne ordningen. Av punkt 6 i avtalen går det frem at opptjent bruttopensjon skal kunne tas ut fleksibelt. Dette skal skje ved at det ikke skal samordnes med eventuell opptjening i folketrygden etter 67 år. Ved uttak av oppsatt bruttopensjon før 67 år, skal det gjøres en foreløpig samordning.
Departementet vil komme tilbake med forslag til regler for hvordan en oppsatt pensjonsrett fra bruttoordningen skal tas ut fleksibelt for personer som er født i 1963 eller senere.
2.4 Samordning med ny alderspensjon fra folketrygden
Vedtatte endringer av folketrygdens alderspensjon nødvendiggjør enkelte tilpasninger i reglene for offentlig tjenestepensjon. Endringene i de offentlige tjenestepensjonsordningene fra 1. januar 2011 var første etappe i tilpasningen av offentlig tjenestepensjon til endringene i folketrygden fra 2011. Nye opptjeningsregler i folketrygden skal gradvis fases inn fra og med 1954-kullet og opptjening etter disse reglene skal levealdersjusteres ved hjelp av delingstall. Dagens regelverk for levealdersjustering av offentlig tjenestepensjon må tilpasses disse endringene i folketrygden. Arbeids- og sosialdepartementet legger i proposisjonen her frem forslag til slike tilpasninger.
De vedtatte reglene fra 2011 for samordning av offentlig tjenestepensjon gjelder personer som får alderspensjonen fra folketrygden beregnet fullt ut etter de gamle opptjeningsreglene, altså til og med 1953-kullet. I proposisjonen her legger departementet frem forslag til regler om samordning for årskullene fra og med 1954-kullet, som helt eller delvis skal få alderspensjon fra folketrygden etter de nye opptjeningsreglene.
Nye opptjeningsregler i folketrygden innebærer at pensjonsopptjeningen akkumuleres i en pensjonsbeholdning. Reglene for dem som helt eller delvis skal ha alderspensjonen fra folketrygden beregnet med nye opptjeningsregler – videre kalt «yngre årskull» – må teknisk tilpasses dette.
Departementet legger til grunn at sentrale prinsipper som er nedfelt i regelverket for de eldre årskullene, skal videreføres også for yngre årskull:
Samordning og levealdersjustering skal tidligst skje fra fylte 67 år. Dette gjelder også personer som mottar tjenestepensjon før 67 år på grunn av særaldersgrense. Disse mottar en bruttoberegnet (ikke samordnet) tjenestepensjon frem til fylte 67 år, selv om de samtidig tar ut fleksibel alderspensjon fra folketrygden.
Dersom alderspensjonen fra folketrygden er tatt ut tidligere enn tjenestepensjonen, skal det samordnes som om pensjonene var tatt ut samtidig.
Den enkelte skal kunne kompensere for virkningen av levealdersjusteringen av tjenestepensjonen ved å utsette uttaket av pensjon etter 67 år. Brutto tjenestepensjon etter levealdersjustering kan likevel ikke bli høyere enn brutto tjenestepensjon før levealdersjustering.
Proposisjonen her inneholder forslag til endringer i de lovfestede tjenestepensjonsordningene for Statens pensjonskasse, pensjonsordningen for sykepleiere og pensjonsordningen for apotekvirksomhet mv., i tillegg til endringer i samordningsloven.
Departementet viser videre til at det i Prop. 19 L (2010–2011) ble lagt frem forslag til endringer i blant annet lov om pensjonsordning for statsråder og lov om pensjonsordning for stortingsrepresentanter. Forslagene var dels en tilpasning av ordningene til pensjonsreformen og dels en oppfølging av forslag fra et utvalg nedsatt av Stortingets presidentskap, jf. Dokument 19 (2008–2009). Lovendringene omfattet også endringer i særreglene for blant annet pensjonsordningene for høyesterettsdommere, Sivilombudsmannen og Riksrevisor. I stor grad viser de aktuelle lovene i dag til konkrete bestemmelser i lov om Statens pensjonskasse hva gjelder levealdersjustering og individuell garanti, med varierende individuelle tilpasninger i de enkelte lovene. Forslagene til endringer i lov om Statens pensjonskasse i proposisjonen her får dermed virkning også for disse lovene. Departementet foreslår at bestemmelsene i enkelte av disse særlovene som henviser til lov om Statens pensjonskasse, endres som en konsekvens av de øvrige forslagene i proposisjonen her.
Departementet legger til grunn at hovedtrekkene i endringene i reglene for de lovfestede tjenestepensjonsordningene også gis virkning for de øvrige offentlige tjenestepensjonsordningene, tilsvarende som ved endringene fra 1. januar 2011.
Det er også gitt en rekke forskrifter om samordning av offentlig tjenestepensjon med andre pensjons- og trygdeytelser. Arbeids- og sosialdepartementet vurderer behovet for å tilpasse disse forskriftene som følge av regelendringene som foreslås i proposisjonen her. Departementet tar sikte på å utarbeide et høringsnotat med forslag til endringer i disse forskriftene.
Forslagene i proposisjonen her omfatter samordning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning med alderspensjon fra folketrygden etter nye regler. Departementet legger til grunn at det er behov for regler om samordning av annen tjenestepensjon, for eksempel enke- og enkemannspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordninger med alderspensjon fra folketrygden etter nye regler. Departementet tar sikte på å komme tilbake med forslag til nødvendige lovendringer.