Prop. 61 L (2017–2018)

Endringer i lov om Statens pensjonskasse, lov om samordning av pensjons- og trygdeytelser og enkelte andre lover (tilpasning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning til alderspensjon fra folketrygden opptjent etter nye regler – levealdersjustering og samordning)

Til innholdsfortegnelse

6 Samordning med folketrygdens alderspensjon opptjent etter nye regler og avtalefestet pensjon i privat sektor

6.1 Innledning og gjeldende rett

Samordningsloven omfatter fire hovedgrupper pensjonsordninger og trygder: folketrygden, personskadetrygdene (pensjon etter særlovgivningen om yrkesskadetrygd og krigspensjonering), de offentlige tjenestepensjonsordningene og ordninger som yter avtalefestet pensjon. Samordningsloven regulerer hvor mye samlet pensjon en person kan få samtidig fra to eller flere av de nevnte pensjons- og trygdeordningene. Ytelsene fra folketrygden gis uten reduksjon når en person samtidig mottar ytelser fra andre pensjons- og trygdeordninger som går inn under samordningsloven. Samordningsloven har i dag særlig praktisk betydning når en person har rett til pensjon fra folketrygden og en av de offentlige tjenestepensjonsordningene. Det er pensjonen fra tjenestepensjonsordningen som da skal reduseres.

De gjeldende reglene for samordning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning med gammel alderspensjon fra folketrygden følger av samordningsloven §§ 19 og 23. Gammel alderspensjon fra folketrygden består av elementene grunnpensjon, tilleggspensjon og eventuelt særtillegg/pensjonstillegg. Samordningsloven gir detaljerte regler om samordningsfradrag for disse elementene, og det er også gitt flere unntak som innebærer at deler av folketrygden holdes utenfor samordning. De delene av folketrygdens ytelser som holdes utenfor samordningen omtales ofte som samordningsfordeler.

Etter samordningsloven § 19 første ledd skal det gjøres fradrag med et beløp som svarer til ¾ av folketrygdens grunnbeløp, det vil si uavhengig av om det ytes grunnpensjon etter 100 prosent av grunnbeløpet (enslig pensjonist) eller 90 prosent av grunnbeløpet (gift/samboende pensjonist). Samordningsfradraget for grunnpensjonen skal avkortes hvis alderspensjonen eller tjenestepensjonen ikke er beregnet for full tjenestetid. Dersom et medlem bare har tjent opp 15 års tjenestetid og kravet til full tjenestetid er 30 år, skal for eksempel fradraget halveres. Samordningsfradraget skal også settes ned ved uttak av delvis tjenestepensjon. For eksempel halveres samordningsfradraget ved uttak av 50 prosent tjenestepensjon. Etter forskrift 28. november 1979 nr. 4066 om samordningsfradrag for grunnpensjon fra folketrygden i tjenestepensjon for deltidsansatte m.v. § 3, skal fradraget også reduseres hvis gjennomsnittlig stillingsandel er lavere enn 100 prosent.

Som hovedregel skal det gjøres fradrag for hele tilleggspensjonen, jf. samordningsloven § 23 nr. 1 første ledd. Også her skal samordningsfradraget avkortes hvis tjenestepensjonen ikke er beregnet for full tjenestetid, jf. § 23 nr. 1 første ledd bokstav a. Det samme gjelder dersom det utbetales avkortet og ikke full alderspensjonen fra folketrygden. Er det tatt ut delvis tjenestepensjon i forbindelse med delvis fratreden fra stilling, settes samordningsfradraget for tilleggspensjonen ned forholdsmessig med graden i tjenestepensjonen. Etter samordningsloven § 23 nr. 2 første ledd skal fradraget for tilleggspensjon også begrenses dersom tilleggspensjon er beregnet av inntekter som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen.

Med hensyn til samordning av alderspensjonen med særtillegg, pensjonstillegg og enkelte andre tillegg, gjelder i utgangspunktet de samme reglene som for tilleggspensjon.

Bestemmelser om levealdersjustering av samordningsfradragene følger av samordningsloven § 24, som ble tatt inn i loven med virkning fra 1. januar 2011. Samordningsfradraget levealdersjusteres på samme måte som folketrygden, det vil si at det divideres med det aktuelle forholdstallet. Samordningen gjennomføres tidligst fra fylte 67 år. Dersom tjenestepensjonen tas ut før eller ved 67 år, benyttes forholdstallet ved 67 år. Dersom tjenestepensjonen tas ut etter fylte 67 år, legges forholdstallet på uttakstidspunktet til grunn, også dersom det er tatt ut hel eller delvis alderspensjon fra folketrygden tidligere. Dette betyr at samordningsfradraget skal fastsettes som om folketrygden var tatt ut samtidig med tjenestepensjonen.

Samordningsreglene er imidlertid bare fullstendige for årskull til og med 1953-kullet, det vil si for dem som får alderspensjonen fra folketrygden beregnet kun etter de gamle beregningsreglene. Departementet foreslår i kapittelet her regler for samordning med alderspensjon for årskullene fra og med 1954-kullet. Departementet foreslår at reglene skal utformes ved at følgende prinsipper videreføres:

  • Samordningsfradraget levealdersjusteres på samme måte som folketrygden.

  • Samordningsfradraget beregnes som om tjenestepensjonen og folketrygden tas ut samtidig.

  • Samordningsfradraget avkortes forholdsmessig når tjenestetiden er kortere enn kravet for full opptjening.

  • En andel av folketrygdopptjeningen gjøres samordningsfri.

Departementet viser videre til at det er nedfelt i avtalen om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor, inngått 3. mars 2018, at det etter samordning skal gis et tillegg i form av et kronebeløp på 2,5 G for dem som har full tjenestetid. Kronebeløpet divideres med folketrygdens delingstall på uttakstidspunktet.

Det vises for øvrig til fremstillingen av gjeldende rett i kapittel 3.

Alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning samordnes også med avtalefestet pensjon (AFP) i privat sektor, det vil si ytelser etter kapitlene 2 og 3 i lov 19. februar 2010 nr. 5 om statstilskott til arbeidstakere som tar ut avtalefestet pensjon i privat sektor (AFP-tilskottsloven). Bestemmelser om slik samordning følger av samordningsloven § 25, som ble tatt inn i loven med virkning fra 1. januar 2011. AFP skal gå til fullt fradrag i alderspensjonen, men for personer født i 1953 eller tidligere gis det et overgangstillegg som tilsvarer 85 prosent av samordningsfradraget. Etter gjeldende bestemmelser fases overgangstillegget ut ved at tillegget reduseres med 1/10 for hvert årskull fra og med 1954-kullet. Personer født i 1963 eller senere får ikke overgangstillegg.

6.2 Høringsnotatet

6.2.1 Prinsipper som videreføres

I høringsnotatet viste departementet til at dagens samordningsregler er utformet slik at fradraget for folketrygden er lavere enn den faktiske folketrygden. Samlet pensjon blir dermed høyere enn brutto tjenestepensjon. Det at deler av folketrygden er samordningsfrie, omtales gjerne som samordningsfordeler. Det kan diskuteres hvor godt begrunnet samordningsfordelene i dagens system er. Samordningsfordelene representerer en økonomisk verdi for mottakerne, og i høringsnotatet ble det derfor foreslått at det skal være samordningsfrie deler også når folketrygden er opptjent etter nye regler.

De samordningsfrie delene i dagens samordningsregelverk er knyttet både til grunnpensjonen og tilleggspensjonen i folketrygden. Full grunnpensjon er lik folketrygdens grunnbeløp (G) for enslige og 90 prosent av G for gifte og samboere. Fullt samordningsfradrag for grunnpensjon er 0,75 G for alle. Fradraget er dermed lavere enn den faktiske grunnpensjonen på 0,90 G eller 1 G. Dette kalles grunnpensjonsfordelen, og den er altså i utgangspunktet 0,15 G for gifte og samboere og 0,25 G for enslige.

Grunnpensjonsfordelen er uavhengig av pensjonsgrunnlaget, og fungerer derfor som et inntektsutjevnende element. Personer med lave inntekter drar i gjennomsnitt størst fordel av grunnpensjonsfordelen når den måles i prosent av pensjonsgrunnlaget. Det ble i høringsnotatet foreslått å videreføre en samordningsfri del som er uavhengig av pensjonsgrunnlaget og opptjeningen i folketrygden. Denne fordelen må likevel få en annen teknisk løsning enn i dagens samordningsregler, ettersom den ikke kan knyttes til grunnpensjonen.

Departementet viste i høringsnotatet til at det i dagens samordningsregelverk ofte også er en del av tilleggspensjonen som er samordningsfri. Tilleggspensjonen fra folketrygden beregnes med utgangspunkt i et sluttpoengtall. Sluttpoengtallet beregnes ut fra de 20 beste poengårene (år det er opptjent pensjonspoeng) i folketrygden. Dersom pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen (sluttlønnen) er lavere enn gjennomsnittet av pensjonsgivende inntekt i folketrygden i de 20 beste poengårene, beregnes det et fiktivt sluttpoengtall med utgangspunkt i pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen. Fradraget for tilleggspensjon blir dermed lavere enn den faktiske tilleggspensjonen. Dette omtales gjerne som fiktivfordelsregelen.

Fiktivfordelsregelen har vært begrunnet med at det ikke skal samordnes med inntekter som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen. Det ble i høringsnotatet ikke foreslått en tilsvarende regel. I stedet ble det foreslått at en andel av alderspensjonen fra folketrygden opptjent etter nye regler også blir samordningsfri.

I dagens samordningsregelverk justeres fradraget for grunnpensjonen også for stillingsandelen (gjennomsnittlig deltidsprosent). Dette omtales gjerne som en deltidsfordel, og den innebærer at for to personer med samme pensjonsgrunnlag i tjenestepensjonsordningen, men med ulik stillingsandel, blir fradraget for grunnpensjonen lavere for den som har lavest stillingsandel. Samlet pensjon blir da høyere for personen med lavest stillingsandel. I høringsnotatet ble det sagt at dette prinsippet er urimelig og ikke bør videreføres, men at det er rimelig at samordningsreglene utformes slik at personer med lav pensjon får et noe gunstigere samordningsfradrag enn andre. Det ble imidlertid gitt uttrykk for at dette bør løses ved at personer med lav inntekt generelt får gunstigere samordningsregler enn personer med høyere inntekt, og ikke gjennom en særskilt deltidsfordel, jf. omtalen av grunnpensjonsfordelen over.

Det ble i høringsnotatet foreslått at samordningsfordelene for dem som ikke har full opptjening i tjenestepensjonsordningen skal videreføres.

Departementet viste i høringsnotatet til at det følger av reglene som ble innført fra 1. januar 2011 for årskull til og med 1953-kullet, at samordningsfradraget skal levealdersjusteres på samme måte som folketrygden, og at samordningsfradraget skal beregnes som om folketrygden var tatt ut samtidig med tjenestepensjonen. Departementet foreslo at disse prinsippene blir videreført i de nye samordningsreglene.

6.2.2 Beregning av samordningsfradraget

I høringsnotatet viste departementet til at dagens samordningsregelverk er omfattende og svært komplisert. Departementet uttalte at det må være et mål at de nye samordningsreglene blir enklere enn i dag.

En enkel modell for samordning av offentlig tjenestepensjon med alderspensjon fra folketrygden opptjent etter nye regler er å spesifisere et fast beløp (målt i G) og en prosentandel av pensjonsbeholdningen i folketrygden som samordningsfrie elementer. Pensjonsbeholdningen i folketrygden er inntektspensjonsbeholdningen (den beholdningen som er opparbeidet på bakgrunn av pensjonsgivende inntekt, førstegangstjeneste, mottak av dagpenger, antatt inntekt ved mottak av uførepensjon og omsorgsarbeid) pluss eventuell garantipensjonsbeholdning.

Departementet viste til at tjenestepensjonen ikke skal påvirkes av når den fleksible alderspensjonen fra folketrygden tas ut. Dersom folketrygden er tatt ut før tjenestepensjonen, må samordningsfradraget derfor fastsettes med utgangspunkt i en beregnet pensjonsbeholdning som kan avvike fra den faktiske pensjonsbeholdningen. Den beregnede pensjonsbeholdningen er den inntektspensjonsbeholdningen og den eventuelle garantipensjonsbeholdningen en ville hatt dersom folketrygden og tjenestepensjonen ble tatt ut samtidig.

Det ble i høringsnotatet foreslått at et fast kronebeløp (målt i G) og en andel av den beregnede pensjonsbeholdningen holdes utenfor samordningen. Den beregnede pensjonsbeholdningen fratrukket et kronebeløp og en prosentandel utgjør da den beholdningen som inngår i samordningen. Denne beholdningen omtales heretter som samordningsbeholdningen.

Det ble videre foreslått at samordningsbeholdningen skal regnes om til et samordningsfradrag ved hjelp av delingstallet for det aktuelle årskullet på samordningstidspunktet. Ved å benytte folketrygdens delingstall har levealdersjusteringen samme effekt på samordningsfradraget som på brutto tjenestepensjon. Levealdersjusteringen har da samme effekt på netto tjenestepensjon og folketrygden. For at tjenestepensjonen ikke skal påvirkes av når folketrygden tas ut, må samordningsfradraget beregnes med utgangspunkt i det delingstallet som gjelder på samordningstidspunktet.

I høringsnotatet ble det foreslått at når tjenestepensjonen avkortes forholdsmessig på grunn av kortere tjenestetid enn full opptjening, skal også samordningsfradraget avkortes forholdsmessig på samme måte.

6.2.3 Dimensjonering av samordningsfordelene

Departementet foreslo i høringsnotatet at kronebeløpet i samordningen settes til 2,5 G (formulert som beholdningsstørrelse). Hvis tjenestepensjonen tas ut ved 67 år, vil det foreslåtte kronebeløpet utgjøre 0,19 G (før levealdersjustering). Etter at grunnpensjonen for gifte og samboende ble økt fra 1. september 2016, tilsvarer kronebeløpet litt i underkant av gjennomsnittet av grunnpensjonsfordelen (før levealdersjustering) til enslige og gifte i dagens samordningsregelverk.

Det ble videre foreslått at den samordningsfrie delen av den beregnede pensjonsbeholdningen settes til 2 prosent. Med jevn inntekt i 40 år vil en sats på 2 prosent øke kompensasjonsgraden med i overkant av 1 prosent for inntekter opp til 7,1 G.

6.2.4 Samordning når tjenestepensjon og folketrygd tas ut samtidig

I høringsnotatet ble det foreslått å videreføre prinsippet om at offentlig tjenestepensjon skal samordnes som om folketrygden og tjenestepensjonen ble tatt ut samtidig. Dersom folketrygden faktisk tas ut samtidig med tjenestepensjonen, vil det derfor være samsvar mellom den faktiske pensjonsbeholdningen og den beregnede pensjonsbeholdningen. Samordningsbeholdningen er da lik den faktiske pensjonsbeholdningen fratrukket 2,5 G og 2 prosent av pensjonsbeholdningen. Samordningsfradraget fremkommer ved å dividere samordningsbeholdningen med delingstallet som gjelder for det aktuelle årskullet på uttakstidspunktet.

Når folketrygden og tjenestepensjonen tas ut samtidig, skal delingstallet på uttakstidspunktet benyttes når samordningsfradraget beregnes. Dermed blir det samsvar mellom levealdersjusteringen av samordningsfradraget og av den folketrygden som vedkommende får utbetalt.

6.2.5 Samordning når folketrygden tas ut før tjenestepensjonen

Som nevnt ovenfor, følger det av dagens regler at samordningen skal skje som om folketrygden og tjenestepensjonen tas ut samtidig. Dersom folketrygdens alderspensjon er tatt ut før tjenestepensjonen, ble det i høringsnotatet foreslått at en skal ta utgangspunkt i den pensjonsbeholdningen en ville hatt om folketrygden ble tatt ut når tjenestepensjonen tas ut. Det ble foreslått at i slike tilfeller skal den faktiske pensjonsbeholdningen erstattes av en beregnet pensjonsbeholdning der det er korrigert for at folketrygden er tatt ut tidligere. Det ble foreslått at all opptjening frem til samordningstidspunktet skal inngå i den beregnede pensjonsbeholdningen, og delingstallet som gjelder på samordningstidspunktet skal benyttes for å beregne samordningsfradraget.

Det ble videre foreslått at samordningsfradraget skulle fremkomme ved at det først beregnes en samordningsbeholdning, som består av den beregnede pensjonsbeholdningen fratrukket 2 prosent av den beregnede pensjonsbeholdningen og et fast kronebeløp på 2,5 G. Samordningsbeholdningen skulle etter forslaget divideres med delingstallet for det aktuelle årskullet på uttakstidspunktet for tjenestepensjonen.

6.3 Høringsinstansenes syn

6.3.1 Begrepet pensjonsbeholdning

Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at begrepet «pensjonsbeholdning» i folketrygdsammenheng kun brukes om beholdningen etter folketrygdloven § 20-4. Direktoratet uttaler videre:

«Det kan bli utfordrende for samhandling mellom tjenestepensjonsordningene og NAV, samt for veiledning av brukerne hvis samme begrep anvendes for flere typer beholdninger. For å unngå å måtte bruke et nytt begrep for pensjonsbeholdning etter folketrygdlovens § 20-4 i forbindelse med samordning, mener vi begrepet pensjonsbeholdning i denne konteksten bør forbeholdes beholdningen etter § 20-4. Vi foreslår derfor å bruke beholdningene som samlebegrep for pensjonsbeholdningen etter § 20-4 og garantipensjonsbeholdningen etter § 20-11, i stedet for begrepet pensjonsbeholdning.»

Statens pensjonskasse gir uttrykk for lignende synspunkter.

6.3.2 Beregning av beholdningene

Arbeidstakerorganisasjonene, med tilslutning fra NITO, foreslår en modell der samordningen kan gjennomføres med endelig virkning ved 67 år, gitt at den aktuelle personen har full opptjening. Med dette forslaget blir offentlig tjenestepensjon en nettoordning fra 67 år.

Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at det i høringsnotatet ikke er tatt stilling til hvem som skal beregne beholdningene som skal brukes når tjenestepensjon og folketrygdpensjon ikke tas ut samtidig. Det påpekes at det i utgangspunktet er tjenestepensjonsordningene som er ansvarlige for beregningen av samordning, mens Arbeids- og velferdsetaten er ansvarlig for å levere de opplysningene som er nødvendige for at tjenestepensjonsordningene skal kunne foreta beregningen av samordning. Direktoratet uttaler:

«Beholdningene skal beregnes på grunnlag av reglene i kapittel 20 i folketrygdloven, og NAV har kompetanse på å beregne beholdninger etter disse reglene. Vi mener derfor at det vil være hensiktsmessig at NAV foretar de delene av samordningsberegningene som NAV har spesiell kompetanse på. Det vil si beregning av beholdningene som skal inngå i beregningen av samordningsbeholdningen når tjenestepensjon og folketrygdpensjon ikke tas ut samtidig. Beregning av samordningsbeholdning og samordningsfradrag mener vi bør gjøres av tjenestepensjonsordningene ettersom dette ikke er basert på folketrygdens regler og NAV ikke har spesiell kompetanse på dette.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler videre:

«Dersom NAV skal beregne de foreslåtte beholdningsstørrelsene for tjenestepensjonsordningene, må det avklares hvilke konsekvenser dette får for plikt- og rettighetsforholdet mellom pensjonist, tjenestepensjonsordning og NAV. Dette omfatter blant annet klageretten, dokumentasjon og om det skal fattes egne vedtak om fastsettingen.
Lovforslaget legger ikke kun opptil at det skal utveksles opplysninger om beregninger som allerede er gjort etter regler utenfor samordningsloven, men til beregning av nye elementer som utelukkende skal brukes i samordningsberegninger. Dersom NAV skal beregne de foreslåtte beholdningsstørrelsene som skal legges til grunn for samordningen når pensjonene ikke tas ut fra samme tidspunkt, må det imidlertid vurderes om NAVs ansvar for disse beregningene bør reguleres i avtaler mellom tjenestepensjonsordningene og NAV, i forskrift eller i lov. Vi mener det bør løses slik at beregningen av de nye beholdningene er en oppgave som NAV utfører overfor tjenestepensjonsordningene, og at en eventuell klage på samordningen og grunnlaget for denne rettes til tjenestepensjonsordningene.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler for øvrig at de har forstått lovforslaget slik at opptjening for inntekter og trygdetid for kalenderåret før samordningstidspunktet, samt inntekt frem til samordningstidspunktet i det året samordningen foretas, ikke skal være med i beholdningene som ligger til grunn for samordning ved det første samordningstidspunktet. Videre at denne opptjeningen først skal regnes med i beholdningene som skal brukes i samordningen fra og med det tidspunktet opptjeningen tilføres beholdningene etter folketrygdlovens regler.

Arbeids- og velferdsdirektoratet understreker at utvikling og vedlikehold av systemløsninger for de beholdningene som skal brukes når tjenestepensjon og folketrygdpensjon ikke tas ut samtidig, vil være kostbart. Siden Arbeids- og velferdsetaten ikke selv har bruk for disse, bør det etter direktoratets mening vurderes om tjenestepensjonsordningene skal bære hele eller deler av kostnadene og/eller om Arbeids- og velferdsetaten på annen måte skal kompenseres.

Også Gabler og Statens pensjonskasse finner det naturlig at Arbeids- og velferdsetaten må bistå tjenestepensjonsleverandørene med å beregne samordningsbeholdningen. Statens pensjonskasse mener at dette vil være mest i tråd med regjeringens digitaliseringsstrategi og sikre konsistens i de tallene tjenestepensjonsleverandørene benytter. De mener dessuten at det sannsynligvis vil gi de laveste samlede administrative kostnadene for reformen.

Statens pensjonskasse påpeker imidlertid at ansvarsforholdet må avklares:

«Dette reiser spørsmålet om NAV fatter vedtak på vegne av tjenestepensjonsordningene og hvordan ansvarsforholdet mellom aktørene faktisk er, ikke minst hvem pensjonisten skal forholde seg til ved en eventuell anke på et pensjonsvedtak. For å få et klart ansvarsskille mellom NAV og tjenestepensjonsordningene, bør dette reguleres i forskrifts form.»

Kommunal Landspensjonskasse tar opp en særskilt problemstilling knyttet til beregningen av samordningsbeholdningen:

«Vi antar at pensjonsbeholdningen i folketrygden blir beregnet årlig etter at pensjonsgivende inntekt er fastsatt. Det er behov for at NAV gir beregnet pensjonsbeholdning til pensjonsinnretningene tidligst måneden etter fylte 67 år eller senere aktuelt tidspunkt for uttak av alderspensjon i OfTP. Pensjonsgivende inntekt for to kalenderår før uttak av alderspensjon kan mangle i pensjonsbeholdningen på det tidspunkt en beregner samordningsbeholdningen første gang.
Departementet bør avklare om samordningsbeholdningen skal beregnes på nytt når pensjonsgivende inntekt to år før og året før uttaket finner sted er fastsatt, og om det skal gjøres med tilbakevirkende kraft.»

Kommunal Landspensjonskasse viser for øvrig til at høringsnotatet ikke gir beskrivelser av, eller regneeksempel på, samordning med garantipensjon. De uttaler videre at

«Garantipensjon etter kapittel 20 «hever» pensjonsnivået for pensjonister med lav egenopptjent pensjonsbeholdning mer enn pensjonstillegget gjør etter reglene i kapittel 19. Etter lovforslaget skal garantipensjon etter § 20-18 femte ledd gå til fradrag i alderspensjon fra tjenestepensjonsordning. Garantipensjon gir høyere samordningsfradrag enn pensjon med pensjonstillegg i dagens alderspensjoner.»

Kommunal Landspensjonskasse uttaler for øvrig:

«Dersom en alderspensjonist etter fylte 67 år gjeninntrer i medlemspliktig stilling, blir alderspensjonen fra OfTP gradert eller stanset. Samordningsfradraget blir redusert tilsvarende alderspensjonsgraden eller stanset. Når vedkommende senere fratrer økes alderspensjonen eller innvilges på nytt. Vi antar det skal tas utgangspunkt i den pensjonsbeholdning pensjonisten ville hatt, gitt at pensjonsuttaket i folketrygden var som i OfTP. Dette betinger at NAV beregner en fiktiv pensjonsbeholdning og gir oss pensjonsbeholdningsoppgave ut fra våre premisser, med hensyn til endringer i grad og tidspunkter for uttak etter fylte 67 år. Det er nyttig for oss om lovforarbeider gir eksempel på samordningsberegning i slikt tilfelle.»

Statens pensjonskasse uttaler:

«SPK bemerker at den faktiske beholdningen ved 67 år bare reflekterer opptjente rettigheter som er kjent på det tidspunktet pensjonen tas ut, i dette tilfellet til og med det 65. året. SPK legger til grunn at tjenestepensjonen i de to påfølgende årene skal samordnes med det som blir tilført av pensjonsopptjening etter at alderspensjon er tatt ut. Samordningsfradraget vil derfor øke i disse to årene, og tjenestepensjonen vil bli redusert. Kommunikasjonsmessig vil dette bli en utfordring. At det er slik mekanismen skal fungere, fremkommer imidlertid ikke klart hverken i høringsnotatet eller i de foreslåtte lovparagrafer. […]
Ved uttak av pensjon i folketrygden før uttak i tjenestepensjon, skal det samordnes med en beregnet pensjonsbeholdning som avviker fra faktisk beholdning. Denne beregnede beholdningen inneholder også opptjening etter uttak av folketrygden. SPK legger til grunn at disse økningene i beholdning er beregnet på samme måte som de beholdningsøkningene folketrygden benytter for å øke ytelsene i de samme etterfølgende årene.
Utkastet til samordningslovens § 24 a nr. 3 sier at samordningsfradraget fremkommer ved å dividere samordningsbeholdningen med delingstall. SPK legger til grunn at de to årlige økningene i folketrygdens pensjonsbeholdning er de som skal inngå i den økende samordningsbeholdningen. NAV behandler imidlertid disse beholdningsøkningene som separate beholdninger med hvert sitt delingstall. Dersom samordningen forutsetter at det skal dannes én beholdning, er det etter SPKs vurdering uklart hvilke(t) delingstall som skal benyttes på samordningsbeholdningen. Dette bør presiseres.
SPK synes det er utfordrende å forstå hva den foreslåtte § 24 a nr. 4 i samordningsloven er ment å dekke, og hvordan den skal tolkes. Dette gjelder særlig når vi ser første og andre punktum i sammenheng. Pensjonsbeholdningen fastsettes på årsbasis, og første punktum omfatter da inntekter i årene etter uttak av tjenestepensjon. Denne inntekten skal holdes utenfor samordningen. Som ovenfor påpekt, er det rimelig å anta at inntekt i uttaksåret senere skal legges til pensjonsbeholdningen for samordning, men dette er uklart. SPK legger derfor til grunn at andre punktum også skal anvendes på årsbasis, og at punktumet ikke skal forstås som om inntekt før og etter uttaksmåneden i avgangsåret skal hensyntas i samordningen på annen måte enn ved den effekten inntekt i skattefastsettingen vil ha på pensjonsbeholdningen. En fordeling av inntekt før og etter pensjoneringsmåned vil måtte gjøres manuelt av tjenestepensjonsordningene på basis av dokumentasjon fra medlemmet selv, og i praksis for samtlige nye alderspensjonister. Dette vil være meget arbeidskrevende for tjenestepensjonsleverandørene. SPK mener det er viktig at pensjonsbeholdningsberegningen skjer på helårsbasis, og at beregningen er så lik folketrygdens som mulig, slik at basisen for samordningsfradraget er den samme som basisen for den folketrygdytelsen samordningsfradraget skal reflektere. Alle disse aspektene vil det være hensiktsmessig å få klart presisert i loven.»

Statens pensjonskasse tar også opp at tjenestepensjonsleverandørene har behov for å gjøre estimater på medlemmenes fremtidige pensjonsbeholdninger, for å kunne fakturere riktig premie til arbeidsgiverne. I denne forbindelse uttales følgende:

«SPK anser det ikke naturlig at NAV utfører dette. For å sikre en mest mulig lik praksis ved slik estimering til bruk ved den årlige premiefastsettelsen, bør det derfor gis retningslinjer slik at tilbyderne av offentlig tjenestepensjon får en mest mulig lik praksis. […] SPK kan [ikke se at det foreligger] hjemmel til årlig å innhente pensjonsbeholdninger fra NAV fra og med det året det enkelte medlem opparbeider en pensjonsbeholdning i folketrygden.»

6.3.3 Generelt om samordningsfordeler

Flere høringsinstanser har kommentert forslaget i høringsnotatet om å erstatte dagens samordningsfordeler med en ordning der et fast kronebeløp (målt i G) og en andel av den beregnede pensjonsbeholdningen holdes utenfor samordningen.

KS uttaler blant annet:

«KS støtter de prinsipper som er lagt til grunn for videreføring av samordningsfordeler. Modellen for nytt samordningsfradrag er vesentlig forenklende, og sikrer en jevnere fordeling av samordningsfordelene.»

Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler:

«At man i offentlig sektor har kompensasjonsgrader som til en viss grad langt overstiger den intenderte bruttogarantien kan vanskelig rettferdiggjøres overfor øvrige deler av norsk arbeidsliv.»

Hovedorganisasjonen Virke og Arbeidsgiverforeningen Spekter gir uttrykk for tilsvarende synspunkter.

Norges Farmaceutiske Forening uttrykker også støtte for den foreslåtte tekniske løsningen for beregning av samordningsfradraget, men tilføyer:

«Det er imidlertid viktig at verdien av samordningsfordelene opprettholdes, slik at den tekniske løsningen ikke innebærer en svekking av offentlig tjenestepensjon. […] På bakgrunn av dette mener vi at samordningsfordelene må økes og en heving av begge parameterne til hhv. 3 G og 2,5% er mer rimelig.»

Bergen kommune uttaler:

«Målsettingen med regelverket bør ikke være å utjevne samordningsfordelene mellom inntektsgruppene, men å sikre de lavest lønte en akseptabel levestandard som pensjonister.»

Arbeidstakerorganisasjonene understreker at det er viktig at verdien av samordningsfordelene opprettholdes, slik at den tekniske løsningen ikke innebærer en svekking av offentlig tjenestepensjon. De uttaler:

«Beregningene av samordningsfordeler i makro, utført på faktiske populasjoner og som gjengis i høringsnotatet, viser imidlertid lavere samordningsfordeler i makro. For å motvirke dette må samordningsfordelene økes gjennom økte samordningsfrie fradrag i pensjonsbeholdningen opptjent i folketrygden.
Vi kommer ikke i dette høringssvaret med konkrete forslag til andre satser, eller om endret fordeling mellom den faste og variable delen av samordningsfrie beløp. Dette krever beregninger på populasjoner som vi ikke har anledning til å gjennomføre og som departementet herved oppfordres til å belyse. […] Innenfor den tekniske løsningen som departementet foreslår må satsene økes mye for å unngå utilsiktede og urimelige utslag for enkeltpersoner.»

NITO slutter seg til uttalelsen fra Arbeidstakerorganisasjonene.

Kommunal Landspensjonskasse viser til at blant pensjonistene i kullene 1945–1948, med mindre enn 3 G i pensjonsgrunnlag, ville 33 prosent ikke fått utbetalt offentlig tjenestepensjon, dersom samordningsfradraget var beregnet etter de foreslåtte reglene. Kommunal Landspensjonskasse viser for øvrig til at høringsnotatet ikke omhandler oppsatte pensjoner. Etter Kommunal Landspensjonskasses beregninger vil andelen som ikke vil få utbetalt tjenestepensjon som følge av at bruttopensjonen ikke er høyere enn samordningsfradraget, bli større i denne gruppen.

Pensjonistforbundet mener at forslaget til nye samordningsregler er helt urimelig og at det rammer de svakeste gruppene hardest.

Forsvar offentlig pensjon, Landslaget for offentlige pensjonister og Norsk Lokomotivmannsforbund uttaler seg i samme retning.

Flere av høringsinstansene har gitt uttalelser knyttet til de enkelte samordningsfordelene.

6.3.4 Grunnpensjonsfordelen

Flere høringsinstanser har også merknader til forslaget om å erstatte grunnpensjonsfordelen med en ordning der et fast kronebeløp (mål i G) holdes utenfor samordningen.

Landslaget for offentlige pensjonister uttaler:

«Ut over reduksjonen på 2 prosent av beregnet pensjonsgrunnlag i folketrygden skal samordningstrekket også reduseres med et kronebeløp på 2,5 G dividert med delingstallet. Et delingstall på 16,17 for 1963-kullet ved avgang 67 år (i følge NAV) gjør at fratrekket blir på 0,155 G, og blir gradvis lavere ettersom delingstallet øker fra år til år. Dette er vesentlig mindre enn dagens fratrekk på 0,25 G for enslige, og tilsvarer dagens trekk for gifte mm.
Også her begrunnes reduksjonen med at en synes dagens pensjonsgrad er for høy. Det er moa. rene innstrammingshensyn som forklarer at en legger seg på et prosenttrekk på 2 prosent og at kronedelen i realiteten reduseres fra 0,25 til 0,155 G.»

Pensjonistforbundet mener at å omgjøre grunnpensjonsfordelen til et kronefradrag tilsvarende 2,5 G er svært uheldig fordelingsmessig, fordi enslige får en redusert fordel, mens gifte og samboende får en økt fordel.

Kommunal Landspensjonskasse uttaler:

«Vi påpeker at når samordningsbeholdningen er redusert med 2,5 G uavhengig av trygdetid, fører det til at en med pensjonsgivende inntekt på 4,68 G i tre år i OfTP får usamordnet pensjon, gitt at trygdetiden også er tre år. Marginalt høyere inntekt gir høyere samordningsfradrag og lavere samlet pensjon.»

Forsvarets seniorforbund anbefaler at kronebeløpet som skal holdes utenfor samordningen løftes til 3 G.

6.3.5 Fiktivfordelen

Om fiktivfordelen uttaler Arbeidstakerorganisasjonene:

«Ved innføringen av folketrygden fant det sted forhandlinger mellom staten og tjenestemannsorganisasjonene om hvordan ytelsene fra de offentlige tjenestepensjonsordningene skulle tilpasses ytelsene fra folketrygden. Det var da enighet om at «den del av tilleggspensjonen som måtte være opptjent ved inntekter som ikke er pensjonsgivende i … [tjenestepensjonsordningen], heller ikke trekkes fra i tjenestepensjonen.».
[…]
Fiktivfordelen i samordning med tilleggspensjon, har den egenskapen at den modererer virkningen av både sterk- og av svak lønnsutvikling i årene før pensjonering. Er lønnsøkningen sterk, øker det fiktive sluttpoengtallet tilsvarende, slik at fiktivfordelene blir redusert. Ved en svak lønnsutvikling sent i karrieren, kan det oppstå fiktivfordeler som kompenserte for deler av tapet. Dette bidrar til å moderere effekter av sluttlønnen, slik at alderspensjonen blir mer i tråd med lønn over en karriere. Dette er også egenskaper som harmonerer godt med et prinsipp om alleårsopptjening i eventuell ny offentlig tjenestepensjon.
[…]
Når tjenestepensjon blir beregnet etter de foreslåtte nye samordningsregler (uten fiktivfordel), kan tapet for store grupper pensjonister bli betydelig, sammenlignet med hvordan samordningsfordelene virker etter dagens regler. Beregninger foretatt av AON Norway for NSB viser at et bortfall av fiktivfordelen vil få dramatiske negative konsekvenser for grupper med betydelig overtid og ikke-pensjonsgivende tillegg. Tilsvarende konsekvenser vil det også være i politiet og forsvaret.
Mange ansattegrupper i offentlig sektor har en betydelig aktivitetsbasert inntekt i løpet av karrieren, som bare er pensjonsgivende i folketrygden, og som i dag utgjør en betydelig fiktivfordel i alderspensjonen etter samordning. Andre får en fiktivfordel som følge av svak lønnsvekst de siste årene før pensjonering. En del får også en fiktivfordel som oppstår ved en svak regulering som følge av at pensjonsretten er oppsatt.
De nye samordningsreglene vil delvis ramme personer som i dag har gått av med pensjon, og fullt ut ramme personer som har kort tid igjen til pensjonsalder. Disse har ingen eller liten mulighet til å tilpasse seg endringene i samordningen.
Utfordringen kan i noen grad avhjelpes gjennom å øke eller oppheve grensen for pensjonsgivende tillegg som gjelder for statsansatte.
Det er likevel etter vårt syn nødvendig å vurdere løsninger knyttet til et fiktivt element også i samordningen etter nye regler. En måte kan være å ta utgangspunkt i årlig pensjonsgrunnlag i tjenestepensjonsordningen. Vi utfordrer departementet til å vurdere alternative måter å ta hensyn til tap av fiktivfordeler, og viser også til beskrivelsene Samordningsutvalget kom med i 1995.»

NITO slutter seg til uttalelsen fra Arbeidstakerorganisasjonene.

Forsvar offentlig pensjon uttaler:

«Opparbeidede pensjonsrettigheter fra annet arbeid eller tillegg til pensjonsgivende inntekt i offentlig sektor brukes til avkortning av tjenestepensjon. En slik prinsippendring er uakseptabel.»

Norsk Lokomotivmannsforbund mener forslaget vil gi en samordningsfordel som er vesentlig lavere enn dagens samordningsfordeler.

Landslaget for offentlige pensjonister mener forslaget spesielt vil ramme personer som har arbeidet både i staten og for private arbeidsgivere. De viser for øvrig til at det ikke er gjort noen beregning av hvorvidt verdien av forslaget om å gjøre 2 prosent av alderspensjonen fra folketrygden samordningsfri, tilsvarer verdien av dagens fiktivfordeler. De uttaler:

«Nivået på 2 prosent er i stedet begrunnet i et ønske om å få kompensasjonsgraden i tjenestepensjonen redusert, noe som tilsier at de 2 prosentene blir mindre enn verdien av dagens fiktiv- og deltidsfordeler. Selv om det hadde vært økonomisk balanse er det urimelig å erstatte dagens fiktivfordel med en generell endring av ytelsen. Fiktivfordelen skal tilgodese opptjening utenfor tjenestepensjonens område. Det er ikke akseptabelt å erstatte dette med en gevinst som gjelder samtlige tjenestepensjonister.»

Forsvarets seniorforbund påpeker at mange ansatte i staten (for eksempel i Forsvaret) har en betydelig aktivitetsbasert inntekt (som følge av vakt, øvelser, fartøytjeneste etc.). De mener at det vil være urimelig, dersom personer i denne gruppen skal få vesentlig dårligere pensjon etter samordning, sett i forhold til andre sammenlignbare grupper. Forsvarsdepartementet og Politidirektoratet gir uttrykk for lignende synspunkter.

Forsvarets seniorforbund mener for øvrig at den andelen av beholdningen som skal holdes utenfor samordningen bør være minst 3 prosent.

Også Pensjonistforbundet påpeker at den foreslåtte løsningen vil ha en helt annen virkning enn hva fiktivfordelen i dagens samordningsregelverk har. De uttaler:

«Da forsvinner hensynet til at overtidsjobbing kun gir pensjonsopptjening i folketrygden og ikke i tjenestepensjonsordningen, noe som var begrunnelsen for at man skulle ha en fiktivfordel.»

Kommunal Landspensjonskasse mener at den foreslåtte sjablongmessige reduksjonen av pensjonsbeholdningen med 2 prosent før samordning gir to resultater:

  • «– Sjablongreduksjonen står ikke nødvendigvis i forhold til den samordningsfordel i tilleggspensjonen fra folketrygden (fiktivfordel) som gjeldende regler gir. Særlig deltidsansatte som har pensjonsgivende inntekt av arbeid som ikke er pensjonsgivende i OfTP, har en fiktivfordel i gjeldende regler som har større verdi enn 2 % av pensjonsbeholdningen.

  • – Sjablongreduksjonen gir redusert fradrag, altså en samordningsfordel, selv om en etter gjeldende regler ikke har fiktivfordel. Dette er fordelaktig for pensjonister som ikke har fiktivfordel etter gjeldende samordningsregler. Den største gruppen dette gjelder er pensjonister med pensjonsgrunnlag over 6 G.»

6.3.6 Deltidsfordelen

Hva gjelder forslaget om å avvikle deltidsfordelen, er meningene delte. Næringslivets Hovedorganisasjon og Hovedorganisasjonen Virke støtter forslaget. Arbeidsgiverforeningen Spekter kan ikke se at det er gode argumenter for å videreføre at det skal være en pensjonsmessig fordel å være deltidsansatt. De peker på at det er et uttalt mål å stimulere til heltidsstillinger, og at også pensjonssystemet må ivareta denne målsettingen.

Forsvar offentlig pensjon mener imidlertid at summen av avviklingen av deltidsfordelen og omleggingen fra fiktivfordel til sjablongmessig fradrag på 2 prosent vil være en svært kraftig innstramning i samlet alderspensjon for de lavest lønnede, som også er de som i størst grad arbeider deltid. De uttaler også at avviklingen av deltidsfordelen vil ramme kvinner i større grad enn menn. Arbeidstakerorganisasjonene, Forsvar offentlig pensjon, Kommunal Landspensjonskasse, Landslaget for offentlige pensjonister, Pensjonistforbundet og NITO gir uttrykk for tilsvarende synspunkter.

6.3.7 Samordning med minstenivåtillegg

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler:

«I utkastet til § 24 a nr. 5 foreslås det at tillegg etter folketrygdloven § 20-18 femte ledd (minstenivåtillegg individuelt) og § 20-20 (garantitillegg) skal gå til fradrag i alderspensjon fra tjenestepensjonsordning. Direktoratet uttaler at den faktiske størrelsen på minstenivåtillegget påvirkes av pensjonistens utbetalingshistorikk. Ut ifra sammenhengen i lovforslaget er det uklart om det er de faktiske tilleggene som kommer til utbetaling eller eventuelle beregnede størrelser som skal brukes. NAV mener dette bør utredes nærmere.»

Statens pensjonskasse gir uttrykk for lignende synspunkter.

6.3.8 Behov for øvrige regelendringer

Statens pensjonskasse uttaler:

«Det er SPKs erfaring at det først er når alle detaljer i forskriftene er kjent, at optimale IKT-løsninger kan utvikles og riktige ytelser og premier kan beregnes, slik medlemmer og arbeidsgivere forventer. Av forskrifter som derfor raskt må være på plass, er regler for:
  • Vekting av delingstall ved gjeninntreden i offentlig stilling

  • Samordning ved beregning av brutto ektefellepensjon»

Statens pensjonskasse etterlyser også en hjemmel for at tjenestepensjonsleverandørene årlig kan innhente opplysninger om pensjonsbeholdninger fra Arbeids- og velferdsetaten, blant annet for å kunne beregne riktig premie til arbeidsgiverne.

Statens pensjonskasse påpeker videre at det bør gis retningslinjer for tjenestepensjonsleverandørenes estimering av medlemmenes fremtidige pensjonsbeholdninger, til bruk ved den årlige premiefastsettelsen, slik at man sikrer en mest mulig ensartet praksis.

Kommunal Landspensjonskasse mener at departementet i en forskrift bør presisere om opptjent pensjonsbeholdning i det året en tar ut full alderspensjon fra den offentlige tjenestepensjonsordningen og senere år skal holdes utenfor samordningen, slik det er etter gjeldende regler. Kommunal Landspensjonskasse påpeker videre at det er behov for regler om beregning av samordningsfradrag i bruttoberegnet ektefellepensjon for alderspensjon fra folketrygden. Videre påpeker de at det er behov for forskrifter om:

  • vekting av justeringstall ved gjeninntreding i medlemspliktig stilling i offentlig tjenestepensjon etter fylte 67 år og senere nytt uttak av alderspensjon,

  • fradrag for alderspensjon i folketrygden etter samordning av flere offentlige tjenestepensjoner,

  • pensjonsbeholdning som skal oppgis fra Arbeids- og velferdsetaten til pensjonsinnretningene, dersom uttak av alderspensjon i folketrygden skjer tidligere enn uttak av offentlig tjenestepensjon, og

  • hvorvidt samordningsbeholdningen skal beregnes ut fra opptjent pensjonsbeholdning i folketrygden til og med måneden før uttak av offentlig tjenestepensjon finner sted, til og med det siste året før det året slikt uttak finner sted, eller om et annet tidspunkt skal legges til grunn.

Forsvar offentlig pensjon uttaler:

«Det foreslås ikke å rette opp i den uretten som er begått mot mange med oppsatt rett ved at man samordner oppsatt rett med privat AFP, for de som har rett på begge deler.»

Arbeidstakerorganisasjonene og NITO gir uttrykk for tilsvarende synspunkter.

6.4 Departementets vurdering og forslag

6.4.1 Innledning

Gjeldende samordningsregelverk for eldre årskull har bestemmelser om hvordan samordningsfradraget skal fastsettes når tjenestepensjonen og folketrygden tas ut fra samme tidspunkt, og hvordan det skal fastsettes når pensjonene tas ut på ulike tidspunkt. Det er også gitt regler for hvordan samordningen skal skje når det ikke er opptjent full tjenestepensjon. Gjeldende regler for hvordan uttakstidspunkt og tjenestetid skal påvirke samordningen, videreføres i departementets forslag til samordningsregler for ny alderspensjon fra folketrygden. Videre mener departementet at deler av alderspensjonen fra folketrygden fortsatt skal holdes utenfor samordningen, og det foreslås hvordan disse samordningsfrie delene skal utformes. De delene av folketrygden som holdes utenfor samordningen, omtales ofte som samordningsfordeler.

Departementet foreslår i punkt 6.4.2 at det skal fastsettes en samordningsbeholdning som danner grunnlaget for beregning av samordningsfradraget, og at samordningsbeholdningen skal divideres med folketrygdens delingstall. I punkt 6.4.3 foreslår departementet at prinsippet om at samordningen skal foretas som om tjenestepensjonen og alderspensjonen fra folketrygden blir tatt ut samtidig videreføres. I punkt 6.4.4 foreslår departementet å videreføre samordningsfordeler, og det foreslås hvordan de samordningsfrie delene av alderspensjonen fra folketrygden skal utformes. I punkt 6.4.5 beskrives hvordan samordningsfradraget skal fastsettes når det ikke er opptjent full tjenestepensjon. Punkt 6.4.6 inneholder departementets vurderinger og forslag med hensyn til samordning med avtalefestet pensjon i privat sektor.

Se punkt 6.5.3 om forslag til utforming av lovendringer.

Som det er redegjort for i punkt 6.3.8, har flere høringsinstanser påpekt nødvendigheten av ytterligere detaljerte regler for levealdersjustering og samordning. Departementet tar disse innspillene med seg i det videre arbeidet.

Med hensyn til Statens pensjonskasses ønske om en hjemmel for at tjenestepensjonsleverandørene årlig kan innhente opplysninger om pensjonsbeholdninger fra Arbeids- og velferdsetaten, blant annet for å kunne beregne riktig premie til arbeidsgiverne, viser departementet til lov om Statens pensjonskasse § 45 fjerde ledd, hvor det fremgår at «Folketrygdens organer plikter uten godtgjørelse og uten hinder av en eventuell taushetsplikt å gi de opplysninger som Pensjonskassen trenger for å sikre riktig behandling av saker etter denne lov». Etter departementets syn gir denne bestemmelsen Statens pensjonskasse hjemmel til å innhente nødvendige opplysninger fra Arbeids- og velferdsetaten for å beregne pensjoner, beregne pensjonspremier og gi medlemmene opplysninger om hva forventet pensjon blir. Videre er bestemmelsen også dekkende for Statens pensjonskasses arbeid knyttet til medlemsvirksomhetenes regnskap og arbeid knyttet til å gi innspill til statsbudsjettet.

6.4.2 Samordningsbeholdning

I høringsnotatet foreslo departementet at fradrag i tjenestepensjonen for alderspensjon opptjent etter nye regler i folketrygden skulle beregnes med utgangspunkt i en samordningsbeholdning, på grunnlag av opptjent pensjonsbeholdning og eventuell garantipensjonsbeholdning i folketrygden.

Som omtalt i punkt 6.3.1, har Arbeids- og velferdsdirektoratet påpekt at begrepet «pensjonsbeholdning» i folketrygdsammenheng kun brukes om beholdningen etter folketrygdloven § 20-4. Direktoratet uttaler at det kan bli utfordrende for samhandlingen mellom tjenestepensjonsordningene og Arbeids- og velferdsetaten, samt for veiledning av brukerne, dersom samme begrep anvendes for flere typer beholdninger. For å unngå å måtte bruke et nytt begrep for pensjonsbeholdning etter folketrygdloven § 20-4 i forbindelse med samordning, mener direktoratet at begrepet pensjonsbeholdning i denne konteksten bør forbeholdes beholdningen etter § 20-4. Departementet foreslår i samsvar med direktoratets innspill, å bruke «beholdningene» som samlebegrep for pensjonsbeholdningen etter § 20-4, garantipensjonsbeholdningen etter § 20-11 og eventuelt garantitillegg etter § 20-20 omregnet til beholdning.

Videre i høringsnotatet ble det foreslått at samordningsfradraget skal fastsettes ved at samordningsbeholdningen divideres med folketrygdens delingstall.

Departementet viser til at det med dette forslaget i utgangspunktet vil være samsvar mellom levealdersjusteringen av alderspensjonen i folketrygden og samordningsfradraget i alderspensjonen fra tjenestepensjonsordningen. Departementet vil påpeke at samordningsfradraget, på samme måte som etter dagens regler, ikke kan settes høyere enn brutto tjenestepensjon.

I punkt 5.4.3 foreslår departementet at det fastsettes en nedre grense på 1,000 på justeringstallene. Dette er en videreføring av de prinsippene som gjelder i dagens regler. Bruttopensjonen vil da ikke kunne overstige nivået på bruttopensjonen før levealdersjustering. Det er likevel et unntak for personer født i årene 1954–1962 som ledd i avtalen av 3. mars 2018 om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor. For denne gruppen kan den nedre grensen for justeringstallet ved levealdersjusteringen av bruttopensjonen være noe lavere enn 1,000. Det vises til omtale i 7.4.1. I høringsnotatet har departementet ikke foreslått en tilsvarende begrensning på delingstallet som skal benyttes for å fastsette samordningsfradraget. Dette er også en videreføring av dagens regler.

Flere av høringsinstansene, blant annet Kommunal Landspensjonskasse og Arbeidstakerorganisasjonene har kommentert at departementet foreslår at det ved levealdersjustering av bruttopensjonen skal være en nedre grense på justeringstallene på 1,000, og de mener at det er urimelig at det ikke foreslås en tilsvarende nedre grense ved levealdersjustering av samordningsfradraget.

Arbeidstakerorganisasjonene, med tilslutning av NITO, viser til at konsekvensen av dagens regel er tap av tjenestepensjon for dem som arbeider utover den alderen der begrensningen blir effektiv, og at høyere alderspensjon fra folketrygden som skyldes færre år som pensjonsmottaker, gir tilsvarende reduksjon i årlig netto tjenestepensjon. De viser til at dette har gitt flere null i tjenestepensjon. De mener denne regelen er sterkt urimelig.

Departementet mener de prinsippene som gjelder i dagens samordningsregler bør videreføres. Det innebærer at det ikke settes noen nedre grense for delingstallene som benyttes i samordningsfradraget. Som nevnt, er det imidlertid nedfelt i avtalen om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor, inngått 3. mars 2018, at reglene for levealdersjustering av bruttopensjon som skal samordnes med gammel folketrygd skal endres, slik at bruttopensjonen kan bli høyere enn 66 prosent. Dette punktet i avtalen innebærer at personer født i årene 1954–1962, som skal få brutto tjenestepensjon samordnet delvis med gammel og delvis med ny alderspensjon fra folketrygden, vil få noe bedre uttelling når de kompenserer for levealdersjusteringen, se nærmere omtale under punkt 7.4.1.

Utover spørsmålet om en nedre grense på delingstallet som samordningsbeholdningen skal divideres med, har ingen høringsinstanser hatt synspunkter på forslaget. Departementet foreslår på dette grunnlag at det skal fastsettes en samordningsbeholdning som danner grunnlaget for beregning av samordningsfradraget, og at samordningsbeholdningen skal divideres med folketrygdens delingstall.

Se punkt 6.5.3 om forslag til utforming av ny § 24 a i samordningsloven.

6.4.3 Videreføring av prinsippet om samtidig uttak av tjenestepensjon og alderspensjon fra folketrygden

Etter gjeldende regler skal det ved uttak av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning gjøres fradrag for alderspensjon fra folketrygden. Samordningen skal tidligst skje fra 67 år, også når det er tatt ut tjenestepensjon etter særaldersgrense eller AFP før 67 år.

Fleksibelt uttak av alderspensjon fra folketrygden fra 62 år ble innført i 2011. Det ble samtidig innført regler i samordningsloven for hvordan fradrag for alderspensjon med gamle opptjeningsregler skulle fastsettes ved ulike aldre for uttak av alderspensjon fra folketrygden og fra tjenestepensjonsordningen. Etter reglene som ble innført 1. januar 2011, samordnes offentlig tjenestepensjon med gammel alderspensjon fra folketrygden som om de to ytelsene ble tatt ut samtidig.

I høringsnotatet ble det foreslått å videreføre dette prinsippet.

Med hensyn til tilfeller der folketrygdens alderspensjon tas ut samtidig med tjenestepensjonen, ble det i høringsnotatet foreslått at samordningen skal ta utgangspunkt i de beholdningene som er tjent opp i folketrygden da tjenestepensjonen tas ut, og at delingstallet som gjelder da tjenestepensjonen tas ut, skal benyttes for å beregne samordningsfradraget.

Med hensyn til tilfeller der folketrygdens alderspensjon er tatt ut før tjenestepensjonen, ble det i høringsnotatet foreslått at samordningen skal ta utgangspunkt i beregnede beholdninger, det vil si de beholdningene vedkommende ville hatt, dersom alderspensjonen fra folketrygden ble tatt ut samtidig med tjenestepensjonen.

Også for tilfeller med uttak av delvis tjenestepensjon ble det i høringsnotatet foreslått at samordningen skulle skje som om folketrygden og tjenestepensjonen ble tatt ut samtidig. Det ble foreslått at samordningsfradraget i slike tilfeller, på samme måte som i dag, skulle settes ned forholdsmessig, etter hvor stor del av tjenestepensjonen som er tatt ut.

Arbeidstakerorganisasjonene, med tilslutning av NITO, har i sin høringsuttalelse foreslått at samordningen kan gjennomføres med endelig virkning ved 67 år, under forutsetning av at medlemmet har full opptjening. Offentlig tjenestepensjon blir dermed en nettoordning fra 67 år for dem som har full tjenestetid. Ingen andre høringsinstanser har hatt merknader til forslaget om en videreføring av prinsippet om samtidig uttak av tjenestepensjon og alderspensjon fra folketrygden.

Departementet viser til at dagens bruttoordning gir et løfte om en samlet ytelse fra folketrygden og fra tjenestepensjonsordningen på 66 prosent ved full opptjeningstid. Dersom opptjening av alderspensjon fra folketrygden etter fylte 67 år skulle holdes utenfor samordningen for personer som fortsetter i offentlig stilling, ville samlet pensjon overstige 66 prosent av pensjonsgrunnlaget tillagt verdien av samordningsfordelene. Prinsippet om samtidig uttak i samordningen innebærer at bruttogarantien er den samme for alle, uavhengig av hvor lenge de fortsetter i offentlig stilling. Departementet mener at bruttogarantien bør ligge fast.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at prinsippet i gjeldende regler om at offentlig tjenestepensjon skal samordnes som om folketrygden og tjenestepensjonen ble tatt ut samtidig, også skal gjelde for samordning med alderspensjon fra folketrygden opptjent etter nye regler.

Departementet foreslår at når tjenestepensjon og alderspensjonen fra folketrygden tas ut samtidig ved 67 år eller senere, skal beholdningene i folketrygden på uttakstidspunktet legges til grunn for samordningen.

Er alderspensjonen fra folketrygden gradert, foreslås det at det likevel skal legges til grunn en ugradert ytelse i beregningen av beholdningene og samordningsfradraget. Ved uttak av delvis tjenestepensjon, skal samordningsfradraget etter forslaget settes ned forholdsmessig, etter hvor stor del av tjenestepensjonen som er tatt ut.

Når den resterende delen av tjenestepensjonen tas ut, foreslås det at det på samme måte skal foretas en ny samordning av denne delen av pensjonen. Også ved uttak av delvis tjenestepensjon skal det etter forslaget samordnes som om folketrygden og tjenestepensjonen tas ut samtidig.

Departementet foreslår videre at når alderspensjonen fra folketrygden tas ut før tjenestepensjonen, skal beholdningene som pensjonisten ville ha tjent opp i folketrygden dersom pensjonene hadde vært tatt ut samtidig, legges til grunn for samordningen. All opptjening i folketrygden frem til tidspunktet for uttak av tjenestepensjon skal inngå i de beregnede beholdningene, og delingstallet som gjelder på samordningstidspunktet skal benyttes for å beregne samordningsfradraget.

Departementet foreslår at ved uttak av delvis tjenestepensjon, skal samordningen skje som om folketrygden og tjenestepensjonen ble tatt ut samtidig. Departementet foreslår at i slike tilfeller skal samordningsfradraget, på samme måte som i dag, settes ned forholdsmessig, etter hvor stor del av tjenestepensjonen som er tatt ut.

Se punkt 6.5.3 om forslag til utforming av ny § 24 a i samordningsloven.

6.4.4 Samordningsfordeler

6.4.4.1 Videreføring av samordningsfordeler

I høringsnotatet viste departementet til at dagens samordningsregler er utformet slik at fradraget for alderspensjonen fra folketrygden er lavere enn den faktiske utbetalte alderspensjonen fra folketrygden. Samlet utbetalt pensjon blir dermed høyere enn brutto tjenestepensjon. De delene av folketrygden som holdes utenfor samordning, omtales ofte som samordningsfordeler. I høringsnotatet ble det foreslått at det skal være samordningsfrie deler også når pensjonen fra folketrygden er opptjent etter nye opptjeningsregler.

Næringslivets Hovedorganisasjon mener en videreføring av samordningsfordeler vanskelig kan rettferdiggjøres overfor øvrige deler av norsk arbeidsliv. Flertallet av høringsinstansene uttrykker imidlertid ønske om at det også skal være samordningsfordeler i samordningen med ny alderspensjon.

Enkelte høringsinstanser støtter høringsnotatets forslag til videreføring av samordningsfordelene. Blant annet uttaler KS at prinsippene for nytt samordningsfradrag er vesentlig forenklende og sikrer en jevnere fordeling av samordningsfordelene.

Departementet foreslår å videreføre samordningsfrie deler i ny alderspensjon.

Departementets forslag med hensyn til størrelsen på de samordningsfrie delene fremgår av punktene 6.4.5.2 og 6.4.5.3.

6.4.4.2 Samordningsfritt kronebeløp

I høringsnotatet ble det foreslått at et kronebeløp på 2,5 G skulle holdes utenom samordningsbeholdningen. Dette skulle gjøres ved å la kronebeløpet gå til fradrag før samordningsbeholdningen fastsettes.

Et samordningsfritt kronebeløp på 2,5 G tilsvarer en årlig ytelse på 0,19 G ved uttak fra 67 år, før levealdersjustering. I høringsnotatet ble det vist til at den økonomiske verdien av et kronebeløp på 2,5 G er litt lavere enn gjennomsnittet av dagens grunnpensjonsfordel, beregnet ved 67 år til enslige og gifte.

Pensjonistforbundet mener at å omgjøre grunnpensjonsfordelen til et kronefradrag tilsvarende 2,5 G er svært uheldig fordelingsmessig, fordi enslige får en redusert fordel, mens gifte og samboende får en økt fordel.

Departementet viser til at forskjellen i grunnpensjon mellom gifte og enslige er vesentlig lavere enn tidligere, og forslaget om et sivilstandsuavhengig kronebeløp vil derfor ha moderate effekter på fordeling mellom gifte og enslige. Departementet kan heller ikke se at det er viktige grunner til at det skal være høyere samordningsfordeler for enslige enn for gifte i regelverket for å samordne alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger med ny alderspensjon fra folketrygden. Departementet foreslår at verdien av grunnpensjonsfordelen videreføres uavhengig av sivilstand.

Noen av høringsinstansene er kritiske til dimensjoneringen av samordningsfordelene i departementets forslag i høringsnotatet. Enkelte mener at de foreslåtte parameterne er for lave, og at verdien av dagens samordningsfordeler ikke blir videreført. Blant annet har Arbeidstakerorganisasjonene understreket at det er viktig at verdien av samordningsfordelene opprettholdes. De viser til at beregningene av den samlede verdien på samordningsfordelene, som er utført på faktiske populasjoner og som gjengis i høringsnotatet, viser lavere samordningsfordeler sammenlignet med i dag. For å motvirke dette, mener de at satsene innenfor den tekniske løsningen som departementet foreslår, må økes mye for å unngå utilsiktede og urimelige utslag for enkeltpersoner.

Pensjonistforbundet mener at forslaget til nye samordningsregler er helt urimelig og at det rammer de svakeste gruppene hardest. Forsvar offentlig pensjon, Landslaget for offentlige pensjonister og Norsk Lokomotivmannsforbund uttaler seg i samme retning.

Flere høringsinstanser har i sine høringssvar vært opptatt av at det med dagens samordningsregler er noen medlemmer som ikke får utbetalt tjenestepensjon. Dette har sammenheng med at størrelsen på samordningsfradraget i dag overstiger bruttopensjonen. Det er særlig personer med lavt pensjonsgrunnlag som ikke får utbetalt pensjon, men også andre, blant annet personer som står lenge i arbeid og som får utbetalt en høy alderspensjon fra folketrygden sammenlignet med pensjonsgrunnlaget i stillingen. Det må samtidig slås fast at bruttogarantien også er innfridd for denne gruppen.

Kommunal Landspensjonskasse påpeker i sitt høringssvar at det i deres ordninger vil bli en høyere andel pensjonister som ikke vil få utbetalt pensjon sammenlignet med i dag. Etter Kommunal Landspensjonskasses beregninger, vil denne andelen være særlig stor blant personer med rett til oppsatt pensjon.

Departementet ser at selv om bruttogarantien er oppfylt, vil det kunne fremstå som urimelig at personer som har rett til alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen, ikke får uttelling for innbetalte medlemsinnskudd i form av utbetalt pensjon.

Departementet viser til at det er nedfelt i avtalen om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor, inngått 3. mars 2018, at kronetillegget på 2,5 G skal gis som et tillegg til tjenestepensjonen, i stedet for som et fratrekk i samordningen. Den endrede innretningen på kronebeløpet, sammenlignet med forslaget i høringsnotatet, vil for de fleste mottakere gi den samme pensjonen. De som med forslaget i høringsnotatet ikke ville fått utbetalt tjenestepensjon eller fått en lavere pensjon enn den årlige ytelsen som tilsvarer verdien av kronetillegget, vil etter avtalen få en pensjon tilsvarende 0,19 G, før levealdersjustering og tatt ut ved 67 år. Med denne justeringen vil alle med en opptjent rett til alderspensjon få utbetalt en ytelse fra den delen av bruttopensjonen som samordnes med ny alderspensjon.

Departementet viser til at med en samordningsfordel som er uavhengig av pensjonsgrunnlaget, vil, som i dag, personer med lave og moderate pensjonsgrunnlag få høyere kompensasjonsgrader enn personer med høye pensjonsgrunnlag. Dette forsterkes gjennom at et slikt kronebeløp, i tråd med avtalen av 3. mars 2018, omgjøres fra en samordningsfri del av opptjeningen i folketrygden til et tillegg i pensjonen etter samordning.

Statens pensjonskasse har anslått at et kronebeløp på 2,5 G vil løfte gjennomsnittlig kompensasjonsgrad for statsansatte og lærere med full tjenestetid fra 66 prosent til i underkant av 70 prosent. For brede grupper i Kommunal Landspensjonskasse er det anslått at et kronebeløp på 2,5 G vil løfte gjennomsnittlig kompensasjonsgrad for dem med full opptjening til i underkant av 70 prosent.

Departementet foreslår at det faste kronebeløpet gis som et tillegg etter samordning, tilsvarende 2,5 G før levealdersjustering og tjenestetidsavkorting.

Se punkt 6.5.3 om forslag til utforming av ny § 24 a i samordningsloven.

6.4.4.3 Samordningsfri andel av opptjent alderspensjon fra folketrygden

I høringsnotatet ble det foreslått at 2 prosent av den faktiske eller beregnede pensjonsbeholdningen, inkludert eventuell garantipensjonsbeholdning, skulle gjøres samordningsfri. Departementet viste til at en slik samordningsfri del vil gi en høyere kompensasjonsgrad, jo høyere opptjeningen av alderspensjon fra folketrygden er. Det ble vist til at med jevn inntekt i 40 år, vil en sats på 2 prosent øke kompensasjonsgraden med i overkant av 1 prosentpoeng for inntekter opp til 7,1 G.

Forslaget innebærer at for to personer med likt pensjonsgrunnlag, vil personen med høyest opptjening i folketrygden få den største samordningsfordelen. Forslaget har imidlertid ikke til hensikt å holde inntekter som er pensjonsgivende i folketrygden, men ikke i tjenestepensjonsordningen, utenfor samordning, slik tilfelle er med dagens fiktivfordelsregel, se punktene 3.3 og 6.3.5.

Mange av høringsinstansene er kritiske til at forslaget til nye samordningsregler innebærer at dagens fiktivfordel ikke videreføres. Arbeidstakerorganisasjonene mener for eksempel at bortfall av fiktivfordelen vil få dramatiske negative konsekvenser for grupper med betydelig overtid og tillegg som ikke er pensjonsgivende. Videre viser de til at de nye samordningsreglene delvis vil ramme personer som i dag allerede har gått av med pensjon, og fullt ut ramme personer som har kort tid igjen til pensjonsalder. Forsvarets seniorforbund påpeker at mange ansatte i staten har en betydelig aktivitetsbasert inntekt (som følge av vakt, øvelser, fartøytjeneste etc.), som ikke er pensjonsgivende i Statens pensjonskasse. De mener at det vil være urimelig, dersom personer i denne gruppen skal få vesentlig dårligere pensjon etter samordning, sett i forhold til sammenlignbare grupper.

Departementet viser til at fiktivfordelsregelen har vært begrunnet med at det ikke skal samordnes med inntekter som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen. Departementet viser til at slik fiktivfordelsregelen er utformet, kan tilleggspensjon som er tjent opp av inntekt som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen, bare holdes utenfor samordning så lenge denne inntekten har ført til at tilleggspensjonen blir større enn den fiktive tilleggspensjonen som beregnes med utgangspunkt i pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen (sluttlønnen). Individuelle opptjeningsprofiler vil være bestemmende for om deler av tilleggspensjonen holdes utenom samordningen eller ikke. For en person som har høyere inntektsvekst enn veksten i grunnbeløpet, kan økt tilleggspensjon fra folketrygden som følge av inntekter som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen, likevel gå til fullt fradrag i tjenestepensjonen. En annen person uten annen inntekt enn den som har vært pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen, vil likevel få deler av tilleggspensjonen holdt utenfor samordning, dersom veksten i pensjonsgrunnlaget er svakere enn veksten i grunnbeløpet. Departementet mener at dagens fiktivfordelsregel er lite treffsikker og at den derfor ikke bør videreføres.

Departementet har vurdert om det er mulig og ønskelig å unnta alderspensjon fra folketrygden opptjent på grunnlag av inntekter som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen fra samordningen. Departementet påpeker at det i punkt 6.4.5 er foreslått at samordningsfradraget fortsatt skal avkortes for personer som ikke har full opptjening i tjenestepensjonsordningen. Dette vil ivareta et vesentlig hensyn knyttet til personer med deler av folketrygdopptjeningen som stammer fra år uten medlemskap i en offentlig tjenestepensjonsordning.

Departementet påpeker videre at det ikke er klart definert hvilke typer inntekter som skulle føre til samordningsfordeler. I dagens regelverk vil personer med ti års opptjening av tilleggspensjon i privat sektor, etterfulgt av 30 års opptjening i offentlig sektor, få en høyere tilleggspensjon fra folketrygden enn en person som bare har jobbet 30 år i offentlig sektor. I begge tilfeller vil det likevel gjøres fradrag for hele tilleggspensjonen, slik at økt opptjening i folketrygden som følge av inntekt som ikke gir opptjening i tjenestepensjonsordningen går til fullt fradrag. Departementet vil videre påpeke at folketrygdens nye opptjeningsregler bare gir uttelling for inntekt opp til 7,1 G. Inntekter utover det som inngår i pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen og som regnes som pensjonsgivende inntekt etter folketrygdloven § 3-15, jf. skatteloven § 12-2, innebærer derfor ikke nødvendigvis høyere opptjening av inntektspensjon i folketrygden.

Departementet har i utformingen av forslagene til regler for samordning av offentlig tjenestepensjon med alderspensjon fra folketrygden opptjent etter nye regler, lagt vekt på at reglene skal være så enkle som mulig, men fortsatt sikre gode pensjonsnivåer for offentlig ansatte. Regler som på en treffsikker måte sikrer at samordningsfradrag for alderspensjon fra folketrygden tar hensyn til forskjeller i hvilke inntekter som gir opptjening i folketrygden og i tjenestepensjonsordningen, vil nødvendigvis komplisere samordningsregelverket betraktelig.

Departementet viser til at etter dagens samordningsregler har personer med jevn inntekt bare en grunnpensjonsfordel. Med en samordningsfri andel av pensjonsbeholdningen og eventuell garantipensjonsbeholdning får imidlertid alle en samordningsfordel utover det som følger av det samordningsfrie kronebeløpet, samtidig som størrelsen på samordningsfordelen er høyere, jo høyere opptjeningen i folketrygden er. Den samordningsfrie andelen av pensjonsbeholdningen medfører at enslige med jevn inntekt vil komme om lag like godt ut som etter dagens samordningsregler. På denne bakgrunn opprettholder departementet forslaget i høringsnotatet om at samordningsfradraget for folketrygden bør knyttes til beholdningene som ligger til grunn for utmåling av alderspensjon fra folketrygden, og at en andel av beholdningene skal holdes utenfor samordning. Departementet mener at det også bør være en samordningsfri andel av et eventuelt garantitillegg, omregnet til beholdning, etter folketrygdloven § 20-20.

Statens pensjonskasse har tidligere anslått at en prosentsats på 2 prosent, i tillegg til et kronebeløp på 2,5 G, vil løfte gjennomsnittlig kompensasjonsgrad for stats- og skoleansatte med full tjenestetid videre opp til om lag 71 prosent. For brede grupper i Kommunal Landspensjonskasse er det anslått at en prosentsats på 2 prosent i tillegg til et kronebeløp på 2,5 G, vil løfte gjennomsnittlig kompensasjonsgrad for dem med full opptjening til om lag 70,5 prosent.

Departementet foreslår at samordningsfordelen skal utgjøre 2 prosent av beholdningene.

Se punkt 6.5.3 om forslag til utforming av ny § 24 a i samordningsloven.

6.4.4.4 Samordningsfordel knyttet til redusert stillingsandel

I dagens samordningsregelverk justeres fradraget for grunnpensjonen også for stillingsandelen (gjennomsnittlig deltidsprosent). Dette omtales gjerne som en deltidsfordel, og den innebærer at for to personer med samme pensjonsgrunnlag i tjenestepensjonsordningen, men med ulik stillingsandel, blir fradraget for grunnpensjonen lavere for den som har lavest stillingsandel. Samlet pensjon blir da høyere for personen med lavest stillingsandel. I høringsnotatet uttalte departementet at dette prinsippet er urimelig og ikke bør videreføres, men at det likevel er rimelig at samordningsreglene utformes på en slik måte at personer med lav pensjon får et noe gunstigere samordningsfradrag enn andre.

Det er delte meninger blant høringsinstansene på dette punktet. Næringslivets Hovedorganisasjon, Hovedorganisasjonen Virke og Arbeidsgiverforeningen Spekter støtter forslaget. På den annen side mener Forsvar offentlig pensjon at forslaget vil være en sterk innstramning i samlet alderspensjon for de lavest lønnede, som også er de som i størst grad arbeider deltid. De mener at forslaget vil ramme kvinner i større grad enn menn. Arbeidstakerorganisasjonene, Forsvar offentlig pensjon, Kommunal Landspensjonskasse, Landslaget for offentlige pensjonister, Pensjonistforbundet og NITO gir uttrykk for tilsvarende synspunkter.

Departementet viser til at forslaget om et samordningsfritt kronebeløp på 2,5 G vil ha størst relativ betydning for personer med lavt pensjonsgrunnlag. Personer med lave pensjonsgrunnlag, for eksempel på grunn av deltidsarbeid, vil etter departementets forslag få gunstigere samordningsregler enn personer med høyere inntekt.

Departementet legger til grunn at personer med likt pensjonsgrunnlag bør få lik pensjon, og foreslår derfor at dagens deltidsfordel ikke videreføres i sin nåværende form i de nye samordningsreglene.

6.4.5 Samordningsfradrag når det ikke er opptjent full tjenestepensjon

Bruttopensjonen avkortes forholdsmessig når tjenestetiden er kortere enn kravet for full opptjening. For dem som fratrer med alderspensjon fra en stilling hos en arbeidsgiver med offentlig tjenestepensjonsordning, er kravet til full tjenestetid 30 år. For dem som har en oppsatt rett til tjenestepensjon, vil kravet til full opptjening avhenge av når de først ble medlemmer av ordningen. Kravet vil minst være 30 år, og det kan ikke overstige 40 år. Etter dagens samordningsregler foretas det i slike tilfeller også en forholdsmessig avkorting av samordningsfradraget.

I høringsnotatet foreslo departementet at slike regler også skulle gjelde ved samordning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning med ny alderspensjon i folketrygden. Ingen av høringsinstansene hadde synspunkter på dette.

Departementet viser til at for dem som ikke har full opptjening i tjenestepensjonsordningen, vil etter forslaget en andel av folketrygdopptjeningen holdes utenfor samordningen. Uten en slik regel ville personer som har jobbet i offentlig sektor bare i deler av yrkeslivet, i mange tilfeller få en svært lav eller ingen tjenestepensjon fra arbeidsforholdet i offentlig sektor. Forslaget er derfor en forutsetning for at personer som i løpet av yrkeslivet har jobbet i både offentlig og privat sektor, får utbetalt en alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen, som står i forhold til den andelen av arbeidslivet de har jobbet i offentlig sektor.

Departementet viser til at det i høringsnotatet ble påpekt at personer som har manglende opptjening både i folketrygden og i tjenestepensjonsordningen, etter dagens regler utilsiktet kan få økte samordningsfordeler, utover grunnpensjons- og fiktivfordeler. Dette omtales gjerne som dobbeltavkorting. For eksempel får en person som har kun 15 års opptjening i tjenestepensjonsordningen og folketrygden, skjermet halvparten av folketrygden fra samordning, selv om folketrygden i sin helhet er opptjent samtidig med opptjeningen i tjenestepensjonsordningen.

Departementet vil påpeke at forslaget i høringsnotatet vil gi tilsvarende effekter for personer som ikke har full opptjening i tjenestepensjonsordningen og som har like lang opptjeningstid i folketrygden. I utgangspunktet mener departementet at det ikke er ønskelig at deler av folketrygden holdes utenom samordningen i slike tilfeller. Hensynet til personer som har opptjening både fra offentlig og privat sektor må etter departementets syn likevel veie tyngst.

Departementet foreslår derfor at når alderspensjonen fra tjenestepensjonsordningen skal samordnes med ny alderspensjon fra folketrygden, skal samordningsfradraget avkortes forholdsmessig dersom tjenestetiden er kortere enn kravet for full tjenestetid.

Se punkt 6.5.3 om forslag til utforming av ny § 24 a i samordningsloven.

6.4.6 Samordning med avtalefestet pensjon i privat sektor

AFP i privat sektor ble gjort om fra en tidsbegrenset tidligpensjonsordning til en livsvarig ytelse i forbindelse med pensjonsreformen 1. januar 2011. Det er forutsatt at en tar ut alderspensjon fra folketrygden for rett til slik AFP. Det er i samordningsloven § 25 gitt særlige regler om samordning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning med AFP i privat sektor. Som nevnt gjøres det fradrag for hele AFP-ytelsen, men det gis et overgangstillegg på 85 prosent av samordningsfradraget. Overgangstillegget fases imidlertid ut over en tiårsperiode for årskull fra og 1954-kullet, slik at personer fra og med 1963-kullet ikke får overgangstillegg.

Slik samordning har vært utsatt for kritikk og har også blitt tatt opp av Forsvar offentlig pensjon, Arbeidstakerorganisasjonene og NITO i forbindelse med høringen av nye samordningsregler for yngre årskull.

Departementet viser til at det er nedfelt i avtalen om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor, inngått 3. mars 2018, at den vedtatte innfasingen av strengere samordning av offentlig tjenestepensjon med ny, privat AFP for årskullene 1954–1962 ikke gjennomføres. Videre heter det i avtalen:

«For disse årskullene skal samordningen skje på samme måte som for de som er født før 1954, slik at det bare gjøres fradrag i bruttopensjonen for maksimalt 15 prosent av privat AFP.»

Det følger også av avtalen at alderspensjon fra bruttoordningen for dem som er født i 1963 eller senere, ikke skal samordnes med ny AFP i offentlig eller privat sektor.

Se punkt 6.5.4 om forslag til endringer i samordningsloven § 25.

6.5 De enkelte endringene i samordningsloven

6.5.1 Innledning

I dette punktet foreslår departementet endringer i lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser, i tråd med forslagene i punkt 6.4. Forslaget til samordningsregler for overgangskullene er behandlet i punkt 7.5.4.

6.5.2 Samordningsloven § 24 – samordning med gammel alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 19

Samordningsloven § 24 har i dag bestemmelser om samordning av tjenestepensjon og personskadetrygd med pensjon fra folketrygden. Bestemmelsen ble vedtatt i forbindelse med pensjonsreformen fra 2011 og gir supplerende bestemmelser til samordningsloven §§ 19 og 23. Etter § 24 nr. 1 samordnes alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen med gammel alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 19 ved at det gjøres samordningsfradrag for grunnpensjon, tilleggspensjon, pensjonstillegg/særtillegg og enkelte andre tillegg. Samordningen foretas tidligst fra måneden etter at pensjonisten fyller 67 år. Samordningsfradragene skal divideres med det aktuelle forholdstallet, avhengig av uttakstidspunktet, det vil si om pensjonene er tatt ut samtidig eller til forskjellig tid. I § 24 nr. 4 er det bestemt at samordningsfradraget reguleres etter folketrygdloven § 19-14 andre, fjerde og sjuende ledd.

Departementet foreslår at det presiseres i overskriften til bestemmelsen at den gjelder samordning med gammel alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 19. Regler om samordning med ny alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 20 foreslås gitt i ny § 24 a, se punkt 6.5.3.

Det vises til lovforslaget, samordningsloven § 24.

6.5.3 Samordningsloven ny § 24 a – samordning med ny alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 20

Departementet foreslår at det i samordningsloven ny § 24 a gis regler om samordning av alderspensjon fra tjenestepensjonsordning med ny alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 20. I forhold til utkastet til § 24 a som har vært på høring, foreslår departementet enkelte presiseringer av lovteksten og noe justering av rekkefølgen på numrene. Dette skyldes blant annet innspill i høringen.

Ettersom ny alderspensjon fra folketrygden opptjenes i form av en beholdning, må det fastsettes en samordningsbeholdning som legges til grunn for samordningen, se forslaget i § 24 a nr. 1. I samme bestemmelse slås det fast at det er pensjonsbeholdningen etter folketrygdloven § 20-4, garantipensjonsbeholdningen etter folketrygdloven § 20-11 og eventuell garanti for opptjente rettigheter etter folketrygdloven § 20-20 som danner grunnlag for samordningsbeholdningen. Det er summen av pensjonsbeholdningen, garantipensjonsbeholdningen og den eventuelle garantien omregnet til beholdning som utgjør beholdningene som nevnt i § 24 a nr. 2. Dette er en oppfølging av Arbeids- og velferdsdirektoratets innspill i høringen om entydig begrepsbruk.

I § 24 a nr. 2 første ledd videreføres prinsippet om at samordningen tidligst skjer fra måneden etter at pensjonisten fyller 67 år. Dette gjelder også dersom det er tatt ut alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen før fylte 67 år etter særaldersgrense. Det er nødvendig med bestemmelser om hvilke beholdninger det skal tas utgangspunkt i, avhengig av uttakstidspunkt, se § 24 a nr. 2 første og andre ledd. Ved samtidig uttak av tjenestepensjon og folketrygd ved 67 år og senere, vil bestemmelsen innebære at en legger til grunn beholdningene på uttakstidspunktet, slik disse blir fastsatt etter folketrygdloven §§ 20-4 (pensjonsbeholdning), 20-11 (garantipensjonsbeholdning) og 20-20 (garantitillegg omregnet til beholdning). Det vil forholde seg tilsvarende for den som har tjenestepensjon etter særaldersgrense, som fra fylte 67 år forutsettes å ta ut alderspensjon fra folketrygden. Tjenestepensjonen blir i tilfeller med særaldersgrense levealdersjustert og samordnet med folketrygden ved fylte 67 år på samme måte som for dem med ordinær aldersgrense, og som tar ut tjenestepensjon og folketrygd samtidig ved den alderen. Er det tatt ut alderspensjon fra folketrygden før 67 år, tas det utgangspunkt i beholdningene som pensjonisten ville hatt rett til dersom alderspensjonen var tatt ut ved 67 år. Tilsvarende gjelder i andre tilfeller hvor alderspensjonen fra folketrygden er tatt ut før tjenestepensjonen. En må da legge til grunn de beholdningene pensjonisten ville hatt rett til, dersom alderspensjonen fra folketrygden var tatt ut samtidig med tjenestepensjonen.

Flere av høringsinstansene har påpekt at det er behov for enkelte avklaringer rundt fastsettingen av beholdningene. Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at det i høringsnotatet ikke er tatt stilling til hvem som skal beregne beholdningene som skal brukes når tjenestepensjon og alderspensjon fra folketrygden ikke tas ut samtidig. Også Statens pensjonskasse, Kommunal Landspensjonskasse og Gabler omtaler denne problemstillingen. Det følger i dag av samordningsloven § 27 nr. 1 første punktum at pensjons- eller trygdeordninger som foretar beregning og utbetaling av ytelser som omfattes av samordningsloven, skal bistå hverandre med opplysninger om at ytelser er innvilget, endret eller opphørt. Det er gitt utfyllende bestemmelser i forskrift 27. juli 2000 nr. 727 om registrering og utveksling av opplysninger (meldesystem) for å gjennomføre bestemmelsene i samordningsloven mv. Departementet viser til at Arbeids- og velferdsdirektoratet i sin høringsuttalelse skriver:

«Beholdningene skal beregnes på grunnlag av reglene i kapittel 20 i folketrygdloven, og NAV har kompetanse på å beregne beholdninger etter disse reglene. Vi mener derfor at det vil være hensiktsmessig at NAV foretar de delene av samordningsberegningene som NAV har spesiell kompetanse på. Det vil si beregning av beholdningene som skal inngå i beregningen av samordningsbeholdningen når tjenestepensjon og folketrygdpensjon ikke tas ut samtidig.»

Departementet støtter direktoratets synspunkter og legger til grunn at Arbeids- og velferdsetaten foretar beregningen av de nødvendige beholdningene som skal benyttes etter § 24 a nr. 2 første og andre ledd. Departementet tar sikte på en gjennomgang av meldeforskriften med hensyn til eventuelle tilpasninger som følge av forslagene i proposisjonen her. Når det gjelder beregning av samordningsbeholdningen og samordningsfradraget, jf. forslaget til § 24 a nr. 2 tredje ledd og nr. 3, legger departementet til grunn at dette gjøres av de enkelte tjenestepensjonsordningene, som ledd i samordningen av pensjonene.

I forlengelsen av denne problemstillingen påpeker Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statens pensjonskasse at det må avklares hvilke konsekvenser det får for plikt- og rettighetsforholdet mellom pensjonisten, Arbeids- og velferdsetaten og tjenestepensjonsordningen at Arbeids- og velferdsetaten skal beregne de foreslåtte beholdningsstørrelsene for tjenestepensjonsordningene. Direktoratet uttaler at lovforslaget ikke kun legger opp til at det skal utveksles opplysninger om beregninger som allerede er gjort etter regler utenfor samordningsloven, men også til beregning av nye elementer som utelukkende skal brukes i samordningsberegninger. Etter direktoratets oppfatning bør en eventuell klage på samordningen og grunnlaget for denne rettes til tjenestepensjonsordningene. Departementet viser til at klager på samordningsvedtak i dag rettes til den tjenestepensjonsordningen som har foretatt samordningen og legger til grunn at dette også bør gjelde for samordningsvedtak etter de nye bestemmelsene om samordning som foreslås i proposisjonen her.

Etter at det er avklart hvilke beholdninger som skal legges til grunn, skal det gjøres fradrag med 2 prosent for å komme frem til samordningsbeholdningen. Bestemmelsen er utformet slik at samordningsbeholdningen skal utgjøre 98 prosent av beholdningene etter nr. 2 første og andre ledd, jf. forslaget til nr. 2 tredje ledd.

Samordningsfradraget fastsettes etter bestemmelsene i § 24 a nr. 3 ved å dividere samordningsbeholdningen med det aktuelle delingstallet, som er avhengig av uttakstidspunktet. Delingstallet som er fastsatt etter folketrygdloven § 20-13 legges til grunn.

I nr. 4 går det frem at tillegg etter folketrygdloven § 20-18 femte ledd, som ytes dersom utbetalt pensjon blir lavere enn satsen for garantipensjon, skal gå til fradrag i alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen. Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statens pensjonskasse har påpekt at det bør presiseres hvilke beløp som skal legges til grunn ved samordningen. Departementet legger til grunn at det skal samordnes ut fra det beløpet som til enhver tid utbetales. Det følger av nr. 5 at det gis tillegg til tjenestepensjonen som tilsvarer 2,5 ganger folketrygdens grunnbeløp, dividert med det aktuelle delingstallet. Tillegget er et resultat av avtalen om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor av 3. mars 2018. Tillegget erstatter det opprinnelige forslaget i høringsnotatet om et samordningsfritt kronebeløp. I nr. 6 og 7 foreslås det at samordningsfradragene skal begrenses forholdsmessig hvis pensjonisten ikke har full tjenestetid, og hvis tjenestepensjonen er gradert som følge av delvis uttak av pensjon. Det samme gjelder tillegget etter nr. 5. I nr. 8 foreslås det at samordningsfradraget etter nr. 3 skal reguleres årlig på samme måte som folketrygdens alderspensjon. Det gjelder også tillegget i tjenestepensjon etter nr. 5.

Ved uttak av alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen må det fastsettes beholdninger, jf. § 24 a nr. 2. Som omtalt ovenfor, skal beholdningene beregnes på tidspunktet for uttak av tjenestepensjonen. Pensjonsopptjening i ny alderspensjon skjer blant annet på grunnlag av pensjonsgivende inntekt, jf. folketrygdloven § 20-4 første ledd bokstav a. Pensjonsopptjeningen for et kalenderår tilføres pensjonsbeholdningen ved utløpet av året da fastsettingen av formues- og inntektskatt for det aktuelle året er ferdig, jf. folketrygdloven § 20-4 tredje ledd. På uttakstidspunktet vil derfor ikke all opptjening være tilført pensjonsbeholdningen, men vil tilføres på et senere tidspunkt. Dette kan omfatte både uttaksåret og inntil to år før uttaksåret. Departementet legger til grunn at all opptjening i utgangspunktet skal samordnes. Det er derfor nødvendig å gi regler om at slik opptjening skal inngå i samordningen etter hvert som den tilføres pensjonsbeholdningen i folketrygden, jf. forslaget til § 24 a nr. 9. Samordningen skal foretas fra samme tidspunkt som folketrygden omregnes. Ved helt uttak av alderspensjon i folketrygden, vil slik opptjening i folketrygden bli regnet om til årlig pensjon og legges til pensjonen som allerede er tatt ut. Det er dermed ikke tilstrekkelig bare å oppjustere den samordningsbeholdningen som er fastsatt på uttakstidspunktet etter § 24 a nr. 2. I tillegg er utbetalt pensjon levealdersjustert ut fra uttakstidspunktet, og utbetalt pensjon er regulert en eller flere ganger. Nærmere regler om slik samordning må fastsettes i forskrift.

Enkelte pensjonister fortsetter å tjene opp pensjon i folketrygden etter at de har tatt ut hel tjenestepensjon ved 67 år og senere. I høringsnotatet foreslo departementet at slik opptjening skal holdes utenfor samordning, jf. utkastet til ny § 24 a nr. 4 i høringsnotatet. Statens pensjonskasse uttalte i sitt høringssvar at utformingen av bestemmelsen ga enkelte tolkningsproblemer. I tillegg ga Pensjonskassen uttrykk for at bestemmelsen om samordningsfritak må anvendes på årsbasis. En eventuell fordeling av inntekt før og etter pensjoneringsmåneden vil være meget arbeidskrevende for tjenestepensjonsleverandørene.

Departementet viser til forslaget om at inntekt som legges til pensjonsbeholdningen etter uttak av tjenestepensjon skal inngå i samordningen etter hvert som den tilføres pensjonsbeholdningen i folketrygden, jf. forslaget til § 24 a nr. 9. Dette gjelder også opptjeningen i uttaksåret. Departementet foreslår derfor at det presiseres i bestemmelsen om samordningsfritak, at fritaket gjelder for inntekt fra og med året etter uttaket av hel tjenestepensjon. I høringsnotatet var for øvrig bestemmelsen om samordningsfritak foreslått plassert i nr. 4, men den foreslås nå plassert i nr. 10.

Etter departementets vurdering er det behov for utfyllende bestemmelser om gjennomføringen av samordning etter samordningsloven § 24 a, og det foreslås derfor en forskriftshjemmel i § 24 a nr. 11.

Det vises til lovforslaget, samordningsloven § 24 a.

6.5.4 Samordningsloven § 25. Samordning med avtalefestet pensjon i privat sektor

Samordningsloven § 25 har i dag bestemmelser om samordning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning med AFP i privat sektor. Bestemmelsene ble vedtatt i forbindelse med pensjonsreformen fra 2011 og innebærer at AFP går til fullt fradrag i tjenestepensjonen, men at det gis et overgangstillegg på 85 prosent av fradraget for årskull til og med 1953-kullet. For yngre årskull fases overgangstillegget ut med 1/10 for hvert årskull fra og 1954-kullet.

Departementet viser til avtalen av 3. mars 2018 om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor og foreslår at samordningsloven § 25 endres i tråd med avtalens punkt 8 femte og sjette avsnitt. Det skal i henhold til avtalen gjøres fradrag i tjenestepensjonen med maksimalt 15 prosent av privat AFP for årskull til og med 1962-kullet, og det foreslås at dette reguleres i samordningsloven § 25 første ledd. Det følger av avtalen at den vedtatte innfasingen av strengere samordning av offentlig tjenestepensjon med ny, privat AFP for årskullene 1954–1962 ikke skal gjennomføres. Departementet foreslår derfor at bestemmelsene i någjeldende tredje ledd om overgangstillegg oppheves.

Det vises til lovforslaget, samordningsloven § 25.

Til forsiden