7 Overgangskullene 1954–1962. Levealdersjustering og innfasing av nye samordningsregler

7.1 Innledning og gjeldende rett

Personer som er født i perioden fra og med 1954 og til og med 1962, gjerne omtalt som overgangskullene, får én del av alderspensjonen fra folketrygden beregnet med gamle opptjeningsregler og én del beregnet med nye opptjeningsregler.

Gjeldende regler om levealdersjustering og samordning med gammel alderspensjon fra folketrygden omfatter årskullene til og med 1953-kullet. Gjeldende bestemmelser om levealdersjustering av offentlig tjenestepensjon følger av lov om Statens pensjonskasse § 24. Tilsvarende bestemmelser om levealdersjustering er tatt inn i de øvrige lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene og i de vedtektsfestede ordningene i kommunal sektor. Hovedreglene om samordning av offentlig tjenestepensjon med gammel folketrygd følger av samordningsloven §§ 19, 23 og 24.

I kapitlene 5 og 6 i proposisjonen her har departementet foreslått nye regler for levealdersjustering og samordning av ny alderspensjon fra folketrygden for personer født fra og med 1963, som har all opptjening i folketrygden etter nye opptjeningsregler.

I kapittelet her foreslår departementet hvordan levealdersjustering og nye samordningsregler skal utformes for overgangskullene. Videre foreslås det at innfasingen følger innfasingen av ny alderspensjon fra folketrygden.

Det vises for øvrig til fremstillingen av gjeldende rett i kapittel 3.

7.2 Høringsnotatet

7.2.1 Levealdersjustering for overgangskullene 1954–1962

I høringsnotatet ble det foreslått at levealdersjusteringen av brutto tjenestepensjon skal følge innfasingen av ny opptjeningsmodell i folketrygden. Dette innebærer at brutto tjenestepensjon for overgangskullene 1954–1962 må levealdersjusteres på to forskjellige måter, avhengig av om det skal samordnes med ny eller gammel alderspensjon fra folketrygden. Det vil si at 1954-kullet får 9/10 av brutto alderspensjon levealdersjustert etter gjeldende regler og 1/10 etter forslaget til nye regler. Videre blir 8/10 av alderspensjonen for 1955-kullet levealdersjustert etter gjeldende regler og 2/10 etter forslaget til nye regler, osv.

7.2.2 Innfasing av nye samordningsregler

I høringsnotatet ble det videre foreslått at også de nye samordningsreglene fases inn i takt med innfasingen av ny opptjeningsmodell i folketrygden. For overgangskullene 1954–1962 vil dette virke som om det gjøres to samordningsfradrag. Ett fradrag som beregnes som om all opptjening hadde skjedd etter gamle opptjeningsregler og ett fradrag som beregnes som om all opptjening hadde skjedd etter nye opptjeningsregler. De to fradragene veies sammen med de samme vektene som benyttes for alderspensjon fra folketrygden.

Departementet foreslo videre i høringsnotatet at fradraget som er beregnet etter gamle regler ikke kan være høyere enn den bruttopensjonen som levealdersjusteres med justeringstall avledet av forholdstall, og at fradraget som er beregnet etter nye regler ikke kan være høyere enn den bruttopensjonen som levealdersjusteres med justeringstall avledet av delingstall.

7.3 Høringsinstansenes syn

Høringsnotatets forslag til levealdersjustering og innfasing av nye samordningsregler for overgangskullene 1954–1962 har i liten grad blitt særskilt kommentert av høringsinstansene.

Gabler kommenterer at personene i overgangskullene får kompliserte beregninger å forholde seg til.

7.4 Departementets vurdering og forslag

7.4.1 Levealdersjustering for overgangskullene 1954–1962

I lys av at høringsnotatets forslag for innfasing av levealdersjustering for overgangskullene i liten grad ble kommentert av høringsinstansene, fastholder departementet forslaget om at levealdersjusteringen av brutto tjenestepensjon skal følge innfasingen av ny opptjeningsmodell i folketrygden. Dette innebærer at brutto tjenestepensjon for kullene 1954–1962 må levealdersjusteres på to forskjellige måter, avhengig av hvilken folketrygd det skal samordnes med.

Bruttopensjonen som samordnes med gammel alderspensjon fra folketrygden, skal levealdersjusteres ved å benytte justeringstall som er lik folketrygdens forholdstall. Bruttopensjonen som samordnes med ny alderspensjon fra folketrygden, skal levealdersjusteres ved å benytte justeringstall som er lik folketrygdens delingstall dividert med 13,42.

Personer i overgangskullene vil dermed få en alderspensjon som er sammensatt av to deler. En del som er levealdersjustert med justeringstall avledet av forholdstall og vektet med andelen av alderspensjonen fra folketrygden som er opptjent etter gammel opptjeningsmodell, og en del som er levealdersjustert med justeringstall avledet av delingstall og vektet med andelen av alderspensjonen fra folketrygden som er opptjent etter ny opptjeningsmodell.

Etter gjeldende regler kan brutto tjenestepensjon øke ved arbeid etter 67 år til man har kompensert for effekten av levealdersjusteringen. I punkt 5.4.3 foreslår departementet at en tilsvarende regel innføres for brutto tjenestepensjon som skal samordnes med ny alderspensjon fra folketrygden. Det vil si at det, som etter gjeldende regler, settes en nedre grense på justeringstallet på 1,000. Dersom man står i stilling utover den alderen da justeringstallet når 1,000, vil ikke bruttopensjonen øke ytterligere.

Departementet viser til pensjonsavtalen av 3. mars 2018, der det er enighet om justeringer i regelverket for å gi bedre pensjonsuttelling for dem som står i arbeid etter 67 år. Dette punktet i avtalen innebærer at personer født i årene 1954–1962, som skal få brutto tjenestepensjon delvis samordnet med gammel alderspensjon og delvis med ny alderspensjon fra folketrygden, vil få noe bedre uttelling når de kompenserer for levealdersjusteringen.

De fastsatte forholdstallene for kullene født i årene 1954–1956 innebærer at justeringstallene som skal benyttes på brutto tjenestepensjon som skal samordnes med gammel alderspensjon fra folketrygden, vil nå dagens nedre grense på 1,000 ved henholdsvis 68 år og 2 måneder, 68 år og 3 måneder og 68 år og 5 måneder. Tilsvarende justeringstall som skal benyttes på brutto tjenestepensjon som skal samordnes med ny alderspensjon fra folketrygden, vil med de fastsatte delingstallene for kullene født i årene 1954–1956 og forslagene i proposisjonen her, nå nedre grense på 1,000 ved henholdsvis 69 år og 2 måneder, 69 år og 3 måneder og 69 år og 5 måneder. Gjeldende anslag på forholds- og delingstall for kullene født i årene 1957–1962 vil ha tilsvarende forskjeller med hensyn til når nedre grense nås i de to ulike beregningene, men grensene vil slå inn ved gradvis høyere alder.

Pensjonsavtalen av 3. mars 2018 innebærer at nedre grense i justeringstall etter begge beregninger settes ved samme alder, fra den alder når begrensningen i justeringstall som skal benyttes på brutto alderspensjon som skal samordnes med ny alderspensjon fra folketrygden nås. Bruttopensjonen som skal samordnes med gammel alderspensjon fra folketrygden, kan ved full opptjening da bli høyere enn 66 prosent av pensjonsgrunnlaget, helt frem til man har kompensert for effekten av levealdersjusteringen, også i den delen av bruttopensjonen som skal samordnes med ny alderspensjon fra folketrygden.

Boks 7.1 illustrerer levealdersjustering av brutto tjenestepensjon ved bruk av justeringstall ved forskjellige avgangsaldre. Det fremgår for eksempel at anslaget på delingstall for 1958-kullet ved 67 år er 15,57. Justeringstallet for 1958-kullet ved 67 år blir følgelig 1,160 (15,57/13,42). Delingstallet til 1958-kullet ved 69 år og 9 måneder anslås til 13,39. Fra og med denne alderen skal dermed justeringstallet som skal benyttes på den delen av brutto tjenestepensjon som skal samordnes med ny alderspensjon fra folketrygden, etter forslaget begrenses til 1,000. Ved samme alder anslås det samme årskullets forholdstall til 0,937. Justeringstallet som skal benyttes på brutto tjenestepensjon som skal samordnes med gammel alderspensjon, skal etter forslaget og i tråd med avtalen av 3. mars 2018 fra og med denne alderen begrenses til 0,937. Brutto tjenestepensjon etter levealdersjustering kan etter forslaget dermed overstige brutto tjenestepensjon før levealdersjustering.

Boks 7.1 Eksempler på levealdersjustering av brutto tjenestepensjon ved ulike uttaksaldre

Forutsetninger:

Medlemmet er født i 1958. Medlemmet har et pensjonsgrunnlag på 500 000 kroner og full tjenestetid. Anslag på delingstallene for 1958-kullet ved ulike uttaksaldre er gjengitt i tabellen:

Alder ved uttak av tjenestepensjon	67 år	68 år	69 år	70 år	71 år	72 år
Folketrygdens delingstall	15,57	14,77	13,98	13,19	12,41	11,63
Justeringstall uten begrensning
Justeringstall (ny alderspensjon)	1,160	1,101	1,042	1,000	1,000	1,000
Folketrygdens forholdstall	1,090	1,034	0,979	0,924	0,869	0,815
Justeringstall (gammel alderspensjon)	1,090	1,034	0,979	0,937	0,937	0,937
Bruttopensjon før levealdersjustering	330 000	330 000	330 000	330 000	330 000	330 000
Bruttopensjon etter levealdersjustering	293 618	309 438	326 889	341 094	341 094	341 094

Se punktene 7.5.2 og 7.5.3 om forslag til utforming av lovforslaget.

7.4.2 Innfasing av nye samordningsregler

Departementet viser til at høringsforslaget om den foreslåtte modellen for innfasing av samordning for årskullene 1954–1962 (overgangskullene) i liten grad ble kommentert av høringsinstansene.

I høringsnotatet ble det foreslått at de nye samordningsreglene også fases inn i takt med innfasingen av ny opptjeningsmodell i folketrygden. For overgangskullene 1954–1962 vil dette virke som om det gjøres to samordningsfradrag. Ett fradrag som beregnes som om all opptjening hadde skjedd etter gamle opptjeningsregler og ett fradrag som beregnes som om all opptjening hadde skjedd etter nye opptjeningsregler. De to fradragene veies sammen med de samme vektene som benyttes for alderspensjon fra folketrygden.

Samordningsfradraget kan etter gjeldende regelverk ikke være høyere enn bruttopensjonen. Departementet foreslår at dette prinsippet også skal gjelde for overgangskullene, ved at de to fradragene begrenses på tilsvarende måte. Fradraget som er beregnet etter gamle regler, kan ikke være høyere enn den bruttopensjonen som levealdersjusteres med justeringstall avledet av forholdstall, og fradraget som er beregnet etter nye regler, kan ikke være høyere enn den bruttopensjonen som levealdersjusteres med justeringstall avledet av delingstall.

Resultatet blir som om det ble beregnet to nettopensjoner som veies sammen med de samme vektene som benyttes for alderspensjon fra folketrygden. Gitt at man tar hensyn til at hvert av fradragene ikke kan være høyere enn den tilhørende bruttopensjonen, er det likevel to bruttopensjoner som veies sammen med de samme vektene som benyttes for alderspensjon fra folketrygden og to samordningsfradrag som veies på samme måte.

Det er ikke mulig å unngå at netto tjenestepensjon på individnivå blir forskjellig, avhengig av om den samordnes med gammel eller ny alderspensjon fra folketrygden. Departementets forslag vil sikre at det ikke blir for store forskjeller på tjenestepensjonen fra ett årskull til det neste.

Andelene av opptjeningen av alderspensjonen fra folketrygden som skjer med henholdsvis gamle og nye opptjeningsregler for årskullene 1950–1965 illustreres i figur 7.1.

Forslaget til innfasing av nye samordningsregler vil gi et mer komplisert regelverk for årskullene 1954–1962, men departementet mener dette er nødvendig for å dempe terskelvirkninger på beregnet nettopensjon mellom påfølgende årskull.

Departementet viser til tabell 9.14 i kapittel 9 om beregning av pensjonen for overgangskullene.

Se punkt 7.5.4 om forslag til utforming av lovforslaget.

7.5 De enkelte lovendringene

7.5.1 Innledning

I punkt 7.5.2 foreslår departementet endringer i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene i tråd med forslagene i punkt 7.4. Videre foreslås det i punkt 7.5.3 nødvendige endringer i andre særskilte tjenestepensjonslover. Forslag til endringer i samordningsloven omtales i punkt 7.5.4.

7.5.2 Lov om Statens pensjonskasse, lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. og lov om pensjonsordning for sykepleiere

Statens pensjonskasse, pensjonsordningen for apotekvirksomhet mv. og pensjonsordningen for sykepleiere reguleres av henholdsvis lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse, lov 26. juni 1953 nr. 11 om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. og lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere.

Departementet har i utkast til lov om Statens pensjonskasse § 24 foreslått at levealdersjusteringen skal skje ved bruk av justeringstall, som også er tilpasset nye opptjeningsregler i folketrygdloven. Departementet viser til at årskullene 1954–1962 får opptjening i folketrygden etter både gamle opptjeningsregler i folketrygdloven kapittel 19 og nye opptjeningsregler i folketrygdloven kapittel 20. Departementet foreslår at bestemmelser om levealdersjustering for disse kullene reguleres i lov om Statens pensjonskasse ny § 24 a. Det vises til lovforslaget.

Departementet foreslår at det gis tilsvarende bestemmelse om levealdersjustering for overgangskullene i lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. ny § 8 b og lov om pensjonsordning for sykepleiere ny § 10 b. Det vises til lovforslagene.

I lov om Statens pensjonskasse § 22 tredje ledd og 23 tredje ledd er det i dag henvisninger til bestemmelsen om levealdersjustering i lovens § 24. Ettersom departementet i proposisjonen her foreslår særlige regler om levealdersjustering for årskullene 1954–1962 i ny § 24 a, er det nødvendig å endre henvisningen. Tilsvarende gjelder i lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. § 7 nr. 2 tredje ledd og § 8 nr. 1 tredje ledd og i lov om pensjonsordning for sykepleiere § 9 andre ledd og § 10 fjerde ledd. Det vises til lovforslagene.

7.5.3 Andre lover

7.5.3.1 Innledning

Departementet viser til at det er nødvendig med visse justeringer i de andre lovfestede tjenestepensjonsordningene, basert på forslagene i proposisjonen her, se punkt 2.4. Det er også nødvendig med enkelte justeringer i disse lovene som følge av forslagene i punkt 7.5.2, for årskullene 1954–1962.

7.5.3.2 Lov om pensjonsordning for Stortingets ombudsmann for forvaltningen

I lov 6. mai 1966 om pensjonsordning for Stortingets ombudsmann for forvaltningen § 2 fjerde ledd er det i dag henvist til reglene om levealdersjustering i lov om Statens pensjonskasse § 24. Ettersom departementet i lov om Statens pensjonskasse ny § 24 a foreslår bestemmelser om levealdersjustering for årskullene 1954–1962, se punkt 7.5.2, er det nødvendig å endre henvisningen. Det vises til lovforslaget.

7.5.3.3 Lov om tillegg til lov 28. juli 1949 om Statens pensjonskasse

I lov 21. mai 1982 nr. 25 om tillegg til lov 28. juli 1949 om Statens pensjonskasse § 3 andre ledd er det i dag henvist til reglene om levealdersjustering i lov om Statens pensjonskasse § 24. Ettersom departementet i lov om Statens pensjonskasse ny § 24 a foreslår bestemmelser om levealdersjustering for årskullene 1954–1962, se punkt 7.5.2, er det nødvendig å endre henvisningen. Det vises til lovforslaget.

7.5.3.4 Lov om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer

I lov 16. desember 2011 nr. 60 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer § 3-6 andre ledd første punktum og § 4-6 andre ledd første punktum er det i dag henvist til bestemmelsene om levealdersjustering i lov om Statens pensjonskasse § 24. Departementet foreslår at bestemmelsene om levealdersjustering for årskullene 1954–1962 som er foreslått i lov om Statens pensjonskasse § 24 a, jf. punkt 7.5.2, også gis virkning for alderspensjon etter kapitlene 3 og 4 ved at henvisningene i § 3-6 andre ledd første punktum og § 4-6 andre ledd første punktum endres. Det vises til lovforslaget.

7.5.4 Samordningsloven

Departementet viser til at årskullene 1954–1962 får opptjening etter både nye og gamle opptjeningsregler i folketrygden. I § 24 i lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser er det i dag bestemmelser om samordning av tjenestepensjon og personskadetrygd med den alderspensjonen fra folketrygden som er opptjent etter gamle opptjeningsregler. I ny § 24 a er det i proposisjonen her foreslått bestemmelser om samordning med den alderspensjonen fra folketrygden som er opptjent etter nye opptjeningsregler, se punkt 6.5.3. Departementet foreslår at bestemmelser om samordning for årskullene 1954–1962 reguleres i samordningsloven ny § 24 b. Det vises til lovforslaget.