Prop. 71 L (2019–2020)

Endringer i lov om Statens pensjonskasse, samordningsloven og enkelte andre lover (innfasing av nettoberegnet ektefellepensjon)

Til innholdsfortegnelse

6 Høringsuttalelsene

6.1 Overgang til nettoberegnet ektefellepensjon

Høringsinstansene støtter i all hovedsak overgang til nettoberegnet ektefellepensjon og viser til at dette er klart enklere enn å etablere nye samordningsregler.

Statens pensjonskasse (SPK) uttaler at de støtter forslaget om at regelverket for brutto ektefellepensjoner fra fylte 67 år ikke tilpasses ny alderspensjon fra folketrygden ved å etablere nye samordningsregler, men at det heller innfases nettoberegnet ektefellepensjon fra fylte 67 år. SPKstøtter også at det ikke etableres noen garantibestemmelse og viser til at en eventuell garantibestemmelse ville motvirket forenklingen en ønsker å oppnå.

Kommunal Landspensjonskasse (KLP) uttaler at reglene for å beregne ektefellepensjon fra offentlig tjenestepensjon, og fastsettelse av fradrag for folketrygden, allerede er komplisert, og at en ytterligere komplisering av regelverket er uheldig. KLP ser det derfor som hensiktsmessig at regelverket blir enkelt å praktisere og forstå. KLP støtter departementets forslag om å innfase nettoberegnede ytelser fra 67 år.

Gabler bemerker at det er uheldig at NOU 2017:3 Folketrygdens ytelser til etterlatte – Forslag til reform ikke er behandlet ennå. De viser til at dersom det vedtas endringer i folketrygdens ytelser til etterlatte langs de linjer som foreslås av utvalget, kan dette i sin tur få konsekvenser for ektefellepensjoner i offentlige tjenestepensjonsordninger. De skriver at det dermed ikke er usannsynlig at det vil bli en ny runde med regelverksendringer for gruppen som lovforslaget gjelder. Gabler ser at tidsløpet krever at disse reglene må «vedtas i et eget løp, uavhengig av hvilken langsiktig løsning man får i folketrygden». De påpeker likevel at departementets forslag er en ad hoc løsning i påvente av en helhetlig gjennomgang av etterlatteytelsene.

Gabler viser videre til at regelverket, også med departementets forslag, vil være svært komplisert og pedagogisk krevende å formidle til pensjonsmottakerne, særlig for overgangskullene 1954–1962. De viser imidlertid til at alternativet, å innføre nye samordningsregler for alderspensjon beregnet etter ny opptjeningsmodell, trolig ville vært enda mer komplisert enn å innføre nettoberegnede ytelser.

Oslo Pensjonsforsikring AS (OPF) deler departementets vurdering vedrørende behovet for å gjøre tilpasninger i dagens regelverk for bruttoberegnede ektefellepensjoner. OPF støtter departementets standpunkt om å unngå innføring av nye kompliserte samordningsregler. De viser til at det er vanskelig å se for seg løsninger som vil kunne opprettholde brutto ektefellepensjoner samordnet med ny folketrygd, uten at dette vil være tilnærmet umulig å praktisere. OPF skriver at en eventuell slik løsning vil måtte kreve en stor grad av detaljering, samt uforholdsmessig mye administrasjon. OPF skriver at det er vanskelig å se for seg gode systemtekniske løsninger for slik samordning, og at det ville vært særdeles vanskelig å kommunisere på en god og forståelig måte. Etter OPFs syn fremstår den foreslåtte løsningen med å innfase nettoberegnede ytelser som godt egnet til å ivareta målet om forenkling av regelverket. OPF støtter derfor departementets forslag.

Arbeidsgiverforeningen Spekter gir sin tilslutning til at brutto ektefellepensjon erstattes av nettoberegnet ektefellepensjon fra 67 år. De viser til at reglene for samordning av brutto ektefellepensjon er svært komplisert og skriver at overgang til nettoberegnede ytelser vil forenkle vesentlig. Spekter viser videre til at det senere kan bli foretatt endringer i folketrygdens ytelser til etterlatte som innebærer at det blir behov for ytterligere justeringer av ektefellepensjonene i de offentlige tjenestepensjonsordningene.

LO, Unio og YS (Organisasjonene) uttaler at de ser at samordning mot ny alderspensjon fra folketrygden vil medføre komplikasjoner i et allerede komplisert regelverk. De vedkjenner at samordning mot ny alderspensjon nødvendigvis også må ha andre egenskaper enn samordning mot alderspensjon etter gamle regler. Organisasjonene er enige i at hensynet til å lage forståelige regler, samt hensynet til rettsikkerhet og forutberegnelighet for pensjonistene, tilsier at det innføres en nettoytelse.

Akademikerne ser at det av hensyn til et mindre komplisert regelverk og fordi det vil være tilnærmet umulig å utforme nye samordningsregler, kan være behov for å gå over til innfasing av nettoberegnet ektefellepensjon fra fylte 67 år for årskull født 1954 eller senere. Akademikerne uttaler at det er positivt at en overgang til nettoberegnet ektefellepensjon vil gi større grad av likebehandling mellom ulike grupper gjenlevende med samme alder.

Pensjonistforbundet støtter forslaget om nettoberegnet ektefellepensjon forutsatt at det suppleres med en sikringsordning som sikrer at pensjonsnivået ikke blir lavere enn beregningen av ektefellepensjon etter gamle regler, dvs. samordnet med gammel folketrygd. Pensjonistforbundet mener at det høyeste beløpet av nettoberegnet ektefellepensjon og bruttoberegnet etter samordning med gammel folketrygd bør komme til utbetaling. De viser til at årskullene 1954–1962 uansett skal få delvis beregning etter gamle regler og at en sikringsordning derfor ikke medfører behov for ytterligere beregninger. Personer født i 1963 og senere har kun ny opptjeningsmodell i folketrygden. Pensjonistforbundet mener likevel at også personer født fra og med 1963 bør gis samme sikringsbestemmelse ved at det gjøres en hypotetisk beregning av alderspensjon etter gammel opptjeningsmodell. Pensjonistforbundet støtter ikke omgjøring til nettoberegnet ektefellepensjon uten en sikringsordning som gir minst like høy ytelse som tidligere.

Landsforbundet for offentlige pensjonister (LOP) mener at høringsnotatet gir minimalt med informasjon om hvordan virkningen av forslagene påvirker de ulike mottakergruppene. LOP skriver at de finner det kritikkverdig at departementet legger fram et høringsnotat med viktige endringsforslag uten at det presenteres beregninger som viser hvordan de ulike grupper av berørte pensjonister vil merke konsekvensene. De synes det er vanskelig å se at å sette opp samordningsregler ut fra ny folketrygdmodell er mer komplisert enn for gammel modell. LOP synes å forstå endringsforslagene som at departementet ønsker å spare seg selv og de aktuelle leverandørene for arbeid, heller enn å prioritere hensynet til pensjonsmottakerne og deres organisasjoner. LOP mener at endringsforslagene er for dårlig utredet og uten beregninger som beskriver effektene av forslagene. De ber om at slike analyser igangsettes og at forslagene sendes på ny høring når resultatene foreligger.

6.2 Dimensjonering

SPK støtter at det blir ulike satser for ikke-behovsprøvd og behovsprøvd ektefellepensjon, selv om dette medfører behov for systemutvikling, men uttaler seg ikke direkte om nivået på satsene.

KLP skriver at det ikke er mulig å vurdere nivåene opp mot eventuelle nye samordningsregler ettersom det ikke er skissert noen løsning for slik samordning. KLP viser til at statistikken over utbetalte beløp som er gjengitt i høringsnotatet gjelder forskjellige personer og ikke er en sammenligning av hva en brutto ektefellepensjon ville utgjort om den ble gjort om til en nettoytelse for samme person. KLP har utarbeidet egne beregninger med utgangspunkt i 1948-kullet som viser hvilken pensjon de har med dagens regler sammenlignet med hva de ville fått med en netto ektefellepensjon på hhv. 9 prosent og 18 prosent.

Blant alle de behovsprøvde ektefellepensjonistene som er født i 1948 og som har reduksjon pga. egenpensjon, ville over 97 prosent fått økt utbetaling med overgang til nettoberegnet ektefellepensjon med en sats på 9 prosent (81 prosent får utbetalt null ektefellepensjon etter gjeldende regler). Samlet utbetaling for denne gruppen ville økt med om lag 414 prosent ved overgang til nettoberegnet ektefellepensjon.

Blant dem som mottar ikke-behovsprøvd ektefellepensjon, får om lag 75 prosent en høyere ytelse etter dagens regelverk enn de ville fått med en nettoytelse på 18 prosent, mens om lag 25 prosent ville fått en høyere ytelse med en nettoytelse. Samlet utbetaling for denne gruppen ville blitt redusert med om lag 32 prosent ved overgang til nettoberegnet ektefellepensjon. KLP har ikke hatt mulighet til å skille på om gjenlevende har egen pensjon eller ikke.

Gabler uttaler seg ikke direkte om nivået på satsene men bemerker at mange av de ikke-behovsprøvde ektefellepensjonistene som i tillegg har egen tjenestepensjon i dag har store samordningsfordeler. De skriver at det i en del saker nesten ikke gjøres noe samordningsfradrag i ektefellepensjonen i det hele tatt, slik at kompensasjonsgraden er tett opp til bruttonivået på 39,6 prosent. De skriver at en reduksjon fra 39,6 prosent til 18 prosent fra 67 år representerer en ikke ubetydelig verdiforringelse som ventelig vil kunne danne grobunn for konflikter. Gabler skriver videre at disse samordningsfordelene ikke er særlig godt begrunnet og at en god del får et samlet nivå på ytelsene som overgår hva de noen gang har tjent mens de har vært i yrkesaktivitet. Gabler viser til at dette understreker at «ektefellepensjonen i offentlige tjenestepensjonsordninger i dag fremstår som en utidsmessig ytelse som er lite tilpasset endringene i yrkes- og samlivsmønster de siste 40–50 år».

OPF registrerer at departementet har foreslått to forskjellige satser og utaler at satsene framstår godt egnet til å ivareta de formål departementet har angitt for de foreslåtte lovendringene. OPF har ikke gjort nærmere beregninger av konkrete utslag av departementets forslag, men antar, på bakgrunn av de foreslåtte satsenes sjablongmessige innretning, at disse vil kunne ha noen uforutsette utslag på individnivå. OPF mener likevel ikke at dette bør veie tyngre enn hensynet til å ha et enklere, mer oversiktlig og gjennomgående forutsigbart regelverk.

Arbeidsgiverforeningen Spekter skriver at de gir sin tilslutning til at nettoytelsen blir ordinær sats (9 prosent) for de som i dag har behovsprøvd ektefellepensjon og dobbel sats (18 prosent) for de som i dag har ikke-behovsprøvd ektefellepensjon.

Organisasjonene støtter ulike satser for ikke-behovsprøvd og behovsprøvd ektefellepensjon. Organisasjonene uttaler at satsen på ytelsen for de behovsprøvde ektefellepensjonene bør settes lik den satsen som gjelder for de som i dag får nettoberegnet ektefellepensjon. Selv om enkelte vil få en lavere ytelse enn i dag, vil flertallet få en noe høyere ytelse. For de fleste vil nye regler bare gjelde deler av beregningen. Organisasjonene uttaler at generelt vil nettoytelse etter ordinær sats, dvs. på 9 prosent, ivareta pensjonsnivåene for de med behovsprøvd ektefellepensjon.

Organisasjonene uttaler at forslaget om dobbel sats for de ikke-behovsprøvde ektefellepensjonene ser ut til å medføre en stor nedgang for enkelte pensjonister.

Organisasjonene uttaler at det er et paradoks at de ikke-behovsprøvde ytelsene gir størst utbetaling til etterlatte ektefeller som har egen inntekt og egenopptjent tjenestepensjon. Men disse har, etter organisasjonenes syn, like fullt en rettsposisjon som er vernet av Grunnloven § 97. Organisasjonene uttaler at de ikke ser at det er noen tungtveiende samfunnsinteresser i veien for å erstatte dagens ikke-behovsprøvde ektefellepensjon med en høyere nettosats som bedre ivaretar retten til løpende pensjon. Forslaget om dobbel sats er etter organisasjonenes syn ikke tilstrekkelig for å ivareta de enkeltpersoner som opplever størst reduksjon, og heller ikke denne gruppen som helhet. Organisasjonene ber derfor departementet om å øke den foreslåtte satsen for de som har ikke-behovsprøvd ektefellepensjon og antyder at et passende nivå kan være trippel av ordinær sats.

Akademikerne stiller spørsmål ved forslaget til prosentsatser for de som har bruttoberegnet behovsprøvd og ikke-behovsprøvd ektefellepensjon. De mener satsene bør forhøyes for å sikre at ingen berørte pensjonsmottakere vil motta lavere samlet pensjon enn hva de i dag har rett til. Akademikerne viser til at departementet, av hensyn til å unngå kompleksitet, ikke foreslår noen garantibestemmelse og mener at ressurser som bespares ved å lovfeste et enklere regelverk bør brukes til økte satser.

6.3 Innfasing

De høringsinstansene som har uttalt seg om hvordan nettoberegnet ektefellepensjon skal fases inn, synes å støtte forslaget om at nettoberegnet ektefellepensjon skal fases inn i takt med ny opptjeningsmodell i folketrygden.

SPK påpeker at metoden for innfasing av nettopensjon er gjenkjennelig i forhold til innfasingen av samordningen for alderspensjon for årskullene fra 1954 til 1962. SPK skriver at dette vil gjør det enklere med tanke på informasjon til dem som omfattes av endringene.

Gabler uttaler seg ikke direkte om innfasingen, men viser til at beregningene for overgangskullene, 1954–1962 kullene, kan bli «temmelig innviklede». De viser til at dette særlig gjelder for ektefellepensjonister som fikk rett til ikke-behovsprøvd ektefellepensjon som følge av EFTA-dommen. Gabler viser til at dersom avdøde hadde medlemstid både før og etter at Norge ble medlem av EØS, har ektefellepensjonen i disse tilfellene allerede i dag en delt beregning. Ektefellepensjonister i denne kategorien vil med lovforslagene fra 67 år få en firedelt beregning. Gabler viser videre til at dersom avdøde mottok pensjon ved dødsfallet som var beregnet etter to ulike beregningsgrunnlag, blir pensjonsberegningen åttedelt.

6.4 Ektefellepensjon og egen alderspensjon for årskull født fra og med 1963

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om forholdet mellom ektefellepensjon og uttak av egen alderspensjon før 67 år for årskull født fra og med 1963, støtter forslagene. Både SPK, KLP, OPF, Gabler, og Organisasjonene uttrykker at de støtter forslagene om at fleksibelt uttak av alderspensjon før fylte 67 år ikke skal medføre reduksjon i ektefellepensjonen og at mottak av alderspensjon fra stilling med særaldersgrense skal, som i dag, medføre reduksjon i ektefellepensjonen.

Den eneste høringsinstansen som eksplisitt ikke støtter forslagene, er LOP. LOP skriver:

«Det er bare for uttak før 67 år at den ikke-behovsprøvde bruttopensjonen konverteres til nettopensjonen på 18 % av pensjonsgrunnlaget mot i dag 9 %. For uttak ved alder 67 og senere skal en fortsatt bruke dagens sats på 9 prosent. Det fører til at de med ikke behovsprøvd etterlattepensjon vil komme merkbart svakere ut dersom de tar ut pensjonen ved alder 67 eller senere.»

6.5 Andre merknader til høringsnotatet

Enkelte høringsinstanser (Organisasjonene og LOP) peker på at høringsnotatet i for liten grad synliggjør konsekvensene av lovforslagene for den enkelte. Organisasjonene skriver at det er en svakhet ved høringsnotatet at konsekvensene av lovforslaget ikke er utredet på individnivå. De viser til at konsekvensene er beskrevet overfor ektefellepensjonistene som gruppe, men at i hvilken grad endringene griper inn overfor enkeltindivider ikke er eksemplifisert og i liten grad vurdert. Organisasjonene uttaler videre at det hadde vært enklere å ta stilling til de grunnlovsmessige sidene dersom utredningen viste konsekvenser på individnivå.

Kvinner er overrepresenterte blant mottakerne av ektefellepensjon. Organisasjonene uttaler at det ser ut til at departementet mener at endringene ikke har uheldige likestillingsmessige konsekvenser fordi de medfører større likebehandling mellom aldersgrupper. Organisasjonene er uenige i en slik vurdering.

Til dokumentets forside