5 Nærmere om lovforslaget
5.1 Innledning
Forslaget til ny lov som ble sendt på høring var i all hovedsak en hjemmelslov, med nasjonale tilleggsbestemmelser for å sikre en effektiv nasjonal gjennomføring. Som nevnt i punkt 2.2 foreslo departementet at AFIR tas direkte inn i en ny lov om infrastruktur for alternativt drivstoff gjennom en inkorporeringsbestemmelse. I tillegg inneholdt forslaget en nasjonal bestemmelse som gir hjemmel til å fastsette nasjonale tilleggsbestemmelser om krav til betalingsløsninger og nasjonale bestemmelser om tilsyn og sanksjoner.
5.2 Hjemmel for gjennomføring av forordningen
5.2.1 Forslaget i høringsnotatet
I lovforslaget i høringsnotatet foreslo departementet § 1 første ledd som en gjennomføringsbestemmelse for å fastsette at AFIR gjelder som lov, med relevante EØS-tilpasninger.
I andre ledd foreslo departementet en bestemmelse som legger til rette for å gjennomføre rettsakter som er vedtatt, eller vil bli vedtatt, av EU-kommisjonen etter artikkel 20 og 21, og i tråd med artikkel 22.
Forskriftshjemmelen innebærer at delegerte rettsakter og gjennomføringsrettsakter vedtatt av EU-kommisjonen kan gjennomføres i norsk rett ved at departementet fastsetter forskrift etter at de aktuelle rettsaktene er tatt inn i EØS-avtalen. Det må likevel gjøres en konkret vurdering av hver enkelt rettsakt, om det er nødvendig med Stortingets samtykke for å ta dem inn i EØS-avtalen, i tråd med Grunnloven § 26 andre ledd. De fire rettsaktene listet opp i punkt 4.3.10 vil gjennomføres ved forskrift fastsatt av departementet etter at lovforslaget er vedtatt av Stortinget og de relevante forordningene er tatt inn i EØS-avtalen. Departementet vil sende utkast til forskrifter om gjennomføring av disse forordningene på alminnelig høring.
5.2.2 Høringsinstansenes syn
Høringssvarene er gjennomgående positive til at AFIR tas inn i norsk rett. Flere peker på at regelverket vil bidra til bedre harmonisering på tvers av landegrenser og dermed støtte en raskere omstilling til nullutslippsteknologi i transportsektoren.
Flere instanser, blant annet Reguleringsmyndigheten for energi (RME), peker likevel på betydelige utfordringer knyttet til kapasitet og tilgang på strømnettet i forbindelse med utbyggingen av ladeinfrastruktur og etablering av landstrømanlegg. Flere høringssvar viser til at kravene i AFIR forutsetter en kraft- og nettutbygging som etter deres vurdering kan være utfordrende å oppnå innenfor de foreslåtte tidsfristene.
Flere instanser, herunder Oslo Havn KF og Plug AS peker også på flere uklarheter når det kommer til hvilke tekniske krav som stilles til havnene.
Drivkraft Norge understreker at Norge ligger langt fremme i utbyggingen av ladeinfrastruktur for personbiler, men at det trengs større innsats for tunge kjøretøy. De mener utviklingen bør være markedsstyrt. Flere høringsinstanser peker også på behovet for å reetablere en støtteordning for hydrogenkjøretøy og -fyllestasjoner.
Flere høringsinstanser fra havnesektoren og rederinæringen viser til betydelige investeringskostnader knyttet til etablering av landstrømanlegg, og fremhever behovet for en ny tilskuddsordning etter at Enovas tidligere ordning er avviklet.
Statens vegvesen peker på uklarheter i enkelte av forordningens bestemmelser, og mener det er uheldig at det ikke gis større rom for nasjonal tilpasning.
Flere høringssvar, herunder Telemark fylkeskommune og Kvinesdal kommune, etterlyser en bredere geografisk tilnærming enn kun TEN-T-strekningene. Kvinesdal kommune foreslår at norske hovedveier med europaveiklassifisering (E6, E18, E39 mv.) tas inn som et tillegg i lovens § 1.
Justis- og beredskapsdepartementet etterspør en omtale av Svalbard. De viser til at selv om antallet elektrisk drevne kjøretøy og fartøy på Svalbard i dag er lavt, eksisterer det allerede elbiler og hybridfartøy i lokal trafikk, og andelen forventes å øke i årene fremover.
Konkurransetilsynet peker blant annet på utfordringer knyttet til tilgjengeliggjøring av prisdata etter AFIR artikkel 20. De er positive til at bedre informasjon kan styrke forbrukernes mulighet til å sammenligne tilbud, men understreker at full og ubegrenset tilgjengeliggjøring av prisdata også kan ha konkurransedempende effekter i markeder med få aktører.
5.2.3 Departementets vurdering
Departementet har mottatt gode og relevante innspill i høringen, og disse vil være viktige i det videre arbeidet med implementeringen av AFIR i Norge. I samsvar med AFIR artikkel 14 vil det bli utarbeidet en handlingsplan for gjennomføringen av AFIR. Departementet tar sikte på at flere av utfordringene som høringsinstanser peker på, herunder kapasitet i strømnettet, tilgang på ulike alternative drivstoff og klargjøring av tekniske standarder, vil bli nærmere vurdert som del av dette arbeidet. Relevante aktører vil involveres i arbeidet på egnet måte, jf. artikkel 14 nr. 8.
Departementet har tatt inn et nytt § 1 tredje ledd etter innspillet Justis- og beredskapsdepartementet. I forbindelse med gjennomføringen av AFI-direktivet ble det vurdert om regelverket burde gjøres gjeldende for Svalbard. Det ble da vurdert at det ikke var nødvendig. Departementet vurderer fortsatt at det per i dag ikke er grunnlag for at forordningen skal gjelde for Svalbard, som heller ikke er en del av TEN-T-nettverket. Som Justis- og beredskapsdepartementet påpeker, kan dette endre seg over tid. Paragraf 1 tredje ledd gir derfor Kongen hjemmel til å beslutte at forordningen helt eller delvis kan gjøres gjeldende for Svalbard. Dersom det i fremtiden blir aktuelt å benytte denne hjemmelen, legger departementet til grunn at spørsmålet vil kreve en grundig vurdering og besluttes av Kongen i statsråd.
Departementet har merket seg ønsket fra enkelte høringsinstanser om at kravene bør gjelde for flere veistrekninger enn de som inngår i TEN-T-veinettet i dag. På nåværende tidspunkt er det ikke aktuelt å utvide kravene i forordningen til flere veinett, utover nasjonale bestemmelser om betalingsløsninger. Departementet viser til at forordningen bygger på prinsippet om at utbyggingen av infrastrukturen i hovedsak skal skje på kommersielle vilkår. Dersom etablering av lade- eller fyllestasjoner er kommersielt lønnsomt, legger departementet til grunn at markedet vil bidra til utbygging også utenfor TEN-T-strekningene. Videre vil et godt og helhetlig utbygd lade- og fyllenettverk langs TEN-T-nettet kunne gi økt etterspørsel og styrke de kommersielle betingelsene for utbygging også andre steder i landet.
Som høringsinstansene har pekt på, er det usikkerhet knyttet til investeringskostnader og fremtidige havneavgifter i forbindelse med etablering av landstrømanlegg. Departementet vil samtidig vise til at FuelEU Maritime ((EU) 2023/1805), som fra 2035 krever tilkobling til landstrøm der dette er tilgjengelig, forventes å øke etterspørselen og dermed styrke grunnlaget for å nedbetale investeringer og bygge ut landstrøm i takt med behovet. Utgiftene for rederiene vil avhenge av utviklingen i strømpris og drivstoffavgifter. Med økende CO2-avgift forventes det at landstrøm vil bli et mer lønnsomt alternativ for rederiene over tid.
Departementet har merket seg Konkurransetilsynets innspill om tilgjengeliggjøring av prisinformasjon, og vil ta dette med seg i det videre arbeidet med hvordan kravene i artikkel 20 skal gjennomføres i Norge.
5.3 Betalingsløsning for vei
5.3.1 Forslaget i høringsnotatet
I lovforslaget i høringsnotatet § 2 foreslo departementet å videreføre en forskriftshjemmel for departementet til å fastsette krav om ettermontering av kontaktløs kortbetaling på eksisterende ladeinfrastruktur. Denne bestemmelsen tilsvarer deler av § 2 i dagens lov, som blant annet hjemler forskrift om betalingsløsning for betaling ved lading av elektrisk drevet kjøretøy. Kravene i AFIR artikkel 5 nr. 1 om ettermontering av betalingsløsning retter seg kun mot ladestasjoner på minst 50 kW plassert langs TEN-T-veinettet. Departementet foreslo derfor en lovhjemmel som åpner for å fastsette nasjonale regler for krav om ettermontering utover de kravene som følger av AFIR. En slik bestemmelse vil bidra til å oppfylle Stortingets anmodningsvedtak datert 19. januar 2023:
«Stortinget ber regjeringen stille krav om ettermontering av kontaktløs kortbetaling på eksisterende ladeinfrastruktur innen utgangen av 2025.»
Samferdselsdepartementets vurdering er at det er et rettslig handlingsrom for å stille strengere krav enn det som følger av AFIR på dette området. Kommisjonen har imidlertid gjort grundige avveininger i utformingen av kravene i forordningen, og det bør vurderes nøye om nasjonale krav som går lenger enn forordningen, er hensiktsmessige og forholdsmessige.
I høringen ble det vist til at et krav om ettermontering av kontaktløs betaling for alle ladepunkt, uavhengig av effektuttak, vil kunne medføre betydelige kostnader for ladeoperatørene. Selv om det er mulig å etablere ett betalingspunkt for hele ladestasjonen, vil kravet, på grunn av høye kostnader, kunne føre til at ladere tas ut av drift uten at de erstattes. Dette kan svekke tilbudet for elbilistene. På den annen side øker rekkevidden for nyere elbiler, slik at avstanden mellom ladepunktene kan øke, uten at tilbudet samlet sett oppleves dårligere.
5.3.2 Høringsinstansenes syn
Departementet har fått flere høringssvar om betalingsløsning. Flere høringsinstanser, herunder Norsk elbilforening, mener at krav om ettermontering av kortbetaling bør gjelde for alle ladestasjoner fra og med 50 kW på hele veinettet, ikke bare langs TEN-T-strekningene. Drivkraft Norge fremhever at et krav om kontaktløs kortbetaling på ladepunkter under 50 kW vil være svært kostnadsdrivende, og kan føre til at et betydelig antall normalladere tas ut av drift, ettersom disse ofte opereres med svært lave marginer. De påpeker at et slikt krav derfor kan svekke tilgjengeligheten til nødvendig destinasjonslading. Drivkraft Norge viser også til at det på enkelte eldre hurtigladere over 50 kW vil kunne være teknisk eller økonomisk krevende å ettermontere betalingsterminaler, og ber om at Norge harmoniserer fristen for ettermontering av kortbetaling med EU-fristen 1. januar 2027. Også Konkurransetilsynet og Statens vegvesen viser til utfordringer knyttet til økte kostnader for aktørene og potensielle negative konkurransevirkninger ved å innføre krav om ettermontering ved alle ladestasjoner. Konkurransetilsynet skriver at det ikke bør innføres nasjonale krav om kontaktløs kortbetaling som går lenger enn forordningen og ønsker teknologinøytrale krav.
5.3.3 Departementets vurdering
Departementet deler høringsinstansenes syn om at det er behov for å ha nasjonale krav om ettermontering utover TEN-T-veinettet. Når det gjelder hvilken betalingsteknologi som skal kreves og hvilke ladestasjoner og ladepunkt som skal omfattes av kravet, vil departementet vurdere dette nærmere.
De innkomne høringssvarene gir et godt grunnlag for det videre arbeidet med å utforme nasjonale forskrifter etter loven § 2. Når departementet har utarbeidet et forslag til forskrift, vil det bli sendt på ordinær høring. Dette vil gi berørte aktører og andre interessenter anledning til å komme med ytterligere merknader før forskriften fastsettes.
5.4 Tilsynsmyndighet og sanksjonsbestemmelser
5.4.1 Forslaget i høringsnotatet
I lovforslaget i høringsnotatet § 3 er det tatt inn forslag til hjemmel for å delegere myndighet til å føre tilsyn og kontroll med etterlevelse av kravene i loven eller tilhørende forskrifter. AFIR artikkel 5 nr. 6 stiller blant annet krav om at medlemsstatene skal sikre regelmessig kontroll med at operatører overholder kravene i nr. 3 og 5. Det stilles også krav om at medlemsstatene skal overvåke eventuelle urimelige forretningspraksiser som påvirker forbrukeren. Departementet vil utrede nærmere hvilke myndigheter som skal utpekes for å følge opp etterlevelsen av de øvrige kravene i forordningen.
Etter forslaget i høringsnotatet § 4 får tilsynsmyndighetene som blir utpekt etter lovforslagets § 3, kompetanse til å pålegge den eller de som overtrer lovens bestemmelser, eller bestemmelser gitt i medhold av loven, å gjennomføre korrigerende tiltak. Påleggskompetansen er ikke ment å være avgrenset til grove eller gjentatte brudd på loven. Pålegg kan gis uavhengig av den subjektive skyld til lovovertrederen. Tiltaket som blir pålagt, må være egnet til å bringe det ulovlige forhold til opphør.
For å sikre oppfylling av pålegg gitt etter lovforslagets § 4, foreslo departementet i høringsnotatet at tilsynsmyndigheten kan fastsette tvangsmulkt etter § 5. Vedtak om tvangsmulkt kan fastsettes samtidig med pålegget. Tvangsmulkt kan fastsettes i tilknytning til alle pålegg om tiltak. Tvangsmulkt kan ilegges uavhengig av subjektiv skyld og uavhengig av omfanget av overtredelsen. Formålet med bestemmelsen er å sikre tilstrekkelige tvangsmidler for tilsynsmyndighetene til å ivareta etterlevelse av loven og tilhørende forskrifter. Bestemmelsen er ny, og anses som nødvendig ettersom AFIR innebærer mer omfattende forpliktelser, både hva gjelder antallet aktører som omfattes av regelverket, og omfanget av forpliktelsene. Det er derfor nødvendig at det etableres sterkere kontroll- og sanksjonsmekanismer for å sikre etterlevelse. Departementet foreslo i andre ledd en egen hjemmel for å gi mer detaljerte regler om utmåling av tvangsmulkt i forskrift.
I lovforslaget i høringsnotatet § 6 foreslo departementet å videreføre bestemmelsen i gjeldende lov om infrastruktur for alternativt drivstoff om overtredelsesgebyr, med en endret ordlyd. Muligheten til å ilegge overtredelsesgebyr vil kunne være et effektivt virkemiddel for myndigheten som pekes ut som tilsynsmyndighet etter § 3. Departementet foreslo at tilsynsmyndigheten skal gis anledning til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av AFIR artikkel 5 om krav til ladeinfrastruktur, artikkel 19 om brukerinformasjon, artikkel 20 om fremlegging av data og artikkel 21 om felles tekniske spesifikasjoner. I tillegg foreslo departementet at det skal kunne ilegges overtredelsesgebyr ved overtredelse av forskrift gitt i medhold av forslag til § 2, når det er fastsatt i forskrift at overtredelsen kan medføre slik sanksjon og ved overtredelse av pålegg fastsatt med hjemmel i § 4.
Departementet foreslo videre at det i forskrift kan gis nærmere regler om utmåling og betaling av overtredelsesgebyret. Departementet foreslo at tilsynsmyndigheten i sin vurdering av om det skal ilegges overtredelsesgebyr og ved utmåling av gebyret, legger momentene i forvaltningsloven § 46 andre ledd til grunn (ny forvaltningslov § 81 andre ledd).
5.4.2 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene som kommenterer på behovet for nasjonale tilsyns- og sanksjonsbestemmelser, støtter at slike hjemler innføres. Særlig høringsinstanser innen havn- og havnerelaterte virksomheter trekker frem at ansvar, oppfølging og sanksjoner må avklares, slik at aktører ikke holdes ansvarlige for forhold de ikke har kontroll over.
Både Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Justervesenet understreker behovet for tydelig koordinering mellom den nye loven og eksisterende regelverk. DSB peker på at krav til energistasjoner for alternative drivstoff i stor grad allerede omfattes av regelverket de forvalter. Justervesenet fremhever tilsvarende behov for avklaringer, særlig når det gjelder grenseflatene mellom kravene i AFIR og kravene i elmålerforskriften og Måleinstrumentdirektivet EU 2014/32 (MID), der overlappende regulering kan skape uklarheter. Begge instanser peker dermed på viktigheten av samordning for å unngå dobbeltregulering og sikre et tydelig og praktisk anvendelig regelverk.
Kystrederiene peker på grenseflaten mot FuelEU Maritime, hvor rederiene kan bli ilagt sanksjoner dersom havnene ikke klarer å levere landstrøm.
5.4.3 Departementets vurdering
AFIR omhandler krav til ulike transportformer og ulike alternative drivstoff, i tillegg til krav til blant annet betalingsløsninger og tilgjengeliggjøring av data. Kravene for de ulike transportformene er også utformet forskjellig og varierer i detaljeringsgrad, noe som gjenspeiler både teknologiske forskjeller og ulike behov i transportsektorene. Det vil være behov for at flere tilsynsmyndigheter fører tilsyn etter loven, og departementet mener det er mest hensiktsmessig at tilsyn og kontroll legges til den myndigheten som i dag har tilsvarende oppgaver. Det betyr at tilsynsansvaret legges til den myndigheten som har den riktige kompetansen. Det vil bli igangsatt et arbeid med å utrede hvilke tilsynsmyndigheter som skal utpekes etter lovens § 3, og hvilke oppgaver disse tilsynsmyndighetene skal ha.
Departementet er enig i innspillet fra høringsinstanser innen havn- og havnerelaterte virksomheter knyttet til behovet for avklaring av ansvar, oppfølging og sanksjoner. Det vil ikke bli gitt sanksjoner etter loven før det er kartlagt hvem som er tilsynsmyndighet. Det vil heller ikke gis sanksjoner uten at aktørene i forkant er gitt tydelig veiledning og informasjon om hvordan kravene i forordningen forventes oppfylt.