Prop. 74 L (2018–2019)

Endringer i arbeidsmiljøloven (varsling)

Til innholdsfortegnelse

14 Andre tiltak for styrket varslervern

14.1 Arbeidstilsynets arbeid med varsling

14.1.1 Arbeidstilsynets svartjeneste

Arbeidstakere og øvrige aktører i en varslingssak kan ha et behov for veiledning og bistand. Arbeidstilsynet har en særlig viktig rolle som veileder om varsling og arbeidsmiljølovens varslingsbestemmelser.

Arbeidstilsynet har organisert sin generelle veiledning til publikum gjennom Svartjenesten, som håndterer både muntlige og skriftlige henvendelser.

Svartjenesten mottar årlig et stort antall henvendelser fra publikum (i overkant av 92 000 i 2018), og den besvarte mer enn 1 000 henvendelser om varsling i 2018. Dette er en betydelig økning fra året før, noe som antas å skyldes økt oppmerksomhet om temaet, både hos publikum og hos Arbeidstilsynet. I tillegg kommer henvendelser direkte til Arbeidstilsynets regionskontorer og Direktoratet for arbeidstilsynet.

For å styrke etatens veiledning på varslingsfeltet ytterligere, er Arbeidstilsynet nå i gang med å bygge opp en egen servicefunksjon for veiledning om varsling. Denne servicefunksjonen er i dag lagt til Svartjenesten, som har etablert spesialkompetanse innen varsling. Varslere, arbeidsgivere, verneombud, tillitsvalgte, offentlige myndigheter mv. kan ta kontakt med servicefunksjonen dersom de har behov for veiledning i hvordan varslingsreglene er å forstå, hvordan en bør gå fram i forkant eller etterkant av varsling og så videre.

14.1.2 Veiledningsseminarer om varsling mv.

Det store flertallet av norske arbeidstakere som varsler, varsler internt til nærmeste leder. Arbeidstilsynet har derfor, med innspill fra partene i arbeidslivet, utviklet et seminar med mål om å øke arbeidsgiveres og virksomheters kompetanse på varsling. Siden oktober 2018 har Arbeidstilsynet således gjennomført omtrent 30 målrettede veiledningsseminarer om varsling for arbeidsgivere i private og offentlige virksomheter i hele landet, og det er planlagt ytterligere seminarer i 2019.

Videre er Arbeidstilsynets nettsider om varsling videreutviklet, slik at nettsider og innhold som formidles på seminarene samlet gir god informasjon og veiledning om regelverk og prosess knyttet til varsling. I 2018 er det registrert omkring 3,5 millioner besøkende på Arbeidstilsynets nettsider.

14.1.3 Nasjonal veileder om varsling

Sammen med partene i arbeidslivet startet Arbeidstilsynet høsten 2018 et arbeid med å utvikle en nasjonal veileder om varsling. Arbeidet består i å kartlegge og evaluere eksisterende tiltak, vurdere mangler ved dagens informasjons- og veiledningstilbud og iverksette nye felles nasjonale veiledningstiltak basert på udekkede behov. Varslingsutvalget er blant annet opptatt av varslingsreglenes plass i HMS-opplæringen av verneombud og arbeidsgivere. Dette spørsmålet vil bli adressert i forbindelse med den nasjonale veilederen.

14.1.4 Prosjekt for bedre samhandling mellom myndighetene om varsling

Arbeidstilsynet har, på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet, ledet et prosjekt med deltakere fra 13 andre offentlige myndigheter. Målet for prosjektet er bedre samhandling myndighetene imellom om varsling, samt å dyktiggjøre offentlige myndigheter som varslingsmottakere innenfor sine respektive myndighetsområder. Deltakere i prosjektet er, foruten Arbeidstilsynet, Datatilsynet, Finanstilsynet, Fylkesmennene, Konkurransetilsynet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Luftfartstilsynet, Mattilsynet, Miljødirektoratet, Petroleumstilsynet, Skattedirektoratet, Statens helsetilsyn, Statens jernbanetilsyn og Økokrim. Et hovedmål med prosjektet har vært å lage god infrastruktur for samhandling mellom etatene og iverksette konkrete tiltak for at etatene skal informere og veilede varslere på en hensiktsmessig og god måte.

Arbeidstilsynets samhandlingsprosjekt har resultert i en handlingsplan for 2018–2020 med flere tiltak som skal øke offentlige myndigheters kompetanse, kunnskapsdeling og samhandling knyttet til varsling og varslingsprosesser. I den forbindelse er det utarbeidet felles retningslinjer for hvordan offentlige myndigheter skal motta og håndtere eksterne varsler. Det er også utarbeidet et e-læringsprogram om varsling til offentlige myndigheter som er tilgjengelig på Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) sine nettsider samt en guide for veiledning av varslere. Videre er det tilrettelagt for å gjennomføre dagskurs om varsling til offentlige myndigheter rundt om i Norge i 2019.

14.1.5 Varslingsutvalgets forslag til opplærings- og kommunikasjonstiltak

Utvalget anbefaler opplærings- og kompetanseutviklingstiltak rettet mot myndighetene, domstolene, fagforeningene, tillitsvalgte, arbeidsgivere og verneombud som kan bidra til å styrke varslervernet. Utvalget viser til at en av de største utfordringene i varslingssaker knytter seg til mangel på kunnskap og erfaring hos alle involverte parter. Utvalget mener at økt kunnskap og erfaringsutveksling vil kunne virke konfliktforebyggende og bidra til en bedre håndtering av varslingssaker. Utvalget anbefaler tiltak i form av kurs, informasjons- og veiledningsmateriell, herunder nasjonal varslingsveileder, opplæringskrav til ledere og verneombud, kurstilbud for statlige ledere og HR-medarbeidere i regi av Difi.

Mange av høringsinstansene uttaler at de generelt støtter utvalgets forslag til opplærings- og kommunikasjonstiltak.

Når det gjelder utvalgets forslag om utarbeidelse av nasjonal varslingsveileder, følges dette opp av Arbeidstilsynet, i samarbeid med partene, se ovenfor under punkt 14.1.1 til 14.1.4.

14.2 Varslingsutvalgets forslag om å opprette et Varslingsombud

14.2.1 Varslingsutvalgets forslag

Generelt mener utvalget at det er behov for en eller flere støttespillere eller mekanismer som kan komme inn på et tidlig tidspunkt i en varslersak og bidra til en god prosess som håndteres på lavest mulig nivå i virksomheten. Utvalget konkluderer med at det mest hensiktsmessige vil være å opprette et nasjonalt Varslingsombud. Utvalget fremholder at ombudet skal være et kontaktpunkt for varslere, potensielle varslere, den eller de det varsles om, arbeidsgiver, tillitsvalgte og verneombud. Utvalget understreker at veiledning til varslere og andre aktører i en varslingsprosess kan være konfliktdempende og bidra til tidlig avklaring av om det er en varslingssak.

14.2.2 Høringsuttalelsene

Utvalgets forslag om et nasjonalt varslingsombud får støtte i høringen fra et flertall av arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene, herunder LO og NHO. Forslaget får også støtte fra Forsvarsdepartementet, Norsk institutt for menneskerettigheter, Advokatforeningen, Norsk Redaktørforening og Norsk PEN.

Akademikerne, NITO, Parat, Juristforbundet og KS går imot forslaget om å opprette et varslingsombud. Med unntak av NITO, mener disse organisasjonene at en slik funksjon som et ombud skal dekke langt på vei kan ivaretas av Arbeidstilsynet.

Likestillings- og diskrimineringsombudet er i tvil om et varslingsombud er det mest hensiktsmessige tiltaket, fremfor å styrke instanser som i dag er varslingsmottakere, slik som Arbeidstilsynet. Arbeidstilsynet er også skeptisk til opprettelsen av et nytt varslingsombud, og peker, i likhet med Likestillings- og diskrimineringsombudet, særlig på at det vil kunne skape uklare grenseflater og overlappende oppgaver mellom Varslingsombudet og Arbeidstilsynet. NITO mener at det bør plasseres en varslingsenhet i Likestillings- og diskrimineringsombudet fremfor å opprette et eget ombud.

Akademikerne mener at det er bedre samfunnsøkonomi å utvide Arbeidstilsynets oppgaver på varslingsområdet, i tillegg til en egen varslingsnemnd. Akademikerne fremholder at varslingssaker bør løses på lavest mulig nivå, og at det å løfte en varslingssak til et ombud som en offentlig instans kan innebære større distanse og muligheter for ansvarsfraskrivelser for de lokale parter, enn om partene lokalt løser saken. Akademikerne mener at det først og fremst bør satses mer på å sette de lokale partene i stand til å behandle varslingssaker på en god måte, og at dette blant annet kan gjøres ved en god nasjonal varslingsveileder og ved opplæring av tillitsvalgte.

14.2.3 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget i at varslere og andre aktører i en varslingsprosess kan ha behov for særlig veiledning og bistand, og at de derfor bør ha et sted hvor det er naturlig å henvende seg. Departementet er imidlertid ikke enig i at opprettelse av et nytt offentlig organ – et Varslingsombud – er det beste svaret på denne utfordringen. Arbeidstilsynet ble i statsbudsjettet for 2016 styrket med fem millioner kroner til innsats knyttet til styrking av varslervernet, jf. Prop. 1 S (2015–2016) og Innst. 15 S (2015–2016). Arbeidstilsynet har bygget opp betydelig kompetanse innen varsling, og driver allerede en rekke veiledningsaktiviteter på dette området, både generelt og konkret. Gjennom sitt Samordningsprosjekt, har Arbeidstilsynet dessuten tatt ledelsen når det gjelder å koordinere og forbedre offentlige myndigheters innsats som varslingsmottakere. Etter departementets oppfatning, er det videre et poeng at Arbeidstilsynet generelt har god oversikt over norsk nærings- og arbeidsliv og risikoforholdene der.

Departementet har videre merket seg at både Arbeidstilsynet og Likestillings- og diskrimineringsombudet i høringsrunden peker på at opprettelse av et eget Varslingsombud vil kreve vanskelige grenseoppganger mellom organene, og formodentlig uansett innebære overlappende oppgaver. Departementet slutter seg til disse synspunktene. Slik departementet ser det, taler således både faglige og økonomiske hensyn for at det ikke opprettes et Varslingsombud, men at Arbeidstilsynet ivaretar veiledningsbehovet om varsling gjennom en videreføring av sin satsing og sine aktiviteter på dette feltet.

14.3 Varslingsutvalgets forslag om å opprette en Varslingsnemnd

14.3.1 Varslingsutvalgets forslag

Et flertall i utvalget foreslår å opprette en egen tvistenemnd (Varslingsnemnd) for saker om brudd på gjengjeldelsesforbudet ved varsling, herunder krav om oppreisning og erstatning i den forbindelse. Flertallet mener at det er behov for en raskere, rimeligere og mer effektiv mekanisme enn hva domstolene representerer i disse sakene. Utvalgsflertallet peker videre på at en tvistenemnd vil få flere saker til behandling enn hva domstolene gjør i dag og at gjengjeldelsesvernet gjennom dette vil bli mer effektivt. Mindretallet i utvalget mener at tvisteløsning av saker i tilknytning til varsling fortsatt bør være forbeholdt domstolsbehandling.

14.3.2 Høringsuttalelsene

Blant høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, er det delte meninger om flertallets forslag om å opprette en egen varslingsnemnd.

Forslaget støttes av et flertall av arbeidstakerorganisasjonene. LO, Unio, YS og Akademikerne mener opprettelsen av en tvistenemnd for varslingssaker vil bidra til å senke terskelen for å få en behandling av varslingssaker sammenlignet med i dag hvor man må føre saken for domstolen. De mener at egen tvistenemnd for saker om gjengjeldelse etter varsling vil kunne fungere som et raskt og rimelig lavterskeltilbud i saker om gjengjeldelse etter brudd på varslingsreglene. LO viser til at partenes risiko for at det påløper store saksomkostninger og belastningen for domstolen vil bli mindre, og at en egen tvisteløsningsnemnd vil tilegne seg spesialkunnskap om varslingssaker og kunne behandle sakene effektivt. Unio og YS mener at det ikke vil være hensiktsmessig å legge varslingssaker til etablerte nemnder slik som Tvisteløsningsnemnda eller Diskrimineringsnemnda, som behandler andre typer tvister. Samtidig bemerker YS at det kan være en god ide med samlokalisering mellom den nye nemnda og Diskrimineringsnemnda med felles sekretariat.

Norsk Lektorlag, Forskerforbundet og Juristforbundet går imot forslaget. De mener at domstolene er best egnet til å avgjøre saker om erstatning og oppreisning på grunn av gjengjeldelse.

Ingen av arbeidsgiverorganisasjonene som har uttalt seg om spørsmålet, ønsker en tvistenemnd for behandling av varslersaker. Dette gjelder NHO, KS, Virke, Mediebedriftenes Landsforening og Finans Norge.

Justis- og beredskapsdepartementet mener at domstolene er best egnet til å avgjøre saker om erstatning og oppreisning på grunn av gjengjeldelse og brudd på aktivitetsplikten.

Arbeidstilsynet mener at en varslingsnemnd kan føre til at terskelen vil bli lavere for å få en objektiv vurdering av varslersaken, sammenlignet med å føre sak for domstolene. Samtidig erfarer Arbeidstilsynet at varslingssaker ofte er svært komplekse og varierte, og at rettssikkerhetshensyn således kan tale for at denne oppgaven fortsatt bør ligge hos domstolen.

Forsvarsdepartementet er positiv til forslaget om opprettelse av en tvistenemnd for varslingssaker.

Politidirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Fylkesmannen i Rogaland og Oslo kommune går imot at det etableres en varslingsnemnd, og mener at disse sakene løses bedre av de ordinære domstolene.

14.3.3 Departementets vurderinger

Varslingsutvalgets flertall foreslår å opprette en egen Varslingsnemnd for saker om brudd på gjengjeldelsesforbudet ved varsling. Bakgrunnen for forslaget er at utvalgsflertallet mener det er behov for en raskere, rimeligere og mer effektiv mekanisme enn hva domstolene representerer i disse sakene.

Departementet er enig med Varslingsutvalget i at det vil være hensiktsmessig å etablere et lavterskeltilbud for saker om gjengjeldelse på grunn av varsling. Etter departementets oppfatning synes det imidlertid å være en bedre løsning å bygge på en eksisterende nemnd fremfor å etablere en egen ny nemnd. Ved å bygge videre på en etablert nemndsløsning, kan man nyttiggjøre seg eksisterende organisering, kompetanse og administrasjon, noe som vil være mer ressurseffektivt enn å etablere en helt ny struktur.

Tvisteløsningsnemnda etter arbeidsmiljøloven er et uavhengig, partssammensatt forvaltningsorgan som behandler tvister mellom private parter om en rekke rettigheter i arbeidsmiljøloven. Formålet med tvisteløsningsnemnda er nettopp at den skal være et lavterskeltilbud for løsning av visse konflikter, på en raskere og mindre ressurskrevende måte enn hva tilfellet er ved domstolsbehandling. Tvisteløsningsnemndas avgjørelser kan bringes inn for domstolene, men erfaring viser at dette gjøres i svært liten grad. Departementets inntrykk er at Tvisteløsningsnemnda har legitimitet i arbeidslivet, og at dens avgjørelser blir respektert.

Departementet har for øvrig merket seg at Varslingsutvalget i sin utredning også peker på Diskrimineringsnemnda som et mulig alternativ i denne forbindelse, og departementet vil og kunne se på denne i det videre arbeidet.

Slik departementet ser det, vil en løsning som bygger på en eksisterende nemnd ivareta formålet med å etablere et lavterskeltilbud, samtidig som det vil innebære en bedre bruk av faglige og økonomiske ressurser, sammenlignet med å opprette en ny nemnd. Å etablere en nemndsløsning for varslingssaker vil, uansett hvilken organisatorisk tilknytning som velges, betinge endringer i lov og forskrift som krever en særskilt høring. Varslingsutvalget behandlet spørsmålet om en nemndsløsning for varslingssaker på et mer prinsipielt og overordnet plan, og forutsatte således at de nærmere reglene for en slik løsning avklares gjennom en egen prosess. Typiske spørsmål i denne forbindelse er angivelse av nemndas sammensetning og myndighet i varslingssaker, om nemnda skal ha anledning til å «sile» saker, avklaring av forholdet til stillingsvernsreglene (som i dag er forbeholdt domstolenes kompetanse), hvorvidt og i hvilken utstrekning det skal være anledning til muntlig forhandling, angivelse av fristregler og så videre. De nærmere økonomiske og administrative konsekvensene ved nemndsløsningen vil bli behandlet i den forbindelse.

Til dokumentets forside