3 Sjøtransport og havner – bakgrunn
3.1 Innledning
God mobilitet gir mennesker en enklere hverdag og muligheter til å bo der de ønsker, med tilgang til varer og tjenester, utdanning, arbeid og fritidsaktiviteter. For næringslivet er transportsystemets kvalitet avgjørende for konkurransekraft og verdiskaping.
Norge har alltid vært avhengig av sjøen og havet. Hoveddelen av befolkningen og næringsvirksomheten er lokalisert langs kysten, og sjøveien er avgjørende som ferdselsåre både for personer og gods. I tillegg har havet gitt levebrød til mange innbyggere gjennom fiskeriene. I dag er også andre havbaserte næringer, som petroleumsutvinning og havbruk, en viktig del av den maritime aktiviteten.
Internasjonal handel er viktig for norsk økonomi, og sjøtransport er den dominerende transportformen for gods inn og ut av Norge. Målt i tonn blir over 80 prosent av samlet godsmengde i utenrikshandelen fraktet på sjø. Innenriks står sjøtransporten for om lag halvparten av godstransporten.
Et velfungerende sjøtransportsystem bestående av farleder, havner og havneterminaler er svært viktig for næringsutvikling og bosetting langs kysten, for at norske bedrifter kan inngå i komplekse og globale handels- og produksjonssystemer, og for at personer skal komme seg mellom hjemsted og arbeidsplass.
Person- og godstransport på sjø er en sikker transportform, og sjøsikkerheten i norske farvann er gjennomgående høy. Farledsutbedringer og forebyggende sjøsikkerhetstiltak som navigasjonsinfrastruktur, lostjeneste og sjøtrafikksentraler, bidrar til forutsigbar og sikker seilas og redusert risiko for alvorlige hendelser. Konsekvensene av en ulykke kan imidlertid være alvorlige, med tap av menneskeliv og skader på miljø og økonomi. Den statlige beredskapen mot akutt forurensning reduserer risikoen forbundet med sjøtransporten ved å sette oss i stand til å håndtere akutte forurensningshendelser og å redusere de potensielle miljøkonsekvensene.
Den maritime aktiviteten i norske farvann er omfattende og variert. Omfanget av både gods- og persontransport har økt over tid, og dette gjenspeiles i økning i skipstrafikken. Antallet ulykker er nært knyttet til omfanget av skipstrafikken, og en økning i skipstrafikken vil isolert sett medføre en forventning om økt ulykkesfrekvens. Den rettslige reguleringen av virkemidler som skal bidra til økt sjøsikkerhet, må derfor innrettes slik at de bidrar til å redusere den økte risikoen for ulykker og akutte utslipp som følger av økt skipstrafikk.
Omfanget av transport er nært knyttet til hvordan norsk og internasjonal økonomi utvikler seg. Befolkningsutvikling, bosettingsmønster, inntektsutvikling, produksjons- og konsummønstre og handel er sentrale drivkrefter. I årene fremover forventes det betydelig vekst i godsmengdene som fraktes med de ulike transportformene, også sjøtransport.
Sjøtransport krever lite infrastruktur og påfører samfunnet mindre ulemper i form av ulykker, utslipp, støy, arealbeslag og miljøødeleggelser enn øvrige transportformer. Havnene, som utgjør bindeleddet mellom sjøtransport og landbasert produksjon, konsum og transport, er en viktig del av den maritime infrastrukturen. Med lang kystlinje, et sjønært næringsliv og en desentralisert bosettingsstruktur har Norge mange havner og et svært variert havnetilbud.
3.2 Overordnede mål for sjøtransporten i Norge
Det overordnede og langsiktige målet med samferdselspolitikken er et transport- og kommunikasjonssystem som er sikkert, fremmer verdiskaping og bidrar til omstillingen til lavutslippssamfunnet. Det er videre ambisjon om å legge til rette for en konkurransedyktig, effektiv, sikker og miljøvennlig sjøtransport, med effektive havner og farleder, samt god beredskap mot akutt forurensning. Økt bruk av nye teknologiske løsninger innen skipsfart og stimulering til grønn vekst for norsk maritim næring, blant annet gjennom bruk av miljøvennlig drivstoff, vil være viktige bidrag til å utnytte skipsfartens konkurransefortrinn.
Skal de transport- og næringspolitiske målene nås, må ny havne- og farvannslov utformes slik at den bygger opp under næringsutvikling og vekst. Nye bestemmelser om havnedrift, farledsutforming, sjøsikkerhetstiltak og farvannsforvaltning skal bidra til lavere kostnader og økt konkurransekraft for mange ulike typer virksomheter. Regelverket skal være et godt og dynamisk verktøy som tar høyde for teknologisk utvikling. Samtidig er bærekraftig bruk og god miljøtilstand i havet en forutsetning for økt verdiskaping, og dette er følgelig lagt til grunn for utformingen av nye lovbestemmelser. En ny havne- og farvannslov skal, i samvirke med plan- og bygningsloven og annet relevant regelverk, ivareta både næringsinteresser og andre brukergruppers interesser i farvannene.
3.3 Forebyggende sjøsikkerhetstiltak
Det er etablert en omfattende maritim infrastruktur og en rekke tjenester som bidrar til forutsigbar og sikker seilas. Tiltakene bidrar til å redusere risikoen for tap av liv og andre alvorlige hendelser i form av personskade, miljøskader og/eller økonomiske tap. Tiltakene bidrar også til mer effektiv sjøtransport.
For å tilrettelegge for sikker ferdsel til sjøs i norske farvann, har Kystverket definert et «veisystem» langs kysten bestående av ulike farleder. De viktigste farledene er delt inn i kategoriene hovedled og biled. Hovedled er farleden som brukes til gjennomgående ferdsel langs kysten, og som går inn til viktige havner og havner som binder landverts og sjøverts ferdsel sammen. Biled benyttes av trafikk til og fra industristeder eller andre større utskipnings- eller importsteder. Eksempel på bileder er fergeruter i riks- eller fylkesvegsambandet, leder for rutegående passasjertransport og leder for gjennomfart med fiske- og fraktefartøyer utover lokal trafikk. I og ved ledene er det etablert navigasjonsinnretninger til bruk for fartøy som benytter ledene. Det er i hoved- og biled det meste av næringstrafikken seiler.
Navigasjonsinnretninger består av fyr, fyrlykter, lanterner og faste og flytende merker. Dette er visuelle hjelpemidler for posisjonsbestemmelse og sikker navigasjon. Det finnes i dag om lag 22 000 slike innretninger langs kysten. Navigasjonsinnretningene er viktige for sjøsikkerheten, og bruken av innretningene suppleres med elektroniske kart og satellittnavigasjonssystemer.
Farledsutbedringer gir økt sikkerhet og bedre fremkommelighet for skipstrafikken i trange farvann, blant annet gjennom å fjerne grunner og øke dybden i leden. Enkelte utbedringer gir også redusert seilingsdistanse.
Trafikkseparasjonssystemer og anbefalte seilingsleder er opprettet på strekningene Vardø – Røst, Runde – Utsira og Egersund – Risør. Disse tiltakene reduserer sannsynligheten for kollisjoner og grunnstøtinger, og gjør det enklere for sjøtrafikksentralene å oppdage avvik og avverge ulykker.
Losordningen skal trygge ferdselen til sjøs og verne om miljøet, ved å sørge for at fartøy som ferdes i norske kystnære farvann har navigatører med tilstrekkelig farvannskunnskap og kompetanse for sikker seilas. Losordningen omfatter lostjenesten, lospliktsystemet og reglene om farledsbevis. Fartøy over en viss størrelse er lospliktige ved seilas innenfor grunnlinjen, og losplikten kan etter gjeldende lov oppfylles enten ved å ta los om bord, eller ved at minst en av navigatørene har farledsbevis. Losene bistår fartøyets navigatører med navigasjonsveiledning og manøvrering. Farledsbevis utstedes til navigatører som kan dokumentere og vise tilstrekkelig kompetanse og erfaring til at de kan navigere trygt uten los i nærmere bestemte farvann.
Sjøtrafikksentraler overvåker skipstrafikk og annen ferdsel i områder langs kysten der trafikken representerer en særskilt risiko. Sjøtrafikksentralene er lokalisert i Vardø, på Fedje, på Kvitsøy, i Brevik og i Horten, og overvåker og regulerer skipstrafikken i nærmere definerte geografiske områder. Unntaket er Vardø sjøtrafikksentral, som overvåker risikotrafikk langs hele norskekysten og i havområdene rundt Svalbard. Sjøtrafikksentralene skal avdekke hendelser og avvik fra sikker seilas, slik at sjøsikkerhets- og beredskapstiltak ved behov kan iverksettes raskt.
Elektroniske navigasjons- og meldingstjenester benyttes i kommunikasjonen mellom sjøtrafikken og myndighetene. Myndighetene formidler og distribuerer informasjon av betydning for sikker navigasjon til sjøtrafikken, og fartøy innrapporterer pliktig informasjon til myndighetene. Rapporteringen til norske myndigheter er i stor grad samordnet i én portal i det nettbaserte meldesystemet SafeSeaNet Norway. Dette reduserer den administrative oppgavebyrden for besetningen på fartøy, og frigjør tid til sikker navigasjon.
Gjennom trafikkreguleringer kan det stilles spesifikke krav og vilkår til seilas i bestemte områder for å styrke sikkerheten og fremme effektiv trafikkavvikling. Denne type regulering omfatter eksempelvis begrensninger på fartøystørrelse, bestemmelser om bruk av farleder og farvann, og bestemmelser om hastighet.
Maritime overvåkingssystemer gir myndighetene oversikt over skipstrafikken i norske farvann og havområder. De siste ti årene har overvåkingen av skipstrafikk blitt betydelig styrket, og det foreligger i dag et langt mer detaljert situasjonsbilde enn tidligere. Det gir bedre muligheter til å oppdage potensielt farlige situasjoner, gripe inn for å forhindre ulykker og gjennomføre redningsaksjoner.
3.4 Havner
3.4.1 Generelt om havner
Havnene er bindeleddet mellom sjøtransport og landtransport, og havnevirksomheten har avgjørende betydning for både produksjon, tjenesteyting og konsum i hele landet. Med lang kystlinje og sjønær og desentralisert nærings- og bosettingsstruktur har Norge mange havner og et svært variert havnetilbud. Som en illustrasjon anløp det i 2017 godsskip til over 3000 kaier langs kysten, og det ble håndtert i overkant av 210 millioner tonn gods i norske havner. Det samlede godsvolumet med skip utgjør 34 prosent av den totale godstransporten målt i tonn. Tørr- og våtbulklaster utgjør nær 90 prosent av godsmengdene i sjøtransport, mens om lag 3 prosent av godset fraktes i containere. Annet stykkgods utgjør resten av totalvolumet som håndteres over kai i havnene.
Persontransport til sjøs, både med ferger og hurtigbåter, utgjør en relativt liten andel av den totale persontransporten innenlands, men er like fullt helt avgjørende for mange byer og samfunn langs kysten. Totalt var det 56 millioner passasjerer om bord på bilferjer og andre rutefartøy i 2017. Ferjene stod for 78 prosent av disse transportene.
3.4.2 Kommunale havner
De offentlige norske havnene eies av kommunene, enkeltvis eller i ulike samarbeidskonstellasjoner.
Ferjekaiene som inngår i riksveiene etter veglova eies som hovedregel av staten. Tilsvarende eies ferjekaiene i tilknytning til fylkesveiene som hovedregel av fylkeskommunen. Staten eier utover dette ingen havner, men eier og har forvaltningsansvar for deler av infrastrukturen i en rekke havner som betjener fiskeriene. Som del av regionreformen vil statens eksisterende eierskap og forvaltningsansvar for infrastruktur i fiskerihavnene overføres til fylkeskommunene f.o.m. 1. januar 2020. Overføringen skal skje gjennom avtaler mellom Kystverket og fylkeskommunene.
Kommunene står i utgangspunktet fritt til å organisere havnedriften slik de finner det mest hensiktsmessig. En rekke organiseringsformer anvendes.
De fleste havner er organisert enten som del av kommunens administrasjon eller som kommunalt foretak (KF) etter kommuneloven (2018) kapittel 9, og inngår ofte i et interkommunalt samarbeid. Interkommunalt selskap er den vanligste interkommunale samarbeidsformen. Kommunale havner og interkommunale havnesamarbeid kan også ha etablert datteraksjeselskap for særskilte formål.
En konvensjonell tredeling av de kommunale havnenes virksomhet er:
Myndighetsutøvelse og tilsynsoppgaver
Eiendomsutvikling og eiendomsforvaltning
Logistikkaktiviteter (skips- og godshåndtering).
I en rekke kommunale havner utføres mange funksjoner av private aktører. En hyppig arbeidsdeling er at den kommunale havnen overlater mesteparten av godshåndteringen til private aktører og konsentrerer seg om myndighetsoppgaver, eiendomsforvaltning og eiendomsutvikling. De private terminaloperatørene kan være en enhet av store utenlandske foretak, spedisjonsfirmaer med lokal forankring, terminaloperatører eid av rederier eller vareeiere som håndterer eget gods.
Som hovedregel eier den kommunale havnen basisinfrastrukturen, bygningsmassen og havnekraner, hvis slike finnes, mens terminaloperatøren leier seg inn og selv eier mobilt godshåndteringsutstyr. I tillegg til myndighetsoppgaver og eiendomsrelaterte oppgaver tilbyr gjerne den kommunale havnen tjenester som renovasjon, vann- og strømlevering, ytterligere lagringsmuligheter og utleie av maskiner. Slike tjenester kan tilbys i egen regi, i konkurranse med private leverandører, eller som en videreformidling fra lokale, private tilbydere.
3.4.3 Private havner og industrihavner
Private terminaler og kaianlegg dekker mange bedrifters og virksomheters egne behov for inn- og uttransport av innsatsfaktorer og ferdigprodukter. Det store antallet private kaianlegg i Norge viser at næringslivet har behov for umiddelbar tilgang til infrastruktur for maritim transport der godsvolumene er tilstrekkelig store, og forholdene for øvrig ligger til rette for bruk av skip i logistikkjeden. Dette underbygges av tall fra Kystverket, som viser at 425 av 665 terminaler som oppfyller havnesikringskravene etter ISPS-regelverket er privateid.
Fra Stavanger til Kirkenes er det etablert elleve forsyningsbaser for petroleumsindustrien. Tjenestetilbudet ved disse basene inkluderer et bredere spekter av logistikktjenester og støttefunksjoner enn hva en normalt finner i de kommunale havnene, og basene er innrettet mot kunder i offshoremarkedet.
3.4.4 Nasjonal havnestruktur
Det er krevende å gi en nøyaktig angivelse av hvor mange av landets 275 kystkommuner som har havn og havneaktiviteter, og hva aktivitetene faktisk består av. Havnenes størrelse varierer i betydelig grad. De største havnene er organisasjoner med mange ulike terminaler og kaianlegg. De besitter store verdier, har årlig omsetning på opptil flere hundre millioner kroner og håndterer godsvolumer på flere millioner tonn. I den andre enden av skalaen finner vi havner som er integrert i annen kommunal virksomhet, for eksempel som en funksjon i kommunens tekniske etat. I slike havner er godsvolumene ofte beskjedne.
I de siste tiårene har det i nasjonal transportplanleggingssammenheng suksessivt blitt benyttet ulike begreper, som sentralhavner, nasjonalhavner og utpekte havner, for å skille mellom ulike typer havner og deres funksjon i transportnettverket. I tråd med Nasjonal havnestrategi (2015), inndeles havnene nå i to kategorier; havner med stamnetterminaler og øvrige havner.
Stamnetterminalene skal ha gode tilknytningsveier, og være koblet til sikre og effektive farleder. For terminaler med betydelig godsomslag, og som i tillegg spiller en viktig rolle i det nasjonale transportnettverket, er det staten som har ansvaret for utbedring av farleder og tilførselsveier. Dagens stamnetterminaler fremgår av St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019.
Stamnetterminalene er i hovedsak terminaler for omlasting av enhetslastet gods (containere og semitrailere) og stykkgods, der effektiv omlasting fra og til veitransport er viktig for å opprettholde konkurransedyktige, intermodale dør-til-dør-tilbud. Stamnetterminalene er i hovedsak en del av havnene i de største byene og befolkningstette områdene. I tillegg er syv olje- og gassterminaler i privat eie definert som stamnetterminal.
Staten har investert i og utbedret havneinfrastruktur for fiskeflåten en rekke steder langs kysten. En regner med at staten siden 1800-tallet og frem til i dag har anlagt moloer og kaier og utdypet havnebasseng i mer enn 750 havner. Mange av de om lag 650 statlige fiskerihavneanleggene som i dag er i statens eie har imidlertid liten eller ingen fiskerinæringsaktivitet, og Kystverket er i gang med å avhende anlegg som ikke lenger er knyttet til aktiv næringsvirksomhet.
Gjennom Stortingets behandling av Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalgt nivå er det besluttet at statens eierskap og forvaltningsansvar for fiskerihavneanlegg skal overføres til de nye fylkeskommunene i 2020. Kommunene har ansvar for drift og vedlikehold av statlige kaier i fiskerihavnene. Overføringen av eierskapet til fylkeskommunene innebærer ikke endring av dette ansvaret. Endringen vil ikke få betydning for havneinfrastrukturen som allerede er i kommunalt eie.
Med unntak av forsyningsbasene for petroleumsindustrien, drives de private kaianleggene i liten grad kommersielt. Nye analyser og utredninger gjennomført av Kystverket viser på den annen side at godskaiene og anløpsmønsteret langs kysten er differensiert, fragmentert og har en geografisk spredning som ikke kommer tydelig nok frem når en kun vurderer det offentlige havnetilbudet. Dette innebærer at de private kaiene har en langt større betydning for sjøtransporten enn tidligere antatt.
Private kaianlegg er spesialisert og tilpasset brukernes behov. Private kaier er videre plassert med tanke på å minimere logistikkostnadene og redusere behovet for distribusjon med lastebil. De offentlige havnene utgjør på sin side et tilbud til mindre vareeiere som ikke har så store godsvolumer at det er regningssvarende å anlegge egen havneinfrastruktur som del av logistikkjeden. Offentlige havner må av denne grunn tilby et bredere spekter av havnetjenester, og kunne håndtere mange ulike typer av gods som ikke håndteres over private kaier.
Med ny og oppdatert kunnskap om det faktiske anløpsmønsteret langs kysten, kommer det frem at transportører, vareeiere og produsenter ofte står overfor valget om å etablere egen kai eller å benytte offentlig havn. Anløp til private kaier øker på bekostning av anløp til offentlig havn, målt i både absolutte og relative tall. Analyser viser også at de offentlige havnene antagelig er mindre viktige som knutepunkt for sjøtransport enn det som tidligere har vært lagt til grunn. Effektivisering og styrking av offentlige havner vil dermed, i det store bildet, kunne ha begrenset betydning for hvor mye gods som fraktes på sjøen totalt sett. Velfungerende og effektive offentlige havner er likevel viktige for å opprettholde et godt infrastruktur- og tjenestetilbud til deler av transportsektoren og segmenter av godstransportmarkedet, mindre vareeiere og for frakt av passasjerer.
Samtidig som rederiene vil ønske å anløpe få havner for å redusere sine utgifter, har havnene interesse i å tiltrekke seg godset som håndteres over «nabohavnens» kaier. Vareeierne vil på sin side være tjent med å kunne velge mellom flere rederi og havner for å få ned transportkostnadene. Aktørenes faktiske adferd viser at konkurransen i dette markedet fungerer. Analyser viser videre at en desentralisert havnestruktur reduserer behovet for transport på vei.
3.5 Transport av gods og valg av transportmiddel
Godstransportpolitikken har til hensikt å utvikle de enkelte transportmidlenes fortrinn, styrke samspillet mellom dem og legge til rette for at alle transportformer blir mer effektive, sikre og miljøvennlige slik at transportkostnadene reduseres. Sjøtransport har lave infrastrukturkostnader og lave kostnader forbundet med arealbeslag, kø, støy og ulykker sammenliknet med andre transportformer. Ved høy kapasitetsutnyttelse har godstransport på sjø over lange avstander relativt lavt energiforbruk og lave utslipp.
Målrettet utvikling av infrastrukturen og tilrettelegging for bedre avvikling av transportene er viktige tiltak i denne sammenheng. Tilrettelegging for effektive terminaler og knutepunkt gjennom gode sammenkoblinger mellom vei og sjø, er også sentrale virkemidler.
Det er i tillegg gjennomført pilotforsøk med statlige tilskuddsordninger, som skal fremme sjøtransporten og styrke havnenes konkurranseevne. Ut over dette finnes det flere støtteordninger rettet inn mot å gjøre skipsfarten mer miljøvennlig, eksempelvis gjennom tilskudd til miljøteknologiske løsninger og mer miljøvennlig drivstoff for skip. Det finnes også en støtteordning til bygging av miljøvennlige skip og ferger som skal bidra til utvikling og innføring av lav- og nullutslippsteknologi i innenriksfart. Videre har Enova opprettet et eget program for støtte til utbygging av landstrøm. Dette vil kunne gjøre havnene mer miljøvennlige, redusere utslippene fra havnevirksomhet og legge til rette for økt bruk av batterielektrisk fremdrift.
3.6 Klima og miljø
3.6.1 Innledning
Skipstrafikken påvirker miljøet gjennom blant annet utslipp til luft og sjø, støy, akutte utslipp av olje, plastforsøpling og spredning av fremmede arter. Samtidig har sjøtransport relativt lavt energiforbruk og lave utslipp ved høy kapasitetsutnyttelse, og godstransport på sjø er derfor ansett som mer miljøvennlig enn andre transportformer.
Klimaendringer og tap av biologisk mangfold er en av de største utfordringene verden står overfor i dag. Disse utfordringene har medført et politisk mål om at samfunnet legges om, slik at en oppnår bærekraftig verdiskaping. Klimamål for 2030 og 2050 er lovfestet ved klimaloven (2017), se omtale i kapittel 5.9, og er også fastsatt i Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030. Reduserte utslipp i transportsektoren og et grønt skifte i skipsfarten er to av fem innsatsområder som særlig prioriteres i klimapolitikken, jf. blant annet Meld. St. 41 (2016–2017).
3.6.2 Klimagassutslipp
Norge har påtatt seg en betinget forpliktelse om minst 40 pst. utslippsreduksjon i 2030 sammenliknet med 1990. Ambisjonen er å halvere utslippene fra transportsektoren innen 2030 sammenlignet med 2005. Dette målet er basert på forbedringer av teknologisk modenhet i ulike deler av transportsektoren. Transportsektoren står for om lag 30 prosent av klimagassutslippene i Norge, og innenriks sjøfart og fiske sto i 2017 for om lag 19 prosent av transportsektorens klimagassutslipp.
CO2-avgift sammen med kvoteplikt er hovedvirkemidlene som brukes i norsk klimapolitikk for å redusere klimagassutslipp. Mineralolje brukt i innenriks skipsfart ilegges CO2-avgift, mens naturgass (LNG) og petroleumsgass (LPG) til bruk i gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart er fritatt for CO2-avgift. Mineralolje, LNG og LPG brukt i utenriks skipsfart er fritatt for avgift.
Flere typer miljøvennlige drivstoff er tilgjengelig for bruk i skip som alternativ til dieseloljer, som i hovedsak anvendes i dag. Naturgass (LNG), biodrivstoff og batteriløsninger, herunder landstrøm og hybridisering, antas å ha størst potensial. Hydrogen vil også kunne bli aktuelt på sikt. Norge er i dag ledende i utvikling og bruk av blant annet gassdrevne skip og batteridrevne ferjer. Tekniske tiltak, operasjonelle tiltak og drivstofftiltak kan også gi CO2-reduksjoner fremover. Dette gir mulighet for fremtidige utslippsreduksjoner fra sektoren.
3.6.3 Lokal luftforurensning
Luftkvaliteten i Norge har blitt bedre de siste 20 årene. Lokal luftforurensning er likevel fortsatt et problem i flere byer. Det er i all hovedsak veitrafikk og vedfyring som fører til lokal luftforurensning, og Norge har vedtatt nasjonale mål om reduksjon. Enkelte havner bidrar også lokalt til NO2-utslipp. Påvirkningen fra skipsfart på lokal luftkvalitet beror på utslippsmengder, i tillegg til værforhold, topografi og plassering av havnen. Også i noen norske fjorder kan lokale utslipp være helsefarlige.
Etablering av tilbud om landstrøm i havn er et tiltak som i hovedsak reduserer lokal luftforurensning ved at skip ved landligge, kan erstatte fossilt drevne aggregater med elektrisk kraft fra strømnettet. Bruk av landstrøm vil også bidra til å redusere klimagassutslipp når flere tar dette i bruk. Landstrøm kan i tillegg bidra til betydelig reduksjon av støy fra skip i havn. Tilrettelegging for landstrøm er videre et av flere tiltak som kan bidra i overgangen til null- og lavutslippsteknologi, og Enova har støttet utbygging av landstrøm i flere havner langs norskekysten.
3.6.4 Støy
Samferdselssektoren står for en stor andel av den beregnede støyplagen i Norge. Havner og skipstrafikk står for et svært lite bidrag til den nasjonale støyplagen, men boligområder rundt enkelte havner og farleder kan bli plaget av havne- og sjøfartsvirksomhet. Støybelastningen vil i stor grad være avhengig av nærhet til støyømfintlige områder, godstype, laste-/lossemetode og tidspunkt på døgnet. Støy fra godsterminaler kan være skiftende og uforutsigbar, og håndtering av gods kan skape støy av impulspreget karakter. Fritidsbåter kan i sommerperioden gi vedvarende støybelastning og sjenanse for bebyggelse nær sjøen.
3.6.5 Naturmangfold
Ivaretakelse av naturmangfoldet for nåværende og fremtidige generasjoner er en forutsetning for å lykkes med det grønne skiftet. Sammenliknet med andre transportformer står skipsfarten for relativt få naturinngrep. Skipstrafikk har likevel negativ påvirkning på naturmangfoldet gjennom blant annet driftsutslipp, forsøpling, utslipp av ballastvann fra skip og ulovlige eller akutte utslipp av olje. Fysiske inngrep i sjø, eksempelvis flytebrygger, havneanlegg, mudring, utdyping og sprenging påvirker naturmangfold og vannkvalitet gjennom tildekking eller fjerning av naturverdier, spredning av miljøgifter, endring av vannets strømningsmønster og temperatur og endringer i bunnforholdene. Småbåttrafikk påvirker også naturmangfoldet i skjærgården, blant annet gjennom forsøpling og slitasje på naturen i de mest brukte friområdene og støy og sjenanse for dyreliv i verneområder. Ulike former for båttrafikk kan også forstyrre sjø- og vannfugl.
For å unngå akutte utslipp av tung bunkersolje i forbindelse med skipsulykker, og dermed begrense skadeomfanget av eventuelle utslipp, er det i størstedelen av verneområdene på Svalbard innført tungoljeforbud. Bruk av andre drivstofftyper enn tungolje har imidlertid andre miljøkonsekvenser ved akutte utslipp. Marin diesel er for eksempel langt vanskeligere å samle opp, og har høyere akutt giftighet for marint liv enn tungolje. Samtidig fordamper eller brytes marin diesel ned langt raskere. Videre bidrar mindre bruk av tungolje til reduserte klimagassutslipp og andre driftsutslipp til luft. På denne bakgrunn har flere aktører, både nasjonalt og internasjonalt, tatt til orde for et tungoljeforbud i arktiske havområder. Bruk av tungolje er forbudt i Antarktis. Norge er blant landene som arbeider for å begrense bruk av tungolje som bunkers også i arktiske havområder.
Lys fra havner kan i likhet med støy påvirke mennesker og naturmangfoldet indirekte. Eksempelvis kan adferdsmønsteret til fugl, fisk og insekter påvirkes av lys, og lysforurensning kan også gi negative helseeffekter for beboere i boligområder i nærheten av havn.
Plast i hav er et økende miljøproblem og kan få alvorlige negative konsekvenser for livet i havet.
3.7 Teknologisk utvikling
3.7.1 Innledning
Teknologisk utvikling har alltid preget sjøtransporten. Teknologiske nyvinninger innen det vi i dag vil kalle skipsdesign, fremdrift og logistikk har økt fartøyenes rekkevidde, lastekapasitet og fremkommelighet, har forbedret vår evne til å navigere presist og har styrket sikkerheten. Slike endringer har ikke bare påvirket frakten av personer og gods, men også selve samfunnsstrukturen vår.
I dag står vi midt oppe i en rask teknologisk utvikling innen sjøtransporten, og mye tyder på at den vil føre med seg omfattende endringer, også på samfunnsnivå. I årene fremover ser det ut til at to overordnede utviklingstrekk vil gjøre seg særlig gjeldende; digitalisering og ny fremdriftsteknologi med lave eller ingen klimagassutslipp.
3.7.2 Digitalisering og nye teknologier
Digitalisering er en sektorovergripende prosess som påvirker alle samfunnsområder. Digitale teknologier kan brukes både for å forenkle, effektivisere og optimalisere eksisterende forretningsmodeller, organisasjoner, produkter, tjenester og prosesser, og for å gjøre ting på helt nye måter. Det foregår nå en rask og omfattende utvikling i en rekke digitale, muliggjørende teknologier. En viktig drivkraft er produksjon av, tilgang på og utnyttelse av data. Dette har gitt grobunn for rask utvikling og modning av basisteknologier som kunstig intelligens, sammenkoblinger av systemer, sensorteknologi og stordata-analyse. Disse basisteknologiene danner grunnlag for en rekke nye systemteknologier som kan tas i bruk på ulike samfunnsområder. Eksempler på systemteknologier er autonome systemer, tingenes internett og robotisering.
I maritim sektor blir nye, digitale systemteknologier tatt i bruk i økende takt. Utviklingen går i retning av økt grad av automatisering av operasjoner på fartøyene. Fartøyene utstyres blant annet med stadig mer avanserte beslutningsstøttesystemer, og det blir mindre behov for manuell kontroll. De siste årene har utvikling av autonome fartøy blitt aktualisert. Flere selskap har utviklet prototyper og er i testfase. Mulighetene for effektivisering og kostnadsbesparelser gjennom å kunne redusere eller kutte helt ut bemanning på enkelte fartøystyper er en viktig drivkraft for utviklingen. Autonome fartøy kan potensielt også gi en sikkerhetsgevinst, ved at menneskelige feil i stor grad utelukkes som årsak til hendelser og ulykker.
De nye systemteknologiene tas også i bruk i havnene. Robotisering og introduksjon av autonome systemer innen godshåndtering er allerede godt i gang, og kan gi store effektiviserings- og sikkerhetsgevinster. Anvendelse av digitale teknologier som stordata-analyse, kunstig intelligens og tingenes internett gir også muligheter for mer effektiv utnyttelse av havneinfrastrukturen og bedre logistikkløsninger for vareeierne.
3.7.3 Mulige konsekvenser for sjøtransporten
Utnyttelsen av ny teknologi innen maritim sektor vil kunne få betydelige konsekvenser for sjøtransporten. Teknologier som allerede er på markedet gir muligheter for bedre planlegging, bedre utnyttelse av fartøy og mannskap, redusert bemanningsbehov, reduserte drivstoffkostnader samt enklere transaksjoner mellom skip, havner og myndigheter. Dette kan gi effektivisering, kostnadsreduksjoner og økt konkurranseevne for enkeltaktører. Økonomiske insentiver antas på denne bakgrunn å være den viktigste drivkraften i den teknologiske utviklingen. Samtidig kan ny teknologi, gjennom å redusere sannsynligheten for og konsekvensene av menneskelige feil, bidra til å styrke sikkerheten innen både sjøtransport og havnevirksomhet. I tillegg kan ønsket om reduserte utslipp av klimagasser og andre driftsutslipp også drive frem implementeringen av ny teknologi.
Det er vanskelig å forutse hvordan den teknologiske utviklingen på sikt vil påvirke sjøtransporten og sjøsikkerheten i norske farvann, og hvilken betydning den vil ha for utviklingen av regelverk, tjenester og infrastruktur. Etablering av digital, automatisert rapportering mellom skip og landbaserte myndigheter vil forenkle de administrative forpliktelsene for besetningen ombord, og sikre at de landbaserte aktørene mottar relevant og riktig informasjon til riktig tid. Ettersom det administrative arbeidet om bord blir redusert, vil navigatørene kunne fokusere mer på navigasjonsoppgavene. En vil også kunne tilby flere landbaserte tjenester, som eksempelvis værdata, trafikk- og ankomstinformasjon og ruteinformasjon.
Autonome fartøy kan gi lavere risiko for at ulykker inntreffer. Mange navigasjonsulykker er i dag knyttet til menneskelige feil, og autonome fartøy kan potensielt redusere slike typer feil.
Batterielektriske eller hydrogenelektriske skip vil medføre at det ikke lenger vil være fare for akutte utslipp av bunkers. Dette kan, dersom slik fremdriftsteknologi blir utbredt, medføre betydelig reduksjon av miljørisikoen forbundet med sjøtransporten. Slike mulige utviklingstrekk kan få betydning for dimensjoneringen av den statlige beredskapen mot akutt forurensning og behovet for forebyggende sjøsikkerhetstiltak.
For ikke å hindre eller forsinke innovasjon og teknologisk utvikling, er det viktig at relevante regelverk er teknologinøytrale, slik at for eksempel krav til navigasjonsinfrastruktur og sjøsikkerhetstjenester, herunder sjøtrafikksentraltjenesten og lostjenesten, kan videreutvikles i tråd med brukernes behov og de mulighetene som den teknologiske utviklingen gir.
3.8 Samfunnssikkerhet og beredskap
3.8.1 Innledning
Samfunnssikkerhet defineres i samfunnssikkerhetsmeldingen (Meld. St. 10 (2016–2017)) som «samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil eller bevisste handlinger».
Arbeidet med samfunnssikkerhet er viktig på alle samfunnsområder. I samferdselssektoren er sikkerhetsutfordringene i dag i stor grad knyttet til klimaendringer, storulykker og terrortrusler- og anslag. I tillegg blir IKT-sikkerhet stadig viktigere for å sikre et trygt og pålitelig transportsystem (Meld. St. 33 (2016–2017)).
Målene for samfunnssikkerhetsarbeidet i samferdselssektoren er å unngå store, uønskede hendelser som medfører skader på personer, miljø eller materiell, og redusere konsekvensene av slike hendelser hvis de skulle oppstå. Videre å sikre pålitelighet og fremkommelighet i transport- og kommunikasjonsnett, både i normalsituasjon og under påkjenninger. For å oppnå målene kreves det kontinuerlig innsats innen sikring (av infrastruktur, systemer og funksjoner), styring og regulering (av trafikk og annen aktivitet) og beredskapsplanlegging og håndtering av uønskede hendelser. Målene og prioriteringene setter rammer for sjøtransporten og havnesektoren, og er relevant for den rettslige reguleringen på området.
3.8.2 Kritisk infrastruktur, beredskap og sikring
Ny sikkerhetslov (2018) trådte i kraft 1. januar 2019. Formålet med sikkerhetsloven er å trygge nasjonale sikkerhetsinteresser og landets suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform. I tråd med Sikkerhetslovutvalgets anbefalinger (NOU 2016: 19), er den nye sikkerhetsloven innrettet med sikte på å beskytte viktige samfunnsfunksjoner som understøtter disse interessene. Det tilligger det enkelte fagdepartement å utpeke virksomheter som loven skal gjelde for.
Enkelte havner vil stå i en særstilling når det gjelder Norges beredskap, og det er derfor utpekt beredskapshavner. Disse havnene vil i en beredskapssituasjon være viktige støttepunkter for Forsvaret. Det påligger beredskapshavnene å ha et planverk, samt å øve jevnlig. Den maritime infrastrukturen, sjøsikkerhetstjenestene, havnene og havneterminalene kan videre ha stor betydning ved sikkerhetspolitiske kriser og krig, og er derfor viktige elementer i norsk forsvarsplanlegging. Den maritime infrastrukturen og sjøsikkerhetstjenestene vil kunne bidra til å hindre fiendtlig aktivitet i våre farvann. Havnene er vesentlig infrastruktur for alliert støtte og for å understøtte transport for forsvarsformål. Det er derfor viktig at det øves og forberedes i fredstid, samt at en har de nødvendige hjemler til å iverksette tiltak i situasjoner med en sikkerhetspolitisk krise eller krig.
Sikring av havner og havneanlegg er forankret i det såkalte ISPS-regelverket (International Ship and Port Facility Security Code), som er vedtatt av FNs sjøfartsorganisasjon IMO. ISPS-regelverket består av kapittel XI-2 i SOLAS-konvensjonen (1974) og ISPS-koden. Formålet med regelverket er å etablere et internasjonalt rammeverk for å forebygge og hindre terrorisme og terrorhandlinger mot skip og havneanlegg. IMOs regelverk er implementert i EU-landene gjennom forordning 725/2004 om forbedret sikkerhet for skip og havneanlegg, direktiv 65/2005 om styrket sikkerhet i havner og gjennomføringsforordning 2016/462 om inspeksjoner innen maritim sikring og terrorberedskap. EUs regelverk stiller ytterligere krav til sikring av havneanlegg utover det som er fastsatt av IMO.
3.8.3 IKT-sikkerhet
Maritim sektor er i dag avhengig av digitale systemer for å ivareta sjøsikkerhet og effektivitet. Dette gjelder både systemer for sikker ferdsel i farleden og sikre og effektive havneoperasjoner. En rekke systemer innen sjøtransport er basert på digital sensor- og kommunikasjonsteknologi som blant annet globale posisjoneringssystemer (GNSS), elektroniske overvåknings- og informasjonssystemer, automatisk identifisering av skip (AIS/LRIT), rapporteringssystemer og landbaserte systemer for administrasjon av havneanløp. Ettersom maritim sektor i stor grad benytter digitale løsninger, er sektoren også eksponert for digitale sårbarheter. Det vises til nærmere omtale i Lysneutvalgets rapport (NOU 2015: 13 (s. 209–215)) og rapporten Digitale Sårbarheter Maritim Sektor (DNV GL (2015)).
IMO har vedtatt en strategiplan for implementering av e-navigasjon som blant annet omhandler utveksling av elektronisk informasjon mellom skip og land. IMO har videre utarbeidet ikke-bindende retningslinjer for IKT-sikkerhet innen maritim virksomhet.
Som det fremgår av Meld. St. 38 (2016–2017) IKT-sikkerhet – Et felles ansvar, vil fremtidens skipsfart bli kraftig påvirket av de store endringene som skjer innenfor digitalisering og automatisering. Maritime myndigheter må bidra til utvikling, godkjenning og implementering av nye løsninger, og IKT-sikkerhet vil være et viktig hensyn.