7 Lovens formål, virkeområde og definisjoner

7.1 Formål

7.1.1 Gjeldende rett

7.1.1.1 Havne- og farvannsloven

Formålet med gjeldende havne- og farvannslov fremgår av § 1 og er todelt. Det følger av første ledd at loven skal «legge til rette for god fremkommelighet, trygg ferdsel og forsvarlig bruk og forvaltning av farvannet i samsvar med allmenne hensyn og hensynet til fiskeriene og andre næringer».

Ifølge bestemmelsens andre ledd, har loven videre som formål å «legge til rette for effektiv og sikker havnevirksomhet som ledd i sjøtransport og kombinerte transporter samt for effektiv og konkurransedyktig sjøtransport av personer og gods innenfor nasjonale og internasjonale transportnettverk».

7.1.1.2 Losloven

Losloven (2014) har som formål å «legge til rette for en losordning som, ved å sikre tilstrekkelig farvannskompetanse om bord, skal bidra til å trygge ferdselen på sjøen ut fra samfunnsmessige hensyn, samt medvirke til at Forsvaret kan løse sine oppgaver». Losloven er nærmere omtalt i kapittel 5.2 og i 8.11.

7.1.2 Høringsforslaget

Utvalget mener at gjeldende formålsbestemmelse er svært vidt formulert, og at ny formålsbestemmelse i større grad enn i gjeldende lov bør konsentreres om det som etter utvalgets syn er hovedformålene med loven. Utvalget foreslår derfor en snevrere formålsbestemmelse.

Utvalget uttaler at de særlig vil fremheve at lovens hovedmål er å fremme sjøtransport som transportform. Loven skal således være et virkemiddel for å oppnå samfunnsmessig viktige målsetninger innen transportsektoren, i form av å fremme en effektiv og miljøvennlig transportform. Utvalget mener at tilrettelegging for økt transport på sjø bør fremheves som et selvstendig mål med loven. Videre uttaler utvalget at havne- og farvannsreguleringen også skal oppfylle andre formål. De formål som etter utvalgets syn særskilt bør fremheves, er at loven skal legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann.

Utvalget mener at fremhevelsen av hensynet til miljø i gjeldende formålsbestemmelse er uklar og svak. Utvalget mener at miljøhensyn uttrykkelig bør angis som et formål både for lovens havne- og farvannsdel.

Med henvisning til den særskilte fremhevelsen av hensynet til fiskeriene i gjeldende formålsbestemmelse, uttaler utvalget at fremheving av enkelte næringer kan gjøre loven mindre egnet til å ivareta også andre viktige næringsinteresser. Utvalget mener derfor at en slik eksplisitt henvisning til én næring ikke bør videreføres, uten at det betyr at utvalget har ment å si noe om betydningen av fiskerinæringen.

Videre foreslår utvalget at flere av de øvrige hensyn som nevnes i gjeldende formålsbestemmelse bør utelates i ny bestemmelse. Bakgrunnen er utvalgets ønske om å forenkle og konsentrere bestemmelsen om å fremme sjøtransport som transportform, som er hovedformålet med loven.

Utvalget har registrert at det i ulike sammenhenger er stilt spørsmål ved hvor langt gjeldende formålsbestemmelse rekker. Eksempelvis har det oppstått spørsmål om det etter gjeldende lov er hjemmel til å begrense anløp av hensyn til lokal luftforurensning i akutte tilfeller. Den ønskede virkningen av en eventuell regulering vil altså materialisere seg på land, og ikke i farvannet. Utvalget viser til en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling 24. april 2015, hvor det uttales at ordinære driftsutslipp fra skip til luft etter forholdene kan gi grunnlag for avvisning av skip av hensyn til lokal luftforurensning, jf. gjeldende lov § 39 første ledd andre punktum. Et annet eksempel er at det har oppstått spørsmål om det er anledning til å regulere bruk av vannscooter av hensyn til vern mot støy og friluftsinteresser på land. Også i denne sammenheng vurderte lovavdelingen at virkninger på landsiden kan tillegges vekt ved offentlig myndighetsutøvelse etter gjeldende havne- og farvannslov. Utvalget legger til grunn at slike hensyn fortsatt skal være relevante etter loven, selv om lovens formålsbestemmelse snevres inn.

Loslovens formål om å medvirke til at Forsvaret kan løse sine oppgaver, foreslås ikke videreført i formålsbestemmelsen. Utvalget vurderer at forslaget til ny lov i tilstrekkelig grad bidrar til å medvirke til at Forsvaret kan løse sine oppgaver, og at det ikke er behov for å fremheve dette i formålsbestemmelsen. Utvalget presiserer at det ikke er ment som en materiell endring av losordningen at hensynet til Forsvaret ikke nevnes eksplisitt i formålsbestemmelsen.

7.1.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget til ny formålsbestemmelse får generell tilslutning fra flere høringsinstanser, og flere uttaler at det er positivt at forslaget til ny lov har som formål å fremme sjøtransport som transportform og legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann. Norges Rederiforbund peker på at havnene er viktige knutepunkt i en logistikkjede og at det er positivt at formålsparagrafen ivaretar sjøtransporten som transportform. Norske Havner trekker frem at formålsparagrafen er kort og presis, og at det å fremme sjøtransportens konkurranseevne er et overordnet mål i samferdselspolitikken. Kystrederiene mener at havnene med forslaget gis et klart samfunnsoppdrag, og viser til at dette vil sikre formålet for havnedriften og forplikte eiere og aktører. KS Bedrift Havn støtter forslaget til ny formålsparagraf, men ber om at verdiskapingsbegrepet innarbeides på en hensiktsmessig måte.

ORKidé Nordmøre regionråd, Averøy kommune og Halsa kommune mener at formålet om å fremme sjøtransporten tilsynelatende er god, men noe mangelfull. Disse høringsinstansene mener at helhetlige samfunnsmessige hensyn har kommet noe i skyggen av hva som fremmer sjøtransportens konkurranseevne.

Kystverket mener at forebyggende sjøsikkerhet er et viktig aspekt ved loven, og at dette fortjener en tydeligere plass i formålsbestemmelsen. Kystverket viser til at formuleringen «legge til rette for […] sikker […] bruk av farvann» ikke er like tydelig som det mer innarbeidede begrepet legge til rette for «trygg ferdsel».

Flere høringsinstanser er positive til at miljøhensyn uttrykkelig foreslås angitt som et formål med loven, blant andre Klima- og miljødepartementet. Fylkesmannen i Rogaland viser til dagens formålsbestemmelse, og påpeker at ny bestemmelse bør bidra til bred samfunnsnytte for å kunne hente støtte i formålsparagrafen, dersom ulike miljøhensyn er motstridende. Forbundet KYSTEN setter pris på at miljøaspektet er kommet inn i lovforslaget, men mener at nye miljøkrav må gi unntak for den fredede og vernede flåten, som utgjør en liten gruppe fartøyer og som ikke innebærer noen miljøtrussel.

Kystverket viser til at begrepet «ferdsel» favner om flere brukergrupper enn dem man forbinder med uttrykket «sjøtransport som transportform», for eksempel fiske, fritidsbåttrafikk og turisme. Kystverket mener at ny lov bør videreføre dagens rettstilstand hvor loven er et redskap for å avveie ulike brukerinteresser i kystsonen. Bergen kommune mener at utvalget har gått for langt i å innskrenke formålsbestemmelsen, og at det må komme tydelig frem at loven skal være et virkemiddel for å balansere ulike interesser i kyst- og havneområder. Bergen kommune stiller spørsmål ved om innskrenkingen er ment å gi mindre rom for å vektlegge negative konsekvenser på landsiden. Dette vil ifølge Bergen kommune ikke være tilstrekkelig for å ta høyde for fremtidige miljøutfordringer, satsing på bærekraftig turisme og behovene i andre næringer enn sjøtransporten.

Samtlige høringsinstansene som representerer friluftsinteresser påpeker at ivaretakelse av sikkerhet og trivsel for brukere av fritidsfartøyer og myke trafikanter på sjøen bør fremheves i lovens formålsparagraf. Naturvernforbundet m.fl. mener at forslaget til formålsparagraf er konkret og lett forståelig og at det er positivt at hensynet til miljø er tatt inn i loven. Naturvernforbundetm.fl. viser til utviklingen av fritidsbåtbruken, og mener at trafikkbildet nå er mer komplisert enn tidligere. Ifølge Naturvernforbundet m.fl. er brukere av fritidsbåter, herunder kanoer og kajakker den største brukergruppen på sjøen. Det vises også til påvirkning på naturmangfoldet, herunder konsekvenser for sjøfugl. Naturvernforbundet m.fl. foreslår at det i formålsbestemmelsen skal stå at «[l]oven [også skal] fremme sikkerhet og trivsel for brukere av fritidsfartøyer og andre brukere av havn og farvann, samt sikre hensynet til miljøverdiene langs kysten». Forbundet KYSTEN og Friluftsrådenes Landsforbund har tilsvarende forslag.

Fiskeridirektoratet påpeker at hensynet til akvakultur og fiskeri ikke fremheves i den foreslåtte lovteksten. Fiskeridirektoratet er klar over at slike moment kan falle bort ved modernisering av loven, men understreker at disse næringene ikke bør bli skadelidende. Norges Fiskarlag og Fiskarlaget Nord er uenige i at den eksplisitte henvisningen til fiskerinæringen tas ut. Norges Fiskarlag mener at dersom fiskerinæringens betydning ikke fremheves, kan dette oppfattes som om fiskerinæringen skal ha mindre betydning ved praktisering av loven.

Forsvarsdepartementet og underliggende etater, Kystverket og Losforbundet mener at forsvarets rolle bør fremgå av formålet. Disse høringsinstansene påpeker også at denne delen av loslovens formålsbestemmelse er falt ut. Forsvarsdepartementet ber om at formålsbestemmelsen suppleres med følgende setning «Loven skal sikre nasjonale forsvars- og beredskapsinteresser». Kystverket hevder også at når loslovens formålsbestemmelse ikke videreføres, så mister man for øvrig en felles beskrivelse av formålet med disse sjøsikkerhetstiltakene. Dette retter seg særlig mot å sikre tilstrekkelig farvannskompetanse ved navigering og manøvrering på kysten.

7.1.4 Departementets vurdering

Departementet deler utvalgets syn om at ett av lovens hovedformål bør være å fremme sjøtransport som transportform. Dette formålet er gjennomgående i hele loven, og gjelder både for havne- og for farvannsreguleringen.

I Nasjonal transportplan 2018–2029 er det satt tre hovedmål for transportpolitikken om bedre fremkommelighet for personer og gods i hele landet, redusere transportulykkene og redusere klimagassutslippene og andre negative miljøkonsekvenser. Sjøtransporten har en betydelig rolle som transportform både for personer og gods. Departementet mener at lovens formål bør støtte opp under målene for transportpolitikken.

Norge er avhengig av et sterkt, mangfoldig og konkurransedyktig næringsliv. Reduserte transportkostnader kan gi økt konkurranseevne for næringslivet, og er viktig for et velfungerende arbeidsmarked over hele landet.

Mye av næringslivet er lokalisert langs og i nærheten av kysten. Disse virksomhetene er avhengig av sjøtransport, og systemet av farleder, havner og havneterminaler er en viktig del av det norske transportsystemet for både personer og gods. Samtidig som næringslivet har behov for sikker og effektiv sjøtransport, har bl.a. marine næringer, energibedrifter og olje- og gassvirksomheten konkurrerende behov for tilgang på areal i sjøen for å kunne utvikle seg. Ny havne- og farvannslov må utformes slik at den bygger opp under næringsutvikling og vekst. Bestemmelser om havnedrift, farledsutforming, teknologinøytrale sjøsikkerhetstiltak og farvannsforvaltning må bidra til lavere kostnader og økt konkurransekraft for mange ulike typer virksomheter. Videre er bærekraftig bruk og god miljøtilstand i havet en forutsetning for økt verdiskaping, og må ligge til grunn for ny lov.

Som utvalget foreslår, mener departementet at loven skal legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann. Loven bør utformes slik at den bidrar til å nå både transport- og næringspolitiske målsettinger, og samtidig innrettes slik at transportsektorens sektoransvar for klima og miljø blir oppfylt. Loven må derfor favne videre enn å ensidig vektlegge sjøtransport- og havnenæringen. Slik kan den, som sektorlov i samvirke med annet regelverk, ivareta flere næringsinteresser og brukergrupper av farvannet.

Begrepene «effektiv, sikker og miljøvennlig» er ment å være dekkende for formålet med både havne- og farvannsreguleringen. For havnereguleringen vil «effektiv og sikker» være en videreføring av begrepene i gjeldende lov. For farvannsreguleringen vil disse begrepene særlig dekke det som i gjeldende lov benevnes som «god fremkommelighet» og «trygg ferdsel».

Kystverket mener at forebyggende sjøsikkerhet fortjener en tydeligere plass i formålsbestemmelsen. Departementet mener imidlertid at formuleringen «sikker […] bruk av farvann» dekker dette. Bruken av ordet «sikker» skal forstås vidt, og dekker blant annet sikkerhet i godshåndtering og andre arbeidsoperasjoner, sikkerhet mot terrorhandlinger, og sjøsikkerhet. For å oppnå en presis og tilgjengelig formålsbestemmelse, foreslås det å bruke ett ord som omfatter alle disse aspektene, heller enn å måtte dele opp formålsbestemmelsen i flere ledd som i dag. At loven skal legge til rette for sikker bruk av farvann innebærer således at hensynet til forebyggende sjøsikkerhet er trukket frem som et av hovedformålene med loven.

Departementet registrerer at flere høringsinstanser mener at loven bør ivareta også andre hensyn enn de som fremgår av forslaget til lovutvalget. Flere av høringsinnspillene gjelder ulike brukerinteresser i kystnære områder. Blant annet har det i høringen kommet innspill om at loven bør ivareta hensyn til rekreasjons- og friluftsinteresser, hensynet til fartøyvern og til fiskerinæringen og andre næringsinteresser, og at loven generelt bør ivareta hensynet til ulike brukergrupper. Samtidig skal loven ifølge flere høringsinstanser ivareta hensynet til miljø og til forsvars- og beredskapsinteresser.

Departementet mener at disse innspillene gjenspeiler at konkurransen om sjøarealer har økt de siste årene. Mange har interesser i å benytte kystsonen til rekreasjon, bruk av fritidsfartøy som for eksempel vannscooter, fremføring av energi, kabler for kommunikasjon og flere andre typer næringsvirksomhet som blant annet oppdrett, turisme og fiske. Ny havne- og farvannslov bør etter departementets syn fange opp denne arealkonflikten. Utgangspunktet er fri ferdsel på sjøen. Samtidig mener departementet at loven bør innrettes slik at den, som en sektorlov i samvirke med plan- og bygningsloven og annen relevant lovgivning, kan brukes som et virkemiddel for å avveie ulike brukerinteresser i kystsonen.

Til Kystverkets merknad om at begrepet «ferdsel» favner om flere brukergrupper enn «sjøtransport som transportform», som for eksempel fiske, fritidsbåttrafikk og turisme, viser departementet til at ordlyden «bruk av farvann» er ment å favne ulike brukerinteresser. I så måte er ny lov også ment å ivareta sikkerhet og trivsel for brukere av havn og farvann, jf. friluftsorganisasjonenes høringsinnspill. Det samme gjelder hensynet til fiskeriene, jf. merknader fra Fiskeridirektoratet, Norges Fiskarlag og Fiskarlaget Nord. Departementet er enig med utvalget i at fremheving av enkelte næringer i formålsbestemmelsen kan gjøre loven mindre egnet til å ivareta også andre viktige næringsinteresser. Den særskilte fremhevelsen av fiskerinæringen i dagens bestemmelse bør derfor ikke videreføres, uten at dette er ment å si noe om betydningen av fiskerinæringen.

Helhetlige samfunnsmessige hensyn har, ifølge ORKidé Nordmøre regionråd, Averøy kommune og Halsa kommune, kommet noe i skyggen av hva som vurderes å fremme sjøtransportens konkurranseevne. Når det gjelder utformingen av formålsbestemmelsen, deler imidlertid departementet utvalgets syn om at denne bør spisses mot det som er hovedformålene med loven. En særskilt presisering av at loven skal fremme helhetlige samfunnsmessige hensyn, vil etter departementets syn gi lite konkret veiledning om hva som er hovedmålene med loven.

Departementet mener at hensynet til miljø må fremgå særskilt i ny formålsbestemmelse. De siste årene har oppmerksomhet om betydningen av miljøhensyn økt, og dette reflekteres også i lovgivningen. Naturmangfoldloven innebærer blant annet krav om at sektorovergripende prinsipper om bærekraftig bruk skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet, se kapittel 5.8. Departementet ønsker å tydeliggjøre koblingen til de sektorovergripende bestemmelsene i naturmangfoldloven. Ny lov bør etter departementets syn utformes slik at den fungerer som et virkemiddel der relevante klima- og miljøhensyn kan ivaretas.

Rettslig sett er en formålsbestemmelse ikke en selvstendig pliktregel, men den har betydning for tolkningen av de plikt- og kompetansereglene som loven ellers inneholder. Den rettslige betydningen av at «miljø» tas inn i formålsbestemmelsen, vil være at hensynet vil være relevant for hva som kan reguleres i medhold av loven og som tolkningsmoment. For tilfeller hvor det etter gjeldende regelverk kan være tvil om miljø kan få avgjørende betydning i en sak, vil dette nå være presisert i lovens formålsbestemmelse.

Til Forbundet KYSTENs merknad om at nye miljøkrav må gi unntak for den fredede og vernede flåten, vil departementet bemerke at miljøkrav rettet mot skip reguleres av skipssikkerhetsloven.

Departementet deler utvalgets syn på at loven skal gi rom for å vektlegge negative konsekvenser på landsiden. Som eksempel vises det til forslaget om at kommunen får adgang til å midlertidig begrense fartøyers opphold i havn, av hensyn til lokal luftforurensning, se kapittel 8.7. Et annet eksempel er regulering av bruk av fritidsfartøy av hensyn til støyproblematikk, som i hovedsak er en virkning som utspilles på land, se kapittel 8.4.4.

Det foreslås at et av formålene med loven skal være å legge til rette for konkurransedyktig næringsliv, herunder turisme. Det antas at Bergen kommunes merknad har sin bakgrunn i et ønske om å kunne nekte cruiseskip adgang til havn. I denne sammenheng vises det til omtalen av rekkevidden av mottaksplikten, jf. kapittel 9.3.

Departementet er enig med høringsinstansene som har uttalt at ivaretakelse av nasjonale forsvars- og beredskapsinteresser bør fremgå av formålet. Bakgrunnen for dette er at det sikkerhetspolitiske klimaet har endret seg de senere årene, og at maritim infrastruktur og tjenester og havner har en svært viktig rolle i totalforsvaret. Havnenes betydning for mottak av allierte og understøttelse av operasjoner i krise og væpnet konflikt fremheves blant annet i Langtidsplan for forsvarssektoren (Prop. 151 S (2015–2016). Departementet mener derfor at det vil være riktig og hensiktsmessig at hensynet til forsvars- og beredskapsinteresser fremgår av formålsbestemmelsen.

Kystverket påpeker at losreguleringens formål om å sikre tilstrekkelig farvannskompetanse ved navigering og manøvrering på kysten, er falt ut av formålsbestemmelsen. Til dette vil departementet bemerke at losordningen er et sjøsikkerhetstiltak på linje med andre sjøsikkerhetstiltak som reguleres i havne- og farvannsloven. Losens rolle i målet om å oppnå sjøsikkerhet fremgår av de enkelte bestemmelsene om los. At losloven inngår i ny havne- og farvannslov medfører i seg selv ikke materielle endringer, se kapittel 6. Fortsatt skal losordningen bidra til å redusere risikoen for uønskede hendelser ved å sikre farvannskompetansen ved navigering og manøvrering. Som i dag vil det være et mål med losordningen å hindre tap av menneskeliv eller skade på person, skade på miljø eller materiell skade, og det er fortsatt et mål om å sikre en effektiv lostjeneste.

7.2 Virkeområde

7.2.1 Gjeldende rett

7.2.1.1 Havne- og farvannsloven

Virkeområdet for havne- og farvannsloven (2009) fremgår av § 2. Bestemmelsen angir det geografiske virkeområdet for loven, men omhandler også til en viss grad lovens saklige virkeområde, jf. siste ledd, som åpner for at det kan gjøres unntak fra loven for sjø- og landområder samt for arbeid, anlegg og tiltak knyttet til forsvarsmessige formål.

Loven gjelder «her i riket, herunder territorialfarvannet og indre farvann», jf. første ledd første setning. Ordlyden i bestemmelsen avgrenser ikke lovens anvendelse på land. I praksis er det først og fremst landområder i nær tilknytning til sjøområder hvor loven får anvendelse på land.

For elver og innsjøer kommer loven til anvendelse så langt disse er farbare med fartøy fra sjøen. Departementet er gitt myndighet til å gi loven anvendelse for elver og innsjøer som ikke er farbare med fartøy fra sjøen. Kongen er gitt myndighet til å gi loven anvendelse for Svalbard og Jan Mayen, med nødvendige tilpasninger. Havne- og farvannsloven ble ved forskrift gjort gjeldende på Svalbard 1. mai 2008, og ny forskrift om dette ble vedtatt i forbindelse med at havne- og farvannsloven (2009) trådte i kraft 1. januar 2010.

Loven åpner for at Kongen i statsråd kan bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde i Norges økonomiske sone, innenfor folkerettens grenser, jf. tredje ledd. Det geografiske virkeområdet er ved forskrift utvidet til å gjelde i Norges økonomiske sone for gjeldende lovs § 13 om trafikkregulering, § 20 om lokalisering, utforming og tekniske krav til innretninger og anlegg for navigasjonsveiledning og § 22 om plikt til å melde om anløp og avgang.

I siste ledd er departementet gitt hjemmel til å gi forskrifter om at sjø- og landområder samt arbeid, anlegg og tiltak knyttet til forsvarsmessige formål unntas fra loven. Slike unntak er gitt i forskrift om unntak fra lov om havner og farvann for sjø- og landområder samt arbeid, anlegg og tiltak knyttet til forsvarsmessige formål (1989).

I gjeldende lov § 3 fremgår det at loven gjelder med de begrensningene som er anerkjent i folkeretten eller følger av overenskomst med fremmed stat.

Etter gjeldende havne- og farvannslov § 8 andre ledd kan Kongen bestemme at myndighet etter loven overføres til statlig myndighet når landet er i krig, eller krig truer, eller landets selvstendighet eller sikkerhet er i fare.

Det fremgår av særmerknadene til § 8 andre ledd at begrunnelsen for denne bestemmelsen er at det kan oppstå behov for å legge transportinfrastruktur, virksomhet eller beredskapsfunksjoner under statlig styring i slike særlige situasjoner som er beskrevet, jf. Ot.prp. nr. 75 (2007–2008). Loven gir derfor hjemmel til å overføre myndighet etter loven til det statlige organ som finnes formålstjenlig.

7.2.1.2 Losloven

Loslovens (2014) virkeområde fremgår av losloven § 2. Bestemmelsen tilsvarer i stor grad havne- og farvannslovens virkeområdebestemmelse.

Loven gjelder «i sjøterritoriet og i de indre farvann, såfremt annet ikke er bestemt i loven», jf. første ledd. Losloven kan også gjøres gjeldende for elver og innsjøer som er farbare med fartøy fra sjøen, men i motsetning til havne- og farvannsloven, er dette avhengig av at departementet bestemmer det, jf. andre ledd. Videre inneholder bestemmelsen hjemmel for Kongen til å bestemme at loven skal gjelde for Svalbard og Jan Mayen og til å gi unntak fra loven og fastsette særlige regler som de stedlige forholdene tilsier, jf. tredje ledd. Slik forskrift er fastsatt ved forskrift om lostjenesten på Svalbard (2012).

Kongen er i siste ledd gitt hjemmel til å fastsette de endringer i loven som er nødvendige ved beredskap og i krig. Dette er en generalfullmakt til Kongen til å gjøre endringer i loven for å bruke lostjenesten til å understøtte totalforsvaret. Det nedre innslagspunktet for at bestemmelsen kan tre i kraft, er at det må være iverksatt «beredskap». Hva som ligger i dette er ikke nærmere spesifisert i forarbeidene til losloven (2014), men sammenhengen tilsier at det må foreligge en skjerpet sikkerhetspolitisk situasjon som nødvendiggjør en forhøyet beredskap, der bruk av losplikt vil være et hensiktsmessig tiltak. Dette understrekes av formuleringen i losloven (2014) § 1 om at loven skal medvirke til at Forsvaret skal kunne løse sine oppgaver. En naturlig språklig forståelse av «beredskap» tilsier at det ikke nødvendigvis må foreligge en sikkerhetspolitisk krise, men at det også kan være opptakten til en slik.

7.2.2 Høringsforslaget

Etter utvalgets vurdering er kjerneområdet for havne- og farvannsreguleringen sjøterritoriet, i tillegg til kystnære områder, som for eksempel havneområder på land.

Som etter gjeldende lov, mener utvalget at ny havne- og farvannslov ikke uten videre bør få anvendelse for alle elver og innsjøer. Bakgrunnen for dette er at hensynene som loven skal ivareta, ikke i like stor grad gjør seg gjeldende i alle elver og innsjøer. Utvalget viser til at det er behov for å regulere enkelte elver og innsjøer etter loven. Særlig gjelder dette elver og innsjøer som er farbare med fartøy fra sjøen, og i noen tilfeller elver og innsjøer som ikke er farbare med fartøy fra sjøen, men hvor allmennheten ferdes. I slike områder kan det for eksempel være behov for fartsreguleringer eller krav om tillatelse for iverksetting av tiltak som kan påvirke sikkerheten og den allmenne ferdselen. Ifølge utvalget må det i disse tilfeller gjøres en vurdering av behovet for reguleringer, herunder om forholdet heller bør reguleres av annen lovgivning. På denne bakgrunn mener utvalget at departementet bør gis hjemmel til å gi forskrift om at loven skal gjelde i nærmere angitte elver og innsjøer. Fordi det ikke er tale om et stort antall elver og innsjøer som er farbare fra sjøen, mener utvalget at det ikke bør være en automatikk i at loven skal gjelde for slike elver og innsjøer. Dersom det gis forskrift for den enkelte elv og innsjø, sikrer dette at behovet for regulering vurderes konkret, samtidig som at eventuell tvil om en elv eller innsjø skal anses som «farbar med fartøy fra sjøen» unngås.

Videre vurderer utvalget at det at havne- og farvannsloven og losloven og tilhørende forskrifter er gjort gjeldende for Svalbard, har vært hensiktsmessig for å trygge ferdselen på Svalbard. Det samme gjelder for de bestemmelser som er gjort gjeldende i Norges økonomiske sone. Utvalget mener derfor at ny havne- og farvannslov bør ha det samme geografiske virkeområde som gjeldende lov. Utvalget vurderer imidlertid at bestemmelsen bør forbedres språklig, slik at den harmoniserer med definisjonene av territorialfarvann i territorialfarvannsloven (2003) § 1. At begrepet «sjøterritoriet» brukes i stedet for «territorialfarvannet», vil ifølge utvalget ikke ha materielle konsekvenser.

Loslovens geografiske virkeområde tilsvarer, med noen språklige endringer, havne- og farvannslovens virkeområde. Det geografiske området for losplikten er regulert i forskrift. På denne bakgrunn vurderer utvalget at losreguleringen kan ha det samme virkeområdet som forslaget til virkeområdebestemmelse i ny havne- og farvannslov.

Havne- og farvannslovutvalget peker i sin utredning på at den maritime infrastrukturen, sjøsikkerhetstjenestene, havnene og havneterminalene kan ha stor betydning ved sikkerhetspolitiske kriser og i krig, og derfor er viktige elementer i norsk forsvarsplanlegging. Utvalget viser til at den maritime infrastrukturen og sjøsikkerhetstjenestene vil kunne bidra til å hindre fiendtlig aktivitet i våre farvann, og at ved sikkerhetspolitisk krise og i krig vil også Forsvarets kontroll med skipsfarten gjennom losplikten være viktig. Videre viser utvalget til at havnene er vesentlig infrastruktur for alliert støtte og for å understøtte transport for forsvarsformål. Utvalget vurderer derfor at det er viktig at det øves og forberedes i fredstid, samt at man har de nødvendige hjemler til å iverksette nødvendige tiltak i sikkerhetspolitisk krise og i krig.

Utvalget viser til at Forsvaret har vide hjemler i krigs- og krigsfaresituasjoner, og i mange tilfeller vil disse hjemlene være dekkende for Forsvarets behov. Det vises her spesielt til beredskapsloven (1950) og rekvisisjonsloven (1951). Utvalget peker imidlertid på at disse lovene er generelle, og at det kan være vanskelig å fastslå om akkurat behovet innenfor havne- og farvannssektoren er tilstrekkelig ivaretatt. I tillegg peker utvalget på at det i sektorloven er viktig å synliggjøre den betydning og det ansvar som havnene har i en sikkerhetspolitisk sammenheng. Utvalget mener at havne- og farvannsloven må bidra til at Forsvaret kan løse sine oppgaver på en hensiktsmessig og god måte innenfor den sektoren loven har som formål å regulere. Til tross for en mulig dobbeltregulering, mener utvalget derfor at havnenes bistand til Forsvaret og beredskap ved sikkerhetspolitisk krise og krig, bør reguleres i sektorloven.

Utvalget vurderer det derfor som viktig å videreføre dagens mulighet til å kunne foreta endringer i loven som er nødvendige ved beredskap og krig, slik både losloven (2014) og gjeldende havne- og farvannslov åpner for. Utvalget foreslår å innarbeide losloven (2014) i ny havne- og farvannslov, og anser det som hensiktsmessig å videreføre den videste av hjemlene og la den gjelde for loven generelt. Utvalget vurderer derfor at det ikke er behov for å videreføre gjeldende havne- og farvannslov § 8 andre ledd, da tiltak som i dag kan iverksettes med hjemmel i gjeldende havne- og farvannslov § 8, vil kunne iverksettes i medhold av ny bestemmelse. I tillegg vil den nye hjemmelen være videre enn gjeldende lov § 8. For eksempel vil det etter lovforslaget være hjemmel til å iverksette tiltak knyttet til sjøsikkerhetstjenestene. Slik regulering kan blant annet innebære deaktivering av navigasjonsinnretninger. Etter utvalgets vurdering er det regjeringen som bør beslutte de nødvendige endringer i loven, og utvalget foreslår derfor i høringsutkastet § 2 syvende ledd at myndigheten legges til Kongen i statsråd.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket fraråder at det geografiske virkeområdet for ny lov begrenses slik at lovens anvendelse på elver og innsjøer alltid vil være avhengig av særskilt forskriftsfastsettelse. Etter Kystverkets oppfatning er det et stort antall elver og innsjøer i Norge som er farbare fra sjøen med mindre fartøy enn de som er lospliktige. For flere av disse er det ifølge Kystverket konkrete reguleringsbehov. Som eksempel viser Kystverket til krav om tillatelse for tiltak som kan påvirke sikkerheten eller fremkommeligheten i farvannet. Etter gjeldende lov kreves det tillatelse for slike tiltak også når disse aktualiseres i elver og innsjøer som er farbare med fartøy fra sjøen. Kystverket vurderer at disse farvannene også bør omfattes av lovens formål.

Kystverket bemerker videre at det ikke har erfart særlige utfordringer eller tvilstilfeller knyttet til hva som skal anses som «farbar med fartøy fra sjøen». Kystverket antar at utvalgets forslag vil skape større og mer krevende utfordringer ved nødvendige grensedragninger mellom sjø og elv/vassdrag. Kystverket mener at loven uten videre bør komme til anvendelse på elver og innsjøer som er farbare for fartøy fra sjøen. Videre presiserer Kystverket at det fortsatt vil være behov for å kunne regulere noen forhold i elver og innsjøer som ikke er farbare med fartøy fra sjøen, jf. gjeldende lov § 2 første ledd tredje punktum.

Sysselmannen på Svalbard slutter seg til forslaget om å videreføre lovens anvendelse på Svalbard. Sysselmannen presiserer at det er viktig å legge opp til en egen prosess når det gjelder anvendelsen for Svalbard, der den nye loven gjennomgås for å tilpasse både denne og tilhørende forskrifter til stedlige forhold.

Forsvarsdepartementet påpeker at det i dagens trusselbilde kan være uklare grenser mellom fred, krise og krig. Det ønsker derfor at bestemmelsen utformes slik at Kongen i statsråd også kan benytte bestemmelsen når krig eller krise truer. Dette gir Regjeringen et noe større handlingsrom enn om det skulle være vedtatt «beredskap», som trolig må forstås som mobilisering/full styrkeoppbygging, før endringer i loven kan gjennomføres. Forsvarsdepartementet foreslår en ny formulering, med samme terskel for når bestemmelsen kommer til anvendelse som angitt i beredskapsloven (1950).

Videre mener Forsvarsdepartementet at det må fremgå av lovhjemmelen at regjeringen allerede i fredstid kan gi en forskrift om de endringer i loven som er aktuelle å foreta ved krise og i krig eller når krise eller krig truer. Rettighetene og pliktene etter en slik forskrift aktiveres først når lovens vilkår er oppfylt og Kongen i statsråd fatter vedtak om dette. En slik regulering vil, etter Forsvarsdepartementets vurdering, skape forutberegnelighet for aktørene og gi pliktsubjektene anledning til å planlegge og forberede tiltak som vil kunne bli iverksatt. Forsvarsdepartementet mener videre at hjemmelen bør gi mulighet til å gi pålegg om nødvendig forberedende tiltak i fredstid. Kun på denne måten vil krigsbestemmelsene faktisk kunne være effektive når Kongen i statsråd beslutter den iverksatt. Forsvarsdepartementet anbefaler at ny § 2 syvende ledd endres til

«Kongen i statsråd kan når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, fastsette de endringer i loven som er nødvendige. Kongen i statsråd kan på forhånd fastsette forskrift om lovens anvendelse og innhold når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Forskriften kan også gi bestemmelser om forberedelser og tiltak som skal foretas i fredstid.»

Kystverket stiller spørsmål ved om hjemmelen i høringsutkastet § 2 syvende ledd om at Kongen i statsråd, ved beredskap og i krig, kan fastsette de endringer i loven som er nødvendige, bør stå i bestemmelsen om lovens virkeområde. Til det materielle innholdet påpeker Kystverket mange av de samme forhold som er påpekt av Forsvarsdepartementet, bl.a. at ordlyden begrenser dens anvendelse til situasjoner når det er erklært beredskap eller krig og at den ikke inneholder forskriftshjemmel. Kystverket mener videre at for å sikre at det utarbeides planverk og øves i fredstid, bør konkrete beredskapshjemler framgå i egne bestemmelser der det er relevant. Kystverket anbefaler likevel at bestemmelsen blir stående «som en sikkerhetsventil».

7.2.4 Departementets vurdering

Departementet er enig i de språklige forbedringene som utvalget har foreslått i virkeområdebestemmelsen. Imidlertid deler departementet Kystverkets syn om at loven bør gjelde for elver og innsjøer som er farbare med fartøy fra sjøen, uten at det kreves en særskilt forskrift om dette. Avgjørende for departementets vurdering har vært Kystverkets beskrivelse av behovet for regulering i elver og innsjøer som er farbare for fartøy fra sjøen, og at for eksempel de generelle reglene om forbud mot å volde fare eller ulempe i farvann bør gjelde for alle slike elver og innsjøer. Videre vektlegger departementet Kystverkets uttalelse om at det ikke har erfart at dagens virkeområdebestemmelse har medført utfordringer eller tvilstilfeller knyttet til dette. Departementet mener på denne bakgrunn at loven bør gjelde for elver og innsjøer som er farbare med fartøy fra sjøen, uten at det kreves forskrift for hver enkelt elv eller innsjø. Samtidig mener departementet at det er behov for å kunne fastsette en annen anvendelse for loven for elver og innsjøer, herunder at loven skal gjelde for elver og innsjøer som ikke er farbare med fartøy fra sjøen.

Gjeldende loslov gjelder bare i elver og innsjøer så langt departementet bestemmer. Losloven er gjort gjeldende for Skienselva, Glomma og Vesterelva, jf. lospliktforskriften (2014) § 1. Når losloven innarbeides i ny havne- og farvannslov, vil losloven gjelde i elver og innsjøer, uavhengig av at det fastsettes forskrift om dette. Således vil innlemmelsen av losloven i havne- og farvannsloven innebære en utvidelse av virkeområdet for losbestemmelsene. Ut over Skienselva, Glomma og Vesterelva, er det imidlertid i dag ingen elver eller innsjøer hvor det faktisk seiler fartøy som er av en slik størrelse at de er lospliktige.

Departementet viser til Forsvarsdepartementets vurderinger om at havner, havneanlegg og farleder utgjør et avgjørende element i norsk forsvarsplanlegging. Ved kriser og i krig vil Norge være avhengig av forsterkninger fra allierte. Norges lange kystlinje, topografi samt volumet på den forsterkning som skal mottas, gjør det påkrevd at sentrale norske havner i alle landsdeler er tilgjengelig, forberedt og øvet for mottak av allierte forsterkninger til Norge. Departementet slutter seg til vurderingen om at havnene og farvannenes store betydning for forsvaret av Norge tilsier at havne- og farvannsloven bør inneholde bindende bestemmelser som sikrer at denne rollen ivaretas. Departementet er videre enig med Forsvarsdepartementet om at hjemler i beredskapslovgivning må være tilstrekkelig åpne og fleksible for å favne et vidt spekter av mulige konfliktscenarier i dag og fremtiden. Videre bør de viktigste tiltakene fremgå av loven. Det sikrer hjemmelsgrunnlag, samt at det fremmer forutberegnelighet for aktørene. Det vil også styrke totalforsvaret fordi aktørene da har klarhet i hvilke tiltak som er aktuelle, og kan planlegge og forberede disse i fredstid.

Når det gjelder lovutvalgets forslag om at Kongen i statsråd, ved beredskap og i krig, skal kunne fastsette de endringer i loven som er nødvendige, slutter departementet seg til Forsvarsdepartementets høringsuttalelse. Som påpekt av Forsvarsdepartementet er høringsutkastet utformet slik at hjemmelen kun kan benyttes «ved beredskap og i krig». Departementet vurderer at bestemmelsen bør utformes slik at Kongen i statsråd også kan benytte bestemmelsen når krig eller krise truer. Som Forsvarsdepartementet påpeker, gir dette regjeringen et noe større handlingsrom enn om det skulle være vedtatt «beredskap», som trolig må forstås som mobilisering eller full styrkeoppbygging, før endringer i loven kan gjennomføres. Videre slutter departementet seg til Forsvarsdepartementets vurdering om at det må fremgå av lovhjemmelen at regjeringen allerede i fredstid kan gi forskrift om de endringer i loven som er aktuelle å foreta ved krise eller i krig eller når krise eller krig truer. Rettighetene og pliktene etter en slik forskrift aktiviseres først når lovens vilkår er oppfylt og Kongen i statsråd fatter vedtak om det. En slik regulering vil imidlertid skape forutberegnelighet for aktørene og gi pliktsubjektene anledning til å planlegge og forberede tiltak som vil kunne bli iverksatt. Formuleringen som foreslås er likelydende med terskelen som er angitt i beredskapsloven, og en lik ordlyd med beredskapsloven vil også rettsteknisk være å foretrekke. For at de pliktene og tiltakene som tenkes innført i krise eller krigssituasjon skal kunne bli effektive, vurderer departementet at hjemmelen også må gi mulighet til å gi pålegg om nødvendige forberedelsestiltak i fredstid.

7.3 Definisjoner

7.3.1 Gjeldende rett

7.3.1.1 Havne- og farvannsloven

Havne- og farvannsloven (2009) § 4 definerer en rekke begreper som anses som sentrale for forståelsen av loven: fartøy, havn, havnevirksomhet, havneanlegg, farled og farvann. Begrepene skal legges til grunn slik de er definert, med mindre noe annet klart fremgår av loven, jf. Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 37.

Begrepet «fartøy» er i § 4 første ledd definert som «enhver flytende innretning som kan brukes som transportmiddel, fremkomstmiddel, løfteinnretning, oppholdssted, produksjonssted eller lagersted, herunder undervannsfartøyer av enhver art». I merknadene til bestemmelsen presiseres at foruten innretninger nevnt i bestemmelsen, vil fartøysbegrepet omfatte sjøfly, luftputefartøy, bore- og entreprenørfartøy mv. Videre presiseres det at innretninger i lovens forstand i alminnelighet må være beregnet på, og i stand til, å bevege seg på, eller gjennom vannet, for å kunne anses som «fartøy». Dermed omfattes for eksempel ikke flytebrygger, jf. Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 151.

Begrepet «havn» er i andre og tredje ledd definert som «områder som er til bruk for fartøy

• som skal laste eller losse gods eller transportere passasjerer som ledd i sjøtransport eller annen næringsvirksomhet,

• har behov for landings- og liggeplasser mv. i forbindelse med utøvelse av fiskeri- og havbruksnæring,

• for øvrig har behov for oppankrings- eller liggeplasser eller lignende.

Alle områder som hører til eller er funksjonelt knyttet til områder som nevnt i første punktum anses også som havn.»

I merknadene til bestemmelsen vises det til at definisjonen tar sikte på en fysisk og funksjonell avgrensning av havnebegrepet, med fokus på oppnåelse av lovens formål og de faktiske eller fysiske områdene som knyttes til slike funksjoner, jf. Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 151. Videre presiseres det at småbåthavner og naturlige bukter og viker hvor fartøy kan søke ly fra vind og sjø, faller utenfor definisjonen av havn. Ifølge merknadene, avgrenser begrepene «område», «sjøtransport» og «næringsvirksomhet» mot enkeltstående brygger og kaier med begrenset areal og begrenset potensial for sjøtransport og næringsvirksomhet. Begrepet «område» vil for øvrig omfatte relevante land- og sjøområder.

Det tidligere Fiskeri- og kystdepartementet har i brev av 22. januar 2013 til Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL), uttalt at oppdrettsanlegg i utgangspunktet omfattes av definisjonen av «havn» i havne- og farvannsloven § 4, men at merder vil falle utenfor definisjonen når det utføres arbeidsoperasjoner ved merden, typisk ved bruk av brønnbåt og ved avlusing. Fórflåter ble ansett å være et anlegg som er å regne som havn i lovens forstand.

Begrepet «havnevirksomhet» er definert i § 4 fjerde ledd som «tjenesteyting, myndighetsutøvelse og annen offentlig forvaltning som retter seg mot fartøy, gods eller passasjerer i havnen». Definisjonen får særlig betydning for spørsmålet om hvilke formål havnekapitalen kan nyttes til, jf. gjeldende lov § 48. Videre fremgår det av lovens formålsbestemmelse at loven skal legge til rette for effektiv og sikker havnevirksomhet.

Begrepet «havneanlegg» defineres i femte ledd som «arealer, bygninger, innretninger og annen infrastruktur som brukes i havnevirksomhet, herunder kaier, terminalbygninger, laste- losse og omlastningsinnretninger og lager- og administrasjonsbygninger». Begrepet får betydning for kravene om drift og vedlikehold av havn i gjeldende lovs § 40.

I bestemmelsens sjette ledd defineres «farled» som «særskilte trafikkveier på sjøen fastsatt i medhold av § 16». Begrepet får betydning for adgangen til å fastsette farleder.

Begrepet «farvann» er i § 4 syvende ledd definert som «områder der fartøy kan ferdes og som er innenfor lovens virkeområde, jf. bestemmelser gitt i eller i medhold av § 2». I merknadene presiseres det at en utvidelse av lovens virkeområde vil få tilsvarende betydning for farvannsbegrepet.

Departementet er i siste ledd gitt hjemmel til å i enkeltvedtak eller forskrift fastsette nærmere hva som skal være omfattet av definisjonene i § 4.

7.3.1.2 Losloven

Losloven (2014) § 4 inneholder definisjoner av «losing», «los», «losplikt», «fartøy» og «kadettfarledsbevis». Loslovens definisjon av «fartøy» tilsvarer havne- og farvannslovens definisjon av samme begrep.

Begrepet «losing» er definert som «veiledning for fartøy ved navigering og manøvrering, som utføres av los». Videre er «los» definert som «person ansatt i lostjenesten med lossertifikat som er utstedt i henhold til loven her».

Begrepet «losplikt» er definert som plikt til «å bruke los eller farledsbevis».

Til sist er «kadettfarledsbevis» definert som «midlertidig farledsbevis som utstedes til navigatører som er under kontraktsfestet opplæring i kystseilas om bord».

7.3.2 Høringsforslaget

7.3.2.1 NOU 2018: 4 Sjøveien videre

Med henvisning til Justis- og politidepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse, viser utvalget til at definisjoner bare bør benyttes dersom det er et særskilt behov for å klargjøre begreper som benyttes i loven. Videre presiseres det at det bare bør gis en definisjon dersom dette fører til en vesentlig klarlegging av begrepets innhold. På denne bakgrunn har utvalget vurdert om noen av definisjonene i gjeldende lov bør utgå. Samtidig har utvalget vurdert om det er behov for nye definisjoner.

Utvalget ser behov for å videreføre definisjonene av begrepet «farvann». Definisjonene i loslovens § 4 foreslås videreført. Definisjonen av «kadettfarledsbevis» foreslås imidlertid som nytt andre ledd i bestemmelsen om farledsbevis. Det er i denne, samt i bestemmelsen om tap av retten til farledsbevis at begrepet får betydning, og utvalget mener at det er mer pedagogisk riktig å plassere definisjonen der hvor den tematisk hører hjemme. At begrepet defineres i bestemmelsen om farledsbevis i stedet for i definisjonsbestemmelsen er ikke ment å innebære materielle endringer.

Det er ifølge utvalget ikke behov for å definere begrepene «farled» og «havneanlegg».

I tillegg til begreper som følger av gjeldende lov, foreslår utvalgets flertall å innføre definisjoner av «eier» og «reder», for å sikre en presis angivelse av ansvarssubjekter i lovens bestemmelser.

Begrepet «eier» defineres som den registrerte og den reelle eier. Med sistnevnte siktes det til et alminnelig tingsrettslig eierbegrep, og er uavhengig av hvem som er satt opp som formell eier. Formuleringen er også valgt for å ikke stenge for gjennomskjæring i formelle selskapsstrukturer, slik det finnes eksempler på innen forurensningsretten.

Begrepet «reder» foreslås angitt som ansvarssubjekt i loven, i tillegg til eier. Definisjonen bygger på definisjonen av rederi i skipssikkerhetsloven (2007) § 4 første ledd og siste setning i sjøloven § 183 femte ledd. Utvalgets mindretall foreslår som et alternativ at begrepet «rederiet» defineres, og at definisjonen samsvarer med skipssikkerhetsloven (2007) § 4 første ledd.

Utvalget foreslår en ny definisjon av begrepet «fartøy». Gjeldende definisjon er ifølge utvalget ikke tilstrekkelig klargjørende. Utvalget viser til at viktige deler av dagens definisjon kun fremkommer av merknaden til bestemmelsen, og mener at det bør fremkomme direkte i lovens definisjon at innretningen må være i stand til å bevege seg på eller gjennom vannet for å være et fartøy i lovens forstand. Presiseringen er ifølge utvalget ikke ment å innebære vesentlige materielle endringer i forhold til den forståelsen som legges til grunn etter gjeldende lov.

Videre foreslår utvalget en presisering av når et sjøfly skal være å anse som et «fartøy». Presiseringen går ut på at et sjøfly ikke skal anses som «fartøy» når det er posisjonert og begynner sin akselerasjon for avgang. Ved landing er sjøfly ikke å anse som et fartøy i lovens forstand før det begynner å «takse».

Lovutvalget foreslår å videreføre gjeldende definisjon av «havn», men med en språklig forenkling. Utvalget mener for øvrig at det ikke er hensiktsmessig å fremheve enkelte næringers behov, og foreslår derfor at dagens uttrykkelige henvisning til fiskeri- og havbruksnæringen i definisjonen ikke videreføres. For havner hvor det er behov for en helt klar eller en avvikende grense for havnens utstrekning i sjø, foreslår utvalget at departementet gis hjemmel til å fastsette slik grense i forskrift, jf. forslaget § 5 andre ledd.

Utvalget forslår en ny definisjon av begrepet «havnevirksomhet». Til forskjell fra gjeldende definisjon, foreslår utvalget å knytte «havnevirksomhet» til drift av havn som er «åpen for allmenn trafikk». Med dette menes virksomhet i havner som tilbyr havnetjenester til brukere som ønsker å benytte havnetilbudet, og ikke kun til egen virksomhet. Begrunnelsen for dette er at der begrepet «havnevirksomhet» benyttes i lovutkastet, er dette knyttet til bestemmelser som skal gjelde for havner som er «åpen for allmenn trafikk».

Lovutvalget foreslår å videreføre definisjonen av begrepet «farvann» som «områder der fartøy kan ferdes». Henvisningen til virkeområdebestemmelsen er tatt bort, uten at dette ifølge lovutvalget er ment å innebære en materiell endring i hva som regnes som «farvann».

7.3.2.2 Forslag til endringer i losloven for å legge til rette for autonom kystseilas

I høringsnotatet til endringer i losloven 30. april 2018 foreslår departementet at definisjonen av «losplikt» utvides slik at losplikten oppfylles ved å ha tillatelse til autonom kystseilas, i tillegg til de eksisterende måtene å oppfylle losplikten på gjennom bruk av los eller navigatør med farledsbevis.

7.3.3 Høringsinstansenes syn

7.3.3.1 Eier

Ingen høringsinstanser har hatt merknader til utvalgets forslag til definisjonen av «eier». Norges Rederiforbund, Hurtigruten og Kystrederiene har imidlertid i sine merknader til flertallets forslag til bestemmelse om ulykker og andre hendelser i farvannet, tatt til orde for å beholde dagens regler om vrakfjerning, hvor ansvaret ligger hos skipets registrerte eier.

7.3.3.2 Fartøy

Når det gjelder lovutvalgets forslag til definisjon av «fartøy», peker Luftfartstilsynet på at det er naturlig at myndighetene for maritim forvaltning og luftfartsforvaltning har en overlappende kompetanse til å regulere sjøflyaktivitet og de områdene som brukes til dette. Det er ifølge Luftfartstilsynet hensiktsmessig at det så langt som mulig tydeliggjøres hvor havne- og farvannsloven vil ha berøringspunkter mot sjøfly.

Luftfartstilsynet er i utgangspunktet positive til at definisjonen av fartøy avgrenses mot sjøfly som utfører landings- eller avgangsoperasjoner. Det vises til at sjøfly under avgang og landing i dag er omfattet av lokale forskrifter om hastighetsbegrensninger på sjøen. Dette har resultert i et redusert antall egnede landings- og avgangsmuligheter med sjøfly. I utgangspunktet løser derfor definisjonsendringen det som etter Luftfartstilsynets mening er et problem etter gjeldende rett.

Luftfartstilsynet registrerer samtidig at avgrensning av fartøysbegrepet mot sjøfly som lander eller tar av, er gjort som en merknad til legaldefinisjonen av fartøy i § 3 bokstav b. Så vidt tilsynet kan se, er fartøysbegrepet ikke drøftet nærmere i forbindelse med forskrifts- og enkeltvedtakskompetansen i forslaget til § 8 eller tiltak som krever tillatelse etter forslaget til § 13. Luftfartstilsynet ber på denne bakgrunn Samferdselsdepartementet om å vurdere om det er behov for en nærmere avklaring av i hvilken grad sjøfly under avgang og landing kan reguleres etter disse bestemmelsene.

Norges Luftsportforbund er meget godt tilfreds med utvalgets presisering når det gjelder sjøfly. Det er avgjørende for sjøflygernes forutberegnelighet og sjøflyaktivitetens bærekraft at denne definisjonen ligger til grunn for den nye havne- og farvannsloven.

Kystverket peker på at også forslaget til ny definisjon er vid, og at det kan være fornuftig å omtale en nedre grense for hva som skal være å anse som fartøy. Det pekes også på at større innretninger, som rigger, vil være å anse som fartøy etter dagens lospliktbestemmelser, selv om disse ikke har egen fremdrift.

Under henvisning til utvalgets forslag om at sjøfly ikke skal omfattes av fartøysdefinisjonen i avgangs- og ankomstfasen, påpeker Kystverket at sjøfly bør omfattes av fartøysdefinisjonen generelt. Det vises til at dersom sjøfly i denne fasen ikke anses som et fartøy, vil reguleringer som for eksempel forbud mot bruk av farvann med hjemmel i forslagets § 8 bokstav c) ikke gjelde for sjøfly i landings- og avgangsfasen.

7.3.3.3 Havn

Kystverket uttaler at dersom flertallets forslag om at kommunens oppgaver etter loven avgrenses til «havn» blir vedtatt, er det behov for en tydeligere definisjon av havnebegrepet, antakelig supplert av forskrifter.

Fylkesmannen i Rogaland viser til at de som godkjenningsmyndighet for avfallsplaner i havn har behov for å definere og avgrense hva som faktisk er en havn. Ifølge fylkesmannen blir altfor mange små båtfester/havner med svært få og små båter definert som havn.

7.3.3.4 Havnevirksomhet

Kystverket peker på at slik lovutkastet er formulert, har definisjonen av «havnevirksomhet» kun betydning for kommunale havner, og da særlig for havnekapitalbestemmelsene. Flertallets forslag til bestemmelse om forvaltning av kapital mv. i kommunale havner bygger imidlertid ikke fullt ut på definisjonen av «havnevirksomhet». Det fremgår forutsetningsvis av forslaget til denne bestemmelsen at havnekapitalen skal kunne benyttes til «drift, vedlikehold og utvikling av havnevirksomheten» samt «nødvendige nyanlegg». Det bør derfor vurderes å legge til flere aktiviteter enn «drift» inn i definisjonen av «havnevirksomhet», for eksempel investering og utvikling. Det er også et spørsmål om det er behov for en egen forklaring av begrepet «havnevirksomhet» i definisjonsbestemmelsen, eller om det er tilstrekkelig og mer pedagogisk å behandle begrepet i bestemmelsen om forvaltning av kapital mv. i kommunale havner.

Kystverket mener videre at dersom utvalgets definisjon av «havnevirksomhet» legges til grunn, vil ikke vedlikehold av kommunal havneinfrastruktur som omfattes av formuleringen «havner som er åpne for alminnelig trafikk», kunne finansieres med havnekapital. Videre vil ikke kommunen lenger kunne finansiere kommunepliktene etter havne- og farvannsloven med havnekapital. Det er uklart for Kystverket om dette er tilsiktet. De nye reglene bør uansett ikke formuleres på en slik måte at formuesgoder som i dag inngår i havnekapitalen til en kommune, faller ut av havnekapitalen når ny lov trer i kraft.

Forbundet Kysten og Norsk forening for fartøyvern mener at havnekapitalen må kunne benyttes til å ivareta faste og flytende kulturminner i havnen.

Arendal kommune ønsker en klarere definisjon eller avklaring av hva som inngår i havnekapitalen etter lovforslaget, herunder hva som regnes som havnekapital ved lovens ikrafttreden og hva som for fremtiden vil være havnekapital. Kommunen fremholder også at det må fremkomme tydelig om gjestehavn og småbåthavn vil anses som havnekapital.

7.3.3.5 Farvann

Om lovutvalgets forslag til definisjon av «farvann», uttaler Kystverket at forslaget strekker seg lengre enn lovens virkeområde, ettersom loven kun foreslås å gjelde for innsjøer og elver, herunder elver og innsjøer som er farbare med fartøy fra sjøen, «så langt departementet bestemmer i forskrift». Dette kan etter Kystverkets oppfatning skape uklarhet for dem som skal anvende loven. På den annen side fremstår det for Kystverket som nødvendig at definisjonen av farvann også omfatter farbare vassdrag, inkludert elver og innsjøer som ikke er farbare med fartøy fra sjøen, siden utvalgets forslag til virkeområdebestemmelse gir departementet forskriftshjemmel for regulering også av slike farvann.

7.3.3.6 Reder

Høringsinstansene som har uttalt seg om begrepet «reder» har i all hovedsak kommet med høringsinnspill både til NOU'en og til forslag til endringer i losloven for å legge til rette for autonom kystseilas, som ble sendt på høring 30. april 2018.

Advokatforeningen påpeker at ordet «reder» har et videre anvendelsesområde enn «rederi». Førstnevnte vil omfatte både fysiske og juridiske personer, noe som kan være fordelaktig. «Reder» er for øvrig godt innarbeidet i bransjen, og advokatforeningen tiltrer flertallets syn på at loven skal bruke begrepet «reder».

Cefor er kritiske til å erstatte «rederi» med «reder», og mener at «rederi» bør brukes siden det er begrepet som benyttes i skipssikkerhetsloven.

Hurtigruten støtter dissensen fra mindretallet om bruk av begrepet «reder» i loven. Dette begrunnes ikke nærmere utover at det henvises til at mindretallet (kommunikasjonsdirektør i Hurtigruten; Anne Marit Bjørnflaten) har representert Rederiforbundet, NHO Sjøfart og Kystrederne i utvalget, og at Hurtigruten støtter dette utvalgsmedlemmets dissenser og merknader.

Norges Rederiforbund mener at man bør bruke begrepet «rederi» og ikke «reder» og støtter derfor dissensen fra mindretallet om bruk av begrepet «reder» i loven. Begrepet «rederi» er, etter Rederiforbundets vurdering, mer presist og klarere definert. Det vises også til at begrepet «rederi» brukes i annen nyere lovgivning som omfatter sektoren. Både NHO Sjøfart og Color Line støtter innspillet fra Norges Rederiforbund.

Nærings- og fiskeridepartementet mener at begrepet «rederi» bør benyttes. Det er etter deres oppfatning videre uklart hva som ligger i «og andre som står for sentrale funksjoner knyttet til driften av fartøyet» og hva som menes med «sentrale funksjoner».

Sjøfartsdirektoratet mener at begrepet «rederi» bør benyttes, heller enn «reder», og viser til at «rederi» brukes i annen lovgivning på området. De mener likevel at flertallets forslag til definisjon med unntak av ordet «reder» er mer dekkende enn forslaget fra mindretallet, og vil i større grad sikre enhetlig forståelse på tvers av det maritime feltet og gjøre det enklere for næringen å forholde seg til regelverket.

Kystrederiene mener at rederiet, som definert i skipssikkerhetsloven § 4, er det naturlige rettssubjekt for betaling av sikkerhetsavgift i tillegg til agenten.

Kystverket mener at definisjonen er dekkende, og viser til at definisjonen av driftsansvarlig i ISM-koden1 nr. 1.1.2 er den «som har overtatt ansvaret for driften av skipet fra eieren». Kystverket peker imidlertid på at det ikke fremgår av merknadene om situasjoner hvor det ikke foreligger et sikkerhetsstyringssertifikat er dekket av henvisningen til driftsansvarlig, eller om disse tilfellene er ment å være dekket av annen del av den foreslåtte definisjonen, som er hentet fra sjøloven § 183 femte ledd. Kystverket er redd for at en definisjon konstruert med elementer fra to lover kan bli komplisert å tolke, og viser i så måte til at sjøloven § 183 nevner reder eksplisitt i tillegg til «andre som står for sentrale funksjoner». Kystverket peker også på bruken av bindeordet «og» heller enn «eller» og gir uttrykk for at det bare kan være én reder.

7.3.4 Departementets vurdering

Tilsvarende som utvalget mener departementet at bruken av definisjoner bør begrenses til begreper som det er et særskilt behov for å definere rettslig, jf. Lovteknikk og lovforberedelse (2000). Departementet er dermed enig med utvalget i at det ikke er behov for å definere «farled» og at betydningen av begrepet «kadettfarledsbevis» bør fremgå av bestemmelsen om farledsbevis. Videre anbefales det i Lovteknikk og lovforberedelse at definisjoner som bare brukes ett sted i loven, bør inngå som en del av de materielle bestemmelsene, og ikke plasseres i lovens innledning. Departementet mener derfor at definisjonen av «havnevirksomhet» bør flyttes til § 32. For nærmere omtale av begrepet «havnevirksomhet» vises det derfor til omtalen av § 32.

7.3.4.1 Eier

Begrepet «eier» er ikke definert i havne- og farvannsloven (2009) eller i losloven (2014). I havne- og farvannsloven (2009) § 34 brukes imidlertid begrepet «registrert eier eller eier», og av forarbeidene fremkommer det at man har siktet til den reelle eier.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å definere begrepet «eier» for å sikre en presis angivelse av ansvarssubjekter i lovens bestemmelser. Innspillene fra Norges Rederiforbund, Hurtigruten og Kystrederiene behandles i forbindelse med utkastet til bestemmelsen som regulerer ulykker og andre hendelser i farvannet.

7.3.4.2 Fartøy

Departementet støtter i hovedsak utvalgets forslag til endring av definisjon av begrepet «fartøy», men vil klarlegge den nedre grensen for hva som er å anse som et fartøy i lovens forstand i merknadene til definisjonsbestemmelsen.

Som utgangspunkt vil ny definisjon av «fartøy» videreføre den innholdsmessige betydningen av begrepet etter gjeldende lov. Imidlertid er departementet enig med utvalget i at definisjonen bør avgrenses slik at den ikke omfatter sjøfly i landings- og avgangsfasen. Kystverket påpeker i sitt høringsinnspill at en slik avgrensning kan få utilsiktede konsekvenser, fordi en konsekvens av forslaget vil være at trafikkreguleringer som fastsettes med hjemmel i bestemmelsen om ferdselsregulering ikke vil gjelde for sjøfly i landings- og avgangsfasen. Til dette vil departementet bemerke at adgangen til å regulere ferdsel ikke begrenses til bestemmelser om «fartøy», men kan gjelde ferdselsreguleringer generelt. Dersom departementet fastsetter ferdselsreguleringer hvor subjektet er «fartøy», er det fortsatt adgang til å eksplisitt fastsette at forskriften også gjelder for sjøfly i avgangs- og landingsfasen. Dessuten vil departementet bemerke at et sjøfly er et «fartøy» i lovens forstand når det ferdes på sjøen, bortsatt fra selve avgangs- og landingsfasen. Departementet tar derfor ikke Kystverkets innspill til følge, og definisjonen avgrenses mot sjøfly når det er posisjonert og begynner sin akselerasjon for avgang. Ved landing er sjøfly ikke «fartøy» før det begynner å takse. Departementet mener at det er tilstrekkelig å fastsette avgrensningen i merknaden til bestemmelsen, og at det ikke er behov for å klargjøre dette nærmere i selve definisjonen.

7.3.4.3 Farvann

Som utvalget foreslår, mener departementet at definisjonen av «farvann» i gjeldende lov bør videreføres i ny lov. Begrepet har sentral betydning i loven, og betydningen av begrepet bør derfor fastslås i loven. Hvilke farvann som omfattes av loven, vil være avhengig av virkeområdet for lovens bestemmelser, jf. forslaget til ny lov § 2.

7.3.4.4 Havn

Departementet er enig i at begrepet «havn» bør defineres i loven, og at det materielle innholdet i gjeldende definisjon i stor grad bør videreføres.

Av hensyn til en enkel og tydelig regulering bør definisjonen av «havn» reflektere alminnelig språkbruk. Departementet mener derfor at det bør fremgå av definisjonen at en «havn» i havne- og farvannslovens forstand alltid inkluderer én eller flere kaier. Definisjonen bør ta utgangspunkt i kaien og videre inkludere tilknyttede land- og sjøområder, som foreslått av lovutvalget. Dette innebærer at akvakulturanlegg i sjø ikke anses som «havn». Videre vil rene ankringsområder i sjø og naturlige bukter eller viker falle utenfor begrepet «havn».

Etter gjeldende lov faller bl.a. småbåthavner og naturlige bukter og viker hvor fartøy kan søke ly fra vind og sjø utenfor definisjonen av havn, jf. Ot.prp. nr. 75 (2007–2008). Dette er imidlertid ikke til hinder for at det gis farvannsreguleringer mv. for slike sjøområder. Departementet mener at det bør presiseres i loven at havnebegrepet er begrenset til havner som er til bruk for fartøy i næringsvirksomhet eller offentlig tjeneste.

På bakgrunn av ovennevnte foreslår departementet at begrepet «havn» defineres som «kai eller kaier med tilknyttede sjø- og landområder som er tilrettelagt for mottak og fortøyning av fartøy i næringsvirksomhet eller offentlig tjeneste, og andre områder som er tilknyttet disse».

Tilknyttede landområder omfatter alle arealer hvor det er bygninger, innretninger og annen infrastruktur som tjener en funksjon i havnevirksomheten. Begrepet «tilknyttet» skal forstås vidt. Også ubenyttede arealer eller arealer som er leid bort til annen virksomhet enn havnevirksomhet, men hvor den fysiske eller juridiske samhørigheten med havnen likevel er sterk, vil derfor kunne omfattes av definisjonen av «havn».

Når det gjelder havnens utstrekning i sjø, omfattes fartøyers nødvendige manøvreringsareal til og fra kai, områder innenfor molo og rundt faste og flytende kaier i tillegg til indre havnebasseng som følge av naturgitte formasjoner i tilknytning til havnen. Departementet er enig med utvalget i denne forståelsen.

Utvalgets forslag om at havnens utstrekning i sjø kan fastsettes i forskrift, ville fått betydning for hvor kommunen ville hatt myndighet i farvannet og i havn, dersom slik grense ble satt, jf. utvalgets forslag til § 5 andre ledd. Etter departementets lovforslag vil imidlertid det geografiske området for kommunens ansvar og myndighet klargjøres ved definisjonen av «kommunens sjøområde». Departementet kan dermed ikke se at havnens utstrekning i sjø vil ha en slik rettslig betydning etter ny lov at det vil være nødvendig med en slik forskriftshjemmel. Havnens utstrekning i sjø følger dermed av lovens definisjon av «havn».

Når det gjelder høringsuttalelsen fra Fylkesmannen i Rogaland om avfallsplaner i havn og behov for å definere og avgrense havn, bemerker departementet at dette reguleres av annet regelverk. Det vises her til forurensingsforskriftens (2004) definisjon av «havn» i § 20-3 nr. 6.

7.3.4.5 Havneanlegg

Departementet foreslår at definisjonen av «havneanlegg» i gjeldende havne- og farvannslov videreføres i ny lov. Fordi begrepet «havneanlegg» brukes både i § 30 om sikring av havner og havneanlegg og i § 31 om beredskap i havner og havneanlegg, mener departementet at det fortsatt vil være behov for å definere begrepet i definisjonsbestemmelsen.

7.3.4.6 Kommunens sjøområde

Det følger av gjeldende lov § 9 at kommunen har forvaltningsansvar og myndighet etter loven innenfor området hvor kommunen har planmyndighet etter plan- og bygningsloven, med mindre noe annet følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven. I § 7 andre ledd er departementet gitt forvaltningsansvar og myndighet i hovedleder og bileder. Ansvars- og myndighetsfordelingen etter gjeldende lov er nærmere beskrevet i kapittel 8.2.1.

Fordi departementet foreslår at fordelingen av ansvar og myndighet etter ny lov skal fremgå av den enkelte bestemmelse som pålegger ansvar eller gir myndighet, jf. kapittel 8.2.4, vil begrepet brukes gjennomgående i lovens kapittel 2 om farvann. Hva som menes med «kommunens sjøområde» er ikke opplagt, da begrepet bare delvis er i samsvar med plan- og bygningslovens angivelse av kommunens område. Departementet vurderer at det er behov for å definere begrepet i loven. Definisjonen som foreslås samsvarer innholdsmessig med det geografiske området angitt i dagens § 9, sett i sammenheng med § 7 andre ledd. Departementet foreslår at begrepet «kommunens sjøområde» defineres i forslag til § 3 som «området hvor kommunen har planmyndighet etter plan- og bygningsloven med unntak av hoved- og biled». De geografiske grensene for kommunens sjøområde er illustrert i figur 8.4.

7.3.4.7 Losing, los og losplikt

Videre er departementet enig med utvalget i at begrepene «losing», «los» og «losplikt» bør videreføres. Departementet foreslår noen mindre språklige endringer i definisjonene om los, uten at dette skal medføre materielle endringer. I definisjonen av «losplikt» er det lagt til at losplikten også kan oppfylles ved å ha tillatelse til autonom kystseilas, se kapittel 8.11.

7.3.4.8 Reder

Begrepet «reder» er ikke definert i havne- og farvannsloven (2009) eller i losloven (2014). I førstnevnte lov brukes begrepet «reder», mens det i losloven brukes både «reder» og «rederi». I forarbeidene til losloven, Prop. 65 L (2013–2014), er det uttalt at «den alminnelige betydningen av rederbegrepet i sjøretten skal legges til grunn».

I høringen sier blant annet Hurtigruten, Norges Rederiforbund, Color Line, Kystrederiene, Cefor og Nærings- og fiskeridepartementet at begrepet «rederi» bør benyttes i stedet for «reder». Departementet er imidlertid enig med utvalgets flertall i at begrepet «reder» bør defineres for å sikre en presis angivelse av ansvarssubjekt i loven. Departementet mener at det videre begrepet «reder» bør brukes. Dette samsvarer best med at definisjonen også omfatter andre som står for sentrale funksjoner knyttet til driften av fartøyet. Både fysiske og juridiske personer vil være omfattet av definisjonen. Definisjonen dekker også tilfeller hvor det ikke foreligger et sikkerhetsstyringssertifikat og det er naturlig at «den som har overtatt ansvaret for driften av skipet» i et slikt tilfelle anses omfattet av definisjonen.

7.4 Delegering

7.4.1 Gjeldende rett

Kongen og departementet kan etter gjeldende havne- og farvannslov § 8 første ledd delegere forvaltningsansvar og myndighet etter loven til en eller flere kommuner. Ifølge forarbeidene (Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 155) er bestemmelsen ment å presisere den alminnelige adgangen Kongen og departementet har til å delegere, fordi slik delegering samtidig innebærer å pålegge kommunene oppgaver.

Kommunens adgang til å delegere sin myndighet etter loven er regulert i gjeldende lov § 10. Det følger av § 10 første ledd at myndighet som etter loven tilligger kommunen, kan delegeres til interkommunalt samarbeid etter kommuneloven (1992) og til selskap etablert i henhold til lov om interkommunale selskaper (1999). Kommuneloven av 2018 viderefører reglene om interkommunalt samarbeid. I medhold av § 10 andre ledd kan departementet fastsette at en nærmere bestemt del av kommunens myndighet etter loven kan delegeres til private. Det fremgår av forarbeidene (Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 45) at dette er ment å være en snever adgang til å legge oppgaver av administrativ karakter til et privatrettslig selskap, og det nevnes som eksempel innkreving av gebyrer eller andre områder hvor det er usikkert om en befinner seg på området for offentlig myndighetsutøvelse eller områder som like gjerne kan ivaretas av private. Gjeldende § 10 har ingen bestemmelse om delegering internt i kommunen. Dette reguleres av kommuneloven.

7.4.2 Høringsforslaget

Utvalget legger til grunn at det fortsatt kan være behov for å delegere statlig myndighet etter loven til én eller flere kommuner. Det fremgår av Justisdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000) at det er uenighet i juridisk teori om det kreves uttrykkelig hjemmel for delegering til kommuner. Dersom myndighet som i loven er lagt til staten skal kunne delegeres til kommuner, bør dette ifølge veilederen sies uttrykkelig. Utvalget foreslår derfor at Kongen og departementet gis adgang til å delegere myndighet etter havne- og farvannsloven til én eller flere kommuner. Utvalget foreslår å ikke videreføre statens adgang etter gjeldende § 8 til å delegere forvaltningsansvar til kommunen, da dette åpner for at staten kan pålegge kommunen andre oppgaver enn det som følger av loven. Dersom det er ønskelig at én eller flere kommuner skal ivareta en statlig oppgave, kan og bør dette ifølge utvalget løses ved avtale.

Utvalget mener at det også etter ny havne- og farvannslov bør være adgang for kommunen til å etablere interkommunalt samarbeid om myndighetsutøvelse etter loven. Utvalget mener derfor at det fortsatt bør være adgang for kommunen til å delegere myndighet etter havne- og farvannsloven til interkommunalt samarbeid etter reglene i kommuneloven. Adgangen til delegering må ses i sammenheng med utvalgets forslag om at det stilles krav om organisatorisk skille mellom kommunens offentlige myndighetsutøvelse og dens havnevirksomhet. For interkommunale samarbeider innebærer denne bestemmelsen at kommunens myndighet ikke kan delegeres til den interkommunale havnevirksomheten, men må delegeres til et annet interkommunalt samarbeidsorgan som er organisatorisk adskilt fra den interkommunale havnevirksomheten. Som følge av forslaget om krav til organisatorisk skille mellom offentlig myndighet og havnevirksomhet, vurderer utvalget det som lite hensiktsmessig å videreføre kommunens adgang til å delegere myndighet etter loven til interkommunalt selskap.

Videre mener utvalget at det i ny lov ikke bør åpnes for at kommunen skal kunne delegere sin offentligrettslige myndighet etter loven til aksjeselskap. Utvalget viser til at aksjeloven (1997) er utformet med tanke på virksomheter som driver næringsvirksomhet, og at kommunestyret kun har indirekte demokratisk styring og kontroll gjennom generalforsamlingen og oppnevning av styret for virksomheten. Videre viser utvalget til at det ikke er begrensninger på hvem som kan ha eierandel i aksjeselskap. På denne bakgrunn vurderer utvalget at det i ny lov ikke bør åpnes for at kommunen skal kunne delegere sin offentligrettslige myndighet etter loven til aksjeselskap.

7.4.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket foreslår at adgangen for kommunene til å delegere oppgaver til interkommunalt selskap videreføres og etterlyser nærmere begrunnelse for utvalgets forslag om å ikke åpne for slik delegasjonsadgang. Etter Kystverkets mening vil det også etter eventuell innføring av et krav om organisatorisk skille mellom kommunal havnevirksomhet og kommunal myndighetsutøvelse kunne være hensiktsmessig for kommunen å delegere myndighet til interkommunalt selskap.

7.4.4 Departementets vurdering

Hvem som skal tildele oppgaver til kommunesektoren, er et prinsipielt spørsmål. Kommunene er selvstendige forvaltningsnivåer, og ikke hierarkisk underordnet departementet som overordnet organ. Delegering av myndighet fra stat til kommune krever derfor hjemmel i lov. Dette er et sentralt element i det kommunale selvstyret, og er lovfestet gjennom kommuneloven (2018) § 2-1.

I departementets forslag til ny havne- og farvannslov er det vurdert konkret hvilken myndighet kommunene bør ha, og kommunens myndighet fremgår av den enkelte bestemmelse som gir myndighet etter loven. Med myndighet etter loven menes i denne sammenheng myndighet til å gi enkeltvedtak eller forskrift. Slik myndighet foreslås gitt til kommunene i forslag til §§ 5, 8, 9, 14 og 17. Ettersom kommunens myndighet fremgår av den enkelte bestemmelse i lovforslaget, ser ikke departementet at det er behov for en generell adgang til å delegere myndighet til kommunene. På denne bakgrunn foreslår departementet å ikke videreføre en generell adgang til å delegere myndighet fra stat til kommune.

Departementet mener at det heller ikke bør gis en generell adgang for staten til å pålegge kommunen andre oppgaver enn det som følger av loven. Departementet er derfor enig med utvalget i at loven ikke bør gi adgang til å delegere forvaltningsansvar til kommunen. Med forvaltningsansvar menes i denne sammenheng det lovpålagte ansvaret for fremkommelighet i farvannet. Slikt lovpålagt ansvar er gitt i forslag til § 6. Departementet er enig med utvalget i at dersom det er ønskelig at én eller flere kommuner skal ivareta en statlig oppgave, kan og bør dette løses ved avtale.

Utvalget vurderer adgangen til delegering i sammenheng med utvalgets forslag om organisatorisk skille mellom kommunens offentlige myndighetsutøvelse og dens havnevirksomhet. Som følge av dette vurderer utvalget det som lite hensiktsmessig å videreføre kommunens adgang til å delegere myndighet etter loven til interkommunale selskap. Departementet følger ikke opp utvalgets forslag om å pålegge en plikt om organisatorisk skille mellom offentlig myndighetsutøvelse og havnevirksomhet (se nærmere omtale kapittel 9.1.4). Dette innebærer at det fortsatt vil være hensiktsmessig å delegere til interkommunale selskap. Av denne grunn foreslår departementet at det også etter ny lov skal være anledning til å delegere offentlig myndighetsutøvelse til både interkommunalt samarbeid og til interkommunalt selskap.

Departementet støtter utvalgets vurdering av og konklusjon om at det i ny lov ikke bør åpnes for at kommunen skal kunne delegere myndighet etter loven til aksjeselskap. Dette har heller ikke blitt gjort etter gjeldende lov.