Prop. 86 L (2018–2019)

Lov om havner og farvann (havne- og farvannsloven)

Til innholdsfortegnelse

10 Fellesbestemmelser

10.1 Saksbehandlingsgebyr

10.1.1 Gjeldende rett

Det følger av havne- og farvannsloven (2009) § 6 at departementet kan fastsette gebyr for behandling av søknad om tillatelser eller godkjennelser. Det er ikke innført saksbehandlingsgebyr til staten, men kommunen er ved forskrift gitt myndighet til å kreve inn gebyr for behandling av søknader om etablering av tiltak i sjø.

Havne- og farvannsloven (2009) § 54 gir departementet myndighet til å gi forskrifter om gebyr for kontrolltiltak og tilsyn som gjennomføres for å sikre at loven eller vedtak i medhold av loven blir fulgt. Forskriftshjemmelen er ikke benyttet.

10.1.2 Høringsforslaget

Lovutvalget foreslår at staten og kommunen, tilsvarende som på andre områder, bør ha adgang også etter ny lov til å kreve saksbehandlingsgebyr. Utvalget foreslår at kommunalt gebyr må fastsettes av kommunestyret selv, uten adgang til å delegere. Dette er i samsvar med den tilsvarende gebyrbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 33-1.

Utvalget mener også at det bør presiseres i lov, og ikke som i dag i forskrift, at gebyret ikke skal overskride selvkost, samt at det ikke kan tas gebyr for klagebehandling. Sistnevnte begrensning i adgangen til å ta gebyr er viktig for å sikre reell klagerett for søker og andre med rettslig interesse.

10.1.3 Høringsinstansenes syn

Kristiansund og Nordmøre Havn IKS, Nord-Trøndelag Havn Rørvik IKS og Vikna kommune mener at havneselskapene må gis kostnadsinndekking for ressursbruk i forbindelse med behandling av søknader.

Karmsund Havn IKS er uenig i at hjemmelen til å innføre saksbehandlingsgebyr tillegges kommunestyret, uten adgang til å delegere dette.

Kystverket antar at lovutvalgets forslag om gebyrfinansiering av behandling også av søknader om «godkjennelse» har bakgrunn i dagens § 54 som hjemler gebyr for kontrolltiltak og tilsyn. Kystverket gjør oppmerksom på at lovutvalget foreslår å ikke videreføre § 54.

10.1.4 Departementets vurdering

Behandling av søknader om farvannstiltak vil kunne være tids- og kostnadskrevende. Stat og kommune bør derfor fortsatt ha mulighet til å gebyrfinansiere søknadsbehandlingen. Departementet er enig med lovutvalget i at innføring av kommunalt gebyr bør foretas av kommunestyret selv, uten mulighet til delegering. Dette er i tråd med tilsvarende bestemmelse om saksbehandlingsgebyr i plan- og bygningsloven § 33-1.

Saksbehandlingsgebyret bør ikke kunne overskride selvkost, og dette bør fremgå av lovteksten. Kommuneloven (2018) § 15-1 er en ny bestemmelse som regulerer fastsettelse av selvkost. Temaet er også behandlet i retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester utarbeidet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og rundskriv om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering fastsatt av Finansdepartementet (rundskriv R112/15).

Departementet er enig med lovutvalget i at det ikke bør kunne tas gebyr for klagebehandling. Bakgrunnen for henvisningen til «… godkjennelse etter bestemmelser i eller i medhold av denne loven» i havne- og farvannsloven (2009) § 6, er havne- og farvannsloven (2009) § 54, som åpner for gebyr for kontrolltiltak og tilsyn. Bestemmelsen i § 54 foreslås ikke videreført. Departementet mener at det ikke er behov for at det står «godkjennelse», i tillegg til «tillatelse», da dette vil være dekkende. Utover dette legger departementet utvalgets forslag til grunn.

10.2 Offisiell sjøkartmyndighet

10.2.1 Gjeldende rett

Etter havne- og farvannsloven (2009) § 11 kan Kongen utpeke den myndighet som skal være den offisielle sjøkartmyndigheten. Statens kartverk er i forskrift utnevnt som offisiell sjøkartmyndighet. Den som utpekes som den offisielle sjøkartmyndigheten har også myndighet til å utstede eller godkjenne offisielle nautiske kart og publikasjoner. Andre ledd åpner for å fastsette forskrifter om at tillatelser, pålegg, eller annen informasjon som har betydning for sikker navigasjon eller ferdsel, skal meldes til den offisielle sjøkartmyndigheten, eller den nasjonale koordinator for navigasjonsvarsler. Bestemmelsen implementerer SOLAS kapittel V regel 9.

10.2.2 Høringsforslaget

Utvalget mener det fortsatt er behov for å sikre kvaliteten på nautiske kart og publikasjoner, og foreslår å videreføre dagens hjemmel til både å utpeke sjøkartmyndighet og til å fastsette forskrift om at informasjon som har betydning for sikker navigasjon eller ferdsel, skal meldes til den offisielle sjøkartmyndigheten eller nasjonal koordinator for navigasjonsvarsler.

10.2.3 Høringsinstansenes syn

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er enig i utvalgets vurderinger om å videreføre det materielle innholdet i dagens bestemmelse.

Statens Kartverk viser til at pålitelige hydrografiske data (dybdedata) er viktig for all bærekraftig utvikling og verdiskaping i sjøområdene. Ved å samle forvaltningen av alle hydrografiske data ett sted, vil man bidra til å redusere unødvendig og kostnadskrevende dobbeltarbeid, som eksempelvis å måtte måle opp et område to ganger. Kartverket mener at innholdet i rollen som offisiell sjøkartmyndighet med fordel kan utdypes i forbindelse med et nytt regelverk, slik at rollen som nasjonal dybdedataforvalter blir tydeligere forankret.

Statens kartverk viser videre til at utvalget foreslår at forvaltningen av regelverket skal deles mellom staten og kommunene, avhengig av om man befinner seg innenfor en havn eller i farvannet. Det stilles spørsmål til hva dette vil innebære for Kartverkets myndighet som offisiell sjøkartmyndighet. De mener at det bør være Kartverket som skal ha det fulle ansvaret for selve kartene og nautiske publikasjoner. For sjøkartleggingen vil imidlertid en deling av ansvaret kunne tenkes å følge den delingen som utvalget legger opp til for forvaltningen av regelverket ellers. Dette vil i så fall innebære at kommunen får et ansvar for å måle opp i havnen. Det må da stilles krav til oppmålingen, samt at kommunene må være forpliktet til å oppfylle disse kravene.

10.2.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at det er behov for å videreføre dagens bestemmelse om offisiell sjøkartmyndighet. Korrekte sjøkart og nautiske publikasjoner av god kvalitet er viktig for å opprettholde det gode sjøsikkerhetsnivået i norske farvann.

Departementet mener at det er viktig at innsamlede dybdedata fra ulike kilder koordineres i forkant av offentliggjøring. Det er naturlig at dette ansvaret legges til offisiell sjøkartmyndighet. Innsamling av data basert på andre utløsende behov enn rene navigasjonshensyn bør også publiseres i offisielle sjøkart for å oppnå lovens formål med økt sikkerhet og fremkommelighet i farvannet. Departementet merker seg at Statens kartverk mener at deres rolle som sjøkartmyndighet med fordel kan utdypes slik at rollen som nasjonal dybdedataforvalter blir tydeligere. Statens Kartverk er underlagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og departementet vil følge opp Kartverkets høringsinnspill i dialog med dette departementet.

Statens kartverk peker i sin høringsuttalelse på at utvalgets forslag om fordeling av ansvar mellom stat og kommune også kan åpne for å fordele ansvaret for oppmåling av sjøbunnen mellom stat og kommune. Departementet vil peke på at kommunen etter dagens lov har et ansvar for fremkommelighet i farvannet, og at det ikke har vært vurdert at kommunen skal ha et selvstendig ansvar for oppmåling etter dagens regelverk. Departementets vurdering er at å legge et slikt ansvar til kommunene vil føre til en ny og potensielt kostbar oppgave for alle kystkommuner, uten at dette er vurdert i NOU 2018: 4. På denne bakgrunn mener departementet at det ikke er grunnlag for å innføre en ny forpliktelse for kommunene når det gjelder oppmåling av områder i kommunens sjøområde. Departementet viser videre til at forslaget til ny havne- og farvannslov, i likhet med gjeldende lov, åpner for at eier av havn kan pålegges å måle opp områder i tilknytning til havn, se omtale av § 27 om drift av havn.

10.3 Opplysnings- og meldeplikt

10.3.1 Gjeldende rett

Gjeldende lov inneholder to bestemmelser som gir departementet hjemmel til å pålegge rapportering av informasjon, jf. dagens havne- og farvannslov §§ 5 og 22. Etter § 5 kan departementet pålegge «eiere eller brukere av fartøy, eiere eller operatører av havn eller havneterminal, private kaieiere, samt brukere av havnen» å gi informasjon til bruk ved transportplanlegging eller trafikkovervåkning. Det følger også av bestemmelsen at eier eller operatør av havn eller havneterminal kan pålegges å føre statistikk for samme formål.

Videre gir § 22 departementet hjemmel til å pålegge «sjøfarende og andre» en meldeplikt til statlig eller kommunal myndighet, eller til eier eller operatør av havner eller havneterminaler.

Bestemmelsen er generelt utformet, og det er lovens formålsbestemmelse som setter rammene for hva det kan kreves rapportering om. Den hjemler ulike ordninger for ankomst- og avgangsmeldinger eller andre meldinger overfor ulike pliktsubjekter.

I dag er forskrift om fartøys meldeplikter etter havne- og farvannsloven (2009) gitt med hjemmel i disse bestemmelsene. Det er også gitt en egen forskrift om havnestatistikk etter havne- og farvannsloven (1984). Denne ble videreført ved havne- og farvannsloven (2009).

10.3.2 Høringsforslaget

Utvalget legger til grunn at det er behov for å videreføre myndighetenes hjemmel til å kreve opplysninger til bruk for transportplanlegging i dagens § 5. Utvalget foreslår likevel noen endringer i bestemmelsen. Det foreslås at hjemmel til å innhente opplysninger til bruk for trafikkovervåkning ikke videreføres, og at bestemmelsen kun omhandler å innhente opplysninger for transportplanlegging. Utvalget viser her til at det i gjeldende lovs forarbeider til § 5 ikke er kommentert hvorfor trafikkovervåkning er inkludert, og at det fremstår noe uklart hva som ligger i denne delen av bestemmelsen. Utvalget peker også på at pliktsubjektene bør presiseres. Videre fremhever utvalget at det bør være statens ansvar å føre statistikk, og foreslår derfor at dagens § 5 siste punktum ikke videreføres.

Utvalget legger til grunn at det er behov for å videreføre myndighetenes hjemmel til å pålegge fartøy meldeplikt. Utvalget foreslår imidlertid at bestemmelsen konkretiserer nærmere hvem melding kan kreves av og hva det kan kreves at fartøy rapporterer om. I tillegg mener utvalget at § 22 andre punktum om departementets adgang til å fastsette begrensninger i adgangen til å anløpe havn ved manglende oppfyllelse av meldeplikten ikke er en hensiktsmessig sanksjonsform. Utvalget foreslår at adgangen til å nekte anløp til havn erstattes av muligheten til å kunne ilegge overtredelsesgebyr.

Utvalget foreslår videre at dagens §§ 5 og 22 slås sammen til én bestemmelse.

10.3.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket stiller i sin høringsuttalelse spørsmålet om ikke de to såpass like forskriftshjemlene i § 35 første og andre ledd bør slås sammen. Videre viser Kystverket til at dersom det er meningen at departementet skal kunne pålegge kommunen å innhente statistikk fra aktører i kommunen, må forskriftshjemmelen utvides.

Flere høringsinstanser, deriblant Norges Rederiforbund og Hurtigruten, uttrykker støtte til mindretallets merknad om rapporteringssystemet for skip, SafeSeaNet. Det pekes på at rapporteringssystemet bidrar til en administrativ forenkling for næringen. Det pekes på at det er viktig å jobbe kontinuerlig for å forenkle rapportering fra skip. Norges Rederiforbund fremhever også viktigheten av at norske myndigheter støtter opp om det europeiske initiativet om å forenkle rapporteringen for skip.

10.3.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at gjeldende lov §§ 5 og 22 må videreføres. Departementet støtter videre utvalgets forslag til endringer i de nevnte bestemmelsene.

Når det gjelder Kystverkets kommentar av mer lovteknisk karakter, mener departementet at det er mer hensiktsmessig å ha to ledd enn ett. Dette for å vise at det er et skille mellom den mer løpende rapporteringen som gjøres etter havne- og farvannsloven (2009) § 22, og de opplysninger som kreves inn for transportplanlegging etter havne- og farvannsloven (2009) § 5. Meldeplikten gir sanntidsinformasjon om for eksempel maritime operasjoner og last, og vil være en viktig del av myndighetenes informasjonsgrunnlag ved for eksempel hendelser, mens informasjon til transportplanlegging kan gis i ettertid og vil danne grunnlag for blant annet statistikk.

Departementet støtter utvalgets vurdering av at føring av statistikk for transportplanlegging er en oppgave som bør ligge til staten. Det er likevel viktig at staten har tilstrekkelige hjemler til å kunne få den informasjon som er nødvendig for å utarbeide slik statistikk. Det er derfor viktig at bestemmelsene åpner for å kunne kreve informasjon fra flere alternative kilder, slik at informasjonen kan kreves av den som det er mest hensiktsmessig å kreve den av. Lovforslagets § 39 første ledd lister opp flere aktuelle aktører som kan bli pålagt å gi slik informasjon. Departementet mener at det kan være naturlig å presisere tydeligere enn i dag at også kommunen kan være en slik aktør. I mange tilfeller har kommunen god oversikt over trafikken i det kommunale området. I tillegg mener departementet at det bør presiseres at opplysningene skal gis til «myndighetene».

10.4 Inndrivelse av krav etter loven

10.4.1 Gjeldende rett

Både havne- og farvannsloven (2009) og losloven (2014) inneholder bestemmelser som etablerer solidaransvar mellom reder og agent for avgifter. Etter havne- og farvannsloven gjelder dette kystavgift, sikkerhetsavgift og anløpsavgift, sml. §§ 23-25. Det kan videre kreves at de ansvarlige stiller sikkerhet for krav etter bestemmelsene. Etter losloven § 14 er det fastsatt solidaransvar for alle avgifter etter loven. Bestemmelsen oppstiller også adgang til å nekte losing dersom et fartøy med forfalte avgiftskrav ikke fremskaffer sikkerhet for betaling av avgiftene.

Både havne- og farvannsloven og losloven har særregulering som supplerer de alminnelige reglene om inndrivelse av krav i tvangsfullbyrdelsesloven (1992). Etter havne- og farvannsloven § 55 første ledd er gebyr og avgift fastsatt i medhold av §§ 6, 23, 24, 25, 42 sjette ledd og 54 tvangsgrunnlag for utlegg. Dette sikrer at kravene kan inndrives uten at det foreligger dom eller annet alminnelig tvangsgrunnlag for kravene. I andre ledd er det gjort henvisning til sjøpantereglene i sjøloven for avgiftskrav etter §§ 23, 24, 25 og 42 sjette ledd. Videre fastslår bestemmelsen at det skal svares forsinkelsesrenter ved forsinket betaling. Etter losloven § 14 er utestående losavgifter tvangsgrunnlag for utlegg og det kan kreves forsinkelsesrenter når kravet ikke innfris ved forfall. Bestemmelsen fastslår videre at Statens Innkrevingssentral står for inndriving av avgifter etter loven med mindre departementet bestemmer noe annet. I § 14 siste ledd har departementet myndighet til å gi forskrifter om utferdigelse, kontroll og innkreving, samt om tilleggsavgift for fartøy som unnlater å betale avgift etter loven.

Videre har havne- og farvannsloven (2009) § 56 regler om sjøpanterett etter sjøloven for krav etter iverksetting av tiltak som nevnt i §§ 36 og 38. Sjøpanterett omfatter også krav på losavgifter.

10.4.2 Høringsforslaget

Utvalget foreslår at det etableres en generell bestemmelse for sikring av krav på avgifter. Flertallet i utvalget foreslår at kretsen av solidaransvarlige utvides til å omfatte eier i tillegg til reder og agent. Mindretallet mener at ordningen med solidaransvar for reder og agent bør videreføres.

Videre peker utvalget på at sjøtransportens internasjonale karakter gjør det krevende å inndrive krav fra debitorer som ikke betaler rettidig. Utvalget mener at det derfor er hensiktsmessig at ny lov særregulerer inndrivelse av krav på tilsvarende måte som i gjeldende regelverk. Når det gjelder henvisningene i havne- og farvannsloven til sjøpantereglene i sjøloven mener utvalget at disse er overflødige.

10.4.3 Høringsinstansenes syn

Norges Rederiforbund er enig med mindretallet i at eieren ikke bør gjøres solidarisk ansvarlig for avgiftskrav etter loven.

Kystverket peker på at utvalgets forslag til bestemmelse om adgang til å nekte å yte avgiftsfinansierte tjenester med mindre det stilles sikkerhet i sin ordlyd ikke omfatter krav på forsinkelsesrenter av kravet. De foreslår at det presiseres i bestemmelsen at krav på renter er omfattet. Videre peker Kystverket på at utvalgets forslag til inndrivelsesbestemmelse ikke har videreført hjemmelen i losloven (2014) § 14 sjette ledd til å gi forskrifter om utferdigelse, kontroll og innkreving av avgifter, samt om tilleggsavgifter. Kystverket foreslår at forskriftshjemmelen videreføres hva gjelder regulering av utferdigelse, kontroll og innkreving av avgifter for å sikre tilstrekkelig fleksibilitet i utformingen av avgiftsforskriftene.

Kystverket peker også på bestemmelsen i utvalgsforslaget § 37 andre ledd, og at systematikken i å gi panterett i fartøyets last ikke stemmer overens med reguleringen i sjøloven eller med systematikken i avgiftsbestemmelsene i utkastet.

10.4.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at det er hensiktsmessig med egne bestemmelser om sikring og inndriving av krav og med utvalgets synspunkter rundt dette. Videre støtter departementet også standpunktet til utvalgets flertall om å utvide solidaransvaret til også å omfatte eieren av fartøyet. Selv om det ikke var uttrykkelig nevnt i losloven av 1989, var rettstilstanden etter denne loven slik at i de tilfellene der de ikke var samme person var både eieren og rederen ansvarlig for losavgifter. I losloven av 2014 ble det innført solidaransvar mellom reder og agent, men da slik at eier ikke var omfattet. Departementet vurderer det slik at ved å nevne eier, reder og agent vil alle relevante parter være omfattet av solidaransvaret. Videre gir departementet tilslutning til at bestemmelsen som regulerer adgangen til å nekte å yte tjenester uten sikkerhet for betaling av utestående krav, også bør omfatte krav på forsinkelsesrenter som skriver seg fra for sen betaling av hovedstolen.

Departementet er enig i at det ikke er hensiktsmessig at det i innkrevingsbestemmelsen gis adgang til å nærmere regulere i forskrift hvordan avgiftene skal inndrives. Bestemmelsen i losloven § 14 sjette ledd bokstav a foreslås derfor videreført som nytt fjerde ledd i § 40.

10.5 Tilsyn

10.5.1 Gjeldende rett

Etter havne- og farvannsloven (2009) § 52 kan departementet fastsette tilsynsmyndighet etter loven. Tilsynsmyndigheten skal kunne føre tilsyn med overholdelse av bestemmelser i eller i medhold av loven. Bestemmelsens første ledd retter seg mot plikter som er nedfelt direkte i loven, og plikter som følger av enkeltvedtak og forskrift gitt i medhold av loven. Bestemmelsens andre ledd omhandler tilsyn med plikter som bare hviler på kommunen (genuine kommuneplikter). Det følger også av bestemmelsen at tilsynet med kommunepliktene skal skje i henhold til bestemmelsene i kommunelovens kapittel 10 A. Under arbeidet med dagens havne- og farvannslov ble det gjennomført en risiko- og sårbarhetsanalyse for å identifisere hvilke kommuneplikter som skulle være gjenstand for statlig tilsyn. Konklusjonen var at fem av dagens bestemmelser ble identifisert som av en slik karakter at de burde underlegges tilsyn av staten. Havne- og farvannsloven (2009) § 52 andre ledd fastsetter derfor at departementet fører tilsyn med kommunenes plikter etter § 15 første ledd første punktum, § 40 tredje ledd, § 47 andre ledd, § 48 første ledd og § 51 andre ledd.

Det følger av havne- og farvannsloven (2009) § 53 første ledd at tilsynsmyndigheten skal ha «uhindret tilgang til havner, farvann og tiltak i farvannet». Videre regulerer bestemmelsen retten til å få framlagt opplysninger eller annet relevant materiale.

Losloven (2014) §§ 15 og 16 inneholder tilsvarende bestemmelser som havne- og farvannsloven §§ 52 og 53.

10.5.2 Høringsforslaget

Utvalget foreslår at ny lov bør tilrettelegge for at det kan utpekes en tilsynsmyndighet som gjennom kontroll, vil sikre at tilsynsobjektet faktisk gjør det som pålegges i eller i medhold av loven. Ved at tilsynsmyndigheten ikke utpekes direkte i loven, peker utvalget på at det kan gjøres en grundig vurdering av hvem som skal utøve tilsyn med de enkelte pliktene som er gjenstand for tilsyn. Utvalget foreslår at det tas inn en bestemmelse i loven som omhandler tilsynsmyndighetenes oppgaver, men at tilsynsmyndigheten gis et skjønn med hensyn til om tilsyn skal gjennomføres. Dette skjønnet må baseres på en risiko- og vesentlighetsvurdering.

Når det gjelder tilsyn med kommunepliktene, peker utvalget på at hvilke kommunale plikter og områder av kommunenes virksomhet som det skal føres tilsyn med, skal fremkomme i særloven. Flertallet i utvalget foreslår endringer i hvilke plikter som pålegges kommunene i medhold av loven, og dette medfører også at flertallet foreslår endringer i hvilke kommuneplikter det bør føres tilsyn med. Etter flertallets forslag er det kun § 28 om organisering av kommunal havnevirksomhet og § 29 om forvaltning av kapital mv. i kommunale havner som er å anse som kommuneplikter. Utvalget mener at brudd på disse to pliktene vil kunne medføre uønskede konsekvenser for andre sektorer, og at disse kommunepliktene dermed er av en slik karakter at de bør underlegges tilsyn i henhold til kommuneloven (2018) kapittel 30. På bakgrunn av dette foreslås det en videreføring av havne- og farvannsloven (2009) § 52 med de justeringer som er nevnt over.

Videre mener utvalget at ny lov også må inneholde en bestemmelse om gjennomføring av tilsynet, og anbefaler derfor en videreføring av innholdet i havne- og farvannsloven (2009) § 53. Utvalget mener likevel det bør presiseres at tilsynsmyndigheten, i den grad det er nødvendig for at tilsynet skal kunne utføres på en tilfredsstillende måte, skal gis adgang også til fartøy. Dette er naturlig blant annet fordi losloven tas inn i havne- og farvannsloven. Også dersom det skal kunne føres et reelt tilsyn med andre bestemmelser i loven, for eksempel meldepliktene, vil tilgang til fartøyet være nødvendig. Utvalget foreslår for øvrig enkelte endringer i dagens bestemmelse for å gjøre den tydeligere.

Utvalget foreslår at havne- og farvannsloven (2009) § 54 om «Gebyr for kontrolltiltak og tilsyn» ikke videreføres.

10.5.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket mener at det er viktig at oppgaven med å utpeke tilsynsmyndighet følges opp i departementet. Som nasjonal etat for blant annet kystforvaltning og sjøsikkerhet, vil Kystverket være det statlige organet som er nærmest til å føre et målrettet tilsyn med etterlevelsen av loven. Videre peker Kystverket på at det er positivt at bestemmelsen ikke lenger er formulert som en skal-regel.

Norges Rederiforbund bemerker at det er nødvendig å vurdere en ny organisering av tilsynet, da flertallets lovforslag innebærer endringer i arbeidsoppgavene mellom Kystverket og kommunene. Et tilsyn må være uavhengig, og Kystverket kan ikke føre tilsyn med seg selv.

I tillegg til dette har flere høringsinstanser pekt på at det er viktig å ha en fungerende og aktiv tilsynsmyndighet, og da spesielt når det gjelder tilsyn med kommunens kapitalforvaltning, herunder havnekapital, anløpsavgift og havnenes vederlag.

10.5.4 Departementets vurdering

Departementet stiller seg bak utvalgets vurdering av at gjeldende tilsynsbestemmelser skal videreføres i ny lov. Å føre tilsyn med de aktørene som har plikter etter loven er en viktig oppgave som bidrar til å sikre at lovens formål oppnås. Departementet vil komme tilbake til hvem som skal føre tilsyn med hvilke sider av loven når det skal utarbeides forskrifter med hjemmel i ny lov.

Når det gjelder tilsyn med de genuine kommunepliktene, er departementet enig med lovutvalget i at kommunens havnekapitalforvaltning bør underlegges tilsyn. Departementet foreslår at kommunen skal ha ansvar for isbryting og fjerning av gjenstander i kommunens sjøområde. Etter gjeldende havne- og farvannslov er den tilsvarende kommuneplikten underlagt tilsyn, jf. havne- og farvannsloven (2009) § 52 andre ledd. Departementet mener at dette bør videreføres i ny lov. Det vises i denne sammenheng til den risiko- og sårbarhetsanalyse som ble gjennomført for å identifisere hvilke kommuneplikter som skulle være underlagt statlig tilsyn under arbeidet med havne- og farvannsloven (2009).

10.6 Forvaltningstiltak

10.6.1 Gjeldende rett

Både dagens havne- og farvannslov og loslov inneholder flere virkemidler som myndigheten etter loven kan benytte for å oppnå etterlevelse av loven og underliggende forskrifter og enkeltvedtak. Etter dagens havne- og farvannslov er det hjemmel til å bruke forvaltningstiltak som pålegg, forelegg, tvangsfullbyrdelse, tvangsmulkt og endring eller tilbakekall av tillatelse, se havne- og farvannsloven (2009) kapittel 10. Etter losloven kan det treffes vedtak om å ikke tilvise los eller å avbryte en pågående losing i gitte situasjoner. I tillegg kan det nektes losing dersom fartøyet ikke har betalt forfalte avgifter. Losloven har også bestemmelser om tap av retten til farledsbevis.

10.6.2 Høringsforslaget

Utvalget peker på at det er viktig at myndigheten har tilstrekkelige virkemidler som kan sikre etterlevelse av loven. Slike forvaltningstiltak har til hensikt å fremtvinge en oppfyllelse av loven, og er således «fremtidsrettede» i motsetning til sanksjoner som er av en «tilbakeskuende» og «pønal» karakter. Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at dagens hjemler for forvaltningstiltak videreføres. Det foreslås noen få endringer i dagens bestemmelser, men de fleste av disse er språklige endringer uten materielt innhold.

Når det gjelder hjemmel for å ilegge tvangsmulkt, viser utvalget til at forvaltningsloven (1967) har fått en egen bestemmelse om tvangsmulkt siden forrige revisjon av havne- og farvannsloven. Hjemmel om tvangsmulkt må uavhengig av dette finnes i særloven. Bestemmelsen videreføres dermed med noen endringer. Utvalget foreslår en innstramming sammenlignet med gjeldende rett for når et krav om tvangsmulkt kan frafalles. Det foreslås at det tas inn i loven at dette kun kan gjøres i «særlige tilfeller». Videre peker utvalget på at det ikke er behov for at ny lov skal inneholde en bestemmelse om at pålegg om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg, da dette fremkommer av tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d.

Videre foreslås enkelte endringer i dagens § 61 første ledd bokstav b om at endring og tilbakekall kan skje når «skaden eller ulempen ved tillatelsen kan reduseres uten nevneverdig kostnad». Denne formuleringen foreslås ikke videreført. Det legges i høringsnotatet til grunn at forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav a vil fange opp et eventuelt behov for endrings- eller omgjøringsadgang i disse situasjonene.

10.6.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket støtter en videreføring av eksisterende forvaltningstiltak. Når det gjelder utvalgets forslag til endring i gjeldende § 61 peker Kystverket på at behovet for å videreføre havne- og farvannsloven (2009) § 61 første ledd bokstav b bør vurderes nærmere. Forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav a innebærer at endring av et gyldig vedtak til skade for tiltakshaver som utgangspunkt ikke er tillatt. Slik omgjøring må eventuelt forankres i de øvrige reglene i bestemmelsen eller ved regulering i særlov.

Forsvarsdepartementet trekker frem at bestemmelsen om inndragning av farledsbevis som er foreslått i § 43, bør utvides til også å omfatte suspensjon eller inndragning av hensyn til rikets sikkerhet.

10.6.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at myndigheten etter loven har behov for gode og virksomme forvaltningstiltak slik at man oppnår en god etterlevelse av loven. Det er lovens formål å legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann, og særlig hensynet til trygg ferdsel står sterkt når man vurderer å bruke forvaltningstiltak. Departementet støtter på dette grunnlag en videreføring av dagens gjeldende forvaltningstiltak i ny lov. Det vises i denne sammenheng til Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) Om lov om havner og farvann kapittel 20. Departementet støtter utvalgets forslag til endringer i dagens bestemmelse om tvangsmulkt.

Utvalgets forslag om å oppheve dagens § 61 første ledd bokstav b om endring og tilbakekall av tillatelse dersom «skaden eller ulempen ved tillatelsen kan reduseres uten nevneverdig kostnad for innehaveren av tillatelsen» er vurdert, men departementet mener at dette alternativet bør videreføres. Etter departementets vurdering er det tvilsomt om omgjøringsadgangen i forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav a i tilstrekkelig grad vil dekke behovet for å omgjøre vedtak etter havne- og farvannsloven. Omgjøring etter havne- og farvannsloven (2009) § 61 bokstav b kan være aktuelt hvor det for eksempel allerede ved innvilgelsen av tillatelsen er klart at tiltaket vil kunne gi negative virkninger, men hvor disse er usikre eller vanskelig å bringe på det rene. Det vil i slike tilfeller kunne være rimelig å gi tillatelse uten krav om nærmere undersøkelser, men da slik at det er en omgjøringsadgang på et senere tidspunkt dersom de negative virkningene materialiserer seg.

Forsvarsdepartementets innspill om å endre § 43 «Tap av retten til farledsbevis» er vurdert i kap. 8.11.4.

10.7 Sanksjoner

10.7.1 Gjeldende rett

Havne- og farvannsloven (2009) inneholder en bestemmelse om straff i § 62, men ingen bestemmelse om administrative sanksjoner. Losloven inneholder en bestemmelse om overtredelsesgebyr i § 18 og en bestemmelse om straff i § 20.

10.7.2 Høringsforslaget

Utvalget vurderer at det er nødvendig at det reageres med sanksjoner ved overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av havne- og farvannsloven. På bakgrunn av praksis og erfaringer med havne- og farvannsloven (2009), vurderer utvalget at straffeansvar for mindre alvorlige overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av lovutkastet kan være en uforholdsmessig og uhensiktsmessig reaksjonsform, og at administrative sanksjoner kan være bedre egnet for å sikre nyanserte, fleksible og effektive reaksjoner mot lovbrudd.

Utvalget har ikke gjort en materiell vurdering av loslovens bestemmelser om overtredelsesgebyr og straff. Det foreslås imidlertid å innarbeide bestemmelsene i lovforslagets sanksjonsbestemmelser. Særmerknadene til bestemmelsene om overtredelsesgebyr og straff i losloven (2014) er innarbeidet i utvalgets merknader til bestemmelser om overtredelsesgebyr og straff.

10.7.2.1 Overtredelsesgebyr

Utvalget vurderer at bruk av administrative sanksjoner ved mindre alvorlige overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av havne- og farvannsloven vil gi en effektivitetsgevinst ved at Kystverket har særlig kunnskap om saksfeltet, og at politi og påtalemyndigheten ikke har behov for å tilegne seg denne kompetansen.

Utvalget vurderer det som mest hensiktsmessig å legge myndigheten til å ilegge en administrativ sanksjon ved mindre alvorlige overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av havne- og farvannsloven, til Samferdselsdepartementet ved Kystverket. Ved å gi Kystverket myndighet til å ilegge en administrativ sanksjon, vil etaten få mulighet til å se sanksjoner og andre forvaltningstiltak i sammenheng, og på den måten bidra til bedre etterlevelse av regelverket.

Når det gjelder spørsmålet om hvilken av de ulike administrative sanksjoner som kan være aktuell, er utvalget kommet til at overtredelsesgebyr kan være et alternativ til straff når det gjelder de mindre alvorlige overtredelsene av bestemmelser gitt i eller i medhold av havne- og farvannsloven. Utvalget har vurdert at overtredelsesgebyr er en reaksjonsform som vil kunne bidra til at mindre alvorlige overtredelser av regelverket vil følges opp i større grad enn i dag. Overtredelsesgebyr vil ivareta både individuelle- og allmennpreventive hensyn. En slik reaksjon vil også bidra til å hindre fremtidige overtredelser. Sammenlignet med straff er overtredelsesgebyr et enklere og raskere sanksjonsmiddel, og innebærer en avkriminalisering av de mindre alvorlige overtredelsene.

Utvalget foreslår ikke at overtredelsesgebyret generelt skal ramme overtredelser av loven eller forskrifter gitt i medhold av loven, men viderefører i det alt vesentlige de handlingsnormer som er straffesanksjonerte i gjeldende lov § 62 første ledd. Gjeldende lov § 62 første ledd bokstav c til f rammer imidlertid kun de kvalifiserte («vesentlige») overtredelser. Vesentlighetskriteriet videreføres ikke i den nye bestemmelsen om overtredelsesgebyr, slik at terskelen for anvendelse av overtredelsesgebyr gjennomgående vil ligge noe lavere enn gjeldende lovs straffebestemmelse.

Ved brudd på handlingsnormer i forskrift, foreslår utvalget at en eventuell sanksjonering av overtredelser må fremgå av forskriften selv. Hensikten er at sanksjoneringen av en handlingsnorm skal måtte vurderes konkret for hver enkelt norm, og at lovens sanksjonsregime derved ikke skal få en større rekkevidde enn strengt nødvendig. Lovutkastets regulering av dette er utformet i tråd med anbefalingene i Prop. 62 L (2015–2016) side 69.

Utvalget foreslår at også uaktsomme overtredelser skal kunne gi grunnlag for overtredelsesgebyr. Samtidig justeres lovens straffehjemmel til kun å omfatte grovt uaktsomme og forsettlige overtredelser. Det er videre innført en særlig hjemmel for å ilegge foretak overtredelsesgebyr, uavhengig av utvist skyld, også dette i tråd med anbefalingene i Prop. 62 L (2015–2016) og forvaltningsloven § 46.

Når det gjelder spørsmål om utmåling, er utvalget av den oppfatning at det er mest hensiktsmessig at overtredelsesgebyret utmåles i det enkelte tilfellet (individuell utmåling), jf. forvaltningsloven § 44 andre ledd, første punktum. Dette fordi de enkelte sakene vil variere, både i faktum, kompleksitet og alvorlighetsgrad. Det foreslås videre at det i forskrift settes et maksimumsbeløp for overtredelsesgebyret, jf. forvaltningsloven § 44 andre ledd, andre punktum jf. første punktum.

10.7.2.2 Straff

De handlingene og unnlatelsene som er belagt med straff etter havne- og farvannsloven (2009) § 62, er alle av en slik karakter at de kan føre til skade eller fare for skade på interesser som bør vernes av samfunnet. Tilsvarende handlinger og unnlatelser er listet opp i lovutkastet § 45 første ledd bokstav a til g. De overtredelser som er belagt med straff etter losloven (2014) § 20, framgår av lovutkastets § 45 første ledd bokstav h. Etter utvalgets vurdering er dette handlingsnormer som er av en slik karakter at det i utgangspunktet ikke er behov for å reagere med straff ved overtredelse. Tilstrekkelig grad av etterlevelse vil kunne sikres ved forvaltningstiltak og ved overtredelsesgebyr. Det kan imidlertid oppstå hendelser eller forsømmelser som er så alvorlige at det vil føre til skade eller fare for skade på interesser som bør vernes av samfunnet, og at de av den grunn vil være særlig straffverdige. Formålet med lovutkastet er blant annet å legge til rette for trygg ferdsel til sjøs, forsvarlig og miljøvennlig bruk av farvannet og miljøvennlig havnevirksomhet. Dette innebærer blant annet at loven skal bidra til å forhindre skade på liv, helse, miljø og materielle verdier. Verneinteressene er således sterke, og utvalget mener at det er rimelig at havne- og farvannsloven inneholder en bestemmelse som gir mulighet for å reagere med straff i de mest alvorlige tilfellene.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at havne- og farvannsloven inneholder en straffebestemmelse for de overtredelser som oppfyller vilkår for at det kan ilegges overtredelsesgebyr etter lovutkastet § 45, og som i tillegg har ført til at det er inntrådt eller voldt fare for betydelig skade på liv eller helse. Det foreslås en strafferamme på to år for forsettlige handlinger og ett år for grovt uaktsomme overtredelser. Det samme gjelder ved overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av loven når det i forskrift er fastsatt at overtredelse av den aktuelle bestemmelse er straffbar. Utvalgets forslag fremgår av lovutkastet § 46.

10.7.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet foreslår at bestemmelsene om overtredelsesgebyr og straff justeres slik at også brudd på bestemmelser av hensyn til forsvars- og beredskapsinteresser er straffbare. Dette foreslås gjort ved at opplistingen i lovutvalgets forslag til § 45 punkt a) til og med h) utvides til også å omfatte § 2 syvende ledd, § 13 og § 27.

Kystverket mener at forslaget gjør at gjeldende praksis etter losloven (2014) vil kunne videreføres. De påpeker samtidig at losloven § 18 presiserer at et rederi også hefter for «den som handler på vegne av et rederi», noe som ikke er eksplisitt omtalt i utkastet til ny § 45 tredje ledd. Kystverket viser til at det ofte er mange delaktige i en sak og pulverisering av ansvar mellom mange aktører kan fort skje dersom ikke foretaket/rederiet hefter for alle som handler på vegne av det. Dette inkluderer skipsfører, ansvarlig navigatør, andre besetningsmedlemmer, agent, rederikontor og av og til også selskaper som er ansvarlige for deler av fartøyets drift, eksempelvis bemanning.

Kystverket viser til bestemmelser som bør inkluderes i opplistingen i utvalgets forslag til § 45 første ledd. Dette gjelder muligheten til å gi overtredelsesgebyr for manglende etterlevelse av utvalgets forslag til § 34, som ikke er videreført fra losloven, plikten til å varsle om fare etter § 10 og pliktregler som kan bli hjemlet i § 24 og § 25. Kystverket forutsetter videre at overtredelse av vilkår etter utvalgets forslag til § 14 omfattes av henvisningen til § 13 første ledd første punktum.

Politidirektoratet påpeker at utkastet til ny lov hever terskelen for å benytte straff, noe de mener er betenkelig når en ser at gjeldende lov ikke har vært gjenstand for anmeldelser siden ikrafttredelsen. Utvalgets forslag til ny lov hever terskelen for å benytte straff ytterligere, da skyldkravet uaktsomhet er tenkt forbeholdt saker der det kan benyttes overtredelsesgebyr. De stiller spørsmål ved om anvendelsesterskelen for ordinær straffeforfølgning blir for høy.

Politidirektoratet viser videre til at fare for eller skade på eiendom og/eller tilfeller der virkningen av overtredelsen medfører økonomiske fordeler av et visst omfang ikke synes omfattet. De mener at forslaget skaper et strafferettslig vakuum og i stor grad avskjærer politi- og påtalemyndighetens mulighet til å etterforske saker der motivasjonen for overtredelsene er økonomiske.

10.7.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til lovutvalgets vurdering av at det er nødvendig å kunne reagere med sanksjoner ved overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Departementet er videre enig i at straffansvar bør gjelde for de mest alvorlige overtredelsene, mens det bør kunne reageres med administrative sanksjoner i form av overtredelsesgebyr ved mindre alvorlige overtredelser.

Departementet foreslår at det gis en bestemmelse om overtredelsesgebyr for forsettlig eller uaktsom overtredelse av angitte bestemmelser gitt i eller i medhold av ny havne- og farvannslov. Videre foreslår departementet at det gis en straffebestemmelse for overtredelser av handlingsnormene som framgår av bestemmelsen om overtredelsesgebyr slik at det inntrer eller oppstår fare for betydelig skade på liv, helse miljø eller materielle verdier. Det foreslås en strafferamme på to år for forsettlige handlinger og ett år for grovt uaktsom overtredelse. Det samme gjelder ved overtredelse av bestemmelse gitt i medhold av loven når det i forskrift er fastsatt at overtredelse av bestemmelsen er straffbar.

Når det gjelder hvilke overtredelser som skal kunne sanksjoneres, kan departementet ikke se behovet for å inkludere hjemmelen til å endre loven ved sikkerhetspolitisk krise og krig, jf. lovutvalgets § 2 siste ledd. Skulle det være behov for å gi bestemmelser om overtredelsesgebyr eller straff anvendelse ved slike ekstraordinære forhold, ut over det som allerede er inkludert, kan også disse bestemmelsene endres med hjemmel i § 2 siste ledd. Når det gjelder lovutvalgets § 13, er denne dekket av lovutvalgets forslag til bestemmelse om overtredelsesgebyr, jf. lovutvalgets § 45 første ledd bokstav e). Etter departementets vurdering fremstår det ikke som naturlig å bruke overtredelsesgebyr som virkemiddel for å sikre Forvaret bistand fra havneeiere og operatører ved kriser eller krig. Tvangsmulkt fremstår som et bedre alternativ for å sikre Forsvaret nødvendig bistand. Det vises her til luftfartsloven som har tvangsmulkt men ikke overtredelsesgebyr for overtredelse av tilsvarende bestemmelse.

Departementet viser til Kystverkets vurdering av at praksis etter losloven vil kunne videreføres. Dette har vært intensjonen, også når det gjelder forståelsen av hvem reder hefter for. Departementet deler Kystverkets syn på at overtredelse av vilkår til tillatelse etter lovutvalgets § 14 vil omfattes av henvisningen til bestemmelsen om krav om tillatelse til tiltak, jf. lovutvalgets § 13 første ledd første punktum. På bakgrunn av innspillene fra Kystverket foreslår departementet at det i bestemmelse om overtredelsesgebyr også tas inn henvisninger til bestemmelsen om plikt til å varsle om fare (lovutvalgets § 10), andre ledd i bestemmelsen om krav til drift av havn (lovutvalgets § 24 andre ledd) og bestemmelsen om gjennomføring av tilsyn (lovutvalgets § 34). I tillegg vurderer departementet at overtredelse av kommunal forskrift om regulering av ferdsel med fritidsfartøy bør kunne sanksjoneres, og det foreslås derfor tatt inn en henvisning til forslaget til bestemmelse om kommunens regulering av ferdsel med fritidsfartøy (lovforslaget § 8).

Når det gjelder bestemmelsen om straff, hever lovforslaget terskelen for å benytte straff sammenlignet med havne- og farvannslov (2009) og losloven (2014), som påpekt av Politidirektoratet. Inntruffet eller oppstått fare for betydelig skade på «materielle verdier eller miljø» er ikke tatt med som straffvilkår i lovutvalgets forslag til straffebestemmelse. Dette ble drøftet i NOU 2018: 4 s. 158, andre kolonne, uten at det er diskutert eksplisitt at straffebestemmelsen skal avgrenses mot skade på materielle verdier og miljø. Loven har ellers et sterkt fokus også på miljømessige konsekvenser og det kan fremstå som noe defensivt at materielle verdier og miljø er utelatt fra bestemmelsen. Særlig i saker med miljøkonsekvens eller fare for betydelig miljøkonsekvens kan dette være betenkelig. Forslaget til straffebestemmelse inkluderer derfor skade på miljø og materielle verdier. Når det gjelder uaktsom overtredelse, er dette ment dekket av bestemmelsen om overtredelsesgebyr.

Til dokumentets forside