Prop. 89 L (2015–2016)

Endringer i forurensningsloven (avfallsdefinisjoner m.m.)

Til innholdsfortegnelse

4 Gjenvinning

4.1 Gjeldende rett

4.1.1 Gjenvinning i forurensningsloven og avfallsforskriften

Begrepet gjenvinning anvendes i forurensningsloven, men er ikke definert i loven. Flere steder i avfallsforskriften er gjenvinning definert som et overordnet begrep på nyttiggjøring av avfall i form av ombruk, materialgjenvinning og energiutnyttelse. I lovens forarbeider står det at gjenvinning kan ta mange forskjellige former, og omfatter i videste forstand f.eks. omdanning ved kompost eller utnytting som fyllmateriale.

I enkelte bestemmelser i regelverket er begrepet gjenvinning benyttet selv om det menes materialgjenvinning. Det gjelder forurensningsloven § 32 første ledd og enkelte bestemmelser i avfallsforskriften, som baserer seg på EØS-rettsakter.

I forurensningslovens retningslinjer for myndighetsutøvelsen etter loven heter det i § 2 nr. 4 at avfall skal gjenvinnes når det er berettiget ut fra en avveining av miljøhensyn, ressurshensyn og økonomiske forhold. Forurensningsloven inneholder i liten grad regler som direkte styrer avfall mot gjenvinning fremfor annen behandling. Loven gir imidlertid forurensningsmyndigheten hjemmel til, ved forskrift eller i det enkelte tilfelle, å fastsette bestemmelser som bidrar til økt gjenvinning. Slike bestemmelser kan blant annet vedtas i medhold av forurensningsloven §§ 16, 29, 30, 32, 33 og 34.

Mange bestemmelser i avfallsforskriften gjennomfører prinsippet om at avfall bør gjenvinnes, fortrinnsvis ved at avfall forberedes til ombruk eller materialgjenvinnes, der gjenvinning er berettiget etter en samlet vurdering. I medhold av blant annet forurensningsloven § 33 har departementet opprettet retursystemer for elektrisk og elektronisk avfall (EE-avfall), batterier, kasserte kjøretøy, kasserte dekk og drikkevareemballasje. Et av formålene med retursystemene er å fremme gjenvinning, særlig materialgjenvinning. Avfallsforskriften inneholder også enkeltstående bestemmelser som skal fremme gjenvinning, for eksempel forbudet mot å deponere biologisk nedbrytbart avfall, kravet om at avfall som hovedregel skal behandles før deponering og kravet om energiutnyttelse ved avfallsforbrenning. Mange av de nevnte regelsettene og enkeltbestemmelsene gjennomfører EU-rettsakter.

Avfallsforskriften kapittel 13 gjennomfører forordning (EF) nr. 1013/2006 om grensekryssende transport av avfall i norsk rett. I tråd med forordningens prinsipper om at avfall skal behandles nær kilden, at medlemslandene skal være selvforsynte i avfallsbehandlingen og prinsippet om å prioritere gjenvinning, er det i større grad adgang til å eksportere avfall til gjenvinning enn til sluttbehandling.

I tillegg til krav i avfallsforskriften, vilkår i tillatelser og pålegg i enkelttilfeller, stimulerer myndighetene til gjenvinning med økonomiske virkemidler, som for eksempel gjennom avgift på drikkevareemballasje og vrakpantavgift.

4.1.2 Gjenvinning i EUs avfallsrett

Gjenvinning har lenge vært et nøkkelbegrep i EUs avfallslovgivning. På dansk brukes begrepet nyttiggørelse, på engelsk begrepet recovery. Rammedirektivet for avfall lovfester i hovedsak domstolskapt rett når gjenvinning defineres i direktivets artikkel 3 nr. 15 som

«enhver operation, hvis hovedresultat er at affald opfylder et nyttigt formål ved at erstatte anvendelsen af andre materialer, der ellers ville være blevet anvendt til at opfylde en bestemt funktion, eller som er forberedt med henblik på at opfylde denne bestemte funktion i anlægget eller i samfundet generelt. Bilag II indeholder en ikke-udtømmende liste over nyttiggørelsesoperationer».

EF/EU-domstolen har uttalt at selv om gjenvinning normalt forutsetter en forutgående behandling av avfallet, er det ikke en nødvendig betingelse. Domstolen har videre presisert at skillet mellom farlig og annet avfall ikke er relevant i vurderingen av om en behandlingsmetode for avfall skal klassifiseres som gjenvinning.

Det fremgår av definisjonen i rammedirektivet at det ikke er nødvendig at avfallet erstatter bruk av andre materialer i det samme anlegget som avfallet behandles i. Det er tilstrekkelig at det skjer en substitusjon i samfunnet generelt. Det er heller ikke nødvendig at behandlingen av avfall primært har til formål at avfall skal erstatte andre materialer, så lenge substitusjon er behandlingens hovedresultat. En praktisk viktig konsekvens av dette er at forbrenning av avfall i et avfallsforbrenningsanlegg for kommunalt avfall er å anse som gjenvinning når energieffektiviteten oppfyller kravet i den første fotnoten til kode R 1 i vedlegg II til rammedirektivet for avfall.

Når avfall har blitt behandlet på en slik måte at det har opphørt å være avfall, er gjenvinningen fullført selv om avfallet ennå ikke har erstattet andre materialer. Det er tilfellet når avfall er forberedt til ombruk eller materialgjenvunnet.

I EUs avfallsrett kan all avfallshåndtering karakteriseres som enten gjenvinning eller sluttbehandling, som i den danske oversettelsen betegnes som bortskaffelse. Sluttbehandling defineres i artikkel 3 (19) som all håndtering som ikke er gjenvinning.

Et tiltak skal regnes som sluttbehandling selv om tiltaket har som sekundær konsekvens at stoffer gjenvinnes eller energiutnyttes. Deponering av avfall er for eksempel sluttbehandling selv om deponigassen utnyttes. Det samme gjelder forbrenning med energiutnyttelse dersom energiutnyttelsen ikke er tilstrekkelig høy. I de to eksemplene blir bare en mindre del av avfallet nyttiggjort. For at et tiltak skal kunne karakteriseres som gjenvinning må substitusjon av andre materialer være tiltakets hovedresultat.

Som nevnt i punkt 2.1.1 oppstiller rammedirektivet om avfall et avfallshierarki hvor avfallsforebygging som utgangspunkt har høyest prioritet. Videre skal forberedelse av avfall til ombruk som utgangspunkt prioriteres fremfor materialgjenvinning, som igjen skal prioriteres fremfor annen gjenvinning. Sluttbehandling skal ha lavest prioritet.

4.2 Andre land

I Danmark er definisjonen av gjenvinning (nyttiggørelse) i rammedirektivet om avfall innarbeidet i bekendtgørelse om affald, som er hjemlet i lov om miljøbeskyttelse. Danmark har innarbeidet rammedirektivets bestemmelse om avfallshierarkiet i nasjonal rett gjennom bestemmelser i lov om miljøbeskyttelse § 6 b. I bekendtgjørelse om affald § 12 slås det fast at den kommunale affaldshåndtering som utgangspunkt skal skje i overensstemmelse med avfallshierarkiet.

I Sverige er definisjonen av gjenvinning (återvinning) tatt inn i avfallsförordningen, som er vedtatt i medhold av miljöbalken. Forslag om å innføre rammedirektivet bestemmelse om avfallshierarkiet i miljöbalken på en tydeligere og mer samlet måte er nå på høring.

4.3 Høringsforslaget

4.3.1 Definisjon av gjenvinning

Forslag til definisjon av gjenvinning i forurensningsloven er innarbeidet i forslagets § 27a fjerde ledd. Definisjonen tar utgangspunkt i definisjonen av «recovery» i rammedirektivet om avfall artikkel 3 nr.15. Siden mange av kapitlene i avfallsforskriften gjennomfører EU/EØS-rettsakter i norsk rett, må Norge uansett legge stor vekt på definisjonen i rammedirektivet ved tolkningen av begrepet «gjenvinning» i den norske forskriften. Definisjonen i rammedirektivet for avfall fremstår som funksjonell. Fordi definisjonen, i stedet for å vise til en liste over ulike former for gjenvinning, påpeker det avgjørende kjennetegnet ved «recovery», nemlig at avfall kommer til nytte ved å erstatte materialer som ellers ville blitt brukt, kan den anvendes på tilfeller som ikke tidligere har blitt vurdert. Lovforslagets ordlyd er lagt tett opp til ordlyden i rammedirektivet, det er kun foreslått noen språklige forenklinger, for å gjøre definisjonen lettere tilgjengelig.

Det er ikke foreslått å lovfeste bestemmelsen i rammedirektivet om hvor energieffektive forbrenningsanlegg for kommunalt fast avfall må være for å kunne anses som gjenvinningsanlegg. Formelen har en detaljeringsgrad som gjør at den egner seg dårlig for lovfesting. Det er dessuten usikkert om formelen vil ligge fast over tid, da artikkel 38 i rammedirektivet for avfall gir EU-kommisjonen myndighet til å presisere formelen ved behov. Formelen må likevel trekkes inn der den er relevant. Den vil tillegges avgjørende vekt i saker som skal behandles etter forordning (EF) nr. 1013/2006 om grensekryssende avfallstransporter, og der det er nødvendig å ta stilling til om avfall som overføres for forbrenning i et forbrenningsanlegg for kommunalt fast avfall, er bestemt til gjenvinning eller sluttbehandling. Også ved vurderingen av om Norge har nådd gjenvinningsmål fastsatt i EU/EØS-regelverk, må formelen tillegges avgjørende vekt.

4.3.2 Utdyping av retningslinjen i forurensningsloven § 2 nr. 4

Retningslinjen for avfallshåndtering i forurensningsloven § 2 nr. 4 gir i dag ikke uttrykk for at noen gjenvinningsformer skal prioriteres fremfor andre. Imidlertid er det i dag et avfallspolitisk mål at regelverk, avgifter og andre virkemidler skal bidra til at mer avfall kan tas inn i kretsløpet igjen og komme til nytte som råvarer.

I tråd med dette er de fleste retursystemene for avfall i avfallsforskriften utformet slik at de i stor grad stimulerer til at avfall forberedes til ombruk eller materialgjenvinnes. For eksempel er det fastsatt konkrete mål for materialgjenvinning og forberedelse til ombruk i avfallsforskriften kapittel 1 om kasserte elektriske og elektroniske produkter, kapittel 3 om kasserte batterier og kapittel 4 om kasserte kjøretøy. Avgiften på drikkevareemballasje er utformet slik at den favoriserer emballasje som kan ombrukes i sin opprinnelige form eller som inngår i et retursystem. Emballasjeavtalene som er inngått mellom departementet og de relevante bransjeorganisasjonene inneholder også krav til gjenvinning, i mange tilfeller konkretisert til materialgjenvinning.

For å bringe retningslinjen i § 2 nr. 4 i overensstemmelse med målsetningen om at mer avfall skal tas inn i kretsløpet igjen som råvarer, foreslås det å presisere at gjenvinning bør tilstrebes på høyeste mulig gjenvinningsnivå. Loven vil da gjenspeile den tydelige prioriteringen i rammedirektivets avfallshierarki. Forberedelse av avfall til ombruk skal prioriteres foran materialgjenvinning, som igjen prioriteres foran annen gjenvinning.

4.4 Høringsinstansenes syn

Avfall Norge og Oslo kommune mener det er bedre å oversette begrepet «recovery» med «nyttiggjøring» i stedet for «gjenvinning». De mener det er mer presist og at en unngår forveksling med «materialgjenvinning». Videre at en begrepsendring ville bringe norsk avfallsrett nærmere EUs terminologi. De viser til at begrepene gjenvinning og materialgjenvinning over noe tid har blitt brukt om hverandre. De ønsker å tydeliggjøre at materialgjenvinning er foretrukket behandlingsmåte. Videre at dagens likestilling av materialgjenvinning og energiutnyttelse i begrepet gjenvinning skaper usikkerhet om foretrukket behandlingsmåte.

Statistisk sentralbyrå mener at definisjonen av gjenvinning bør omfatte formelen for hvor energieffektive forbrenningsanlegg for kommunalt avfall må være for å kunne regnes som gjenvinningsanlegg av hensyn til statistikk på avfall til gjenvinning.

Norsk Industri, Norsk Returmetallforening, Avfall Norge og Oslo Kommune støtter forslaget om å utdype forurensningsloven § 2 nr. 4. Avfall Norge og Oslo kommune foreslår imidlertid en språklig endring.

Statistisk sentralbyrå, Avfall Norge og Oslo kommune mener at materialgjenvinning og sluttbehandling også bør defineres i forurensningsloven. Statistisk sentralbyrå mener at også ombruk og forberedelse med henblikk på ombruk bør defineres, og fremhever hensynet til statistikkproduksjon. Avfall Norge og Oslo Kommune mener begrepet bortskaffelse bør benyttes istedenfor sluttbehandling.

4.5 Departementets vurderinger

I dag er gjenvinning definert i flere kapitler i avfallsforskriften, men ikke i forurensningsloven. Det er utviklet en rekke regler som skal bidra til å nå målet om økt gjenvinning. I flere av reglene er gjenvinning et sentralt begrep i beskrivelsen av borgernes rettsstilling. Dette tilsier at det er viktigere enn før å kunne fastlegge meningsinnholdet i gjenvinningsbegrepet presist. Som nevnt over forekommer begrepet gjenvinning noen steder i forurensningsloven og avfallsforskriften i betydningen materialgjenvinning. Det er derfor behov for en konsekvent og entydig begrepsbruk i lovverket. En god forståelse av begrepet gjenvinning vil dessuten gjøre det lettere å forstå avfallsbegrepet og de overordnede kriteriene for avfallsfasens opphør, som det foreslås tas inn i definisjonen av avfall.

Det har blitt vurdert om begrepet nyttiggjøring heller bør benyttes fremfor begrepet gjenvinning der begrepet brukes om materialgjenvinning. Departementet vurderer at det er mange fordeler ved å beholde det norske begrepet gjenvinning i lovforslagets § 27a fjerde ledd. Gjenvinning er et godt innarbeidet begrep. Det kan derfor gjøre regelverket mindre tilgjengelig å introdusere et helt nytt begrep. Gjenvinning er også en mer nærliggende oversettelse av recovery enn nyttiggjøring. Begrepet nyttiggjørelse er EU-rettslig terminologi kun i Danmark, og meningsinnholdet i begrepet gjenvinning vil være helt i tråd med EUs rammedirektiv for avfall. En konsekvent begrepsbruk vil i kombinasjon med den nye legaldefinisjonen forhindre at gjenvinning forveksles med materialgjenvinning.

Departementet har endret forslaget i forurensningsloven § 2 nr. 4 i tråd med høringsinstansenes forslag til språklig endring. Endringen tydeliggjør at utgangspunktet er at avfall skal gjenvinnes, mens sluttbehandling bare skal velges dersom gjenvinning ut fra en samlet vurdering ikke er berettiget.

Departementet mener det ikke er nødvendig å definere begrepene materialgjenvinning, sluttbehandling eller ombruk, eller forberedelse med henblikk på ombruk i forurensningsloven. SSBs behov for klargjøring av begrepene som brukes i avfallsstatistikkene, bør ivaretas på andre måter enn gjennom legaldefinisjoner i forurensningsloven. Videre mener departementet at det er gjort tydelig gjennom den foreslåtte endringen av retningslinjen i § 2 nr. 4 at forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av avfall foretrekkes fremfor annen gjenvinning.

Til dokumentets forside