7 Departementets merknader til de enkelte bestemmelsene

Til § 2 nr. 4:

Bestemmelsen gjenspeiler den tydelige prioriteringen i rammedirektivets avfallshierarki. Departementet påpeker at prioriteringsrekkefølgen i avfallshierarkiet kan fravikes dersom en annen løsning ut fra en totalvurdering fremstår som mer samfunnsøkonomisk lønnsom.

Til § 27 første ledd:

Avfallsdefinisjonen er harmonisert med definisjonen i rammedirektivet for avfall. Formålet til rammedirektivet om avfall, som er å beskytte miljøet og menneskers helse, må tillegges vekt ved tolkningen av avfallsbegrepet. Dommer fra EF/EU-domstolen er relevante ved tolkningen av begrepet «avfall». I tillegg kan forvaltningspraksis fra forurensningsmyndighetene i Norge og veiledningsdokumenter fra EU bidra til å klargjøre hvordan grensen mellom avfall og produkter skal trekkes.

Til § 27 annet ledd:

Det første kriteriet i § 27 annet ledd nr. 1 er at biprodukter må være fremstilt som en integrert del av en produksjonsprosess som primært tar sikte på å fremstille noe annet. Biprodukter avgrenses dermed mot stoffer og gjenstander som er det primære resultatet av en produksjonsprosess. Slike stoffer og gjenstander, som er produsert med hensikt og som følge av et teknisk valg produsenten har foretatt, må uten videre anses som produkter. Hvis det hadde vært mulig å innrette produksjonsprosessen slik at den bare resulterte i ett primærprodukt, men produsenten velger å innrette den slik at den resulterer i to forskjellige stoffer, viser dette at en står overfor et produkt. I slike situasjoner er det ikke nødvendig å vurdere om kriteriene i § 27 annet ledd er oppfylt.

Biproduktet må produseres som en integrert del av produksjonsprosessen. Dette kriteriet kan ikke utledes direkte fra tidligere praksis fra EF-domstolen. Dersom materialet overføres til en annen virksomhet for behandling før det kan utnyttes, indikerer det at kriteriet ikke er oppfylt. Bearbeidelse som er normal industriell praksis kan imidlertid finne sted hos en annen virksomhet uten at materialet av den grunn må anses som avfall. Referansedokumenter for beste tilgjengelige teknikker vedtatt i medhold av direktivene 96/61/EF, 2008/1/EF og 2010/75/EU, kan være til hjelp når en skal ta stilling til hvilke arbeidsoppgaver som kan anses som en integrert del av en og samme produksjonsprosess.

Det andre kriteriet i § 27 annet ledd nr. 2 er at biproduktet må kunne brukes direkte uten ytterligere bearbeidelse enn det som er normalt i industriell praksis. Bestemmelsen tar hensyn til at også jomfruelige råstoffer kan trenge noe forbehandling før de kan benyttes i en produksjonsprosess. For eksempel kan det være nødvendig med vasking, tørking, tilsetting av andre stoffer, mekanisk behandling for å endre råvarenes størrelse eller form og gjennomføring av kvalitetskontroll. Hvis det er behov for bearbeidelse utover det som er normalt i industriell praksis, for eksempel fordi materialet ikke er like rent som jomfruelige råstoffer, vil bearbeidelsen ha karakter av avfallsbehandling.

Det tredje kriteriet i § 27 annet ledd nr. 3 er at den aktuelle bruken av stoffet eller gjenstanden må være lovlig. Med dette menes at stoffet eller gjenstanden må oppfylle eventuelle produkt-, miljø- eller helsekrav for den aktuelle bruken.

Det fjerde kriteriet i § 27 annet ledd nr. 4 er at et biprodukt ikke må medføre nevneverdig høyere risiko for helseskade eller miljøforstyrrelse enn tilsvarende gjenstander og stoffer som ellers kunne blitt brukt. I rammedirektivet om avfall er kriteriet formulert som at et biprodukt ikke må føre til generelle skadevirkninger for miljøet eller menneskers helse. Det fremgår imidlertid av EU-kommisjonens veiledning at ordlyden ikke skal tolkes bokstavelig, da det ikke er biproduktets isolerte helse- og miljøvirkninger som er avgjørende. I vurderingen av det siste kriteriet er det nødvendig å ta hensyn til at også bruk av jomfruelige materiale kan påvirke miljø eller helse negativt. I vurderingen må en derfor ta utgangspunkt i hvorvidt et biprodukt har større skadevirkninger enn jomfruelig materiale med samme egenskaper. I tilfeller hvor en slik sammenligning er mulig og relevant, kan det påvirke avgjørelsen av om en gjenstand eller et stoff er avfall eller biprodukt. Hvis anvendelse av avfallsregelverket innebærer at miljø og helse oppnår bedre beskyttelse enn anvendelse av bare produktregelverket, taler det for at stoffet eller gjenstanden ikke regnes som biprodukt, men må anses som avfall.

Det avgjørende er således at stoffet eller gjenstanden ikke medfører nevneverdig høyere risiko for helseskade eller miljøforstyrrelse enn tilsvarende gjenstander og stoffer som ellers kunne blitt brukt. Bestemmelsen gir anvisning på en sammenligning av skadevirkningene av et biprodukt og skadevirkningene av et jomfruelig materiale med tilsvarende egenskaper, som ville blitt brukt dersom det ikke var blitt erstattet av biproduktet.

Departementet bemerker at selv om et stoff eller en løsøregjenstand ikke innebærer noen klar risiko for helseskade eller miljøforstyrrelse, vil det likevel kunne regnes som avfall etter en samlet vurderingen av de øvrige kriteriene i § 27 annet ledd.

Det femte og siste kriteriet i § 27 annet ledd nr. 5 er at det må være sikkert at biproduktet vil bli utnyttet videre. Det kreves ikke at videre utnyttelse er hundre prosent sannsynlig. EF-domstolen har blant annet uttalt at hvis videre bruk er økonomisk fordelaktig for innehaveren og ikke bare fremstår som en mulighet, vil sannsynligheten være høy for at biproduktet kommer til å utnyttes videre. Et slikt produkt vil ikke anses som en byrde som innehaveren ønsker å kassere. Eksempler på vurderingsmomenter er om produsenten har inngått kontrakter om å overdra materialet til en etterfølgende bruker, om det eksisterer et etablert marked for materialet eller om materialet oppfyller de samme spesifikasjonene som andre produkter på markedet. Hvis et materiale lagres på ubestemt tid, viser det at det det ikke vil være sikkert at det vil bli utnyttet. I slike tilfeller vil det være en risiko for at materialet ender som avfall.

Til § 27 tredje ledd:

Det første kriteriet for avfallsfasens opphør i § 27 tredje ledd nr. 1 er at avfall må gjenvinnes før det kan opphøre å være avfall og igjen få status som produkt. Hva slags gjenvinningsprosess som er nødvendig, vil variere. I rammedirektivets fortale punkt 22 uttales det at noen ganger vil en kontroll være nok, for eksempel besiktigelse og funksjonstest av en gjenstand. Andre ganger er det tilstrekkelig at avfallet rengjøres eller repareres, slik at det kan brukes på nytt. I mange tilfeller vil ikke avfallet opphøre å være avfall før det har gjennomgått en fullstendig materialgjenvinningsprosess, som for eksempel resulterer i at metall-, papir-, glass- eller plastavfall omarbeides til sekundære råstoffer, eller at biologisk nedbrytbart avfall omdannes til gjødselvarer. Visse typer gjenvinningstiltak vil aldri resultere i at avfall opphører å være avfall. Dette er for eksempel tilfelle der avfall brukes direkte som fyllmasse.

Av § 27 tredje ledd nr. 2 og 3 følger det at stoffet eller gjenstanden er alminnelig brukt til bestemte formål og at det enten finnes et marked for eller en etterspørsel etter stoffet eller gjenstanden. Disse kriteriene må sees i sammenheng. Dersom den aktuelle typen materiale kan omsettes på råvarebørser vil det være et forhold som klart indikerer at vilkårene er oppfylt.

Det følger av § 27 tredje ledd nr. 4 at avfallsfasens opphør er betinget av at en løsøregjenstand eller et stoff innfrir de tekniske kravene som følger av de aktuelle bruksområdene og eventuelle produktkrav og -standarder. Produktkrav viser til aktuelle krav i gjeldende lovgivning. Med produktstandarder menes i hovedsak frivillige bransjestandarder. Det er altså ikke tilstrekkelig at stoffet eller gjenstanden kan brukes på en måte som er lovlig. EU-kommisjonen har gitt uttrykk for at stoffet eller gjenstanden bør være klar til endelig bruk uten at ytterligere avfallsbehandling er nødvendig. Dersom et avfallsbasert materiale – et sekundært råstoff – eller en gjenstand oppfyller de tekniske spesifikasjoner eller standarder som er utviklet for jomfruelige råvarer eller gjenstander, indikerer dette at vilkåret er oppfylt.

Det femte kriteriet, i § 27 tredje ledd nr. 5, er at stoffer og gjenstander som har opphørt å være avfall ikke må medføre nevneverdig høyere risiko for helseskade eller miljøforstyrrelse enn tilsvarende gjenstander og stoffer som ellers kunne blitt brukt. Kriteriet tilsvarer § 27 annet ledd nr. 4, og det vises til nærmere omtale i merknaden over.

I vurderingen av det femte kriteriet vil det for avfallsfasens opphør være et moment om helseskade og miljøforstyrrelse forebygges ved å behandle produktet under avfallsregelverket fremfor under produktregelverket. Det er relevant å vurdere om produktregelverket vil beskytte miljøet og menneskers helse på en tilfredsstillende måte, eller om det å frigi avfallet fra avfallsregelverket vil medføre høyere risiko for skadevirkninger.

Til § 27a:

Om definisjonen av gjenvinning:

Gjenvinning kan deles opp i tre underkategorier: Forberedelse til ombruk, materialgjenvinning og annen gjenvinning. Med annen gjenvinning menes blant annet energiutnyttelse og bruk av avfall til utfyllingsformål. Dette er ingen uttømmende oppregning. Eksempler på gjenvinningsoperasjoner er kontroll, rengjøring eller reparasjon av gjenstander med tanke på ombruk; materialgjenvinning (herunder omdanning av biologisk nedbrytbart avfall til gjødselvarer); avfallsforbrenning såfremt energiutnyttelsen er tilstrekkelig høy; og bruk av avfall til utfyllingsformål til erstatning for andre fyllmasser. Også forbehandling og andre forberedelser, for eksempel i form av demontering, sortering, knusing, sammenpressing, pelletering, tørking og blanding, er å anse som gjenvinningsoperasjoner. Det samme er opplagring av avfall forut for en gjenvinningsoperasjon, bortsett fra opplagring hos avfallsprodusent forut for innsamling.

For øvrig er det kun gjort språklige endringer i definisjonene av husholdningsavfall, næringsavfall og spesialavfall, som er flyttet fra tidligere § 27 til ny § 27 a. Det innebærer ingen endringer i hvordan definisjonene er å forstå.

Til § 28:

For å unngå uklarhet om skipsvrak, flyvrak og andre liknende større gjenstander er å anse som avfall oppheves § 28 første ledd annet punktum.

Til § 32:

Bestemmelsen angir to hovedalternativer for å oppfylle plikten etter § 32 første ledd første punktum. For det første kan avfallet bringes til lovlig avfallsanlegg, og for det andre kan den næringsdrivende velge selv å ta ansvaret for at avfallet gjennomgår gjenvinning. Et lovlig avfallsanlegg vil vanligvis være et avfallsanlegg med tillatelse etter forurensningsloven § 29, jf. § 11. Et lovlig avfallsanlegg kan også være et anlegg som ikke trenger tillatelse, enten fordi anlegget hverken kan medføre forurensning eller virke skjemmende, eller fordi det følger av forskrift at anlegget ikke trenger tillatelse. Det siste gjelder for eksempel kommunale mottaksanlegg for farlig avfall.

Ved materialgjenvinning og forberedelse til ombruk, er gjenvinningen fullført når avfallet opphører å være avfall i henhold til lovforslagets nye § 27 tredje ledd. Ved bruk av avfall som fyllmasser er gjenvinningen fullført når massene er benyttet til erstatning for andre materialer som alternativt ville blitt brukt. Gjenvinningen fullføres ved at avfallet i praksis erstatter materialer som ellers ville blitt brukt. Forberedelse av avfall til gjenvinning regnes ikke som gjennomført gjenvinning etter § 32.

Første ledd annet punktums henvisning til § 8 nr. 1 presiserer at næringsdrivende ikke trenger unntak etter § 32 annet ledd for å kvitte seg med avfall fra landbruk og fiske utenfor lovlig avfallsanlegg, for eksempel utkasting av fiskeavfall, typisk fra sløying og filetering, så fremt forurensningen fra tiltaket i art, omfang og virkning ikke overstiger det som er vanlig fra den aktuelle næringen. Næringsavfall fra virksomhet som nevnt i forurensningsloven § 8 første ledd nr. 2 og 3 følger hovedregelen etter første ledd.

Forurensningsmyndigheten har myndighet til å gi unntak fra første ledd, dersom det foreligger særlige grunner. Det kan være aktuelt i enkeltstående tilfeller hvor gjenvinning eller levering til lovlig avfallsanlegg vil være uforholdsmessig tyngende etter en helhetsvurdering. Det kan for eksempel være dersom avfallet oppstår på et sted som mangler vei- eller båtforbindelse og det av den grunn er uforholdsmessig dyrt eller risikabelt å frakte avfallet vekk. Videre kan unntak være aktuelt dersom egnede avfallsmasser ønskes brukt på en åpenbart samfunnsnyttig måte.

Til § 33:

Lovforslagets § 33 er kun en presisering av begrepene for å bringe begrepene nærmere rammedirektivet om avfall.

Til svalbardmiljøloven § 3b:

Definisjonen av «avfall» i svalbardmiljøloven § 3 bokstav b tilsvarer definisjonen av avfall i forurensningsloven § 27.