13 Plan og bygningsloven
13.1 Innledning
Krigen i Ukraina har ført til den største massefluktsituasjonen i Europa siden andre verdenskrig. Ved svært høye ankomster vil det være utfordrende å skaffe tilstrekkelig med bygg som kan brukes til midlertidig innkvartering (mottakssentre), barnehage, skole og bosetting. I en ekstraordinær situasjon er det avgjørende at kommunene har nødvendige verktøy som sikrer at prosessene går raskt.
For å kunne håndtere en situasjon der et høyt antall fordrevne fra Ukraina kommer til Norge for å søke beskyttelse, er det vedtatt midlertidige regler i plan- og bygningsloven. Bestemmelsene gir kommunene økt handlingsrom til å gjøre helt eller delvis unntak fra plan- og bygningsloven. De midlertidige reglene oppheves 1. juli 2023.
Departementet mener det vil være behov for bestemmelsene også etter 1. juli 2023, og foreslår å videreføre dem i ett år.
13.2 Gjeldende rett
13.2.1 Saksbehandling etter plan- og bygningsloven
Plan- og bygningsloven er sentral for å skaffe tilstrekkelig kapasitet til innkvartering, bolig, barnehage og skoler. Lovendringene gir fleksibilitet og handlingsrom til å gjennomføre nødvendige tiltak raskere og rimeligere ved økte ankomster.
Etter plan- og bygningsloven skal oppføring, plassering og endret bruk (bruksendring) av bygninger vurderes av kommunen gjennom søknader om tillatelse etter § 20-2, jf. § 20-1, og om nødvendig også søknader om dispensasjon fra loven eller arealplaner eller om endring av slike planer, jf. §§ 19-2 og 12-14.
De fleste søknader om tillatelse behandles etter de ordinære saksbehandlingsreglene i plan-og bygningsloven. Dette innebærer blant annet at naboer og gjenboere skal ha minst to uker til å komme med merknader til søknad om tillatelse til bruksendring eller dispensasjon, jf. § 21-3.
Kommunen har i utgangspunktet 12 uker på å behandle søknader som omfatter både søknad om bruksendring og dispensasjon fra plan eller krav i loven (for eksempel tekniske krav eller krav til avstand fra nabogrense), jf. § 21-7.
Er tiltaket avhengig av tillatelse eller samtykke fra andre sektormyndigheter, for eksempel Arbeidstilsynet eller vegmyndighetene, har disse fire uker på å gi tillatelse eller samtykke, jf. § 21-5 tredje ledd. Denne fristen kommer i tillegg til 12-ukersfristen. Kommunen kan ikke gi igangsettingstillatelse før et slikt samtykke eller en slik tillatelse foreligger, jf. § 21-5 første ledd.
Vedtak etter plan- og bygningsloven kan påklages. Klagefristen er tre uker fra man er gjort kjent med vedtaket. Kommunen har åtte uker på å forberede og oversende klagen til statsforvalteren, som så har 12 uker på å behandle og avgjøre saken, jf. byggesaksforskriften § 7-1, jf. plan- og bygningsloven § 21-8.
Det er i tillegg en rekke tekniske krav som må oppfylles. Ved tidsbestemte bruksendringer, selv kortvarige, må bygningen eller den delen av bygningen som skal endres, i utgangspunktet oppfylle dagens krav i plan- og bygningsloven og byggteknisk forskrift.
Loven har ikke egne særregler som sikrer raskere prosesser ved kriser eller ekstraordinære situasjoner. Er det for eksempel behov for å ta i bruk en idrettshall til asylmottak, et kontorlokale til skole, en hytte til bolig eller tilsvarende, krever dette søknad om tillatelse og ofte også dispensasjon fra plan. Dette gjelder selv om den endrede bruken er ment å være kortvarig for å dekke et akutt behov.
Plassering av midlertidige bygninger, som for eksempel modulbygg, paviljonger, brakker og telt, er unntatt fra krav til søknad og tillatelse dersom de ikke skal stå lenger enn to måneder, jf. plan- og bygningsloven § 20-5 tredje ledd. Er det behov for plassering utover dette, kreves søknad om tillatelse, jf. § 20-2. Dersom en arealplan har forbud mot plassering av midlertidige bygninger, vil det være nødvendig å søke om dispensasjon fra planen, uavhengig av hvor kort eller lenge bygget skal stå.
13.2.2 Midlertidige endringer i plan- og bygningsloven
I mai 2022 vedtok Stortinget forslag til midlertidige lovendringer som følge av ankomster av fordrevne fra Ukraina, jf. Prop. 107 L (2021–2022). Lovendringene trådte i kraft 15. juni 2022 og varer til 1. juli 2023.
Beredskapsbestemmelsen i 20-9
Etter plan- og bygningsloven § 20-9 (beredskapsbestemmelsen) kan kommunene gjøre unntak fra krav om søknad om tillatelse for bygninger som skal brukes til innkvartering av asylsøkere og andre utlendinger som Utlendingsdirektoratet gir botilbud til, omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år, barnehage, skole og boliger. Plan- og bygningsloven § 20-10 regulerer saksbehandling etter beredskapsbestemmelsen.
Kommunens myndighet
Beredskapsbestemmelsen viderefører ansvarsforholdet som allerede følger av plan- og bygningsloven, ved at myndigheten til å gjøre unntak er lagt til kommunene. Det er kommunene som har nødvendig lokalkunnskap og kompetanse, og det er også de som har oversikt over og ansvar for kritisk infrastruktur. Det å videreføre gjeldende ansvarsforhold bidrar til å sikre mer effektive prosesser, i tillegg til at det bygger opp under nærhetsprinsippet om at kriser organisatorisk skal håndteres på lavest mulig nivå. Bestemmelsen ivaretar også hensynet til det lokale selvstyret, jf. kommuneloven § 2-1.
Behandling av eventuelle klager foretas av statsforvalterne, som er gitt delegert myndighet etter plan- og bygningsloven § 1-9.
Bestemmelsen gjelder først og fremst midlertidige tiltak
Tiltak som skal brukes til de formål som fremkommer av bestemmelsen, kan gjennomføres uavhengig av plangrunnlag og planbestemmelser, jf. første ledd andre punktum. Denne adgangen er først og fremst aktuell å bruke for å gjennomføre midlertidige tiltak i strid med arealplaner. Med midlertidige tiltak menes tiltak med varighet inntil to år, jf. § 20-9 tredje ledd. Eksempel på dette kan være tidsbegrenset bruksendring av fritidsbolig til bolig i område regulert til fritids- og turistformål, eller midlertidig plassering av modulhus, mikrohus eller barnehage- og skolepaviljong på område regulert til næring, eller i område regulert til friareal og med forbud mot midlertidige tiltak.
Dersom det er aktuelt å tillate at midlertidige tiltak blir permanente, må det skje gjennom ordinær plan- og byggesaksprosess. Departementet understreker at selv om det gjøres særskilte unntak fra plan- og bygningsloven, kan ikke private aktører påberope seg dette som grunnlag for å få innvilget varig dispensasjon eller tillatelse.
Bestemmelsen kan i nødstilfelle brukes for oppføring av varige boliger
Selv om beredskapsbestemmelsen i første rekke er ment for midlertidige tiltak, er det nødvendig å ta høyde for at det kan oppstå behov for å bosette svært mange personer på kort tid. Mange steder i landet fører press i boligmarkedet til at det kan være vanskelig å skaffe nok boliger. Beredskapsbestemmelsen åpner derfor for at kommunene kan gi unntak for å oppføre nye, varige boliger. Denne adgangen er imidlertid kun ment som en sikkerhetsventil som kommunene kan ta i bruk dersom det ikke på annen måte er mulig å fremskaffe nok boliger.
Eventuelle nye boliger som oppføres, vil nok i første rekke være standardiserte bygningstyper, slik at de kan oppføres raskt og til lavere kostnader. Departementet understreker at minimumskravene i byggteknisk forskrift gjelder fullt ut for nye boliger. Dette er også viktig når det er tale om varige boliger med varig plassering.
Hovedutfordringen for oppføring av nye boliger vil gjerne være forholdet til arealplaner. Beredskapsbestemmelsen åpner for å kunne sette til side både arealformål og planbestemmelser. Det er likevel tatt inn en skranke om at det ikke kan gis unntak dersom det kan vanskeliggjøre gjennomføring av planer.
Dersom kommunen gir unntak for varig oppføring av nye bygninger til boligformål, er det derfor viktig at dette fortrinnsvis skjer i områder som kommunen allerede har avsatt til eller vurdert som aktuelle for boligformål.
Unntaket er likevel utformet videre for å gi større fleksibilitet dersom områdene regulert til boligformål ikke strekker til for å imøtekomme behovet. Bestemmelsen åpner derfor for å føre opp bygninger i områder avsatt til bebyggelse og anlegg etter plan- og bygningsloven § 11-7 første ledd nr. 1. Det er imidlertid forutsatt at kommunene utviser særlig forsiktighet med hensyn til plassering av bygninger i områder hvor det bør tas særlige hensyn til omgivelsene, for eksempel nær kulturminner, kirker, grav- og urnelunder mv.
Bestemmelsen oppstiller skranker for å kunne gi unntak
Beredskapsbestemmelsen oppstiller enkelte skranker for å kunne gi unntak fra plan- og bygningsloven. Kommunen kan ikke gi unntak dersom det aktuelle tiltaket innebærer fare for liv og helse, eller det kan føre til skade på miljø, kulturminner, tap av naturmangfold, dyrket eller dyrkbar jord, eller dersom tiltaket vil vanskeliggjøre gjennomføring av plan. Vil for eksempel en tidsbestemt bruksendring kunne føre til fare for skade på en bygning som er regulert til bevaring, skal det ikke gis unntak. Kommunen skal heller ikke gi unntak dersom krav som skal ivareta personsikkerhet ikke er oppfylt, jf. «fare for liv og helse». Eksempel på dette kan være at det er betydelige mangler ved brannsikkerheten eller inneklimaet (for eksempel fukt) til bygningen.
Tidsbegrenset forskrift til beredskapsbestemmelsen
Departementet har i medhold av § 20-9 fjerde ledd fastsatt en tidsbegrenset forskrift som utfyller beredskapsbestemmelsen. Forskriften faller bort når bestemmelsen oppheves 1. juli 2023.
Saksbehandlingsreglene i § 20-10
Plan- og bygningsloven § 20-10 regulerer saksbehandling etter beredskapsbestemmelsen i § 20-9.
Bestemmelsens første ledd regulerer frister for saksbehandling og rettsvirkninger av at fristene ikke overholdes. Anmodning om unntak som gjelder tidsbegrenset bruksendring eller midlertidig plassering av bygninger, skal saksbehandles av kommunen innen syv virkedager. Dersom anmodningen gjelder oppføring av bolig til varig bruk, er fristen satt til 14 virkedager. Som virkedager regnes alle dager som ikke er søndager eller lovbestemte helge- eller høytidsdager.
Fristene kan ikke forlenges. Dersom fristen ikke overholdes, vil konsekvensen av dette være at tiltakshaver kan sette i gang tiltaket. Departementet understreker at dette ikke betyr at unntak anses som gitt. Eventuell igangsetting skjer derfor på egen risiko. Kommunen må behandle anmodningen og gi tilbakemelding i form av et vedtak, og vil fortsatt kunne avslå anmodningen dersom vilkårene for å gi unntak ikke er oppfylt. Femte punktum regulerer akutte situasjoner. Et eksempel på dette kan være plutselige og høye ankomster, som utløser behov for raskt å etablere akuttinnkvartering. Kommunen plikter da å behandle og fatte vedtak snarest mulig.
Departementet er opptatt av å opprettholde så ordinære prosesser som mulig, selv i ekstraordinære situasjoner. Dersom det er aktuelt å innvilge unntak for oppføring av bolig til varig bruk, er det spesielt viktig at avgjørelsen fattes på et så godt grunnlag som mulig. Ved oppføring av varig bolig som berører ansvarsområdet til statlige eller regionale myndigheter, skal derfor disse myndighetene få mulighet til å uttale seg eller fatte vedtak, jf. andre ledd. Eksempel hvor det kan være aktuelt å forelegge saken, er behov for å avklare atkomst med vegmyndighetene. Fristen for regionale og statlige myndigheter er i tredje punktum satt til fem virkedager. Dersom denne fristen ikke overholdes, følger det av femte punktum at kommunen kan behandle og avgjøre saken. En tillatelse etter plan- og bygningsloven innebærer bare at plan- og bygningsmyndighetene har vurdert den etter de materielle kravene som gjelder etter plan- og bygningsloven. Tiltakshaver har selv ansvar for at tiltaket ikke strider mot annet regelverk, for eksempel veglova, folkehelseloven og tilsvarende.
I en ekstraordinær situasjon vil et avslag kunne ramme søker spesielt hardt. Det følger derfor av bestemmelsens tredje ledd at dersom kommunene er kjent med andre egnede bygg eller eiendommer som kan brukes til det aktuelle formålet, skal de orientere søker om dette.
Bestemmelsens fjerde ledd regulerer fristen for å klage og behandling av klager. Klagefristen er syv virkedager fra kommunen har fattet vedtak. Kommunen skal forberede klagesaken og oversende denne til Statsforvalteren innen syv virkedager. Dersom kommunen ikke overholder fristen, kan Statsforvalteren ta klagen under behandling. Statsforvalteren har, i likhet med kommunen, syv virkedager på å behandle og avgjøre klagen.
13.3 Høringsforslaget
Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre de midlertidige reglene i plan- og bygningsloven §§ 20-9 og 20-10. Departementets vurdering er at de midlertidige bestemmelsene gir kommunene tilstrekkelig fleksibilitet, også ved høye ankomsttall. De midlertidige reglene ble derfor foreslått videreført uten endringer.
13.4 Høringsinstansenes syn
9 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. Kommunene Asker, Drammen, Oslo og Skien, fylkeskommunene Nordland og Viken, Kommunesektorens organisasjon(KS), Norsk Eiendom og OBOS støtter forslaget.
Asker kommune peker på at foruten presset i boligmarkedet, er den største utfordringen å sørge for tilstrekkelig kapasitet til å behandle søknader om bruksendring for boliger som ikke er formelt godkjente utleieenheter.
Drammen kommune gir uttrykk for at de har utfordringer med å framskaffe egnede boliger til flyktningene Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har bedt kommunen om å bosette. Det er stor grad av enslige, som innebærer at det må framskaffes flere boenheter enn det kommunen først har antatt. Fordi kommunen har få tilgjengelige boliger til så liten husholdning, ser kommunen på alternative bosituasjoner, som for eksempel bofellesskap.
Viken fylkeskommune melder om kapasitetsutfordringer på boligmarkedet. Viken fylkeskommune støtter departementets vurdering av at det kan bli nødvendig for kommunene å bruke beredskapsbestemmelsen for å sikre nok boliger, men da primært gjennom å åpne for midlertidig bruksendring av fritidsboliger til boliger, eller ombygging av eksisterende bygg til boliger.
KS peker på at plan- og bygningsloven er sentral for å skaffe tilstrekkelig kapasitet til innkvartering, bolig, barnehage og skoler. KS vurderer at de midlertidige lovendringene gir fleksibilitet og handlingsrom til å gjennomføre nødvendige tiltak raskere og rimeligere ved økte ankomster.
Norsk Eiendom er positive til forlengelsen av de midlertidige lovendringene, som oppleves som forenklende.
OBOS mener at den ekstraordinære situasjonen med en angrepskrig i Ukraina og store antall flyktninger, gir grunnlag for de foreslåtte lettelsene på midlertidig basis. OBOS gir derfor sin tilslutning til de foreslåtte forlengelsene, og peker samtidig på at erfaringer man her gjør kan være av verdi uavhengig av den akutte situasjonen.
13.5 Departementets vurdering
13.5.1 Videreføring av de midlertidige reglene i plan- og bygningsloven
Departementet foreslår å videreføre de midlertidige reglene i plan- og bygningsloven.
Det er usikkert hvor lenge krigen vil vare og hvilken betydning krigen vil ha for flyktningestrømmen fremover. I sine scenarioer for 2023 anslår UDI i et lavt scenario at det ankommer 10 000 til 20 000 fordrevne. I et middelscenario ankommer 30 000 til 50 000 i 2023. I det høye scenarioet ankommer mellom 80 000 til 120 000 i 2023.
Flere kommuner uttrykker bekymring for at mangel på boliger kan føre til lavere bosettingskapasitet i 2023. Innspillsmøter med Husbanken, Husleietvistutvalget, KS og IMDi bekrefter at mangel på boliger kan bli en utfordring for en del kommuner.
Behovet for boliger i kommunene må i hovedsak dekkes ved å ta i bruk eksisterende boliger og bygg. Det private boligmarkedet begynner å bli mettet, og tilgangen på kommunale utleieboliger er begrenset. Tilgang på tilstrekkelig med boliger antas dermed å bli den største utfordringen i 2023. Uten tilstrekkelige boliger til bosetting, blir ukrainere værende lenger i mottak. Departementet forventer derfor at det fremover kan bli nødvendig for kommunene å bruke den midlertidige beredskapsbestemmelsen for å sikre nok boliger. Departementet er enig med Viken fylkeskommune i at boligdekningen først og fremst bør skje gjennom midlertidig bruksendring av fritidsboliger til boliger, eller ombygging av eksisterende bygg til boliger.
Ved svært høye ankomster vil det kunne være mulig med bistand fra Rådet for bygg- og anleggsberedskap til å sette i stand boliger eller bygge nye. Rådet for bygg- og anleggsberedskap er rådgivende organ for Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) i spørsmål om bygg- og anleggsberedskap. Rådet inngår i NFDs beredskapsorganisasjon ved kriser, og består av faste medlemmer fra de landsdekkende firmaene innen bygg- og anleggsnæringene og fra bransjeorganisasjoner etter forslag fra firmaene og organisasjonene selv. Rask gjennomføring av et slikt arbeid forutsetter at den midlertidige beredskapshjemmelen i plan- og bygningsloven videreføres.
I henhold til § 5 i Forskrift om bygg- og anleggsberedskap skal Rådet bistå NFD med:
råd ved behov
å vurdere kritiske situasjoner
å finne frem til ressurser det er behov for
De landsdekkende firmaene som er representert i rådet skal dessuten bistå NFD med:
å stille ressurser til rådighet
13.5.2 Vurdering av behovet for endringer
Departementet har ikke fått tilbakemeldinger om at kravene som stilles til boligkvalitet hindrer at bygg kan settes i stand og brukes til bosetting av flyktninger. Modulhus som plasseres midlertidig, kan leveres i tråd med kravene som byggteknisk forskrift. Dersom det oppstår behov for å bygge nytt, har næringen selv opplyst at dette er enkle bygg som kan oppføres i tråd med byggteknisk teknisk forskrift.
Departementet foreslår derfor å videreføre de midlertidige reglene uten endringer, noe som også støttes av instansene som har inngitt merknader.
Etter departementets vurdering reiser ikke de midlertidige reglene spørsmål etter Grunnloven, menneskerettsloven eller Norges folkerettslige forpliktelser. Rettssikkerheten til naboer, gjenboere og andre berørte er etter departementets oppfatning tilstrekkelig ivaretatt ved at forvaltningsloven gjelder, jf. også plan- og bygningsloven § 1-9.