3 Ordningene i praksis – registrering, mottak, kartlegging og bosetting
3.1 Registrering
En søknad om beskyttelse skal fremsettes for politiet «uten ugrunnet opphold», jf. utlendingsloven § 93 første ledd. Søknad om beskyttelse registreres av politiet på fastsatt skjema, jf. utlendingsforskriften § 17-21. Dette er viktig for å få behandlet søknaden om beskyttelse og for å få tildelt D-nummer, som er avgjørende for å få en rekke nødvendige tjenester i Norge. Registrering skjer primært ved Nasjonalt ankomstsenter i Råde, men for personer som er i målgruppen for midlertidig kollektiv beskyttelse, er det våren 2022 åpnet et midlertidig registreringssenter på Gardermoen og det ble gitt mulighet for registrering hos politiet i hele landet utenom Oslo og Øst politidistrikter. Politiet planlegger å videreføre registreringssenteret på Gardermoen og desentralisert registrering i minimum fem av politidistriktene i 2023. Som ledd i registreringen foretar politiet en ID-kontroll, jf. utlendingsloven § 93 tredje ledd, jf. § 100 første ledd bokstav b. Registrering skal i en normalsituasjon skje raskt, men i perioder med høye ankomster, har det tatt lenger tid enn ønskelig å få registrert personene, og det har oppstått registreringskøer. Personer som venter på å få sin søknad registrert, innkvarteres midlertidig av politiet eller Utlendingsdirektoratet. Politiet har forenklet registreringsprosessen vesentlig som følge av de høye ankomsttallene. For å øke registeringskapasiteten ytterligere i 2022 ble bevilgningene til politiet økt med 500 millioner kroner til stillinger, utstyr og leie av lokaler mv., jf. Prop. 78 S (2021–2022). I tillegg ble det bevilget 88 millioner kroner til variable utgifter knyttet til registrering av nyankomne. I Prop. 1 S (2022–2023), jf. Innst. 6 S (2022–2023), økes politiets bevilgning med 225 mill. kroner for å håndtere økte ankomster i 2023.
3.2 Mottak
Etter utlendingsloven § 95 har asylsøkere krav på tilbud om innkvartering (mottaksplass), men kan også velge å bo i privat regi. Som følge av de økte ankomstene av fordrevne fra Ukraina oppskalerte UDI mottakskapasiteten kraftig våren 2022. Grunnet god kapasitet i mottak over tid har UDI nedskalert antall akuttinnkvarteringer, og inngått avtaler om ordinære mottak for å sikre innkvarteringsbehovet på lengre sikt. Dersom behovet for innkvartering blir større enn forutsatt i statsbudsjettet for 2023 eller det oppstår behov for å gjennomføre tiltak for forsvarlig innkvartering utover det som ligger til grunn i statsbudsjettet, er UDI gitt en overskridelsesfullmakt på 3 mrd. kroner.
Kommunal- og distriktsdepartementet vedtok 7. mars 2022 en midlertidig forskrift om enkelte unntak fra plan- og bygningsloven slik at akuttinnkvarteringsplasser kan etableres raskere. I perioder med svært høye ankomsttall har det likevel vist seg utfordrende å skaffe til veie et tilstrekkelig antall mottaksplasser raskt nok, og som del av den totale ankomstberedskapen benyttes blant annet hotell til akuttinnkvartering. Justis- og beredskapsdepartementet instruerte 16. mars 2022 UDI om å etablere en ordning med midlertidig alternativ mottaksplass (MAMOT), der personer i målgruppen for midlertidig kollektiv beskyttelse kan bo i privat regi frem til bosetting, se GI-04/ 2022. Ordningen innebærer at kommuner hvor personer bor i privat regi, kan få tilskudd fra UDI frem til bosetting. Tilskuddet skal dekke kommunens gjennomsnittlige utgifter til kommunale tjenester og ytelser til livsopphold for denne gruppen. Ordningen er frivillig for kommunene og omfatter ikke enslige, mindreårige asylsøkere.
Søknader om beskyttelse behandles av UDI. Søknader fra personer som er i målgruppen for midlertidig kollektiv beskyttelse, behandles raskt. UDI har automatisert vedtaksfattingen som fører til at det kan behandles et stort antall søknader på kort tid, og dette bidrar til raskere bosetting. Per 12. januar 2023 har UDI innvilget 34 266 søknader om midlertidig kollektiv beskyttelse. Selv om søknadsbehandling og kartlegging skjer raskere enn normalt, vil likevel mange bo en periode i asylmottak. Dette vil kunne gi et press på lovpålagte tjenester i vertskommunene for asylmottakene. Alle kommuner som har et asylmottak, får vertskommunetilskudd som skal dekke de gjennomsnittlige merkostnadene som følger av å ha et asylmottak i kommunen.
3.3 Kartlegging
Flyktninger skal som hovedregel kartlegges før bosetting. Personer med opphold etter utlendingsloven § 34 er unntatt fra retten og plikten til kompetansekartlegging før bosetting. Unntaket er gjort for å legge til rette for at fordrevne fra Ukraina skal kunne bosettes så raskt som mulig, og for å ivareta hensynet til kapasiteten i vertskommunene. Kartlegging av annen bosettingsrelevant informasjon er også forenklet.
Mottakene innhenter bosettingsrelevant informasjon gjennom en forenklet bosettingssamtale. Kartleggingen omfatter tilknytning til en kommune, relasjoner i Norge, eventuelle behov for tilrettelegging, kjæledyr og annen informasjon som er nødvendig for IMDi og kommunen å kjenne til. Informasjonsinnhentingen ble 25. mai 2022 utvidet til å omfatte kompetanseopplysninger om utdanning og yrke. Kartleggingen ble i mars 2023 utvidet til også å omfatte opplysninger om språkferdigheter og førerkort.
Mottakene kartlegger enslige mindreårige i mottak og Barne- og ungdoms- og familieetaten (Bufetat) kartlegger enslige mindreårige i omsorgssentre. Det er frivillig for asylsøkere om de vil bo i asylmottak eller privat i påvente av behandling av asylsøknaden. Personer som bor privat eller har avtale om AMOT (alternativ mottaksplassering) eller midlertidig alternativ mottaksplass (MAMOT), kartlegges ikke av mottakene eller IMDi. IMDi har en elektronisk løsning der personen selv kan registrere enkle opplysninger om seg selv.
3.4 Bosetting
3.4.1 Innledning
Personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse, er omfattet av tilbudet om å bli bosatt med offentlig hjelp. Bosetting med offentlig hjelp gjelder for overføringsflyktninger og personer som er innvilget oppholdstillatelse på bakgrunn av søknad om beskyttelse. Heretter omtales for enkelhets skyld alle som flyktninger.
Bosetting med offentlig hjelp for nyankomne flyktninger er ikke en lovregulert rettighet eller plikt. Bosettingen skjer etter avtale mellom staten ved Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og en kommune. Før flyktninger kan få tilbud om bosetting i en kommune, må de være registrert hos politiet, ha fått innvilget oppholdstillatelse fra UDI, og IMDi må ha mottatt bosettingsforberedende informasjon og kartlegging for dem som er omfattet av ordningen, jf. punkt 3.1. Videre må kommunen ha akseptert og avtalt at kommunen kan bosette flyktningen/familien.
Flyktninger står fritt til å bosette seg på eget initiativ, uten at dette skjer etter avtale med staten. Hvorvidt en flyktning er bosatt etter avtale har betydning for personens rettigheter til introduksjonsprogram, introduksjonsstønad og for økonomisk sosialhjelp den første tiden i Norge, jf. integreringsloven og forskrift om sosiale tjenester for personer uten fast bopel i Norge § 2.
3.4.2 Bosettingsordningen
Det er Stortinget som gjennom statsbudsjettet fastsetter overordnede rammer for ordningen, herunder nasjonale mål, tilskudd til kommuner ved bosetting og antall overføringsflyktninger Norge kan ta imot. Hovedlinjene i bosettingspolitikken er at den skal være styrt og spredt, rask og treffsikker. Dette ligger fast, også i en tid der svært mange flyktninger skal bosettes, jf. Prop. 1 S (2022–2023).
Hovedprinsippene for ordningen er frivillighet for kommuner og flyktninger, samarbeid og forhandlinger mellom stat og kommunesektor, og statlige økonomiske insentiver gjennom særskilte tilskuddsordninger til bosettingskommuner. Samarbeidet mellom kommunene, fylkeskommunene og staten, er nedfelt i styringsdokumenter og en samarbeidsavtale om mottak og bosetting av flyktninger mellom staten og kommunesektoren (2022–2025). Formålet med avtalen er at kommunene bosetter flyktninger så raskt som mulig og i samsvar med bosettingsbehovet. Flere av forpliktelsene i samarbeidsavtalen følges opp i Nasjonalt utvalg for mottak og bosetting av flyktninger. Nasjonalt utvalg er bredt sammensatt av representanter fra stat og kommunesektor.
Bosetting med bistand fra staten skjer ved at IMDi anmoder kommunene om å bosette et gitt antall flyktninger og enslige mindreårige i løpet av et kalenderår. Anmodningene er basert på et måltall for nasjonalt bosettingsbehov som fastsettes av Nasjonalt utvalg på bakgrunn av prognoser utarbeidet av Beregningsutvalget for utlendingsforvaltningen (BGU). Det endelige behovet kan bli høyere eller lavere. Nasjonalt måltall fordeles så på fylkeskommuner og kommuner etter et sett med kriterier fastsatt av Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Anmodningskriteriene fastsettes årlig etter forslag fra Nasjonalt utvalg for mottak og bosetting.
Som følge av ekstraordinært høye ankomster fra Ukraina, er anmodningskriteriene for 2022 og 2023 forenklet. Følgende kriterier er lagt til grunn for anmodningen i 2023:
Bosetting av flyktninger skal være styrt og spredt.
Bosetting av flyktninger skal være treffsikker. Det skal tas hensyn til tjenestetilbudet, særlig for barn og unge, og muligheter for arbeid og utdanning i regionen.
Bosetting av flyktninger skal skje raskt. Det skal ses hen til om kommunenes kapasitet til rask bosetting og opp- og nedbygging av tjenester. Det skal ses hen til om kommunene bosetter flyktninger raskt etter at avtale om bosetting er inngått.
Det skal legges størst vekt på kommunenes kapasitet og tjenestetilbudet i regionen.
Fylkeskommunen skal anbefale hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune i fylke, jf. integreringsloven § 4 andre ledd. Anbefalingen skal ta utgangspunkt i anmodningstall fra Nasjonalt utvalg og være basert på nasjonale føringer, herunder anmodningskriterier fra departementet. Fylkeskommunen skal i sin anbefaling også legge vekt på regionale planer for kvalifisering av innvandrere, samt fylkeskommunens kjennskap til regionen og den enkelte kommune. IMDi beslutter endelig fordeling av måltall i samråd med KS og sender anmodningen til de enkelte kommunene.
Kommunene behandler anmodningen fra IMDi, som oftest i kommunestyret. Kommunene står fritt til å avslå eller å fatte vedtak om å bosette et høyere eller lavere antall enn IMDi har bedt om. Ved positivt vedtak i kommunestyret, angir kommunen hvor mange flyktninger den ønsker å bosette. Vedtaket er grunnlaget for at IMDi kan fordele enkeltflyktninger til kommunen. Bufetat fordeler enslige mindreårige som var under 15 år ved ankomst til Norge. Når kommunen har akseptert fordelingen, blir bosettingen avtalt mellom IMDi og kommunen.
I noen kommuner er det mulig med avtalt selvbosetting. Avtalt selvbosetting innebærer at flyktninger selv finner seg bolig i en kommune, og at kommunen godkjenner boligen og avtaler bosettingen med IMDi. Avtalt selvbosatte flyktninger har rettigheter og plikter på lik linje med andre bosatte flyktninger.
Kommuner som bosetter flyktninger, mottar særskilte tilskudd fra staten og skal sørge for bolig og lovpålagte kommunale tjenester. Kommunen bestemmer selv hvilke boliger og botilbud som kan brukes til å bosette flyktninger, innenfor rammene av plan- og bygningsloven, husleieloven, sosialtjenesteloven, barnevernsloven og helse- og omsorgsloven. Flyktninger flytter som hovedregel til kommunen når kommunen har skaffet et botilbud som er klart for innflytting. Flyktningen blir deretter registrert som bosatt. Straks flyktningen er bosatt, har vedkommende rettigheter og plikter som andre innbyggere i kommunen. Særskilt for flyktninger og familiegjenforente til flyktninger over 18 år, er at de også har rettigheter og plikter etter integreringsloven.
Vedtaket om tilbud om bosettingskommune kan ikke påklages, jf. integreringsloven § 46 fjerde ledd. Flyktninger står fritt til å avslå tilbudet og bosette seg andre steder på egen hånd. I så fall mister vedkommende rett til å delta i introduksjonsprogram og introduksjonsstønad, og kan også miste annen støtte fra det offentlige. Vedkommende mister også rett til plass på asylmottak.
3.4.3 Midlertidige tilpasninger i bosettingsordningen grunnet høye ankomster
Store ankomster av personer som gis midlertidig kollektiv beskyttelse, krever raskere og enklere løsninger enn i en normalsituasjon. Departementets utgangspunkt er at det bør søkes løsninger innenfor gjeldende bosettingsordning. De midlertidige endringene i lovverket, jf. Prop. 107 L (2021–2022), har samlet bidratt til å gjøre det enklere for kommunene å bosette flere personer raskere. Forslaget om videreføring og justering av de midlertidige endringene i denne proposisjonen, kan bidra til at det blir enklere å bosette mange også fremover.
Det er iverksatt andre midlertidige tiltak og forenklinger i bosettingsarbeidet. Blant annet er kartleggingen av personer med midlertidig kollektiv beskyttelse før bosetting forenklet. Det er også lagt til rette for økt bruk av avtalt selvbosetting. Videre er anmodningskriteriene for 2023 forenklet, jf. omtale i punkt 3.2.2
IMDi har styrket arbeidet med informasjon til flyktninger og kommuner, og har bl.a. utarbeidet en brukerveiledning for hvordan kommunene skal melde inn kapasitet. Formålet er å øke forutsigbarheten både for kommunene og IMDi i bosettingsarbeidet.
Bevilgningen til IMDi ble våren 2022 økt for å øke kapasiteten i direktoratet. Det ble også innført en midlertidig kompensasjonsordning for kommunene, som skulle bidra til at det ble bygget kapasitet til å bosette mange flyktninger på kort tid i en situasjon med svært usikre prognoser.
3.4.4 Tilskudd til kommuner ved bosetting
Kommuner som bosetter flyktninger, mottar særskilte tilskudd. Integreringstilskudd, sammen med tilskudd til opplæring i norsk for voksne personer med kollektiv beskyttelse, tilskudd ved bosetting av personer med alvorlig nedsatt funksjonsevne og/eller adferdsvansker eller tilskudd ved bosetting av enslige mindreårige flyktninger, utgjør hovedfinansieringen for kommunenes bosettings- og integreringsarbeid. Tilskuddene skal gi en rimelig dekning av kommunenes gjennomsnittlige merutgifter i bosettingsåret og de fire neste årene. Finansieringen gjennom disse tilskuddene kommer i tillegg til innbyggertilskuddet i inntektssystemet.