1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftspolitikken

1.1 Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken

Målene for skatte- og avgiftspolitikken er rettferdig fordeling, vekst, verdiskaping og finansiering av velferden vår. Skatte- og avgiftssystemet skal bidra sterkere til sosial og geografisk omfordeling og være forutsigbart for enkeltpersoner og bedrifter. Regjeringen vil at skatte- og avgiftspolitikken skal gi gode rammebetingelser for arbeid og investeringer i klimavennlig teknologi og industri. Næringslivet skal ha stabile og konkurransedyktige skattemessige rammevilkår. Kampen mot skatteunndragelser skal skjerpes. Et bredt og solid skatte- og avgiftsgrunnlag gir mulighet for lavere satser.

I Norge har vi et høyt nivå av offentlig finansierte velferdsgoder. Det krever at skatte- og avgiftssystemet skaffer store inntekter. Flere utviklingstrekk kan svekke skattegrunnlagene fremover. Det samlede skattegrunnlaget av lønn og pensjon blir gradvis svekket som følge av aldringen av befolkningen. Med fortsatt betydelige avgiftsfordeler vil innfasing av elbiler redusere avgiftsinntektene. Videre er selskapsskattegrunnlaget under press som følge av økt mobilitet og digitalisering. Samtidig vil petroleumsinntektene avta over tid.

Regjeringen vil ha en helhetlig tilnærming og bygge videre på prinsippene for skatte- og avgiftssystemet, ved at det innrettes slik at skadevirkningene på økonomien begrenses. Avvik fra de grunnleggende prinsippene må ha en god begrunnelse. Brede skattegrunnlag er en forutsetning for at personer med lik inntekt skal skattlegges likt, og for at skattesystemet skal ha den tilsiktede fordelingsvirkningen. Regjeringen legger vekt på at skatte- og avgiftssystemets viktigste bidrag til omfordeling er å finansiere velferdsordningene på en effektiv og bærekraftig måte. Samtidig vil regjeringen styrke skattesystemets direkte bidrag til omfordeling ved å vri skattebyrden over på høye inntekter og formuer.

Regjeringen vil at skatte- og avgiftsregelverket skal være enklest mulig å etterleve for skattyterne og håndheve for skattemyndighetene. Regjeringen vil utnytte mulighetene i digitaliseringen, slik at de administrative kostnadene for skattyterne og det offentlige holdes nede. I tråd med Hurdalsplattformen vil regjeringen derfor foreta en grundig gjennomgang av regelverket med mål om ytterligere forenklinger for næringslivet.

1.2 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget for 2022

I 2022 prioriterer regjeringen de store, enkle tiltakene som angir retningen for en ny skatte- og avgiftspolitikk og lar seg gjennomføre innenfor rammene av et tilleggsnummer. Regjeringen setter med forslagene for 2022 en ny kurs i skatte- og avgiftspolitikken. Regjeringens forslag til skatteregler for 2022 ivaretar samlet sett både hensynet til sterkere omfordeling og hensynet til arbeidsinsentiver.

To av tre skattytere får lavere skatt. 20 pst. av skattyterne får om lag uendret skatt, mens 13 pst. får økt skatt. Blant de som får økt skatt, er gjennomsnittlig skjerpelse om lag 12 300 kroner. Denne gruppen har om lag 1 mill. kroner i gjennomsnittlig bruttoinntekt. De som ikke betaler skatt på utbytte og formue, får 3,2 mrd. kroner mindre i skatt og avgift med regjeringens forslag.

Det samlede avgiftsnivået reduseres med 2,3 mrd. kroner bokført i 2022 sammenlignet med Solberg-regjeringens forslag.

Samlet sett foreslår regjeringen å øke skatter og avgifter med 6,0 mrd. kroner påløpt og 4,6 mrd. kroner bokført i 2022, se tabell 1.1. Sammenlignet med Solberg-regjeringens forslag i Prop. 1 LS (2021–2022) økes skatter og avgifter med 6,6 mrd. kroner påløpt og 4,8 mrd. kroner bokført i 2022, se tabell 1.2.

Skatten på utbytte foreslås skjerpet ved å øke oppjusteringsfaktoren slik at marginalskatten inkludert selskapsskatt øker fra 46,7 til 49,5 pst. Det reduserer forskjellen mellom skatt på lønn og utbytte, og demper insentivet til å ta ut reell arbeidsavkastning som utbytte. Trygdeavgiften på lønn og næringsinntekt reduseres slik at lettelsene slår inn på lavere nivåer enn Solberg-regjeringens forslag i Prop. 1 LS (2021–2022) om redusert trinnskatt. I tillegg styrkes lettelsene på lave inntektsnivåer gjennom økt personfradrag, mens justering i trinnskatten motvirker lettelsene på høye inntektsnivåer. Økt reisefradrag og fagforeningsfradrag gir størst lettelser til pendlere og organiserte med vanlige inntekter.

Samlet gir endringene i inntektsskatten en fordeling av lettelser og skjerpelser som er i tråd med Hurdalsplattformens mål om å redusere inntektsskatten for de med inntekter under 750 000 kroner og øke skatten for andre. Regjeringen foreslår samtidig å trekke Solberg-regjeringens forslag om et jobbfradrag for unge. Jobbfradraget er et dyrt tiltak, og den samlede virkningen på arbeidstilbudet er usikker. Flertallet av instanser som ga merknader da forslaget var på høring, var kritiske, herunder LO og NHO. Sysselsettingsutvalget anbefalte heller ikke dette tiltaket. Regjeringen vil heller se bredere på hvordan arbeidsmarkedspolitikken kan bidra til å få flere inn i arbeidslivet.

I Hurdalsplattformen fremgår det at regjeringen vil se på opsjonsbeskatningen med mål om at flere ansatte skal kunne ta del i verdiskapingen i oppstarts- og vekstbedrifter. I lys av dette opprettholder regjeringen forslaget om å innføre en ny opsjonsskatteordning for selskap i oppstarts- og vekstfasen. Denne ordningen er mer målrettet enn ordningen for skattefri fordel ved ansattes kjøp av rabatterte aksjer i egen bedrift, som foreslås opphevet i sin helhet.

Regjeringen tar et stort skritt for å gjøre formuesskatten mer rettferdig. Formue gir skatteevne, og formuesskatten supplerer beskatningen av inntekt fra kapital, som er lavere enn for arbeidsinntekter. Personer med høye formuer skal betale mer i skatt. Regjeringen foreslår at satsen i formuesskatten økes i 2022 med 0,1 prosentenhet til 0,95 pst., samtidig som formuesskattegrunnlaget utvides og bunnfradraget økes. Se punkt 1.4 og kapittel 4 for nærmere omtale av skatteoppleggets fordelingsprofil.

Regjeringen vil øke avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser til om lag 2 000 2020-kroner per tonn CO₂ i 2030. Regjeringen opprettholder forslaget om å øke avgiftene på ikke-kvotepliktige utslipp med 28 pst. utover prisjustering. Avgifter er et effektivt virkemiddel for å oppnå utslippsreduksjoner, og i tråd med prinsippet om at forurenser betaler. Samtidig vil regjeringen arbeide for en klimaomstilling som er både sosialt og geografisk rettferdig. Derfor foreslår regjeringen å kompensere bilistene ved å redusere veibruksavgiften med om lag 65 pst. av økningen i CO₂-avgiften. Avgiften for biodrivstoff reduseres ned til nivået for fossil diesel, målt etter energiinnhold. Samtidig videreføres forslaget fra Solberg-regjeringen om å redusere trafikkforsikringsavgiften. Regjeringen foreslår også å redusere elavgiften mer enn i Solberg-regjeringens forslag.

Solberg-regjeringen foreslo en pakke med endringer i bilavgiftene for å bremse fallet i inntekter fra bilavgiftene og samtidig styrke insentivene til å kjøpe elbiler. Pakken omfatter økning av satsene i CO₂-komponenten i engangsavgiften for personbiler og innstramming av særfordelen for ladbare hybridbiler i engangsavgiften. Videre er det foreslått å avvikle fritaket for elbiler i omregistreringsavgiften og innføre full sats for elbiler i trafikkforsikringsavgiften. Pakken med avgiftsendringer er balansert ved at den bremser nedgangen i inntekter samtidig som insentivene til å kjøpe elbiler styrkes. Regjeringen foreslår at den videreføres. Regjeringen vil fremover fortsatt gjøre det attraktivt å velge lav- og nullutslippskjøretøy med mål om at 100 prosent av nye personbiler er fossilfrie innen utgangen av 2025 og bidra til at nullutslippskjøretøy opprettholder sin konkurransefordel mot bensin- og dieselkjøretøy.

Endringer sammenlignet med Prop. 1 LS (2021–2022) (Solberg-regjeringens forslag)

Mer omfordelende inntektsskatt:

• Oppjusteringsfaktoren for utbytte mv. økes til 1,6.

• Trygdeavgiftssatsene for lønn/trygd og næringsinntekt reduseres med 0,1 prosentenhet.

• Trinnskattesatsene videreføres uendret fra 2021 i trinn 1 og 2, men økes med henholdsvis 0,3 og 0,2 prosentenheter sammenlignet med Solberg-regjeringens forslag. Trinnskatteskattesatsene i trinn 3 og 4 økes med 0,1 prosentenhet.

• Innslagspunktet for trinn 3 videreføres nominelt på 651 250 kroner fra 2021.

• Satsen for minstefradraget i lønn/trygd videreføres uendret fra 2021.

• Personfradraget økes med 4 250 kroner.

• Forslaget om å legge om foreldrefradraget til én beløpsgrense trekkes. Beløpsgrensene i foreldrefradraget videreføres nominelt.

• Nedre grense for å betale trygdeavgift videreføres nominelt.

Endringer i inntektsfradrag og særordninger:

• Maksimalt fagforeningsfradrag økes til 5 800 kroner. Økningen er første del av en toårig opptrappingsplan mot en dobling av fradraget.

• Fradraget for sjøfolk økes til 83 000 kroner.

• Fiskerfradraget økes til 154 000 kroner.

• Det inntektsuavhengige fradraget i næringsinntekt for jordbruk mv. økes til 93 000 kroner, og det maksimale fradraget til 195 000 kroner.

• Det inntektsuavhengige fradraget i næringsinntekt fra reindrift økes til 93 000 kroner, og det maksimale fradraget økes til 195 000 kroner.

• Det særskilte inntektsfradraget for de som bor i Troms og Finnmark (tiltakssonen), økes til 18 100 kroner.

• Bunnbeløpet i reisefradraget reduseres til 14 000 kroner for alle, uten geografisk differensiering. Forslaget om én kilometersats på 1,65 kr/km opprettholdes.

• Maksimalt fradrag for gaver til frivillige organisasjoner reduseres fra 50 000 til 25 000 kroner.

• Maksimalt fradrag for individuell sparing til pensjon reduseres fra 40 000 til 15 000 kroner.

• Rabatten for elbiler i firmabilbeskatningen på 40 pst. oppheves.

• Ordningen med skattefrihet for ansattes kjøp av aksjer mv. oppheves.

Endringer i formuesskatt:

• Formuesskattesatsen økes til 0,95 pst.

• Verdsettelsen av aksjer og driftsmidler mv. økes til 65 pst.

• Verdsettelsen av primærboliger øker til 50 pst. for den delen av markedsverdien som overstiger 10 mill. kroner.

• Formuesverdiene av fritidsboliger oppjusteres med 25 pst.

• Bunnfradraget i formuesskatten økes til 1,65 mill. kroner.

• Det gjøres en endring i skatteloven for å sikre at erstatningsbeløp for tap av egen bolig (primærbolig) ved brann eller naturkatastrofe, verdsettes til 25 pst. av omsetningsverdi i erstatningsåret.

Tilpasninger i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift:

• Kvitsøy og Utsira tas ut av virkeområdet i den notifiserte ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift, og legges inn i sone Ia. Årsaken er at disse øyene ikke grenser til det øvrige virkeområdet for differensiert arbeidsgiveravgift. Det er et vilkår for å kunne inkluderes i ordningen. Midsund tas inn i virkeområdet for den notifiserte ordningen (sone II).

• Forslaget i Prop. 1 LS (2021–2022) til endringer i særreglene for ambulerende virksomhet i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift trekkes. I tillegg fjernes muligheten til å benytte lavere sats for ambulerende virksomhet i form av fjernarbeid utført i en sone med lavere sats enn i registreringssonen.

Klimaavgifter og kompensasjon:

• Det innføres CO₂-avgift på naturgass og LPG til veksthusnæringen tilsvarende 10 pst. av det generelle avgiftsnivået på ikke-kvotepliktige utslipp. Det tas sikte på å gradvis trappe avgiften opp til det generelle nivået i 2026.

• Veibruksavgiften reduseres med 0,62 kr/liter for biodiesel, 0,46 kr/liter for bioetanol, 0,18 kr/liter for bensin og 0,18 kr/liter for mineralolje, sammenlignet med prisjusterte 2021-satser.

Andre avgiftsendringer:

• Forslaget om å redusere den alminnelige satsen for avgiften på elektrisk kraft med 1,5 øre per kWh opprettholdes for månedene april–desember, men det foreslås en avgiftssats i januar–mars som er 8 øre lavere per kWh sammenlignet med prisjusterte 2021-regler.

• Endringen i de avgiftsfrie innførselskvotene i 2014 reverseres, slik at reisende ikke lenger kan bytte ut kvoten for tobakksvarer med 1,5 liter vin eller øl.

1.3 Provenyvirkninger av forslaget til skatte- og avgiftsendringer

Tabell 1.1 gir en oversikt over provenyvirkningene av regjeringens forslag sammenlignet med referansesystemet for 2022. Referansesystemet for 2022 er basert på 2021-regler oppjustert med i hovedsak anslått pris-, lønns- eller formuesvekst. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2021 til 2022.

Fradrag og beløpsgrenser mv. i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen er i referansesystemet i hovedsak justert til 2022-nivå med anslått lønnsvekst på 3,0 pst. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er hovedsakelig justert med anslått konsumprisvekst fra 2021 til 2022 på 1,3 pst. En skattyter som kun har ordinære fradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 3,0 pst., får da om lag samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet for 2022 som i 2021. I referansesystemet er alle mengdeavgifter justert med anslått vekst i konsumprisene fra 2021 til 2022.

Tabell 1.2 gir en oversikt over provenyvirkningene av regjeringens forslag sammenlignet med Solberg-regjeringens forslag i Prop. 1 LS (2021–2022)

1.4 Sosial profil på skatte- og avgiftsopplegget

Inntektsulikheten og formuesulikheten i Norge har økt. Regjeringen mener at de med høy inntekt og formue kan bidra mer til felleskapet. Regjeringen vil redusere inntektsskatten for de med inntekter under 750 000 kroner og øke skatten for andre.

For å måle hvordan virkningene av forslagene slår ut for ulike grupper, sammenlignes forslagene med 2021-regler fremført til 2022 (referansesystemet). Beregningene inkluderer skatteendringene som det er mulig å regne på i skattemodellen LOTTE-Skatt, herunder endringer i satser og grenser i inntektsbeskatningen av personer og endringene i formuesskatten. Avgifter er ikke med. Samlet netto provenyøkning av skatteendringene som er inkludert, utgjør i underkant av 3 mrd. kroner påløpt. Nedenfor tallfestes fordelingsvirkningene på kort sikt av regjeringens skatteforslag for 2022 når en sammenligner med 2021-regler fremført til 2022 (referansesystemet). Beregningene gir et godt bilde av endringene i hovedreglene i personbeskatningen.

Figur 1.1 og tabell 1.3 viser hvordan anslåtte endringer i skatt slår ut for ulike inntektsgrupper. Fordelingen av lettelser og skjerpelser er i tråd med Hurdalsplattformens mål om å redusere inntektsskatten for de med inntekter under 750 000 kroner og øke skatten for andre.

Forstørr bilde

¹ Bruttoinntekt omfatter lønns-, trygde-, pensjons-, nærings- og kapitalinntekt før skatt og skattefrie ytelser.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE-Skatt.

To av tre skattytere får lavere skatt med regjeringens skatteforslag. Denne gruppen har en gjennomsnittlig bruttoinntekt på om lag 480 000 kroner og får om lag 1 500 kroner lavere skatt. 20 pst. av skattyterne får om lag uendret skatt, mens 13 pst. får økt skatt. Blant de som får økt skatt, er gjennomsnittlig skjerpelse om lag 12 300 kroner. Denne gruppen har om lag 990 000 kroner i gjennomsnittlig bruttoinntekt.

Gjennomsnittlig skjerpelse på høye inntekter blir større jo større inntekten er, både i kroner og i prosent av inntekten. Det skyldes særlig forslagene om økt formuesskatt og økt skatt på aksjeinntekter, som ofte treffer dem med de høyeste inntektene.

Samtidig vil endringer i særordninger som ikke er inkludert i beregningene, virke inn på fordelingsegenskapene til skattesystemet. Forslagene om å fjerne rabatten for elbiler i firmabilbeskatningen og fjerne favoriseringen av ansattes aksjekjøp antas å styrke omfordelingen gjennom inntektsskatten. Innføring av en ny opsjonsskatteordning for oppstarts- og vekstselskap vil trolig trekke i motsatt retning. Forslaget om å verdsette oppdrettstillatelser til markedsverdi vil gjøre formuesskattegrunnlaget riktigere og ytterligere styrke formuesskattens bidrag til omfordeling.

Særavgifter er indirekte skatter som til forskjell fra direkte skatter normalt ikke ilegges forbruker direkte, men indirekte via avgiftspliktige produsenter eller importører. Det foreligger derfor ikke sikre tall på hvor stor del av en avgiftsendring som skyves over i prisen til forbrukeren, hvor mye som belastes husholdningene eller næringsdrivende, eller hvordan avgiftsinnbetalingen fordeler seg etter husholdningenes inntekt. Fordelingsanalyser av endringer i særavgifter er derfor svært usikre.

Fordelingsvirkningene av avgiftsopplegget for 2022 er samlet sett moderate. Økningen i CO₂-avgift kompenseres med redusert veibruksavgift og redusert trafikkforsikringsavgift. Når en holder gjeninnføring av den midlertidig avviklede flypassasjeravgiften utenfor, utgjør dermed reduksjonen i elavgiften og økningen i bilavgifter hovedelementene i avgiftsendringene for husholdninger. Det antas at bilavgiftene er mer progressive enn avgiften på elektrisk kraft. Husholdningene med de høyeste inntektene vil dermed betale en relativt stor del av økningen i bilavgifter, mens lettelsen i avgift på elektrisk kraft er noe jevnere fordelt. Samlet sett har derfor disse endringene en god fordelingsprofil.

Tabell 1.4 viser hvordan anslåtte endringer i ulike skatter og avgifter slår ut for husholdninger, når endringene er fullt faset inn. Uten skatt på formue og utbytte får husholdningene samlet en lettelse på 3,2 mrd. kroner. Inkludert økningen i utbytteskatten får husholdningene en liten netto skjerpelse i inntektsskatt og avgifter på 63 mill. kroner.

1.5 Skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser

Tabell 1.5 viser skattesatser, fradrag og beløpsgrenser i 2021 og regjeringens forslag for 2022. Etter justering med anslått vekst i lønn, pensjon eller priser fra 2021 til 2022 blir de generelle fradragene og beløpsgrensene avrundet. Oppjusteringen kan derfor avvike noe fra nivået på de ulike vekstanslagene. Lønnsveksten anslås til 3,0 pst., konsumprisveksten til 1,3 pst. og veksten i ordinær alderspensjon til 2,4 pst. Det vises til forslag til skattevedtak i denne proposisjonen og til oversikt over fradrag og beløpsgrenser på departementets nettside.

Tabell 1.6 viser gjeldende satser for merverdiavgift og særavgifter samt forslag til satser for 2022. Alle særavgiftene er i utgangspunktet oppjustert med 1,3 pst. for å ta hensyn til forventet prisvekst. Små avvik kan skyldes avrundinger av satsene. Det vises også til forslag til avgiftsvedtak i denne proposisjonen.