Del 1:Overordnede rammer og utvikling av partssamarbeidet

1 Bakgrunn – tidligere HMS-utvalg og -meldinger i petroleumsnæringen

Alle samfunnssektorer er underlagt et til dels omfattende sett av lover og regler og tilhørende regimer for forvaltning og oppfølging for å sikre etterlevelse. Begrepet «regime» brukes for å fange opp helheten og summen av de enkelte elementene som inngår i et slikt system.2 I dette kapitlet følger en gjennomgang av forutsetninger for et velfungerende regime og tidligere utredninger og meldinger som angår HMS-regimet i petroleumsvirksomheten.

1.1 Forutsetninger for et velfungerende regime

Både i forskning om regulering og tilsyn og i vurderinger og anbefalinger fra tidligere utvalg og meldinger er det vist til forutsetninger som må være på plass for at et helhetlig petroleumsregime skal fungere etter hensikten. Disse forutsetningene er også gjenstand for debatt i denne partssammensatte arbeidsgruppen.

Både i tidligere meldinger og utvalg har det vært enighet om hva som kjennetegner et robust regime; at det er tilstrekkelig bestandig gjennom skiftende påvirkninger, og samtidig tilstrekkelig fleksibelt til å kunne håndtere utfordringer på en måte som sikrer både effektiv ressursutnyttelse og et høyt sikkerhetsnivå. For at petroleumsregimet skal fungere etter hensikten, har følgende forutsetninger blitt trukket fram som vesentlige:

• Et regime med funksjonsbaserte krav kombinert med bruk av anerkjente normer krever god forståelse og høy kunnskap.
• Prosesser rundt standardisering og revisjon av standarder krever involvering og transparens.
• Ansvar er tydelig plassert og de tre partene, myndighetene, arbeidsgiversiden og arbeidstakersiden, må ha gjensidig tillit til og respekt for hverandres roller og ansvar.
• Det må være vilje og evne hos de ansvarlige til etterlevelse og forbedring.
• Selskapene må følge opp sitt ansvar etter regelverket, ivareta og videreutvikle sikkerhetsnivået.
• Myndighetenes oppfølging og håndheving av regelverket må være tydelig og effektiv, slik at virkemiddelbruken er risikotilpasset og at etterlevelsen kontrolleres i tilstrekkelig grad.

En sammenligning av reguleringen av petroleumsvirksomhet i USA, Norge, Storbritannia og Australia er gjort i boken Risk governanceof offshore oil and gas operations (2014). Det understrekes i det avsluttende kapitlet3 at det er vanskelig å trekke konklusjoner om hvilke regimer som presterer best, og at hvert regelverksregime er et komplekst produkt av «its technology, history, political institutions, legal system, industry structure, culture and management» (Lindøe m.fl. 2014, s. 404). Det vises under denne forutsetningen likevel til at enkelte indikatorer peker på at enkelte land presterer bedre enn andre – for eksempel at USA ser ut til å prestere noe dårligere enn Norge og Storbritannia. Videre vises det til innsikter fra utviklingen av det norske regimet som har blitt utfordret i forbindelse med påkjenninger, men har evnet å tilpasse og endre seg over tid; eksempelvis når storulykker har skjedd eller i nedgangstider med kostnadskutt hvor tilliten mellom partene har blitt utfordret. I vurderingen av robuste regimer vises det til definisjon av «robust»; at grunnleggende prinsipper forblir de samme over tid, at de kommer seg gjennom kriser, og hvor den mer detaljerte operasjonaliseringen tilpasser seg endringer og utfordringer i omgivelsene.

1.2 Engen I, Engen II og siste stortingsmelding om HMS

Engen I-utvalget, ledet av Ole Andreas Engen, gjennomførte i 2012/2013 en bred gjennomgang og vurdering av HMS-regimet på petroleumsområdet, hvor regelverkets utforming og funksjon og tilsynsmyndighetenes strategier, prioriteringer og virkemiddelbruk inngikk.4 En av hovedkonklusjonene fra utvalget var at «Det norske regimet har vist seg å være robust over lang tid også overfor betydelige teknologiske og strukturelle endringer. Det er i hovedtrekk velfungerende og bør videreføres».

I 2016 ble det oppnevnt en partssammensatt arbeidsgruppe som avga sin rapport i 2017 – Engen II-rapporten.5 Rapporten ga et viktig bidrag til Meld. St. 12 (2017–2018) Helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten. Bakteppet for Engen II var preget av store effektiviserings- og endringsprosesser i petroleumsvirksomheten, sikkerhetsmessige utfordringer og enkelte alvorlige hendelser. Samtidig trekkes det både i Engen II-rapporten og i Meld. St. 12 (2017–2018) omtrent den samme konklusjonen om at regimet anses robust og velfungerende. I stortingsmeldingen pekes det også på at regimet «anses i seg selv å ha hatt stor betydning for den positive utviklingen og det høye sikkerhetsnivået i norsk petroleumsvirksomhet i dag».6

Hovedkonklusjoner i Engen II-rapporten framgår i kapittel 6 (s. 105), etterfulgt av en rekke konkrete anbefalinger og særmerknader knyttet til utviklingen av HMS-tilstanden i næringen, særskilte HMS-utfordringer, kontinuerlig forbedring samtidig med endring og effektivisering, medvirkning og partssamarbeid, tilsynsoppfølging, gransking og læring etter hendelser og regelverksarbeid. Det ble videre understreket både i Engen II-rapporten og i Meld. St. 12 (2017–2018) at Petroleumstilsynet måtte være et sterkt og tydelig tilsyn, og at tilsynet måtte bruke sine virkemidler på en aktiv og synlig måte: «Utviklingen kan tilsi at det i noen tilfeller er behov for at Petroleumstilsynet er tydeligere i sin reaksjonsbruk og i nødvendig grad etterprøver at avvik og pålegg blir fulgt opp».7

Det har etter Engen II-rapporten og Meld. St. 12 (2017–2018) vært gjennomført en rekke samarbeidsprosjekter i Sikkerhetsforum, se liste nedenfor.8

• Styrke og videreutvikle partssamarbeidet: Rapport fra Sikkerhetsforum (2019): Ansvar, roller og samarbeidsmodeller for to- og trepartssamarbeidet.
• Læring etter hendelser: Rapport fra Sikkerhetsforum (2019): Læring etter hendelser.
• Forskning og utredning (FoU), utvikling og implementering av ny teknologi som bidrar positivt til arbeidsmiljø og sikkerhet: Rapport fra Sikkerhetsforum (2020): Forskning og utvikling. Ny teknologi og HMS.
• Arbeidsmiljø: Rapport fra Sikkerhetsforum (2019) Oppsummeringsrapport – Kjemisk arbeidsmiljø og Rapport fra sikkerhetsforum (2019) Oppsummeringsrapport – Støy og vibrasjoner. Temaene ble i tillegg fulgt opp gjennom to seminar. Ett om kjemisk arbeidsmiljø i 2018 og ett om støy og vibrasjoner i 2019.
• Digitalisering og IKT-sikkerhet: Temaet ble dekket gjennom foredrag og drøftinger i Sikkerhetsforums møter og følgende rapport ble utarbeidet i 2022: Digitalisering, HMS og partssamarbeid.

1.3 Forvaltningsrevisjon ved Riksrevisjonen

Riksrevisjonen gjennomførte i 2018 en forvaltningsrevisjon av Petroleumstilsynets oppfølging.9 Riksrevisjonens undersøkelse dekket i hovedsak informasjon fra årene 2013–2017 og består blant annet av dybdestudier av Petroleumstilsynets oppfølging av fire hendelser. Hovedkonklusjonene fra revisjonen var at Petroleumstilsynets tilsynspraksis for de undersøkte tilfellene hadde hatt begrenset effekt på selskapenes oppfølging av helse, miljø og sikkerhet, at tilsynet i hovedsak følger opp hendelser og bekymringer på en god måte, at Petroleumstilsynet ga samtykke til å ta i bruk Goliat uten at plattformen var sikkerhetsmessig forsvarlig og at Arbeids- og sosialdepartementet ikke sikret seg relevant styringsinformasjon om Petroleumstilsynets effekt og ikke fulgte opp at tilsynet ivaretok sitt ansvar for IKT-sikkerhet på en god måte.

Saken ble videre behandlet i kontroll- og konstitusjonskomiteen mai/juni 2019. I Arbeids- og sosialdepartementets oppfølging, gjennom etatsstyringen, framgår det blant annet av føringer i tildelingsbrev at tilsynet måtte bli tydeligere i sin virkemiddelbruk, med økt bruk av strenge reaksjonsmidler etter behov og større grad av kontroll med lukking og etterlevelse av avvik og pålegg. Tilsynet fikk også føringer om forbedret systematisk dokumentasjon av sin tilsynsoppfølging og å synliggjøre resultater og effekter av sin innsats. Videre ble tilsynet styrket med en økt rammebevilgning på 10 millioner kroner, med full helårseffekt fra 2019, til styrket oppfølging av IKT-sikkerhet.

Det har i etterkant blitt gjennomført to eksterne utredninger for å undersøke effekter av tilsynsmyndighetens innsats. Safetec-evalueringen av Petroleumstilsynet i 2023 konkluderte overordnet med at tilsynet hadde gjennomført endringer i tråd med forventningene fra HMS-meldingen og at dette hadde hatt effekter på næringen. Riksrevisjonen lukket sin forvaltningsrevisjon av Petroleumstilsynet i 2023.

2 Begrepsavklaringer

Begrepsutvikling innen risiko- og sikkerhetsfagene inngår i både faglige og juridiske sammenhenger, og er i stadig utvikling. Slike begreper kan bli forstått og brukt på ulike måter. Det er derfor viktig å jobbe kontinuerlig med kompetanseutvikling og å skape felles forståelse for hva begrepene betyr. I dette kapitlet gjennomgås utviklingen for sentrale begreper innen risiko- og sikkerhetsfaget som «risiko», «risikostyring», «barrierestyring», «storulykke», «sikkerhet» og «sikring» – og bruk av begrepene i virksomheten på sokkelen.

2.1 Risikobegrepet

I Stortingsmeldingen om Helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten i 2017 understrekes følgende:

Det må i større grad tas høyde for usikkerhet og kunnskapsstyrke i risikovurderingene, og resultatene fra risikoanalyser må være relevante og nyttige for dem som skal bruke dem i beslutningsprosesser. Risikobegrepet er knyttet til konsekvenser av virksomheten, ikke bare til konsekvenser av en aktivitet eller hendelse på innretningen. Risiko angår derfor ikke bare den konkrete aktiviteten der og da, men henger sammen med hvordan aktiviteten er planlagt, hvor den foregår og under hvilke rammebetingelser. Risiko må forstås og håndteres i alle faser av petroleumsvirksomheten. 10

I etterkant av stortingsmeldingen har det vært innsats både fra myndighetene og partenes side for å øke kunnskapen og bevisstheten om usikkerhet og kunnskapsstyrke i risikovurderinger, å videreutvikle risikostyringen (spesielt knyttet til storulykkesrisiko) og petroleumsnæringens bruk av risikoakseptkriterier.11 I tillegg har det over flere tiår vært gjennomført forskning knyttet til risikoanalyse og risikostyring hvor næringslivet, offentlig forvaltning og akademia alle har vært pådrivere. Norges forskningsråd sin portefølje har blant annet vært sentral for å bringe denne kunnskapen videre (se for eksempel prosjektet RISKY avsluttet i 2024).12

Generelt oppstår risiko når noe utgjør en mulig trussel eller fare, overfor en verdi. Verdien(e) vil ofte være liv og helse, naturmiljø, økonomiske verdier, opprettholdelse av produksjon eller grunnleggende nasjonale funksjoner.

Det eksisterer flere definisjoner av begrepet risiko. Definisjonene må sees i lys av konteksten de står i, for eksempel om definisjonen omhandler ren økonomisk risiko eller om den omhandler risiko for tap av liv, sykdom eller skade. Generelt kan kjernen i begrepet risiko uttrykkes som usikkerheten knyttet til hvilke konsekvenser aktiviteten i virksomheten vil kunne føre til. En slik tilnærming beskrives også i den internasjonale standarden for risikostyring, ISO 31000:2018 Risikostyring – retningslinjer. Usikkerhet er blant annet knyttet til kunnskapsstyrken i datagrunnlag og analyser om konsekvensene. Det kan handle om svakheter i kunnskap om omfanget og/eller frekvensen av konsekvensene. Usikkerhet knyttet til kunnskapsstyrke kan på nye områder også mer grunnleggende handle om hvorvidt det er tilgjengelig kvalitetssikret kunnskap, og om det i stor eller mindre grad er enighet blant ekspertene på området.

Risiko i en virksomhet er heller ikke begrenset til den endelige konsekvensen av aktivitet som kan skje på et vilkårlig tidspunkt. Risikoen er også knyttet til forhold som hvor godt aktiviteter er planlagt, hvor de foregår og under hvilke forhold og rammebetingelser de foregår. En slik tilnærming til risiko leder fram til Havindustritilsynets beskrivelse av risiko gitt i veiledningen til Rammeforskriften § 11: Med risiko menes konsekvensene av virksomheten med tilhørende usikkerhet.13

En skiller mellom ikke-tilsiktede hendelser og tilsiktede handlinger (se nærmere omtale i kapitlene 2.3 og 2.4). En ikke-tilsiktet hendelse omfatter eller er resultatet av uhell, tekniske feil eller menneskelige feilhandlinger som resulterer i en hendelse eller ulykke. Dette kan for eksempel være en teknisk feil som fører til havari av en maskin. De siste ti til tjue års oppmerksomhet mot tilsiktede handlinger, har gitt risikofaget noen utfordringer knyttet til felles forståelse, da det nye sikringsmiljøet beveget seg mot mer særskilte definisjoner og begrepsbruk enn den mer tradisjonelle sikkerhetsforskningen i behandlingen av risiko som begrep. Denne ulikheten har over tid blitt gradvis mindre. I dag vil enkelte fagmiljøer innen risikofaget hevde at begrepsbruken i all hovedsak er sammenfallende, selv om en til dels benytter forskjellige ord for å beskrive begrepene.

Havindustritilsynets definisjon av risiko har tilstrekkelig bredde til å dekke dimensjonene knyttet til både tilsiktede (intenderte) og ikke-tilsiktede (uintenderte) hendelser.

2.2 Risikostyring

Generelt, i all virksomhet, er det risikostyring som er virkemiddelet for å styre faktorer som påvirker framtidig risiko, inkludert storulykkesrisiko. Risikostyring kan forstås som alle aktiviteter og tiltak som gjøres for å styre risiko med den hensikt å balansere forholdet mellom verdiskapning på den ene siden og ulykker/tap på den andre siden.

Risikostyringsprosessen er grundig beskrevet i litteratur og i standarder. En mye brukt standard er NS-ISO 31000:2018 Risikostyring – Retningslinjer. Tilnærmingen i standarden samsvarer også med Havindustritilsynets (den gang Petroleumstilsynet) notat Integrert og helhetlig risikostyring i petroleumsindustrien (2018)14, hvor blant annet følgende hovedpunkter framgår:

• Risikostyringen kan kun fungere etter hensikten når den integreres i de øvrige beslutningsprosessene.
• Før beslutninger fattes skal problemstillinger om helse, miljø og sikkerhet være tilstrekkelig belyst. Å ta hensyn til usikkerhet inngår i dette.
• Krav til robusthet er sentralt fordi endringer og overraskelser kan oppstå.
• Kunnskap, involvering, forpliktelse og engasjement for sikkerhet må være kjerneverdier. Dette må forme beslutningene i alle ledd av organisasjonen.

Styring av risiko er innarbeidet i dagens regelverk for petroleumsindustrien. Samme prinsipp for risikostyring, skalert i forhold til de spesifikke risikoforhold, er søkt bygd inn i arbeidsmiljø- og sikkerhetsregelverket som er utarbeidet for CO₂-transport og -lagring til havs og havbunnsmineralvirksomhet, og som er under arbeid for fornybar energiproduksjon til havs.

Et tilknyttet sentralt begrep når det gjelder risikostyring og potensialet for storulykker er barrierestyring.15 Barrierer skal oppdage tilløp til hendelser, hindre utviklingen av et hendelsesforløp og begrense skader, jf. styringsforskriften § 5. Barrierer er med dette tiltak som skal ha som funksjon å beskytte i feil, fare- og ulykkessituasjoner. Barrierer kan være tekniske, organisatoriske og operasjonelle.

Noen sentrale prinsipper for risikostyring i regelverket for petroleumsvirksomheten er beskrevet i rammeforskriften §§ 10 og 11 om forsvarlig virksomhet og prinsipper for risikoreduksjon, og i styringsforskriftens §§ 4 og 5 om risikoreduksjon og barrierer.

Prinsippene for risikoreduksjon er sentrale fordi de gir retning til arbeidet med risikostyring. Grunnlaget gjenfinnes i forsiktighetstankegangen eller forsiktighetsprinsippet.

I arbeidet med HMS på sokkelen innebærer risikostyring også systematisk kartlegging og vurdering av alle forhold i arbeidet som kan føre til personskader eller helseutfall, samt iverksetting av risikoreduserende tiltak. Tiltak prioriteres etter et fastlagt hierarki hvor forebygging prioriteres framfor korrigering. Substitusjon av helsefarlige stoffer prioriteres jf. aktivitetsforskriften § 65 og produktkontrolloven § 3 a. Bruk av personlig verneutstyr vurderes først når øvrige tiltak ikke er tilstrekkelige. Kollektive vernetiltak skal foretrekkes framfor individuelle, jf. styringsforskriften § 4. Virksomheten skal være forsvarlig både ut fra en enkeltvis og samlet vurdering av alle faktorer som har betydning for HMS. Det skal også tas hensyn til virksomhetens egenart, stedlige forhold og operasjonelle forutsetninger. Et høyt nivå for helse, miljø og sikkerhet skal etableres, opprettholdes og videreutvikles, jf. rammeforskriften § 10.

2.3 Storulykke

Begrepet storulykke er ikke entydig definert, og brukes forskjellig i ulike fagmiljøer, sektorer og rammeverk for offentlige myndigheter. Fellesnevneren er tap av liv, natur-/miljøskader og/eller store materielle skader. En faktor som er gjennomgående, er at hendelsen som resulterer i en storulykke har store konsekvenser og lav sannsynlighet for å opptre.

Industriell virksomhet på land i Norge er underlagt «Forskrift om tiltak for å forebygge og begrense konsekvensene av storulykker i virksomheter der farlige kjemikalier forekommer» (storulykkeforskriften),16 dersom virksomhetene er omfattet av kriteriene som er gitt i forskriften. Forskriften omfatter alle syv landanlegg innenfor Havindustritilsynets ansvarsområde, men gjelder ikke for virksomheten på kontinentalsokkelen.17 Storulykkeforskriften definerer storulykke som:

En hendelse der det inngår ett eller flere farlige kjemikalier, som oppstår i en storulykkevirksomhet og som får en ukontrollert utvikling som umiddelbart eller senere medfører en alvorlig fare for mennesker, miljø eller materielle verdier.

Virksomhetene som er underlagt storulykkeforskriften kan utgjøre en risiko for seg selv og for sine omgivelser. Den risiko virksomheten utgjør for seg selv handler om ansatte i bedriften, ytre miljø og materielle verdier. Den risiko virksomheten utgjør for sine omgivelser kalles gjerne tredjepartsrisiko18, og omfatter alt og alle som befinner seg innen en viss avstand fra virksomhetens lokasjon, som annen industriell virksomhet, boligbebyggelse, offentlige bygg som skoler, veier, sjøområder mv., og som kan bli rammet av utslipp av kjemikalier, branner, eksplosjoner mv. I forbindelse med industriell virksomhet til havs har tredjepartsrisiko mindre praktisk betydning, da det som oftest er langt til tredjepart.

Storulykkebegrepet er beskrevet i styringsforskriftens § 9 om akseptkriterier for storulykkerisiko og miljørisiko slik:

Med storulykke menes en akutt hendelse som for eksempel et større utslipp, brann eller en eksplosjon som umiddelbart eller senere medfører flere alvorlige personskader og/eller tap av menneskeliv, alvorlig skade på miljøet og/eller tap av større økonomiske verdier.

Forskjellen mellom definisjonen i storulykkeforskriften og beskrivelsen i styringsforskriften er at den siste også inkluderer hendelser som ikke omfatter kjemikalier eller andre farlige stoffer. Et konkret eksempel på dette er Alexander Kielland-ulykken, der den utløsende årsaken var en strukturell svekkelse.

Storulykker karakteriseres ved at de oftest har et komplekst og sammensatt hendelsesforløp der sannsynligheten for en spesifikk storulykke er svært liten og konsekvensene er svært store. Kunnskapen som sannsynlighetene bygger på, kan være relativt svak (stor usikkerhet). Konsekvensene er som beskrevet knyttet til tap av liv, skade på helse, store miljømessige konsekvenser og store økonomiske tap. Ofte opptrer alle konsekvensklassene samtidig. I forbindelse med norsk petroleumsvirksomhet har det vært flere storulykker, herunder kan nevnes; Bravoutblåsningen (1977), Alexander Kielland-lykken (1980) og Sleipner A-forliset (1990).

I prosjektet Risikonivå i norsk petroleumsvirksomhet (RNNP) benyttes storulykkebegrepet for å etablere et skille mellom ulykker som medfører flere omkomne, oftest over 3, fra arbeidsulykker. Dette er en snever bruk av begrepet, men det bidrar til økt oppmerksomhet på tilløpshendelser med potensial for meget store konsekvenser.

Når det gjelder de nye havindustriene, er det i havbunnsmineralsikkerhetsforskriften, jf. § 3-3, krav om at operatøren skal sette akseptkriterier for storulykkerisiko. For de nærmere risikoforhold som kjennetegner de nye havindustriene, se kapittel 7.

2.4 Sikkerhet og sikring

Både i dagligtale og i faglitteraturen blir begrepene «sikkerhet» og «sikring» brukt om hverandre. I petroleumsvirksomheten er dette i hovedsak adskilte begreper med en tydelig avgrensning. Havindustritilsynet beskriver skillet mellom begrepene slik: «Mens sikkerhet dreier seg om forebygging av uhell og ulykker forbundet med egen lovlig aktivitet, handler sikring om forebygging av uønskede tilsiktede hendelser/bevisste anslag.»19 Skillet mellom sikkerhet og sikring i petroleumsvirksomheten, vil i mange sammenhenger korrespondere med de engelske begrepene «safety» og «security». Samtidig er det viktig å være bevisst at security-begrepet i engelskspråklig sammenheng også benyttes i en mer utvidet forstand.

I NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn defineres «safety» som sikkerhet mot uønskede hendelser som opptrer som følge av en eller flere tilfeldigheter. «Security» defineres som sikkerhet mot uønskede hendelser som resultat av overlegg og planlegging. Jore (2019) peker også på intensjonen bak sikringshendelser for å skille begrepene, og at «security» dermed kan avgrenses til ondsinnede og bevisst tilsiktede hendelser.20 Sikkerhet i norsk petroleumsvirksomhet kan forstås som: Beskyttelse mot ulykker, feil og svikt – forårsaket av naturhendelser, tekniske årsaker eller menneskelige/organisatoriske ikke-tilsiktede årsaker. Og med sikring forstås: Beskyttelse mot bevisste angrep og ondsinnede handlinger – tilsiktede handlinger forårsaket av individuelle personer, grupperinger/organisasjoner eller statlige aktører.

Tilsiktede handlinger er handlinger som påføres virksomheten eller andre, basert på at en gjerningsperson, organisasjon eller en fremmed stat har vilje og kapasitet til å skape en hendelse eller ulykke som rammer virksomheten eller andre. For eksempel en cyber kriminell som klarer å få tilgang til et datasystem for å utøve ulovlig eller kriminell virksomhet. Andre eksempler er fysiske terrorangrep eller sabotasjehandlinger.

Når en står overfor tilsiktede handlinger (sikring/security) vurderes gjerne risiko basert på tripletten: Verdi, trussel og sårbarhet; den såkalte VTS- eller tre-faktor modellen. Kjernen i denne modellen er å kartlegge verdien, vurdere truslene eller farene verdien står overfor, samt sårbarheter relatert til verdiene i en situasjon som skaper usikkerhet og dermed risiko. Standarden NS 5832:2014 Samfunnssikkerhet – Beskyttelse mot tilsiktede uønskede handlinger – Krav til sikringsrisikoanalyse beskriver VTS-modellen.21 VTS-modellen omhandler de samme grunnleggende begrepene (usikkerhet, konsekvens og aktivitet) som også benyttes i definisjonen av risikobegrepet, jf. kapittel 2.1.

Bestemmelsen om sikring i petroleumsloven (§ 9-3) kom i 2003. Det er viktig å være oppmerksom på at begrepet «sikkerhet» også benyttes i Lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven), i betydningen sikkerhet mot bevisste anslag, da i forbindelse med forebyggende tiltak av betydning for nasjonal sikkerhet.

Begrepet «nasjonal sikkerhet» er benyttet i sikkerhetsloven, i betydningen statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Hva de nasjonale sikkerhetsinteressene er, framgår av § 1-5: landets suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform og overordnede sikkerhetspolitiske interesser knyttet til (a) de øverste statsorganers virksomhet, sikkerhet og handlefrihet, (b) forsvar, sikkerhet og beredskap, (c) forholdet til andre stater og internasjonale organisasjoner, (d) økonomisk stabilitet og handlefrihet og (e) samfunnets grunnleggende funksjonalitet og befolkningens grunnleggende sikkerhet.

Nasjonal sikkerhet overlapper delvis med samfunnssikkerhetsområdet og inngår samtidig som en del av statssikkerhetsområdet. I Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden er definisjonene gjengitt slik22:

Samfunnssikkerhet: «handler om samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil eller bevisste handlinger.»

Statssikkerhet: «er å ivareta statens eksistens, suverenitet, territorielle integritet og politiske handlefrihet.»

Nasjonal sikkerhet: «statssikkerhetsområdet og en avgrenset del av samfunnssikkerhetsområdet som er av vesentlig betydning for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser.»

Sikkerhetsloven trådte i kraft i 2019, og loven gjelder for alle statlige, fylkeskommunale og kommunale organer. Loven gjelder også for private virksomheter dersom et departement innenfor sitt ansvarsområde fatter vedtak om det. Et slikt vedtak må begrunnes i virksomhetens betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner eller for nasjonale sikkerhetsinteresser.

Nær all olje og gass som produseres på norsk kontinentalsokkel eksporteres ut av Norge. På bakgrunn av det endrede geopolitiske bildet, og den økte betydningen norsk gasseksport har fått for Europas forsyningssikkerhet for gass, har Energidepartementet identifisert to grunnleggende nasjonale funksjoner: «Transport av gass i rør til Europa» og «Kontroll med utvinning av petroleum på norsk sokkel». Energidepartementet har blant annet gjort vedtak om å underlegge to norske selskap sikkerhetsloven.

Både petroleumsloven og sikkerhetsloven med forskrifter gir i hovedsak funksjonsbaserte krav, som tilsier at et forsvarlig sikkerhetsnivå skal opprettholdes til enhver tid. Dette innebærer at når risiko- og trusselbildet endres, skal beredskapsplaner og tiltak tilpasses. Kravene i petroleumsregelverket bidrar med dette til at myndighetene og næringen har høy oppmerksomhet mot det kontinuerlige arbeidet for å ivareta et høyt sikkerhetsnivå og en god grunnsikring. For virksomheter som, etter vedtak fra departementet, er underlagt sikkerhetsloven må disse også ivareta at kravene i sikkerhetsloven er oppfylt for relevante deler av sin aktivitet. For å kunne opprettholde et forsvarlig sikkerhetsnivå og iverksette tilpassede beskyttelsestiltak må virksomheten kartlegge verdier, trusler og sårbarheter i egen organisasjon, i dette vil det blant annet inngå vurderinger av sannsynlighet, konsekvens og usikkerhet, og vurderingene vil blant annet måtte dekke både fysiske og digitale domener samt inkludere momenter som avhengigheter i leverandørkjeder mv., jf. VTS-modellen beskrevet ovenfor. Utarbeidede veiledninger fra sikkerhetsmyndighetene og anerkjente standarder for risikostyring, jf. også kapittel 2.1, vil blant annet kunne være til hjelp.

3 Rammer og regelverk

Staten har i Norge eiendomsrett til undersjøiske petroleumsforekomster og eksklusiv rett til ressursforvaltning. Statlig styring og kontroll med virksomheten sikres gjennom regelverk med tillatelser og godkjenninger fra kompetent myndighet i alle faser av petroleumsvirksomheten. Petroleumsloven inneholder de overordnede rammene for virksomheten, herunder konsesjonssystemet som gir selskapene rettigheter til å drive petroleumsvirksomhet.

Petroleumsvirksomheten er en industri med potensiale for storulykke, og er derfor underlagt strenge krav til sikkerhet og kontroll i alle faser av virksomheten. HMS-regelverket har krav til sikkerhet og arbeidsmiljø, men også krav knyttet til ytre miljø og helse, og er gitt med hjemmel i blant annet petroleumsloven, arbeidsmiljøloven, forurensningsloven og helseberedskapsloven med flere. Regelverket er funksjonsbasert og stiller strenge krav til måloppnåelse, men legger opp til frihet i valg av løsninger.

Ansvaret for sikkerhet og forsvarlig virksomhet ligger hos næringen selv, dette er tydeliggjort gjennom regulering og systemet for tildeling og konsesjon. En forutsetning for at et funksjonsbasert regelverk skal fungere etter sin hensikt er blant annet at aktørene må ha tilstrekkelig kompetanse, og at virksomheten styres på bakgrunn av systematiske risikovurderinger. Slik kan det vises til måloppnåelse, og konkrete forbedringer. En annen viktig forutsetning er samarbeid, medvirkning og dialog mellom de tre partene; myndighetene, arbeidstakerne og arbeidsgiverne. Samlet har alle disse faktorene gjerne blitt omtalt som HMS-regimet.

Også forholdet til EU-retten gir rammer for virksomheten i Norge gjennom EØS-avtalen. Norsk synspunkt er kjent gjennom blant annet Meld. St. 5 (2012–2013), og er at EØS-avtalen gjelder ut til territorialfarvannets yttergrense, dvs. at kontinentalsokkelen ikke omfattes.23 I en sak, ofte omtalt som Saga Subsea-saken, som nå går for norske domstoler, har Høyesterett bedt EFTA-domstolen om å gi en rådgivende uttalelse om vikarbyrådirektivets anvendelse for arbeidstakere om bord på fartøy i forbindelse med petroleumsvirksomhet på norsk kontinentalsokkel. Foreleggelsen berører dermed det prinsipielle spørsmålet om EØS-avtalen gjelder på kontinentalsokkelen. EFTA-domstolen har i sin tolkningsuttalelse 19. februar 2026 kommet til at EØS-avtalen gjelder for petroleumsvirksomhet på norsk kontinentalsokkel (E-6/25 Saga Subsea). Det er nå opp til Høyesterett å ta endelig stilling til Saga Subsea-saken i lys av EFTA-domstolens uttalelse.

Myndighetenes organisering

Forvaltningsansvaret for helse-, miljø- og sikkerhetsregelverket og etatsstyringsansvaret for Havindustritilsynet ble i 2023 overført fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet til Energidepartementet. Energidepartementet har, som følge av dette, ansvaret for forvaltningen av arbeidsmiljø, sikkerhet, beredskap og sikring i petroleumsvirksomheten og arbeidsmiljø og sikkerhet til havs innen CO₂-transport og -lagring, fornybar energiproduksjon og havbunnsmineralvirksomhet.

Endringen samler det forebyggende sikkerhetsarbeidet for petroleumssektoren, og skal forsterke en helhetlig og god forvaltning av HMS, sikkerhet og beredskap på norsk sokkel. Endringen ses blant annet i sammenheng med dagens sikkerhetspolitiske situasjon, og behovet for en styrket, tydelig og mer helhetlig forvaltning for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser i petroleumssektoren. Det ligger samtidig fast at tilsynsmyndigheten skal sikres en uomtvistelig legitimitet og autoritet i sikkerhetsspørsmål, og Havindustritilsynets delegerte myndighet er ikke endret.

Havindustritilsynet er en tilsynsmyndighet med direktoratsfunksjon, og er et bruttobudsjettert forvaltningsorgan under Energidepartementet. Havindustritilsynets ansvarsområder omfatter petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel i tillegg til enkelte nærmere angitte petroleumsanlegg på land, virksomhet knyttet til fornybar energiproduksjon til havs, havbunnsmineralvirksomhet og transport og lagring av CO₂ på kontinentalsokkelen. Havindustritilsynet er etablert som koordinerende etat for regelverksutvikling og tilsyn med HMS i petroleumsvirksomheten. Koordineringsordningen ble etablert i 1985 og videreutviklet i forbindelse med etableringen av Petroleumstilsynet i 2004.

3.1 Rammer og regelverk – petroleumsvirksomhet

3.1.1 Systemet for utvinningstillatelser mv.

Private aktører må ha tillatelse til å lete etter, utvinne og transportere petroleum. Utvinningstillatelser blir i hovedsak tildelt gjennom konsesjonsrunder.24 Energidepartementet utlyser det området som det kan søkes om utvinningstillatelse for. Utvinningstillatelsene blir tildelt på saklige, objektive, ikke-diskriminerende og kunngjorte vilkår, og kriteriene for tildeling offentliggjøres på forhånd. Tidligere erfaringer myndighetene har gjort seg med den aktuelle søker kan også tillegges vekt ved tildeling. Utvinningstillatelsene gis til en gruppe selskap.

Utvinningstillatelsene gir enerett for rettighetshaverne25 til undersøkelse, leteboring og utvinning innen det området som er omfattet av tillatelsen. Tillatelsen regulerer videre rettigheter og plikter som rettighetshaverne til en utvinningstillatelse har overfor staten. Utvinningstillatelsen utfyller bestemmelsene i lovgivningen og stiller detaljerte vilkår for virksomheten. Rettighetshaverne blir eiere av sin forholdsmessige andel av petroleum som produseres.

I forbindelse med tildeling utpekes en av rettighetshaverne til å være operatør.26 Operatøren har den daglige ledelsen av virksomheten på vegne av rettighetshavergruppen, og har et hovedansvar for at virksomheten samlet foregår på en forsvarlig måte og i samsvar med regelverket. Øvrige rettighetshavere har plikt til å påse at operatøren etterlever krav, herunder krav gitt i helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen. En utvinningstillatelse gis med en arbeidsforpliktelse som medfører krav om en framdriftsplan for aktivitetene fram mot innlevering av en eventuell utbyggingsplan innenfor den initielle perioden. Arbeidsforpliktelsene vil bestå av en serie beslutningspunkter med tilhørende aktiviteter som må gjennomføres innen fastsatte frister. Alternativet til å gjennomføre hele arbeidsforpliktelsen er at utvinningstillatelsen oppgis eller bortfaller.

Konsesjonsrundene innebærer at departementet kunngjør visse geografiske områder (blokker) som det kan søkes om utvinningstillatelse for. Utlysningsprosessen, hvem som kan søke om utvinningstillatelse, hva søknaden skal inneholde og framgangsmåten for å søke er nærmere regulert i petroleumsloven og -forskriften kapittel 3.

Milepæler i petroleumsvirksomheten og myndighetenes virkemidler

Figuren nedenfor viser de viktigste milepælene i alle faser av virksomheten.

Figur 3.1 Milepæler i petroleumsvirksomheten

Havindustritilsynet gir faglige råd av sikkerhetsmessig karakter til departementet ved åpning av nye områder, tildeling av utvinningstillatelser, vurdering av rettighetshavere, i forbindelser med planer for utbygging og drift, avslutning osv. Det gjennomføres tilsyn i alle faser av virksomheten, inkludert i forbindelse med leting, prosjektering og utbygging.

Ulike aktiviteter krever samtykke fra Havindustritilsynet, som f.eks. samtykke til å ta en innretning eller anlegg i bruk.27 Et samtykke er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og gis under forutsetning av at aktiviteten gjennomføres innenfor regelverkets rammer og i henhold til de opplysninger som er gitt i samtykkesøknaden.

Flyttbare innretninger som er registrert i et nasjonalt skipsregister og som ikke drives av operatør, må ha samsvarsuttalelse (SUT) fra Havindustritilsynet for å delta i petroleumsvirksomhet på norsk sokkel. I samsvarsuttalelsen vurderes innretningens tekniske tilstand, samt søkerens organisasjon og styringssystem. Petroleumstilsynet foretar også egne verifikasjoner i forbindelse med søknad om samsvarsuttalelse. En samsvarsuttalelse gis under forutsetninger av at petroleumsvirksomheten gjennomføres innenfor regelverkets rammer og i tråd med de opplysninger som er gitt i søknaden. Rammeforskriften § 25 regulerer hvilke flyttbare innretninger som skal ha samsvarsuttalelse.

3.1.2 HMS-regelverket i petroleumsvirksomheten

Dagens HMS-regelverk er utviklet på bakgrunn av erfaringer siden oppstarten av norsk petroleumsvirksomhet. Læring etter hendelser har vært vesentlig, og særlig bidro Alexander L. Kielland-ulykken 27. mars 1980 til omfattende endringer – både av regelverket og tilsynsordningen i Norge.

Ved fastsettelsen av petroleumsloven i 1985 ble det et fundamentalt skifte i reguleringen av sikkerhet for petroleumsvirksomheten. Myndighetene beveget seg bort fra detaljerte og spesifikke regler i retning av funksjonsbaserte krav kombinert med henvisning til anerkjente normer. Aktørenes ansvar for styring og systematikk i egen oppfølging for å sikre forsvarlig virksomhet ble tydeliggjort. Regelverket skulle være fleksibelt, teknologinøytralt og gi rom for valg av tilpassede løsninger. Myndighetenes oppfølging skulle komme i tillegg til, og ikke som erstatning for, selskapenes egen oppfølging. Samarbeid, medvirkning og dialog mellom de tre partene; myndighetene, arbeidstakerne og arbeidsgiverne, ble en viktig bærebjelke i regelverksutviklingen.28 Skiftet innebar også at det samlede antallet forskrifter ble redusert.

Disse føringene har vært viktige for sikkerhetsreguleringen i petroleumsvirksomheten siden den gang. Erfaringene med kravene til internkontroll og risikostyring, blant annet i petroleumsvirksomheten, var også til inspirasjon for oppbygging av et internkontrollregime som senere ble innført for industrivirksomhet på land.29

Det følger av petroleumsloven at petroleumsvirksomheten skal foregå på en forsvarlig måte. Loven stiller videre krav om at petroleumsvirksomheten skal foregå slik at et høyt sikkerhetsnivå kan opprettholdes og utvikles i takt med den teknologiske utviklingen. Kravet om et høyt sikkerhetsnivå må anses som overordnet for all sikkerhetsregulering i petroleumsvirksomheten.

I likhet med andre deler av norsk arbeidsliv, er det virksomhetene selv som er ansvarlig for HMS-nivået i virksomheten. Operatør og rettighetshaver er i tillegg pålagt en særskilt plikt til å følge opp at enhver som utfører arbeid for seg etterlever krav som er gitt i helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen (påseplikten).30 Petroleumsregelverket stiller krav om at aktørene skal etablere nødvendige styringssystemer for å påse at regelverket blir etterlevd i alle faser av virksomheten.

Arbeidsmiljøloven gjelder for både faste og flyttbare innretninger.31 I 2013 framsatte Forbundet Styrke (den gang Industri Energi) og Fagforbundet SAFE krav om at arbeidsmiljøloven også må gjelde for oljearbeidere på skip (prosjektpersonell på flerbruksfartøy), blant annet med begrunnelse i at petroleumsaktivitet som tidligere ble gjort fra innretninger (under arbeidsmiljøloven) i stadig større grad gjøres fra skip (under maritimt regelverk). I mai 2017 behandlet Stortinget et Dok. 8-forslag om å gjøre arbeidsmiljøloven gjeldende for alle petroleumsrelaterte aktiviteter fra fartøy på norsk sokkel. Forslaget ble ikke vedtatt. Det har vært gjennomført flere utredninger, under Arbeids- og inkluderingsdepartementet32 og under Nærings- og fiskeridepartementet,33 blant annet også på bakgrunn av anmodningsvedtak i Stortinget. En rapport fra 2019, av en partssammensatt arbeidsgruppe nedsatt av Arbeids- og inkluderingsdepartementet, viste at det var enighet om en beskrivelse av utviklingen i bruken av flerbruksfartøy på norsk sokkel, mens det var stor avstand mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonenes syn i spørsmålet om å gjøre arbeidsmiljøloven gjeldende for arbeidstakere på flerbruksfartøy. Nærings- og fiskeridepartementet sendte i 2022 på høring et forslag til lov om norske lønns- og arbeidsvilkår på skip i norske farvann og på norsk sokkel. På bakgrunn av høringen ble det i 2025 gjort endringer i blant annet allmenngjøringsloven og petroleumsloven, for å innføre krav om norske lønnsvilkår på skip i norske farvann og på norsk sokkel. Det omfatter blant annet arbeidstakere på skip som leverer tjenester til installasjoner på norsk sokkel. Endringene trådte i kraft 1. januar 2026. Se også nærmere omtale av forholdet til maritimt regelverk i kapittel 3.1.3.

Dagens helhetlige HMS-regelverk for petroleumsvirksomheten inkluderer følgende forskrifter: rammeforskriften, styringsforskriften, innretningsforskriften, aktivitetsforskriften og teknisk og operasjonell forskrift. Petroleumsloven hjemler blant annet kravene til sikkerhet, beredskap og sikring i norsk petroleumsvirksomhet. Det helhetlige HMS-regelverket på petroleumsområdet inkluderer også bestemmelser hjemlet i helselovgivningen og miljølovgivningen. Arbeidsmiljøloven hjemler kravene til arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. Under arbeidsmiljøloven er det også gitt andre forskrifter om arbeidsmiljø som er av betydning for petroleumsvirksomheten, som forvaltes av Arbeidstilsynet i samarbeid med Luftfartstilsynet og Havindustritilsynet.

3.1.3 Bruk av maritimt regelverk i petroleumsvirksomheten

Regelverket som gjelder for sikkerhet og arbeidsmiljø på flyttbare innretninger som er registrert i et nasjonalt skipsregister, og som opererer på norsk sokkel, har vært under utvikling siden virksomheten først startet på slutten av 60-tallet. Fra petroleumslovsreformen i 1985 og i den videre utviklingen er det forutsatt at HMS-nivået i petroleumsvirksomheten skal være mest mulig likt, uavhengig av hvilken type innretning en bruker ved gjennomføring av virksomheten. Et hovedtrekk ved den skrittvise regelverksutformingen har også vært at den har tatt et stadig klarere standpunkt i at det er industrivirksomhet som reguleres, og at arbeidstakerne har samme krav til beskyttelse og medvirkning som arbeidstakere i annen industrivirksomhet på land. Fire sentrale beslutninger er fattet i perioden 1977–2013:

1. beslutningen om å gjøre arbeidsmiljøloven gjeldende for produksjonsinnretninger i 1977,
2. petroleumslovsreformen i 1985,
3. beslutningen om å gjøre arbeidsmiljøloven gjeldende for flyttbare innretninger på norsk sokkel i 1992,
4. fastsettelsen av seks nye forskrifter under arbeidsmiljøloven som trådte i kraft 1. januar 2013. De seks forskriftene ble gjort gjeldende for petroleumsvirksomheten på land og på sokkelen.

Fordi deler av petroleumsvirksomheten gjennomføres ved bruk av flyttbare innretninger som helt eller delvis også reguleres av en flaggstatsmyndighet, er det tatt inn bestemmelser i regelverket som legger til rette for bruk av slike flyttbare innretninger på norsk sokkel. Regelverket som gjelder for virksomheten har vært utarbeidet i dialog og i forståelse med næringen, blant annet gjennom det etablerte partssammensatte Regelverksforum.

For flyttbare innretninger som følger et maritimt driftskonsept, åpner rammeforskriften § 3, med de presiseringer og begrensninger som følger av innretningsforskriften § 1, for at relevante tekniske krav fra Sjøfartsdirektoratet, med utfyllende klasseregler gitt av en klasseinstitusjon,34 kan legges til grunn i stedet for tilsvarende tekniske krav som følger av innretningsforskriften. En konsekvens av denne likestillingen av regelverkene er at detaljerte tekniske krav blir gjort gjeldende som forskriftskrav i petroleumsregelverket for de innretninger som benytter seg av adgangen til å legge tekniske maritime krav til grunn. Dette er til en viss grad i motstrid med det overordnede prinsippet i HMS-regelverket for petroleumsvirksomheten som gjennomgående stiller funksjonskrav, og i liten grad har detaljerte krav i forskriftstekstene. Samtidig muliggjør denne løsningen en enhetlig regulering på området.

Ifølge Sjøfartsdirektoratet bygger de maritime tekniske kravene i hovedsak på IMOs (The International Maritime Organization) MODU-kode (Mobile Offshore Drilling Unit Code)og internasjonale konvensjoner. I tillegg er det enkelte krav som går utover disse, eller er erstattet med krav som er mer tilpasset relevante skrogtyper og bruken av innretningene. Eksempler på slike krav omfatter blant annet forankring, kraner, drikkevannsanlegg og forbud mot CO₂ i sentrale slukkeanlegg.

I oppfølgingen av etterlevelsen av relevante maritime tekniske krav for den enkelte innretning, får Havindustritilsynet bistand fra Sjøfartsdirektoratet, Luftfartstilsynet og Statsforvalteren i Rogaland. Dette gjelder både i forbindelse med behandling av søknader om samsvarsuttalelser (SUT) og i tilsyn med flyttbare innretninger i operasjon på norsk sokkel. Det er inngått samarbeidsavtaler mellom Havindustritilsynet og hver enkelt av disse etatene som regulerer denne bistanden. For innretninger som er registrert i de norske skipsregistrene NIS og NOR har de nevnte etatene egen jurisdiksjon, og Havindustritilsynet legger til grunn disse etatenes arbeid i forbindelse med registreringen.

3.1.4 Funksjonskrav og bruk av anerkjente normer

Hensikten med en funksjonsbasert regulering er å definere målet en ønsker å oppnå med reguleringen, og å synliggjøre de ansvarlige aktørenes ansvar for selv å finne løsninger. Gjennom dette legges det til rette for fleksibilitet i valg av metoder, framgangsmåter og teknologiutvikling. Funksjonskrav kombineres med bruk av henvisning til ulike industristandarder som anses som tilfredsstillende måter å oppfylle forskriftenes krav på. Dersom man velger å følge den anbefalte standarden, kan det normalt legges til grunn at kravene er oppfylt. Ved valg av andre løsninger enn standarden det henvises til, må aktøren dokumentere at løsningen oppfyller forskriftens krav.

I veiledningene til HMS-forskriftene vises det til ulike industristandarder eller andre normgivende dokumenter som måter å oppfylle forskriftenes krav på. Normgivende dokumenter kan være industristandarder som er nasjonalt og internasjonalt anerkjent innenfor et fagområde, eksempelvis CEN, CENELEC, ISO og IEC eller bransjestandarder utarbeidet i regi av blant annet NORSOK og API.35 I veiledningene vises det også til klasseinstitusjoners regelverk. I tillegg er regelverk og myndighetskrav som ikke får direkte anvendelse i petroleumsvirksomheten, men som regulerer tilsvarende eller tilgrensende områder, vist til i veiledningene. Det forutsettes at forskriftene og veiledningene ses i sammenheng for å få en best mulig forståelse av det nivået som ønskes oppnådd.

NORSOK-standardene har siden oppstarten i 1993 blitt utviklet i samarbeid mellom aktørene i petroleumsvirksomheten, og eies i fellesskap av Offshore Norge, Norsk Industri og Norges Rederiforbund. Roller og ansvar er i dag regulert gjennom en eier- og oppdragsavtale der Standard Norge forvalter standardene og administrerer arbeidet på oppdrag fra eierne. Sektorstyret for petroleum, lavkarbon og havenergi36 forvalter petroleumsstandardiseringsarbeidet i regi av Standard Norge. Standardiseringsarbeidet (både NORSOK-standarder og norske bidrag til internasjonale petroleumsstandarder) finansieres gjennom et samarbeid mellom industrien og myndighetene samt gjennom betaling for tilgang til standardene.

3.1.5 System- og risikobasert tilsyn

Havindustritilsynet er som tidligere beskrevet tilsynsmyndighet for petroleumsvirksomheten når det gjelder arbeidsmiljø, sikkerhet, sikring og beredskap. Havindustritilsynet er også sektortilsyn etter sikkerhetsloven for petroleumsvirksomheten.

Havindustritilsynets tilsyn med virksomheten er systemorientert og risikobasert. Et systembasert tilsyn er rettet mot relevante deler av selskapenes styringssystemer. At tilsynet er risikobasert innebærer at myndighetene retter oppmerksomheten mot HMS-forhold eller utfordringer som har høy risiko eller som kan gi økt risiko for uønskede hendelser eller tilstander, og mot tilstander eller hendelser som vil kunne ha alvorlig konsekvens eller har høy usikkerhet. Myndighetene innretter sin innsats og virkemiddelbruk mot aktiviteter som vurderes å gi størst effekt. Tilsyn omfatter som nevnt alle faser av virksomheten.

Myndighetene gjennomfører også en rekke aktiviteter rettet mot felles utfordringer i næringen. Formålet med slike aktiviteter er først og fremst å skaffe et godt kunnskapsgrunnlag og et oppdatert risikobilde av sikkerhets- og arbeidsmiljøutfordringene, formidle ny kunnskap og å bidra med erfaringsoverføring og veiledning.

Tilsyn omfatter aktiviteter der Havindustritilsynet følger opp selskapenes etterlevelse av regelverket. De mest sentrale aktivitetene er revisjoner og granskinger. I Havindustritilsynets myndighet til å benytte reaksjonsmidler inngår bruk av pålegg, tvangsmulkt, stansing og overtredelsesgebyr. Tilsynsmyndigheten er fastsatt i lov og forskrifter på Havindustritilsynet myndighetsområde. Bruken av reaksjonsmidler skal være basert på risiko og alvorlighetsgrad.

3.1.6 Havindustritilsynets reaksjonsmidler

Havindustritilsynet har anledning til å benytte reaksjonsmidler på gitte vilkår og når forutsetningene er til stede. Reaksjonsmidlene gis som enkeltvedtak og følger saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, herunder retten til klageadgang. Nedenfor følger en kort gjennomgang av reaksjonsmidlene og hvilke vilkår som gjelder for disse.

Pålegg er et enkeltvedtak som gir påbud om eller forbud mot nærmere bestemte handlinger, med formål om å bringe et forhold i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av regelverket.37

Tvangsmulkt er et enkeltvedtak med trussel om plikt til å betale penger til det offentlige for å sikre at plikter som følger av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, blir etterlevd. Formålet er å sikre at pålegget blir etterlevd. Vedtaket om tvangsmulkt må være mulig å etterleve på en slik måte at betalingsplikten kan unngås.38 Det må være satt en konkret oppfyllelsesfrist for pålegget, og det må kunne konstateres når denne er oversittet. Det betyr at det må være klart hva innholdet i pålegget er (hva som skal oppfylles), og når fristen utløper.

Stans av virksomhet skjer i form av et pålegg om stans. Med virksomhet menes i denne sammenheng både enkeltaktiviteter og den totale virksomheten på en innretning. Stansing kan gjøres ut fra vernehensyn og som tvangsmiddel. Stansing ut fra vernehensyn er ikke betinget av forutgående pålegg og kan kun brukes i tilfeller hvor det foreligger «overhengende fare» eller «særlige grunner». Stansing kan også benyttes som tvangsmiddel dersom et annet pålegg ikke oppfylles innen fristen.

Overtredelsesgebyr er en sanksjon knyttet til begått brudd, uten at overtredelsesgebyret i seg selv medfører noen konkret retting av forholdet. Bruk av overtredelsesgebyr kan likevel bidra til framtidig etterlevelse på grunn av den avskrekkende effekten det er ment å ha. På den måten er overtredelsesgebyr beslektet med straff (har pønal karakter), og begrunnes i individualpreventive og allmennpreventive hensyn.

Anmeldelse:Forvaltningen har ingen ubetinget anmeldelsesplikt, selv ikke når det gjelder brudd på bestemmelser tilsynsmyndigheten er satt til å føre tilsyn med. Havindustritilsynets kontakt med politiet i konkrete saker og politiets etterforskning i disse bidrar til at det å gå til anmeldelse i mange tilfeller ikke vil være nødvendig for at etterforskning blir igangsatt.

Arbeidsgiver plikter å varsle direkte om alvorlige arbeidsulykker, jf. arbeidsmiljøloven § 5-2. I tillegg informerer Havindustritilsynet politiet om alvorlige hendelser, jf. styringsforskriften § 29, og veiledningen. Politiet kan be om, og få råd fra Havindustritilsynet, knyttet til politiets vurdering om videre etterforskning.

Som følge av anbefalinger og forventninger etter Meld. St. 12 (2017–2018), Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av Petroleumstilsynet og føringer i departementets tildelingsbrev til Havindustritilsynet, så har tilsynet endret sin strategi for bruk av virkemidler og reaksjonsmidler. Dette ga blant annet utslag i en betydelig økning i antall registrerte avvik og i antallet varslede og gitte pålegg i perioden 2017–2025. Tabell 3.1 viser utviklingen over tid for Havindustritilsynets bruk av reaksjonsmidler i perioden 2016–2025.

Tabell 3.1 Havindustritilsynets bruk av reaksjonsmidler 2016–2025.

Tabellen viser en økning i antall pålegg i perioden fra 2016 til 2025, med noen variasjoner og en topp i 2021. Havindustritilsynet har varslet tvangsmulkt to ganger i 2021, for å understreke at gitte pålegg var knyttet til alvorlige funn som det var tidskritisk å rette opp i. Det ble ikke aktuelt å inndrive tvangsmulkten i noen av tilfellene, da selskapene oppfylte påleggene innen tidsfristen. Pålegg om stans er i perioden benyttet fire ganger og politianmeldelse en gang.39

For å svare på forventninger i tildelingsbrev fra departementet etablerte Havindustritilsynet også et system for systematisk og dokumentert kontroll av tidligere gitte avvik og pålegg i revisjoner. I alle revisjoner der myndighetene ut ifra en risikovurdering anser det relevant, blir det kontrollert om avvik eller pålegg er håndtert i tråd med den redegjørelsen selskapet selv har gitt. Kontrollen gjennomføres i hovedsak ved kontroll av dokumentasjon fra selskapet i en senere revisjon. Kontrollen utgjør også en verifikasjon av om selskapenes system for avvikshåndtering fungerer etter hensikten.

Totalt har Havindustritilsynet kontrollert 822 slike avvik i perioden 2019–2025. Kontrollene viser en overordnet positiv utvikling over tid. I kontroll med avvik i 2019 fant myndighetene at 71 % av avvikene ikke var fullt ut korrigert. I 2024 var denne andelen redusert til 15 % med en svak oppgang til 17 % i 2025.40 Dersom det mangler mye på at avvik ikke er fullt ut korrigert, vurderer tilsynet bruk av pålegg, andre virkemidler eller reaksjonsmidler. Havindustritilsynet følger opp alle pålegg til de er etterkommet. Samlet sett vurderer Havindustritilsynet at slike systematiske kontroller har gitt effekter i selskapenes håndtering av avvik og pålegg i forbindelse med tilsyn, og at dette kan indikere høyere grad av etterlevelse.

3.1.7 Ordninger for gransking og uavhengig undersøkelse

Undersøkelser av ulykker og uønskede hendelser er viktig for å identifisere hva som har skjedd, hvilke bakenforliggende årsaker som finnes og hvordan en kan oppnå forbedring og læring slik at en kan hindre at lignende hendelser skjer igjen.

Det finnes i dag ikke en felles benyttet definisjon som skiller mellom begrepene gransking og uavhengig undersøkelse. Gransking er brukt som benevnelse i navn for granskingsorgan, og begrepet benyttes også for å beskrive en særlig metodisk framgangsmåte ved undersøkelser av ulykker. Det eksisterer et stort antall slike granskingsmetoder, og flere er internasjonalt anerkjent. NOU 2009: 9 Lov om offentlig undersøkelseskommisjon henviser eksempelvis til Mattias Strømgren, ved Karlstad Universitet/Räddningsvärket, som har identifisert mer enn 100 ulike granskingsmetoder, og anslår at en tredel til halvparten av disse er relativt hyppig i bruk.41 Betegnelsen undersøkelseskommisjon benyttes ofte ved særskilt oppnevnte og uavhengige kommisjoner, blant annet for faste undersøkelseskommisjoner (enkelte hjemlet i særlov) eller med mer midlertidig eller avgrenset karakter som da blant annet vil kunne være oppnevnt av et departement eller ved Kongen i statsråd.

I det videre beskrives dagens ordning i petroleumsvirksomheten, og det skilles da mellom granskinger foretatt av selskapene og granskinger gjennomført av Havindustritilsynet. Videre beskrives ordningen med en ad-hoc uavhengig undersøkelseskommisjon for petroleumsvirksomheten, og det gis en kort sammenlignende beskrivelse av de faste ordningene med uavhengig undersøkelse ved Statens havarikommisjon (SHK) og Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten (Ukom). Videre omtales tidligere utredninger og likheter og forskjeller mellom de ulike ordningene.

Selskapets gransking

Ved en ulykke eller uønsket hendelse i petroleumsvirksomheten som har medført eller kan medføre skade eller forurensing, skal den ansvarlige selv undersøke og eventuelt selv granske for å hindre gjentakelse. Dette framgår av styringsforskriften § 20 om registrering, undersøkelse og gransking av fare- og ulykkessituasjoner.

Det enkelte selskap gjennomfører derfor granskinger for å avdekke hva som har skjedd (hendelsesforløp og årsakssammenhenger) og hvordan de involverte aktørene har handlet i forhold til selskapets egne rutiner og retningslinjer, for å lære av hendelsen og hindre at lignende hendelser skjer igjen.

Selskapene utarbeider selv sine metoder for slike granskinger. I regi av Samarbeid for Sikkerhet (SfS) er det for petroleumsnæringen utarbeidet Beste praksis for Undersøkelser og Gransking – inkludert kursplan (SfS Anbefaling 029 N).

Selskapet vil på bakgrunn av egen gransking selv kunne beslutte endringer i sine tekniske og organisatoriske barrierer og justere sine rutiner og retningslinjer ved behov, inkludert dersom det avdekkes manglende etterfølgelse av regelverkskrav. Uavhengig av om det gjennomføres gransking eller ikke, vil eventuelle avdekkede alvorlige lovbrudd kunne politianmeldes.

Havindustritilsynets gransking

Havindustritilsynet gransker alvorlige hendelser og hendelser med potensiale for læring på tvers av sektoren. Havindustritilsynets granskinger undersøker hendelsesforløp og årsakssammenhenger. Videre undersøkes selskapets etterlevelse av kravene i regelverket, inkludert om selskapets etablerte barrierer og rutiner for styring av risiko er fulgt. Ved funn som viser mangelfull etterlevelse av HMS-regelverket kan Havindustritilsynet benytte sine reaksjonsmidler.

Havindustritilsynets granskinger utgjør slik en viktig del av den risikobaserte tilsynsvirksomheten, som kommer i tillegg til de undersøkelser selskapene selv gjennomfører. Uavhengig av om det gjennomføres gransking eller ikke, vil Havindustritilsynet kunne politianmelde alvorlige regelverksbrudd, og kan bistå politiet med faglige opplysninger og juridisk veiledning om regelverket innen tilsynets myndighetsområde. Havindustritilsynet tar imidlertid ikke stilling til sivilrettslig eller strafferettslig skyld eller ansvar i sine granskinger.

For Havindustritilsynet utgjør gransking med dette et virkemiddel for å bringe petroleumsvirksomheten i samsvar med gjeldende HMS-regelverk. Granskingsrapporter publiseres på Havindustritilsynets nettside for å bidra til økt læring på tvers av sektoren. I en næring med storulykkepotensial er det viktig med kvalitetssikret kunnskap som kan bidra til å forebygge at lignende hendelser skjer igjen. Disse mer dyptgående undersøkelsene av hendelsesforløp, årsakssammenhenger og faktiske og potensielle konsekvenser er et viktig bidrag til økt forståelse av risiko knyttet til alvorlige hendelser, både for næringen og for tilsynet selv. Herunder utgjør tilsynets granskinger en viktig del av Havindustritilsynets kunnskapsgrunnlag for vurderinger av risikoforhold i næringen. Denne dybdekunnskapen, sammen med datagrunnlag i RNNP, øvrige kunnskapssammenstillinger og tilsynsfunn, utgjør et vesentlig kunnskapsgrunnlag for tilsynet.

Figuren nedenfor viser antall årlige granskinger igangsatt av tilsynsmyndigheten i perioden 2010–2025.

Figur 3.2 Antall granskinger igangsatt av Havindustritilsynet i perioden 2010–2025.

Antall granskinger som Havindustritilsynet gjennomfører vil variere mellom år, herunder på bakgrunn av antall alvorlige hendelser i petroleumsvirksomheten. I perioden 2017–2025 er det gjennomført 6–7 granskinger årlig, med en topp i 2020 (på 13 granskinger). I 2025 ble det igangsatt syv granskinger.

Uavhengig undersøkelseskommisjon

Ifølge petroleumsloven § 10-10 om undersøkelseskommisjon, kan departementet ved en alvorlig ulykke i forbindelse med petroleumsvirksomhet og ved hendelser i virksomheten som har medført alvorlig fare for tap av liv, større materiell skade eller forurensning av det marine miljø, nedsette en særskilt undersøkelseskommisjon. Kommisjonens medlemmer skal blant annet representere tilstrekkelig juridisk, nautisk og teknisk sakkyndighet. Departementet (daværende Arbeidsdepartementet) inngikk i 2010 en avtale med Statens havarikommisjon om bistand ved eventuelt behov for å nedsette en ad-hoc uavhengig undersøkelseskommisjon på petroleumsområdet. Ordningen innebærer at departementet oppnevner kommisjonene, og Statens havarikommisjon ivaretar sekretariatsfunksjonen. Ordningen skulle bidra til at ulykken, reguleringen, operatøren og myndighetenes rolle kunne undersøkes av en ekstern og uavhengig part. Ordningen eksisterer fremdeles. Det har til nå ikke vært nedsatt en slik uavhengig undersøkelseskommisjon i petroleumsvirksomheten under denne ordningen.

De uavhengige undersøkelseskommisjonene ved Statens havarikommisjon (SHK) og Statens undersøkelseskommisjon for helse (Ukom), gjennomfører granskinger for å avdekke hendelsesforløp og årsakssammenhenger, og skal gi tilrådinger om aktuelle tiltak for å hindre nye tilfeller av samme eller lignende art. Formålet med undersøkelsene er å utrede forhold som antas å ha betydning for forebygging av ulykker i de relevante sektorene. Undersøkelseskommisjonenes opprettelse og formål er lov- og i noen tilfeller forskriftsregulert, og framgår for øvrig av instruks og/eller mandat. De uavhengige undersøkelseskommisjonenes arbeid vil kunne omfatte tiltakshavere i et spekter fra privatpersoner til bedrifter samt lokale, regionale og sentrale myndigheter. Sikkerhetstilrådingene kan gis knyttet til alle nivåer ved behov, men er rettet inn mot å oppnå forbedringer på samfunnsnivå. Felles for SHK og Ukoms ansvarsområder er blant annet at ulykker og uønskede hendelser i stor grad vil kunne ramme tredjepart med store konsekvenser. Heller ikke de uavhengige undersøkelseskommisjonene tar stilling til sivilrettslig eller strafferettslig skyld eller ansvar. Det kan også i bestemte tilfeller gis unntak fra offentleglova for innsyn i dokumenter utarbeidet av de to organene. Ansatte i SHK og Ukom vil videre være underlagt taushetsplikt, og kun i særskilte tilfeller vil det være unntaksadgang til å dele informasjon, dersom det er nødvendig for å ivareta den berørte eller andres sikkerhet. Undersøkelseskommisjonenes arbeid med en ulykkeshendelse avsluttes ved avlevering av rapport til relevant myndighet.

Bakgrunnen for opprettelsen av ordningen med ad-hoc undersøkelseskommisjon i petroleumsvirksomheten

Spørsmålet om behov for uavhengige granskings- eller undersøkelseskommisjoner i petroleumsvirksomheten har vært tatt opp i flere sammenhenger; i St.meld. nr. 7 (2001–2002), av arbeidsgruppe nedsatt av departementet i 2004 for å utrede behov for en fast undersøkelseskommisjon i petroleumsvirksomheten,42 i St.meld. nr. 12 (2005–2006), Engen II-rapporten (2017) og i Meld. St. 12 (2017–2018).

Etter at spørsmålet kom opp første gang i 2001, satte departementet ned en arbeidsgruppe (2004) som skulle utrede behov og eventuell organisering av en fast granskingskommisjon for petroleumsvirksomheten. Gruppen skulle også utrede om en slik kommisjon skulle granske andre industriulykker på land og vurdere dagens tilsynsordning. Arbeidsgruppens rapport ble sendt på høring til partene i Sikkerhetsforum. De fleste partene sluttet seg den gang til at gransking burde være en del av daværende Petroleumstilsynets tilsynsvirksomhet, men at det i enkelte tilfeller kunne være nødvendig med uavhengig kommisjon, blant annet hvis det var behov for å gjennomgå myndighetenes rolle. Kun Rederiforbundet ytret ønske om en uavhengig kommisjon opprettet på fast basis.

St.meld. nr. 12 (2005–2006) vektla at gransking var en viktig del av Petroleumstilsynets kontroll og risikobaserte oppfølging, og på bakgrunn av «den kompetanse og erfaring tilsynet opparbeider seg gjennom gransking», mente departementet at «det var viktig å videreføre etatens sterke rolle i gransking av ulykker og hendelser». Departementet så imidlertid at det i noen tilfeller kunne være behov for ekstern gransking av både hendelsesforløp, regelverk og operatørens og myndighetenes rolle ved hendelser i petroleumsvirksomheten, og for å etablere en fastere struktur for slike kommisjoner, med utgangspunkt i petroleumsloven § 10-10 om undersøkelseskommisjon.

Daværende Arbeidsdepartementet inngikk en avtale i 2010, blant annet gjennom rammeoverførte budsjettmidler, slik at Statens havarikommisjon for transport kunne gi praktisk bistand dersom det skulle bli nødvendig å nedsette en ad-hoc uavhengig undersøkelseskommisjon på petroleumsområdet. Ordningen innebar at Statens havarikommisjon for transport skulle ivareta sekretariatsfunksjon for eventuelle kommisjoner oppnevnt av departementet.

Spørsmålet om myndighetenes rolle i forbindelse med gransking ble igjen tatt opp i Engen II-rapporten (2017, s. 112) hvor Fagforbundet SAFE, Lederne og De samarbeidende organisasjoner (DSO) hadde følgende særmerknad: «…opprettelse av et uavhengig granskingsorgan etter modell av Statens havarikommisjon for transport (SHT), eventuelt som en del av SHT, vil være et tiltak som kan bringe HMS-arbeidet i petroleumssektoren viktige steg framover. Det vil også gi Petroleumstilsynet en mer rendyrket tilsynsrolle, noe som ses på som positivt».

I Meld. St. 12 (2017–2018) viste departementet til den allerede eksisterende ordningen og avtalen med Statens havarikommisjon for transport. Departementet vektla også denne gang at daværende Petroleumstilsynets granskinger utgjorde en viktig del av kontroll og risikobasert oppfølging av virksomhetene og at etatens rolle i forbindelse med granskinger er viktig.

I Prop. 1 S (2021–2022) for budsjettåret 2022 under Arbeids- og sosialdepartementet ble det fremmet et forslag om økt bevilgning til Petroleumstilsynet til forbedret oppfølging av alvorlige hendelser, og bedre brukerrettet kunnskapsdeling for økt læring og forbedring i næringen. Samtidig ble det foreslått en bevilgningsøkning til Statens havarikommisjon (SHK) til opprettelse av en fast ordning for uavhengige granskinger i petroleumsvirksomheten. I forbindelse med tilleggsproposisjon samme høst ble forslaget om bevilgningsøkning til SHK ikke videreført.

Havindustritilsynet gjennomførte i 2022–2025 kartleggings- og utviklingsarbeid om forbedret oppfølging og læring etter hendelser.43 Havindustritilsynets innsats er rettet mot følgende områder: gransking (videreutvikle Havindustritilsynets metoder og kompetanse), styrket oppfølging og læring etter hendelser (inkludert bruk av verktøy for registrering og oppfølging), videreutvikle RNNP (økt tilgjengeliggjøring av data internt og eksternt, effektivisere prosesser for innrapportering av data, videreutvikle metoder og undersøkelser), og styrke Havindustritilsynets kommunikasjon og formidling av informasjon etter granskinger for å bidra til bedre læring og forebygging i petroleumsvirksomheten.

Likheter og forskjeller ved de ulike ordningene

De ulike ordningene har ulike formål. Selskapenes granskinger skal bidra til intern forbedring og læring på arbeidsplassen og i selskapet. Havindustritilsynets gransking skal bidra til å bringe virksomheten i samsvar med gjeldende HMS-regelverk, og å bidra til økt læring og forbedring på tvers av sektoren. Ordningen med en ad-hoc uavhengig undersøkelseskommisjon skal bidra til forbedring og læring på samfunnsnivå, og innebærer at også myndighetenes rolle inngår i granskingen.

I alle ordningene er det krav til at aktørene skal bidra med varsling, rapportering og nødvendig informasjon. I petroleumsvirksomheten er det krav til at operatør skal varsle Havindustritilsynet ved fare og ulykkeshendelser, jf. § 29 i styringsforskriften. Havindustritilsynet har en døgnkontinuerlig beredskapsordning for mottak av varsel og meldinger fra næringen. Ved en alvorlig hendelse vil Havindustritilsynet relativt raskt ta stilling til om det skal iverksettes gransking. Statens havarikommisjon (SHK) er også døgnkontinuerlig bemannet for mottak av varsler, og for raskt å kunne rykke ut for sikring av ulykkessted og oppstart av gransking. Alle ordninger vil hensynta at redning og helsehjelp prioriteres, og at politiets etterforskning kan foregå uhindret. Det er samtidig viktig at politiets etterforskning er tydelig adskilt fra granskinger og uavhengige undersøkelser. Dette fordi informantene i en gransking fritt skal kunne gi nødvendig informasjon uten unødig frykt for selvinkriminering. Som det framgår over er det ingen av ordningene som tar stilling til sivilrettslig eller strafferettslig skyld eller ansvar, dette skjer kun gjennom politietterforskning og eventuell domstolsbehandling. Samtidig kan det i enkelte tilfeller gis informasjon til politiet fra selskap som mistenker straffbare forhold. Havindustritilsynet kan også politianmelde alvorlige forhold og vil kunne bistå politiet med faglige råd og informasjon innen sitt myndighetsområde. De uavhengige granskingskommisjonene vil ha de strengeste rammene for deling av informasjon, og vil kun dersom det er nødvendig for å ivareta den berørte eller endres sikkerhet, ha unntaksadgang fra taushetsplikt.

Tabell 3.2 viser likheter og forskjeller mellom de ulike ordningene, på utvalgte områder. I alle ordningene vil, som innledningsvis beskrevet, hendelsesforløp og årsakssammenhenger blir undersøkt. Krav til metodebruk og kompetanse vil være strengest regulert for faste uavhengige granskingskommisjoner. Samtidig vil den sektorspesifikke kunnskapen være høyest hos selskapene og Havindustritilsynet. Tilsynet vil også besitte en høy juridisk kompetanse innen eget myndighetsområde, og har i tillegg ansatte med granskingsfaglig kompetanse. Tilsynets granskinger vil følges opp videre overfor selskapet, også etter avlagt rapport, dersom det avdekkes brudd på regelverket. En uavhengig undersøkelseskommisjon, som SHK, vil besitte en høy granskingsspesifikk kompetanse i tillegg til opparbeidet sektorspesifikk kunnskap. En uavhengig undersøkelseskommisjon lagt til SHK vil gi sikkerhetstilrådinger, med vekt på læring på samfunnsnivå. Undersøkelseskommisjoner, ad-hoc eller faste, vil undersøke også myndighetsnivået (departement og etat). En fast ordning vil kunne ha størst grad av uavhengighet. En utfordring ved dagens ordning med ad-hoc undersøkelser i petroleumsvirksomheten er at den fram til nå ikke har vært i bruk. SHK har derfor ikke kunnet opparbeide seg erfaring med ulykker og uønskede hendelser i petroleumsvirksomheten. Videre vil uavhengige undersøkelser kunne ta noe mer tid enn granskinger gjennomført av tilsynsmyndigheten.

Tabell 3.2 Likheter og forskjeller på utvalgte områder ved selskapenes granskinger, Havindustritilsynets granskinger og uavhengige undersøkelser.

3.2 Rammer og regelverk – nye havindustrier

3.2.1 CO₂-transport og -lagring på sokkelen

Virksomheten som gjelder CO₂-transport og -lagring på sokkelen er hjemlet i lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster (naturressursloven 1963), jf. § 1, og forskrift 5. desember 2014 om utnyttelse av undersjøiske reservoarer på kontinentalsokkelen til lagring av CO₂ og om transport av CO₂ på kontinentalsokkelen (CO₂-lagringsforskriften). Virksomheten omfattes også av lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven), jf. § 1-3. Videre reguleres virksomheten gjennom forskrift om begrensning av forurensing, kapittel 35, fastsatt av Klima- og miljødepartementet.

I 2018 fikk Petroleumstilsynet (nå Havindustritilsynet) delegert myndighetsansvar for sikkerhet og arbeidsmiljø ved transport og injeksjon av CO₂, som omfatter tilsynsmyndighet og myndighet til å fastsette forskrift om krav til sikkerhet og arbeidsmiljø. Forslag til nærmere forskrift ble sendt på høring 4. desember 2019, etter en forutgående involveringsprosess i Regelverksforum. Den 25. februar 2020 fastsatte Petroleumstilsynet (nå Havindustritilsynet) forskrift om sikkerhet og arbeidsmiljø ved transport og injeksjon av CO₂ på kontinentalsokkelen (CO₂-sikkerhetsforskriften).

Elementene i storskala CO₂-håndtering omfatter CO₂-fangstanlegg med lagertanker, skipstransport, mottaksanlegg og mellomlager, rørtransport og injeksjon til permanent lagring i undersjøisk reservoar. Virksomheten er blant annet utviklet på bakgrunn av kjent teknologi og kunnskap fra petroleumsvirksomhet, herunder CO₂-rørtransport og injeksjon på sokkelen.

EU-lagringsdirektiv (2009/31/EC) er innarbeidet i norsk rett gjennom CO₂-lagringsforskriften og i forskrift om begrensning av forurensning som ligger under Klima- og miljødepartementet.

I utviklingen av CO₂-sikkerhetsforskriften så Havindustritilsynet blant annet hen til konsept og tekniske løsninger som ble lagt til grunn for framføring til plan for utbygging og drift (PUD) og tillatelse til anlegg og drift (PAD) av Northern Lights. Forskriften gir, på samme måte som for HMS-regelverket i petroleumsvirksomheten, funksjonelle kravbestemmelser supplert med veiledning og henvisning til aktuelle anerkjente standarder og industrinormer. Forskriften legger til grunn at eksisterende krav om systematisk tilnærming til risikoreduksjon er anvendbare ved å ta hensyn til virksomhetens egenart, stedlige forhold og operasjonelle forutsetninger.

Det er ressursmyndigheten, ved Energidepartementet og Sokkeldirektoratet, som gjør vurderinger av hvilke deler av kontinentalsokkelen som er egnet for sikker lagring av CO₂. Sokkeldirektoratet har, basert på over 50 års seismiske undersøkelser og brønndata fra petroleumsvirksomhet, kartlagt hvilke geologiske formasjoner på norsk sokkel som egner seg for langvarig CO₂lagring. Lagringskapasiteten er anslått til over 80 milliarder tonn.44

Kartlagte områder på norsk sokkel for langvarig lagring av CO₂:

1. Nordsjøen:
1. Utsiraformasjonen (Sleipner-området) – i drift siden 1996
2. Sognefjord-, Fensfjord- og Johansenformasjonene
3. Aurora-området (Northern Lights-prosjektet)
4. Flere dype sandsteinsreservoarer med høy lagringskapasitet.
2. Midt-Norge (Norskehavet):
1. Froan Basin og Helgelandsformasjonen
2. Egnet for framtidig lagring, men mindre kartlagt enn Nordsjøen.
3. Barentshavet:
1. Stappen- og Bjarmelandformasjonene
2. Store potensialer, men krevende infrastruktur og miljøforhold.

Per desember 2025 er det gitt utnyttelsestillatelse til Northern Lights JV DA og 13 letetillatelser til aktører og aktørgrupper. Én letetillatelse er nylig levert tilbake.

Figur 3.3 Oversikt over lete- og utnyttelsestillatelser for CO₂-lagring.

Kilde: Sokkeldirektoratet (EXL: letetillatelse)

System for åpning, konsesjon, tildeling mv.

Myndighetene praktiserer en åpen-dør-politikk45 for behandling av søknader om tillatelser til CO₂-lagring på sokkelen. Aktører søker om areal når de selv anser at grunnlaget for å sende inn søknad er tilstrekkelig. Slike søknader blir fortløpende vurdert, og om søknaden vurderes å gi et godt grunnlag for tildeling, vil det området som staten vurderer som aktuelt utlyses med en passende søknadsfrist for tildeling av en letetillatelse. Ved utlysningen stilles det opp objektive, publiserte og ikke-diskriminerende kriterier som skal sikre at tildelingen skjer i tråd med kravene i CO₂-lagringsforskriften. Andre aktører gis dermed mulighet til å søke på det utlyste området.

Arbeidsprogrammet som følger med tildelingen skal sikre rask og effektiv framdrift i tildelt areal, og at det gjennomføres tilstrekkelige vurderinger for å modne arealet fram til en sikker lagringslokalitet. Arbeidsprogrammet omfatter normalt én forpliktende fase og etterfølgende betingede faser med beslutningsmilepæler for videreføring eller tilbakelevering. Normalt settes det krav til at arbeidsprogrammet avsluttes med at aktørene tar en investeringsbeslutning om realisering av CO₂-lagring og deretter leverer inn plan for utbygging og drift (PUD) for lagringslokaliteten. Alternativt leverer aktørene tilbake området for letetillatelsen.

I Norge vil det at lagring av CO₂ foregår på kontinentalsokkelen, innebære behov for kompetanse om å bygge ut og drive anlegg til havs. Slik kompetanse er det i Norge god tilgang på gjennom petroleumsvirksomheten. Per i dag er det aktører med kompetanse og erfaring fra petroleumsvirksomheten som er utpekt til operatør for letetillatelser for CO₂-lagring. Som for petroleumsvirksomheten stilles det også for CO₂-lagringsvirksomhet særlige kompetansekrav til operatøren i en tillatelse, og krav om at andre rettighetshavere i rettighetshavergruppen har nødvendig kompetanse til å påse at aktiviteten gjennomføres på en sikker måte (påse-ansvar).

For en nærmere omtale av industriutviklingen knyttet til CO₂-transport og -lagring på sokkelen, se kapittel 6.2.1. For beskrivelsen av risikobildet i næringen, se kapittel 8.1.

3.2.2 Fornybar energiproduksjon til havs

Havenergilova (lov 4. juni 2010 nr. 21 om fornybar energiproduksjon til havs) regulerer utnyttelse av fornybare energiressurser til havs og sikrer at energianlegg planlegges og bygges med hensyn til energiforsyning, miljø, sikkerhet og andre samfunnsinteresser. Før et område kan brukes til energiproduksjon, må det åpnes av Kongen i statsråd etter en strategisk konsekvensutredning som skal vurdere miljømessige og samfunnsmessige forhold.

Når et område er åpnet, deles det inn i prosjektområder som lyses ut i konkurranse. Tildeling skjer gjennom auksjon eller vurdering basert på objektive kriterier, eller en kombinasjon av disse. Aktører må oppfylle krav til teknisk og økonomisk kapasitet, HMS og eventuelt prekvalifisering. Den som tildeles et område får enerett til å gjennomføre konsekvensutredning og å søke om konsesjon.

Konsesjon er påkrevd for bygging og drift av anlegg, og omfatter hele livsløpet. Konsesjonssøknaden skal inneholde informasjon om søker, beskrivelse av prosjektet og vedlegges en prosjektspesifikk konsekvensutredning. Etter at konsesjon er tildelt må utbygger utarbeide en detaljplan som godkjennes av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) før byggestart.

Forskrift til havenergilova, forskrift 12. juni 2020 nr. 1193 (havenergilovforskrifta), er fastsatt med hjemmel i havenergilova og gir detaljerte regler for utlysning, konsesjonsbehandling og krav til dokumentasjon. NVE fører tilsyn med etterlevelse av regelverket.

Havenergilova § 51 regulerer krav til sikkerhet og beredskap ved etablering og drift av energianlegg til havs, som innebærer at anlegg, i alle faser, skal planlegges og gjennomføres forsvarlig basert på styringssystemer som skal sikre etterlevelse av krav som følger av lovgivningen.Havindustritilsynet er delegert myndighet til å fastsette forskrifter etter havenergilova § 5-1 andre ledd og til å føre tilsyn etter § 5-1 med underliggende forskrifter.

Ved Prop. 75 L (2024–2025) Endringer i arbeidsmiljøloven (lovens anvendelse for fornybar energiproduksjon til havs), ble det gjort endringer i arbeidsmiljøloven slik at den, i tråd med forutsetningene som lå til grunn i forarbeidene, ble gjort gjeldende for all fornybar energiproduksjon og omforming og overføring av elektrisk energi til havs. Lovendringene trådte i kraft 1. januar 2026.

Havindustritilsynet har sendt på høring forslag til forskrift om sikkerhet og arbeidsmiljø for fornybar energiproduksjon til havs, hjemlet i havenergilova og arbeidsmiljøloven. Regelverksforum har vært involvert i arbeidet og partenes ulike syn har kommet fram. Utkastet ble sendt på offentlig høring 1. desember 2023 med høringsfrist 1. mars 2024. I arbeidet med forslag til ny forskrift om sikkerhet og arbeidsmiljø for fornybar energiproduksjon til havs, ble det sett hen til eksisterende regulering av vindkraft på land i Norge, regulering av vindkraft til havs internasjonalt og til reguleringen av petroleumsvirksomheten i Norge. Det har for Havindustritilsynet vært sentralt å få fram hvilke risikoforhold som er særegne for denne nye industrien og å utvikle et regelverk som er tilpasset fornybar energiproduksjon til havs.

I forskriftsforslaget legges det opp til et funksjonsbasert regelverk som stiller krav til måloppnåelse med frihet i valg av løsninger. Forslaget vektlegger en risikobasert og systemorientert tilnærming og tydeliggjør aktørenes ansvar for systematisk oppfølging av risiko. Det foreslås også at regelverket gjøres gjeldende for allerede eksisterende havvindanlegg som er underlagt petroleumsloven. Også for fornybar energiproduksjon til havs vil samarbeid, medvirkning og dialog mellom de tre partene; myndighetene, arbeidstakerne og arbeidsgiverne være viktig. De relevante delene av forslaget er nå til behandling i etaten og departementet.

Fornybarnæringen i Norge har de siste årene arbeidet systematisk for å styrke helse, miljø og sikkerhet (HMS), med et uttalt mål fra Fornybar Norge om å bli landets beste næring på området. Arbeidet bygger blant annet på kjent teoribakgrunn og erfaring fra petroleumsvirksomheten. Gjennom Fornybar Norges HMSløfte har ledere tatt større eierskap, og over 80 % av de ansatte i næringen jobber i selskap som har sluttet seg til initiativet. Dette har bidratt til en mer åpen, rapporterende og lærende kultur, der erfaringer deles aktivt på tvers av virksomheter gjennom nettverk, delingsplattformer og felles rapporteringssystemer. Næringen har samtidig utviklet en bedre forståelse av sitt samlede risikobilde, og tydeliggjort at «HMS er lønnsomt» – både fordi trygge arbeidsplasser reduserer alvorlige hendelser og fordi høy tilgjengelighet av kompetanse er avgjørende for å nå energipolitiske mål.46

Fornybar Norge har videreutviklet sin HMSstrategi, kalt «Rollemodell». Strategien bygger på fire pilarer: risikostyring, samarbeid, lederskap og en kultur der alle er pådrivere. Økende aktivitetsnivå i årene framover vil gi et mer komplekst risikobilde, noe som forsterker behovet for systematiske risikovurderinger, kompetansebygging og tydelige roller og ansvar. Næringen legger derfor vekt på aktive risikostyringsprosesser, deling av beste praksis, styrking og videreutvikling av HMSnettverket for å løfte kvaliteten i hele bransjen. For en nærmere omtale av industriutviklingen knyttet til fornybar energiproduksjon til havs, se kapittel 6.2.2. For beskrivelsen av risikobildet i næringen, se kapittel 8.2.

3.2.3 Havbunnsmineralvirksomhet

Lov 22. mars 2019 nr. 7 om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen (havbunnsmineralloven) trådte i kraft 1. juli 2019. Havbunnsmineralloven er en helhetlig og omfattende lov og er basert på mange av de samme prinsippene som for annen havbasert ressurslovgivning og da særlig i petroleumslovgivningen. Loven slår blant annet fast at staten har eiendomsretten til mineralforekomster på norsk kontinentalsokkel og har eksklusiv rett til ressursforvaltning, og legger slik til rette for det tillatelsesregimet loven etablerer. Formålsparagrafen i loven er å «legge til rette for undersøkelse og utvinning av mineralforekomster på kontinentalsokkelen i samsvar med samfunnsmessige målsettinger, slik at hensynet til verdiskaping, miljø, sikkerhet ved virksomheten, øvrig næringsvirksomhet og andre interesser blir ivaretatt.»

Regelverket er ytterligere detaljert gjennom fem forskrifter gitt med hjemmel i havbunnsmineralloven. Fire av disse trådte i kraft 1. september 2025; generell forskrift til havbunnsmineralloven, forskrift om havbunnsmineralregister, forskrift om erstatning til norske fiskere, og Sokkeldirektoratets forskrift om datainnsamling og dokumentasjon i havbunnsmineralvirksomheten. I tillegg har Havindustritilsynet fastsatt forskrift 15. oktober 2025 nr. 2050 om sikkerhet og arbeidsmiljø ved mineralvirksomhet til havs.

I henhold til havbunnsmineralloven må områder åpnes før tillatelser til kommersielle selskap kan tildeles. Som del av åpningsprosessen skal det gjennomføres en konsekvensutredningsprosess med offentlig høring. Denne konsekvensutredningen skal bidra til å belyse de ulike interessene som gjør seg gjeldende på det aktuelle området, slik at dette kan ligge til grunn når det skal tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, området kan åpnes for mineralvirksomhet. Konsekvensutredningen skal videre belyse hvilke virkninger en eventuell åpning kan få for miljøet og antatte næringsrelaterte, økonomiske og sosiale virkninger. Kongen i statsråd kan beslutte at et nærmere avgrenset område av norsk kontinentalsokkel skal åpnes for mineralvirksomhet.

Etter at et område er åpnet, kan det tildeles undersøkelsestillatelser og utvinningstillatelser til kommersielle aktører. Tillatelsesregimet er basert på de samme hovedtrekkene som i petroleumsloven. En undersøkelsestillatelse gir rettighetshaver rett til gjennomføring av undersøkelser. En undersøkelsestillatelse er ikke-eksklusiv og avgrenset geografisk og i tid. En utvinningstillatelse er eksklusiv og vil også være avgrenset geografisk og i tid. Utvinningstillatelsen gir enerett til undersøkelser og til å søke om godkjenning av plan for utvinning innenfor området som er omfattet av tillatelsen. Tillatelsen blir gitt med en tilhørende arbeidsforpliktelse, som inkluderer leteaktivitet og etterfølgende beslutningspunkt for videreføring eller tilbakelevering. Det følger av havbunnsmineralloven at det før tildeling av utvinningstillatelser som hovedregel skal skje en utlysning av det området det kan søkes om tillatelse for. Før utvinning kan godkjennes, må rettighetshaver sende inn søknad om godkjenning av utvinningsplan, inkludert en prosjektspesifikk konsekvensutredning.

Energidepartementet forvalter havbunnsmineralloven. Sokkeldirektoratet er departementets fagetat når det gjelder forvaltningen av mineralressurser på norsk kontinentalsokkel. Havindustritilsynet har myndighet til å gi forskrift for og føre tilsyn med sikkerhet og arbeidsmiljø for mineralvirksomhet til havs. Miljømyndighetene følger opp forhold knyttet til ivaretakelse av miljøet i henhold til forurensningsloven. Finansdepartementet har ansvaret for fiskale forhold, herunder skattemessige forhold. Solberg-regjeringen igangsatte en åpningsprosess i 2020, herunder en konsekvensutredning. I juni 2023 la Støre-regjeringen fram Meld. St. 25 (2022–2023) med et forslag om åpning av område for havbunnsmineralvirksomhet og en forvaltningsstrategi for Stortinget. Meldingen ble behandlet i Stortinget i januar 2024, jf. Innst. 162 S (2023–2024). I statsråd 12. april 2024 ble et område på 281 000 km² i Norskehavet og Grønlandshavet åpnet for mineralvirksomhet.

Første skritt etter åpning av et område er gjennomføring av en konsesjonsrunde og tildeling av tillatelser til kommersielle selskap. Energidepartementet startet prosessen med 1. konsesjonsrunde etter åpningen og har hatt forslag til områder for utlysning på offentlig høring. Neste skritt er utlysning av områder for søknader. Som følge av budsjettenigheten i forbindelse med statsbudsjettet for 2026 vil ikke dagens regjering lyse ut første konsesjonsrunde i denne stortingsperioden. Kartet i figur 3.4 viser området omfattet av åpningsprosessen.

Petroleumstilsynet, nå Havindustritilsynet, fikk 4. april 2022 delegert myndighet etter havbunnsmineralloven §§ 6-1, 6-2, 6-3, 6-4 og 6-5, og §§ 9-1, 9-6, 9-7, 9-8, jf. kgl.res. 1. april 2022 nr. 502 og kgl.res. 1. april 2022 nr. 504.

Havindustritilsynet har myndighet til å fastsette forskrift om og føre tilsyn med sikkerhet og arbeidsmiljø for havbunnsmineralvirksomhet. På dette grunnlaget la Havindustritilsynet fram forslag til forskrift om sikkerhet og arbeidsmiljø ved mineralvirksomhet til havs (havbunnsmineralsikkerhetsforskriften) for høring 12. februar 2024. Forslaget var utarbeidet med involvering av partene i Regelverksforum og i dialog med Energidepartementet, og gjaldt for havbunnsmineralvirksomhet generelt. For sin faglige vurdering så Havindustritilsynet hen til de aktiviteter som vil kunne foregå i tidlig fase av virksomheten, som vil kunne være toktbaserte undersøkelsesaktiviteter. Forskriften er fastsatt med ikrafttredelse 15. oktober 2025.

Havbunnsmineralsikkerhetsforskriften har som formål å fremme og videreutvikle et høyt nivå for sikkerhet og arbeidsmiljø. Reguleringen er funksjonsbasert og stiller krav til måloppnåelse med frihet i valg av løsninger. Regelverket vektlegger en risikobasert og systemorientert tilnærming og tydeliggjør aktørenes ansvar for systematisk oppfølging av risiko. Samarbeid, medvirkning og dialog mellom de tre partene; myndighetene, arbeidstakerne og arbeidsgiverne, vil også for havbunnsmineralvirksomhet være en viktig bærebjelke.

Den funksjonsbaserte reguleringen vil også kunne bidra til utviklingen av standarder på området.

For en videre omtale av utviklingen knyttet til havbunnsmineralvirksomhet, se også kapittel 6.2.3. For en beskrivelse av noen relevante risikoforhold, se kapittel 8.3.

Figur 3.4 Kart over åpningsområdet for havbunnsmineraler.

Kilde: Sokkeldirektoratet.47

4 Partssamarbeid i petroleumsvirksomheten og i nye næringer til havs

Et velfungerende to- og trepartssamarbeid er, som det framgår av kapittel 1.1, en viktig forutsetning for HMS-regimet i norsk petroleumsvirksomhet. God og åpen kommunikasjon, tydelig ansvarsplassering og gjensidig tillit og respekt for hverandres roller og ansvar er avgjørende for et trygt og godt arbeidsmiljø. Trepartssamarbeid har en lang tradisjon i norsk arbeidsliv og i petroleumsvirksomheten. Partssamarbeidet gir de ulike partene innflytelse i saker som angår dem. Partssamarbeidet bidrar til åpenhet og dialog om ulike interesser, og gjennom respekt for hverandres roller og ansvar legges grunnlaget for tilstrekkelig stabile rammer med et relativt lavt konfliktnivå. Regimet forutsetter at de involverte partene har tillit til at hver av partene har en gjensidig interesse i å skape trygge og sikre arbeidsforhold og økt verdiskapning. Dette gjelder både på virksomhetsnivå, i topartssamarbeidet og på de ulike arenaene for trepartssamarbeid.

I et større perspektiv bygger modellen på noen særtrekk ved samfunnsorganiseringen i de nordiske landene som; tett trepartssamarbeid mellom myndigheter, arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner, høy grad av medvirkning og medbestemmelse på virksomhetsnivå, sterke kollektive aktører, sentralt koordinert lønnsdannelse og lokale forhandlinger, høy organisasjonsgrad mv.48 Fundamentet for den norske arbeidslivsmodellen ligger i de kollektive avtaleverkene, lovgivning som støtter opp under de kollektive mekanismene og lovgivning knyttet til medvirkningsordninger og vern av den enkelte arbeidstaker.49^,50

Petroleumsvirksomheten har høy organisasjonsgrad og etablerte to- og trepartsarenaer, og en lang tradisjon for tett partssamarbeid. Forutsetningene for at samarbeid og et representativt system skal kunne fungere er med dette svært gode. Innenfor rammen av partssamarbeidet kan da uenigheter diskuteres og utfordringer belyses fra ulike ståsted, slik at forbedring kan oppnås gjennom økt forståelse og bedre løsninger.

Aktørene i petroleumsnæringen signaliserer behov for effektivisering og omorganisering framover. Tidligere erfaring viser at effektiviseringsprosesser kan legge press på både to- og trepartssamarbeidet, og at tidlig involvering kan bidra positivt. Operatørselskap som omorganiserer har overfor tilsynsmyndigheten signalisert at det, i tråd med regelverket, er et medvirkningsapparat for å sikre involvering av arbeidstakerne, bedriftshelsetjenesten, vernetjenesten og de tillitsvalgte.

I de nye havindustriene er virksomheten enda under utvikling. For CO₂-transport og -lagring på sokkelen er partene i hovedsak de samme aktører som er kjent fra petroleumsvirksomheten. For fornybar energiproduksjon til havs og havbunnsmineralvirksomhet er aktuelle aktører på selskapssiden organisert og kjent for blant annet Offshore Norge som arbeidsgiverorganisasjon, mens det for arbeidstakerorganisasjonene per i dag er ukjent hvordan en kommende arbeidsstokk vil fordele og organiseres seg, og hvor vidt andelen innleid personell vil få betydning for organisasjonsgraden.

4.1 Sentrale arenaer i trepartssamarbeidet

Nedenfor gis en oversikt over sentrale partsarenaer i petroleumsvirksomheten og nye næringer til havs. Dagens struktur er bygget opp med utgangspunkt i petroleumsvirksomhet. Relevante organisasjoner som representerer nye næringer til havs er blant annet invitert inn i Regelverksforum ved Fornybar Norge og EL og IT Forbundet, hvor partene involveres i arbeidet med regelverksutvikling. Både Regelverksforum og Sikkerhetsforum har utvidet sine mandat til å også omfatte ny virksomhet til havs. Per i dag er de nye havindustriene representert i Sikkerhetsforum ved Offshore Norge på arbeidsgiversiden, mens på arbeidstakersiden vil medlemstilhørighet først bli kjent når den kommersielle virksomheten er satt i drift. For CO₂-transport og -lagring er representasjonen dekket på både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden med dagens struktur.

Sikkerhetsforum

Sikkerhetsforum ble etablert høsten 2000 og er sammensatt av representanter fra myndighetene og arbeidslivspartene i petroleumsvirksomheten. Sikkerhetsforum er den sentrale trepartsarenaen for samarbeid og debatt om viktige HMS-utfordringer i norsk olje- og gassindustri og annen havindustri. Sikkerhetsforum skal også bidra til at relevante sikringstema blir adressert.

Sikkerhetsforum ledes av Havindustritilsynet og har som hovedoppgave å fremme arbeidet med sikkerhet og arbeidsmiljø i norsk olje- og gassindustri og annen havindustri gjennom å:

• Være et forum for å diskutere og følge opp aktuelle sikkerhets- og arbeidsmiljøspørsmål.
• Legge til rette for et godt samarbeid mellom partene i næringen og myndighetene.
• Være en referansegruppe for prosjekter som er eller planlegges igangsatt av partene eller av myndighetene.

Gjennom arbeidet i Sikkerhetsforum identifiseres sentrale problemstillinger i fellesskap, og partene diskuterer måter å løse dem på. Forumet brukes også aktivt til å spre kunnskap på tvers i næringen og til å drøfte strategi og prioriteringer i HMS-arbeidet. Sikkerhetsforums mandat, representasjon, møtereferater og produserte dokumenter gjøres tilgjengelig på Havindustritilsynets nettsider.51 Formålet med dokumentasjon og tilgjengeliggjøring er blant annet å bidra til åpne og forpliktende prosesser, og å legge til rette for deling av Sikkerhetsforums utarbeidede rapporter mv. Gjennom årene har en rekke viktige prosesser for kontinuerlig forbedring av HMS-nivået i petroleumsvirksomheten blitt forankret gjennom Sikkerhetsforum.

Regelverksforum

Regelverksforum ble etablert i 1986 og ledes av Havindustritilsynet. Regelverksforum er en trepartsarena for utvikling og vedlikehold av HMS-regelverket. I forumet møtes representanter for arbeidstakerne, arbeidsgiverne og myndighetene. De får anledning til å følge regelverksarbeidet og uttale seg om viktige forslag før offentlig høring. Dette fører til en større grad av eierskap til og konsensus om forslag til regelverksutvikling. Forumet bidrar gjennom sin representasjon blant annet også til å klargjøre forskjeller og likheter i virksomheten på land og til havs. Havindustritilsynet og Arbeidstilsynet har et slikt formelt fora, hvor partene tidlig i prosessen involveres i aktuelle forslag til regelverksendring. Dette kommer i tillegg til de alminnelige åpne høringer. I andre sektorer er hovedregelen at formaliserte innspill fra partene til myndighetenes arbeid med regelverksutvikling skjer gjennom en alminnelig åpen høringsprosess, med skriftlige innspill. I noen tilfeller inviteres det i den sammenheng til enkeltstående innspillsmøter, hvor myndighetene presenterer forslaget til regelverksendring.

Regelverksforum skal legge til rette for:

• Informasjon, diskusjon, rådgivning og eventuelt tilbakemelding om arbeidet med utvikling og vedlikehold av regelverket for petroleumsvirksomhet, fornybar energiproduksjon til havs, CO₂-transport og -lagring og havbunnsmineralvirksomhet.
• Informasjon og diskusjon om den praktiske implementeringen og bruken av HMS-forskriftene.

Representerte organisasjoner, rammer og møtereferater for Regelverksforum gjøres tilgjengelig på Havindustritilsynets nettsider.52

Regelverksopplæring

Regelverkskompetanse (RVK) var et trepartssamarbeid med mål om å sikre relevant og oppdatert opplæring i HMS-regelverket for petroleumsvirksomheten, med Handelshøyskolen BI som sentral samarbeidsaktør. Etter Handelshøyskolen BIs oppsigelse av kontrakten i mai 2021 var det usikkerhet om videre utvikling. I Regelverksforums møte i september 2025 ble det enighet om å opprettholde et partssamarbeid om regelverksopplæring, og det ble vedtatt å sette ned en arbeidsgruppe for å utarbeide en anbefaling om kursinnhold, herunder læringsmål, samt personellmålgrupper for opplæring i HMS-regelverket for petroleumsvirksomheten, som kan utvides til å omfatte HMS-regelverket for fornybar energiproduksjon til havs. Arbeidsgruppens arbeid pågår, og videre organisering og bruk av anbefalingene fra arbeidsgruppen er per i dag ikke besluttet. Status for arbeidet skal rapporteres i Regelverksforum i juni 2026.

Samarbeid for sikkerhet

Samarbeid for sikkerhet (SfS) ble etablert i 2001 som en samarbeidsarena hvor partene i næringen deltar og Havindustritilsynet deltar som observatør.53 Samarbeid for sikkerhet utarbeider blant annet opplærings- og informasjonsmateriell i form av sikkerhetsfilmer og konkrete anbefalinger for «beste praksis» for næringen.

Samarbeid for sikkerhet har vært gjennom en endringsprosess. Partene i SfS har i 2025 gjennomgått struktur og leveranser for SfS, med sikte på å få på plass et revitalisert og reorganisert SfS. Ny organisering og leveransemodell for SfS ble iverksatt 1. kvartal 2026.

Sektorstyret for petroleum, lavkarbon og havenergi

Sektorstyret oppnevnes av Standard Norges styre og er et bindeledd mellom Standard Norge og eierne54 og brukerne av petroleumsstandardene. Sektorstyrets medlemmer foreslås av Offshore Norge, Norsk Industri, Norges Rederiforbund, Havindustritilsynet, DNV, Landsorganisasjonen i Norge, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Lederne og Standard Norges administrerende direktør. Sektorstyret skal ivareta sektorens interesser innenfor standardisering og spesielt standardenes bidrag til forenkling, effektiv ressursbruk, lavere transaksjonskostnader, innovasjon, konkurransedyktighet, kvalitet og et forsvarlig sikkerhetsnivå. Viktige oppgaver for sektorstyret er å bidra til et brukerstyrt, effektivt standardiseringsarbeid i overensstemmelse med Standard Norges mål, overordnede planer og strategi.

Samarbeidsforum for helikoptersikkerhet på norsk kontinentalsokkel

Helikoptertransport er i seg selv ikke petroleumsvirksomhet, men er nært tilknyttet som en del av den samlede virksomheten på sokkelen. Samarbeidsforum for helikoptersikkerhet på norsk kontinentalsokkel arbeider for å øke helikoptersikkerheten offshore. Forumet ledes av Luftfartstilsynet og er sammensatt av representanter fra myndighetene, helikopteroperatørene, Avinor, arbeidsgiverorganisasjonene, fagforeningene og andre som er involvert i offshoreflygning. Forumet gir tilrådninger og uttalelser til andre aktører, for eksempel felles høringsuttalelser til myndighetene.

Inkluderende Arbeidsliv (IA), bransjeprogram for olje og gass

IA bransjeprogram for leverandørindustrien i olje og gass ble opprettet i forrige IA-avtale, og er videreført i nåværende avtaleperiode (2025–2028). Det vises blant annet til at eksisterende bransjeprogram skal formidle og spre aktivitet, tiltak og verktøy for bedre arbeidsmiljø og lavere sykefravær til resten av sin bransje. Bransjeprogrammet dekker leverandørindustrien og forpleiningsbedriftene. I styringsgruppen er partene representert ved Offshore Norge, Norsk Industri (prosjektleder), Forbundet Styrke, Fellesforbundet, EL og IT Forbundet, Fagforbundet SAFE, Tekna, Arbeids- og velferdsetaten (NAV) og Havindustritilsynet. Det er 18 bedrifter med i bransjeprogrammet.

Partene i arbeidslivet har et betydelig ansvar for å få ned sykefraværet. Arbeidsplassen kan både være årsak til at arbeidstakere får helseproblemer, og veien til at de får bedre helse. Den nye IA-avtalen legger blant annet opp til:

• Mer arbeid med arbeidsmiljø for å forebygge sykdom.
• Bedre sykefraværsoppfølging av arbeidstakere og mer vekt på pliktene alle har.
• Forsterket innsats på den enkelte arbeidsplass.
• Innhenting av mer kunnskap om sykefravær og tiltak som kan forhindre at så mange faller ut av arbeidslivet.

Det finnes flere ulike fora rettet inn mot trepartssamarbeid knyttet til mer spesifikke sikkerhets- og arbeidsmiljøtema, nedenfor er to eksempler.

Offshore Norges Nettverk for sikkerhets- og beredskapsopplæring

Nettverk for Sikkerhets- og beredskapsopplæring er etablert av Offshore Norge. Nettverket har deltakere fra feltoperatører på norsk sokkel, fagforbundene; Fagforbundet SAFE, Forbundet Styrke, Lederne og Fellesforbundet, treningssentre, Norges Rederiforbund og Havindustritilsynet (observatør). Nettverket skal gjennom initiativer og diskusjoner bidra til utvikling av Offshore Norges plan for opplæring innen sikkerhets- og beredskapsopplæring, og bidra til erfaringsutveksling for forbedring av sikkerhets- og beredskapskurs. Nettverket kan opprette ad-hoc grupper med mandat for å arbeide med spesifikke arbeidsoppgaver knyttet til sikkerhets- og beredskapsopplæringen.

Dysleksivennlig arbeidsplass

Fra april 2025 har Dysleksivennlig arbeidsplass blitt et nasjonalt program, i regi av Forbundet Styrke, Norsk Industri, Dysleksi Norge, IA-bransjeprogrammet, Landsorganisasjonen i Norge (LO) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO). Programmet ledes av Dysleksi Norge og skal bidra til å skape en åpenhetskultur som reduserer skam og utenforskap for ansatte med lese-, skrive-, matematikk- og språkutfordringer. I tillegg skal satsingen bidra til å øke tilgangen på arbeidskraft, sikre bedre inkludering i arbeidslivet, forebygge ulykker, redusere sykefravær og frafall, styrke trivselen og bidra til økt produktivitet i norske bedrifter. Bedrifter får gjennom medlemskap et synlig bevis på at den er en dysleksivennlig arbeidsplass.

4.2 Sikkerhet, lederskap og læring (HOP) – et virksomhets- og bransjetiltak

Human and Organisational Performance (HOP), i Norge oversatt til «Sikkerhet, lederskap og læring», har de senere årene vært et satsingsområde i olje- og gassindustrien på virksomhets- og bransjenivå. Arbeidet med HOP i Norge har i stor grad bygget på erfaringer fra internasjonale selskap, men har særlig fått økt omfang etter 2021. Deling av erfaringer på tvers av virksomheter og bransjer har vært en viktig suksessfaktor, med Norsk Industri som en sentral arena gjennom utvikling av veiledere, kurs og informasjonsmateriell.55 Også Offshore Norge og Norges Rederiforbund har medlemmer med aktivt engasjement i utvikling og bruk av HOP. Hensikten har særlig vært å styrke læring – både fra hendelser og fra normal drift – samt å legge til rette for en mer proaktiv tilnærming til sikkerhet. Flere selskap har i dag forankret HOP som en del av sitt strategiske forbedringsarbeid.

HOP er ikke en ny teori, men en operasjonalisering av moderne sikkerhetstenkning, utviklet for å være praksisnært og lettere å kommunisere. Tilnærmingen tar utgangspunkt i systemorientert forbedring av både arbeidspraksis og arbeidsforhold. I stedet for ensidig oppmerksomhet på atferd og regelverksetterlevelse, vektlegges i større grad hensynet til innsikt og åpenhet. Dette betyr ikke at etterlevelse og «sikker atferd» er uviktig, men at dette må nyanseres og forstås i lys av faktiske arbeidsbetingelser.

Målet med HOP er å sikre trygg praksis og trygge arbeidsforhold, samtidig som man gjør det mulig å «feile sikkert», slik at enkeltfeil ikke får alvorlige konsekvenser. I praksis innebærer dette et skifte bort fra en nullvisjon for hendelser, og over mot nullvisjon for alvorlige skader og dødsfall. Lave hendelsestall sidestilles ikke automatisk med god sikkerhet, ettersom slike tall både kan bidra til underrapportering og gi et begrenset bilde av underliggende forhold som kompetanse, kommunikasjon og målkonflikter.

Tilnærmingen bygger på fem sentrale prinsipper:

1. det er normalt å gjøre feil,
2. skyld bidrar ikke til forbedring,
3. læring er avgjørende,
4. omstendigheter former atferd, og
5. hvordan vi responderer, har stor betydning.

Prinsippene brukes primært som utgangspunkt for refleksjon og dialog.