Spørsmål om departementets instruksjonsadgang overfor Utlendingsnemnda - valg av behandlingsform

Saksnr. 2006/06391 EO HI/IH
Dato: 05.02.2007

 

Spørsmål om departementets instruksjonsadgang overfor Utlendingsnemnda – valg av behandlingsform

Vi viser til brev fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) 21. august 2006 hvor departementet ønsker Lovavdelingens syn på adgangen til å instruere Utlendingsnemnda (UNE) om stans av effektuering av endelige vedtak og hvilken behandlingsform som eventuelt skal benyttes. Førstnevnte problemstilling ble besvart i brev til AID 24. august 2006. Vi kommer med dette tilbake til spørsmålet om AID har adgang til å instruere UNE om behandling i nemndmøte. Vi viser i den forbindelse også til telefonsamtale 16. januar 2007 mellom Nina Mørk og Hilde Indreberg.

1. De ulike behandlingsformene i UNE
Sammensetningen av UNE ved behandling av saker etter utlendingsloven reguleres i § 38 b, som gir anvisning på tre ulike behandlingsformer.  Det følger av første ledd at nemnda normalt settes med en nemndleder og to medlemmer. Ett medlem trekkes fra et utvalg oppnevnt etter forslag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Utenriksdepartementet og Norges Juristforbund. Det andre medlemmet skal trekkes fra et utvalg oppnevnt etter forslag fra humanitære organisasjoner.

Etter endringsloven 10. juni 2005 nr. 50 kan UNE behandle saker i stornemnd, jf. § 38 b annet ledd. Da deltar fire medlemmer og tre nemndledere. Det trekkes to medlemmer fra hvert utvalg som nevnt over. Etter § 38 b annet ledd sjette punktum kan Kongen gi regler om når saker skal behandles i stornemnd. Myndighet etter bestemmelsen er delegert til Arbeids- og inkluderingsdepartementet ved kongelig resolusjon 30. juni 2006 nr. 761. Hvilke saker som skal behandles i stornemnd, fremgår av utlendingsforskriften § 141 a. 

Etter § 38 b tredje ledd kan saker som ”ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål”, avgjøres av nemndlederen alene. Det følger av forarbeidene at det vil være nemndlederen som tar denne avgjørelsen når behandlingsformen ikke følger av generelle retningslinjer fastsatt av nemnda, jf. Ot.prp. nr. 17 (1998-99) side 87 (punkt 5.2 til § 38 b). Nemnda kan, når vilkårene i tredje ledd er oppfylt, delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet.

2. Nærmere om den konkrete problemstillingen
AID ønsker en avklaring på spørsmålet om departementet kan instruere UNE om valg av behandlingsform når vilkårene for å benytte den forenklede behandlingsformen i § 38 b tredje ledd er oppfylt. Det er klart at departementet ikke kan instruere om innholdet i lovens vilkår at saken ”ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål”.

AID skisserer i sitt brev at det kan være aktuelt å gi instruks om behandlingsformen i nemnda, enten som en instruks om at visse typer saker skal behandles i nemndsmøte, eller som en instruks om at en prosentvis andel av det totale antallet saker, eventuelt at flere eller færre saker enn tidligere, skal behandles i nemndsmøte.

Utgangspunktet for departementets instruksjonsmyndighet overfor UNE følger av utlendingsloven § 38 første ledd. Bestemmelsen lyder:

”Departementet kan ikke instruere om avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan heller ikke instruere Utlendingsnemnda om lovtolking eller skjønnsutøvelse. Departementet kan instruere om prioritering av saker.”

I Ot. prp. nr. 38 (1995-96) under punkt 2.5.2 på side 13 omtales innholdet i § 38 første ledd tredje punktum på denne måten:

”Instruksjon om prioritering av saker har også en side til departementets instruksjonsmyndighet over nemnda når det gjelder budsjettstyring, herunder krav til effektivitet og en best mulig utnyttelse av ressursene som stilles til disposisjon for nemnda. I tildelingsbrevet vil det bli stilt krav til saksbehandlingstid for ulike typer saker, og i dette ligger også krav til prioritering mellom sakstypene.”

Prioritering av saker vil ikke bare være et spørsmål om hvilken rekkefølge sakene behandles i, men kan også være et spørsmål om ressursbruk i den enkelte saken. Selv om valg av behandlingsform i nemnda språklig sett ikke faller inn under prioritering av saker, er det en tilgrensende problemstilling. Spørsmålet om § 38 første ledd uttømmende regulerer departementets instruksjonsadgang eller ikke, kommenteres slik i forarbeidene til endringslov 10. juni 2005 nr. 50, Ot.prp. nr. 31 (2004-2005) punkt 10 på side 56:

”Bestemmelsen skal tolkes antitetisk, slik at den ikke er til hinder for at departementet gir UNE generelle instrukser om f.eks. saksbehandlingen.”

En instruks om hvilken behandlingsform som skal benyttes for bestemte typer av saker, kan ses som en generell instruks om saksbehandlingen. Tilsvarende vil gjelde for en instruks om at UNE generelt bør benytte adgangen til forenklet behandling i større utstrekning, eller motsatt, i mindre utstrekning.

Etter § 38 b syvende ledd kan Kongen (etter kgl. res. 30. juni 2006 AID) gi regler ”om nemndas arbeidsform og om den nærmere behandlingen av sakene”. Både oppbyggingen av § 28 b og forarbeidene (Ot.prp. nr. 17 (1998-99) side 88 sp. 1) taler for at denne bestemmelsen tar sikte på saksbehandlingsregler i noe snevrere forstand, ikke på det personelle spørsmål om hvem (nemnda, lederen eller sekretariatet) som skal behandle saken. Dette bestyrkes av at man ved innføringen av stornemnd ved lov 10. juni 2005 nr. 50 fant grunn til å ta inn en uttrykkelig hjemmel for Kongen til å gi regler om hvilke saker som skulle behandles i stornemnd, jf. § 38 b annet ledd sjette punktum. Når § 38 b syvende ledd nytter uttrykket ”arbeidsform”, synes dette derfor å gjelde noe annet enn ”behandlingsformen” som nevnt i fjerde ledd.

Hvilken behandlingsform som velges, vil ha betydning for søkerens prosessuelle rettigheter. Etter § 38 b femte ledd kan søkeren gis anledning til personlig fremmøte og til å uttale seg i saker som behandles i alminnelig nemndmøte eller i stornemnd. En eventuell instruks om at den forenklede prosedyren i tredje ledd skal benyttes i størst mulig utstrekning, vil likevel ikke ha så direkte påvirkning på søkerens rettigheter etter loven at kravet materielt sett er en forskrift, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og c.

Det avgjørende for departementets instruksjonsadgang overfor UNE om valg av behandlingsform er om § 38 b innskrenker den alminnelige instruksjonsadgangen som følger av § 38. En mulig innskrenking er § 38 b fjerde ledd som sier at ”nemnda bestemmer selv behandlingsformen, med unntak av saker som behandles etter annet ledd.”

Etter § 38 b fjerde ledd er det opp til nemnda å avgjøre om den forenklede behandlingsformen skal benyttes når saken ikke reiser vesentlige tvilsspørsmål, forutsatt at departementet ikke har bestemt at saken skal behandles i stornemnd.

I spesialmerknadene i Ot.prp. nr. 17 (1998-99) punkt 4 på side 87 kommenteres regelen slik:

”Nemnda bestemmer selv hvilken behandlingsform den enkelte sak skal undergis, jf. første punktum. Nemnda kan gi interne retningslinjer om dette, f.eks. retningslinjer om at nærmere bestemte sakstyper kan avgjøres av sekretariatet. Når det gjelder saker som faller utenfor slike generelle retningslinjer, synes det hensiktsmessig at nemndlederne tar stilling til behandlingsformen etter at sekretariatet har lagt frem saken.”

Som det fremgår av sitatet, viser formuleringen i fjerde ledd heller ikke til at beslutningen må fattes av nemnda i betydningen alminnelig nemndmøte.

Formuleringen ” nemnda bestemmer selv behandlingsformen ” ble opprinnelig foreslått i forslaget til lovendring i Ot.prp. nr. 38 (1995-96). I forslaget skulle § 38 a tredje ledd ha følgende ordlyd:

”I den enkelte sak settes nemnda med en leder og to medlemmer. Når en sak er av prinsipiell betydning eller andre særlige grunner taler for det, kan nemnda settes med to ledere og tre medlemmer (utvidet nemnd). Saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål, kan avgjøres av en leder alene. I slike saker kan nemnda også delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet. Nemnda bestemmer selv behandlingsformen. Når et flertall i ei nemnd vil treffe et vedtak som mindretallet mener er i strid med tidligere lovtolking eller skjønnsutøvelse, kan mindretallet kreve å få saken overført til utvidet nemnd. Forvaltningsloven kapittel IV til VI om saksforberedelse, vedtak og klage gjelder ikke for beslutninger om behandlingsformen.” (vår understreking)

Forslaget ble ikke vedtatt, men sendt tilbake til regjeringen for en nærmere utredning av deler av lovforslaget. Forslaget klargjør uansett ikke om formuleringen er ment å avskjære departementets instruksjonsadgang.

Forarbeidene gjør det altså ikke klart hvilken betydning det har når § 38 b fjerde ledd fastsetter at ”nemnda bestemmer selv behandlingsformen”. Bestemmelsen gjelder ikke for spørsmålet om en sak skal behandles i stornemnd, og her gir i stedet § 38 b annet ledd sjette punktum en uttrykkelig hjemmel for Kongen til å gi regler. Denne forskjellen taler med styrke for at Kongen ikke kan gi regler for tilfelle der § 38 b fjerde ledd får anvendelse. Til dette kommer at det er vanskelig å se at den siterte bestemmelsen vil få noe selvstendig innhold dersom Kongen kan gi instruks om hvilke saker som skal avgjøres av en leder alene osv., siden forarbeidene viser at bestemmelsen ikke er ment som noe påbud om at en slik beslutning (generelt eller i den enkelte sak) alltid må treffes av nemnda.

Lovavdelingen antar på denne bakgrunn at utledningsloven § 38 b fjerde ledd gjør at Kongen ikke kan gi instruks om at visse saker eller sakstyper, eller en viss andel av sakene, skal behandles i ordinært nemndsmøte eller av lederen (eventuelt sekretariatet).