St.meld. nr. 17 (1998-99)

Verdiskaping og miljø – muligheter i skogsektoren

Til innholdsfortegnelse

2 Sammendrag

Boks 2.2 Kort om meldingens innhold og oppbygging

Denne meldingen tar opp de utfordringer og muligheter som er knyttet til forvaltning av skogressursene.

Den tar utgangspunkt i bruk og vern av skog internasjonalt. Kap 3 omtaler globale skogpolitiske utfordringer og enkelte hovedresultater fra prognoser for tilgang og etterspørsel etter industrivirke og skogprodukter. Kap 4 omhandler internasjonale skogpolitiske prosesser, utfordringer i internasjonalt skogpolitisk samarbeid, og Norges rolle og medvirkning i arbeidet for bærekraftig skogforvaltning globalt.

Kap 5 gir en analyse av utviklingen i norsk skogbruk og skogindustri, med verdikjeden fra skog til industri og marked som utgangspunkt. Med bakgrunn i denne analysen og de utfordringer og problemstillinger den peker på, trekker Kap 6 opp Regjeringens skogpolitiske hovedmål og overordnede perspektiver på den skogpolitiske virkemiddelbruken.

Kap 7 og 8 fokuserer på mulighetene i skogsektoren. Kap 7 omtaler i hovedsak strategier, virkemiddelbruk og konkrete skogpolitiske tiltak for økt verdiskaping. Tiltakene er knyttet til ulike ledd i verdikjeden. Kap 8 omtaler politikk og tiltak for å sikre at skogsektoren bidrar til å løse viktige miljøoppgaver.

Kap 9 gir en nærmere omtale av de juridiske, økonomiske og administrative virkemidlene samt andre forhold som i særlig grad har betydning for gjennomføring av skogpolitikken. Dette omfatter skogbruksloven, skogbeskatningen, tilskuddsordninger, forskning og utvikling, skogbruksmyndighetenes arbeid, arbeidskraft, rekruttering og resultatkontroll.

Kap 10 og 11 oppsummerer de distriktsmessige, økonomiske og administrative konsekvensene av Regjeringens skogpolitikk.

2.1 Utviklingen i norsk skogbruk og skogbasert industri

Skogsektoren i Norge er inne i en omstilling som fordrer stor tilpasningsevne i alle ledd i verdikjeden.

Bønder og skogeiere henter i økende grad deler av sin inntekt fra virksomhet utenfor bruket. Som følge av bl a denne utviklingen blir stadig større jordbruksarealer leid bort til andre. Dette får betydning for en økende andel av skogarealet.

Det har de siste årene vært en relativt lav aktivitet i skogbruket. Avvirkningen til salg og industriell produksjon har ligget godt under 10 mill m3 pr år, og investeringene er redusert med 30  % siden slutten av 1980-tallet. En rekke forhold (tømmerpris, markedskrav, teknologisk utvikling m m) har bidratt til at store arealer i dag er lite aktuelle for næringsmessig skogbruk. I skogbruket utføres en stadig større andel av arbeidet av entreprenører. Rekrutteringen, arbeidskraft­til­gangen og etterspørselen etter arbeidskraft er lav, og dette ser ut til å påvirke både omfanget av og kvaliteten på skogkulturarbeidet. Oppmerksomheten omkring andre goder enn trevirke fra skogarealene er imidlertid økende, og næringsutviklingstiltak i utmark har fått et oppsving både organisasjonsmessig og i omfang. Det er fremdeles et stort potensial for utmarksbasert verdiskaping og produksjon av miljøgoder som ikke er utnyttet.

Årsakene til utviklingen i skogbruket er mange. Investeringsnivået faller bl a som følge av lavere avvirkning, reduserte inntektsmarginer og usikkerhet til fremtidige inntekter. Skogsektoren generelt opplever økt konkurranse. Norsk virke er utsatt for konkurranse fra importvirke, både når det gjelder massevirke og sagtømmer. Miljøkravene til skogbruket er blitt større, og det er større etterspørsel etter dokumentasjon på at skogpro­duktene kommer fra et bærekraftig skogbruk. I dette ligger det nye utfordringer, men også muligheter for å gi det norske skogbruket konkurransefortrinn. Forutsetningen er bl  a en høy miljøinnsats. Det må arbeides videre med å finne effektive og pålitelige løsninger for å dokumentere bærekraftig skogproduksjon i Norge. I sum er utfordringene store for skogbruket, og utviklingen – både skogbruksmessig og på miljøområdet – stiller både næringen og myndighetene overfor mange nye og kompliserte oppgaver.

Skogindustrien har en sterk distriktsforankring. Små og mellomstore bedrifter, spesielt innen produksjon av trelast og trevarer, er viktige for verdiskapingen lokalt. Over 300 av landets kommuner har slike bedrifter. Industrien har gjennomgått en omfattende strukturrasjonalisering. Dette har medført færre bedrifter og nedgang i den samlede sysselsettingen. Tilsvarende strukturtilpasninger skjer også internasjonalt, noe som utvilsomt vil medføre et sterkt press på norsk skogindustri. Realprisene på de fleste skogprodukter har vært fallende over lang tid, og bruttoproduktet er redusert i alle deler av skogsektoren. Tilpasningen til endrede rammebetingelser har vært ulik for de forskjellige skognæringene. Treforedlingsindustrien har kompensert for fallende realpriser bl a gjennom en betydelig endring i volumproduksjon og dreining mot bedre betalte produkter. Trelast- og trevareprodusentene har ikke tilpasset seg i samme grad. Samtidig har opprustning og modernisering av gjenværende bedrifter medført at den samlede kapasiteten er større enn den reelle produksjonen.

2.2 Internasjonal skogpolitikk

FNs konferanse om miljø og utvikling i 1992 la et grunnlag for en omfattende drøfting av internasjonal skog­politikk gjennom Agenda 21, skogprinsippene og de to konvensjonene om biologisk mangfold og klima. Konferansen ledet til etablering av et mellomstatlig skogpanel som senere er fulgt opp med et mellomstatlig skogforum. Disse prosessene, som Norge støtter opp om, er retningsgivende for den nasjonale skogpolitikken og viktige for skogsektoren.

Regjeringen legger opp til at Norge skal delta aktivt i internasjonal skogpolitikk. Norge kan bidra konstruktivt til utvikling av bærekraftig skogbruk globalt. Det er dessuten viktig å sikre at internasjonale avtaler ivaretar norske interesser.

Norge skal arbeide for at den institusjonelle oppfølgingen av FNs mellomstatlige skogforum skjer gjennom en skogkonvensjon, under forutsetning av at det er bred enighet mellom i-land og u-land om dette, og at konvensjonen omhandler alle relevante skogspørsmål (miljø, økonomi og sosiale og kulturelle forhold) på en balansert og integrert måte. Samtidig vil Norge arbeide aktivt i andre aktuelle internasjonale fora for en mer bærekraftig skogforvaltning.

Regjeringen vil legge vekt på anbefalinger fra skogpanelet og konvensjonen om biologisk mangfold i bistandspolitiske vurderinger. Miljø- og naturressursforvaltning skal prioriteres høyt i norsk multilateral og bilateral bistand. Skogtiltak er sentrale i dette.

Regjeringen mener det er nødvendig å benytte mulighetene til å følge og påvirke europeisk skogpolitikk. Regjeringen har etter invitasjon fra de deltakende landene derfor bestemt at Norge i årene som kommer skal ta del i koordineringen av den pan-europeiske samarbeidsprosessen for beskyttelse av Europas skoger.

Regjeringen vil styrke og utvikle det nordiske samarbeidet om skogspørsmål. Et godt nordisk samarbeid vil være til stor nytte i internasjonale skogpolitiske sammenhenger, og bidra til at nordiske skogbruksinteresser kan fremmes med tyngde i internasjonale skogpolitiske fora.

2.3 Hovedmål og overordnede perspektiver på virkemiddelbruken

Regjeringen vil føre en aktiv nasjonal skogpolitikk for å styrke skogens bidrag til velferd for befolkningen, mer bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre og levende bygder. Regjeringen vil fokusere på de mulighetene som ligger i skogsektoren, der målene er at:

  • verdiskapingen fra skogbaserte næringer skal økes

  • skogsektoren skal bidra til å løse viktige miljøoppgaver.

Dette er også nødvendige forutsetninger for at skogeieren skal føle økt trygghet for sin næringsvirksomhet i fremtiden.

Det er behov for en bred virkemiddelbruk i gjennom­føringen av skogpolitikken. Virke­midlene må rettes inn med sikte på en god balanse mellom økonomi, miljøvern og kulturelle og sosiale forhold. Det er videre nødvendig med et statlig engasjement i forvaltning og utvikling av skogressursene. Hovedårsakene er det langsiktige perspektivet i skogproduksjonen. Skog representerer verdier knyttet til biologisk mangfold, kulturhistorie, friluftsliv m m, som påvirkes av skogbrukstiltak, samtidig som produksjon og bruk av skogprodukter gir miljømessige gevinster i forhold til andre materialer. Disse forholdene blir bare i liten grad reflektert i prisene på skogproduktene, men har likevel betydning for om de privatøkonomiske tilpasningene i skogbruket samsvarer med samfunnsmessige mål. Målrettet virkemiddelbruk kan bidra til bedre samsvar mellom de privatøkonomiske tilpasningene og de samfunnsmessige målene.

For at skogeierne skal kunne etterleve sitt forvalteransvar på en god måte, må det offentlige legge til rette for god veiledning og informasjon. Det er skogeieren som skal treffe beslutningene ut fra sin faglige kunnskap og personlige økonomi. Virkemiddelbruken må i større grad bidra til at skogeierne blir bedre i stand til å ivareta sitt ansvar. Skogeierne og andre som utfører arbeid i skogen må ha et høyt kunnskapsnivå, og både veiledning og regelverk må stimulere til en ressursutnytting som er riktig også i et samfunnsmessig perspektiv.

Det er viktig at skogbruket ser muligheter for å utvide sitt produktspekter og utnytte variasjoner i markedet. Gjennom dette er det mulig å øke eiernes inntekter fra skogen og styrke økonomien i næringen. Dette kan stimulere investeringsviljen. Tilbudet av produkter fra skogen kan best tilpasses etterspørselen hvis kommunikasjonen mellom de ulike leddene i verdikjeden fungerer godt. Produktutvikling, ny teknologi, bedre nettverks-, kommunikasjons- og omsetnings­systemer er slik sett forutsetninger for større etterspørsel, høyere foredlingsgrad og økt verdiskaping. Skogpolitikken bør derfor omfatte tiltak som sikrer et bedre samspill mellom skogbruk og skogindustri.

Skogpolitikken må ha en sterk og tydelig miljøprofil som inngir tillit nasjonalt og internasjonalt. Det er store regionale forskjeller i skogarealenes produksjonsevne og tilgjengelighet. Innsatsen av statlige tilskuddsmidler og annen virkemiddelbruk må derfor i større grad enn tidligere bygge på at skogbruket må tilpasse sin aktivitet bedre til skogarealenes økonomiske bæreevne og tilstedeværelsen av spesielle miljøkvaliteter.

Kunnskap og kompetanse blir stadig viktigere, både når det gjelder rent skogfaglige oppgaver og når det gjelder miljøtilpasninger. Virkemidlene på dette området bør rettes inn slik at de bygger opp under et konstruktivt samarbeid mellom myndighetene og skognæringen. Det er i økende grad andre enn skogeierne som utfører arbeidet i skogen. Med sikte på å sikre tilfredsstillende kompetanse i skogbruket fremover, vil departementet i samarbeid med organisasjoner i skogsektoren ta initiativ til en økt satsing på kompetansegivende kurs og etterutdanning.

Medvirkning – både fra skogsektoren og andre – i utforming av skogpolitikken og i resultatevaluering, kan bidra til bred kunnskaps- og kompetanseoppbygging. Det er derfor viktig å legge til rette for prosesser som trekker med berørte parter, og som skaper forståelse for innretningen av de skogpolitiske virkemidlene.

2.4 Fokus på mulighetene i skogsektoren

2.4.1 Verdiskaping

Regjeringen legger til grunn at skogpolitikken fortsatt skal ha et høyt ambisjonsnivå når det gjelder å vedlikeholde og utvikle skogressursene med sikte på et variert råstofftilbud og trevirke av høy kvalitet. Det er store regionale forskjeller i tilvekst og stående volum, og forutsetningene for å øke avvirkningen på kort sikt er varierende fra eiendom til eiendom og område til område. Det er samtidig lagt et solid grunnlag for høy produksjon av trevirke på lengre sikt. Et lavere investeringsnivå vil imidlertid svekke disse mulighetene i fremtiden. Regjeringen legger samtidig til grunn at det er mulig å øke avvirkningen ut over dagens nivå.

Økt skogpolitisk måloppnåelse krever en mer planmessig tilnærming til ut­fordringene. Departementet vil sette krav om utarbeidelse av fylkesvise skogpolitiske strategier. Kommunene må i egenskap av skogbruksmyndighet utforme mål- og utviklings­programmer for skogbruket, som kan inngå i den mer helhetlige kommunale planleggingen. Plan- og bygningslovens bestemmelser om kommuneplanlegging og reguleringsplanlegging gir muligheter for langsiktig bevaring av skogarealene som en del av landbruks-, natur- og friluftsområdene (LNF-områdene). Departementet forutsetter at de kommunale landbruksplaner og skogpolitiske strategier integreres i den kommunale planleggingen. Det er videre et mål å utvikle skogbruksplanleggingen for de enkelte eiendommer, slik at planene blir mer tjenlige verktøy for den enkelte skogeier.

Skogkultur er grunnleggende i et bærekraftig skogbruk. Det er nødvendig med et fortsatt statlig engasjement i de langsiktige investeringene som er forbundet med en aktiv skogkultur. Departementet vil legge vekt på at skogkultur og skog­skjøtsel fremmer et variert råstofftilbud og produksjon av trevirke med høy kvalitet. Departementet vil videreføre oppbyggingen av kvalitetsskog i skog­reisingsstrøkene innenfor miljømessige forsvarlige rammer. I samarbeid med næringen vil departementet styrke veiledningen og kontrollen omkring skogkultur for aktuelle eiergrupper. Som et ledd i å sikre at skogkultur blir utført tilfredsstillende både i omfang og med hensyn på kvalitet i arbeidet, vil departementet styrke de bestemmelser i regelverket som omhandler foryngelsesplikten.

For å imøtekomme skogbrukets behov for en tilfredsstillende infrastruktur må det fortsatt bygges et betydelig antall kilometer nye skogsbilveier i Norge. Utbyggingen må skje med grunnlag i oversiktsplanlegging i kommunene og regionale vurderinger av skogsveinettet. For å sikre god skog- og miljøfaglig saksbehandling og planlegging, vil departementet bl a sette krav om kommunevise hovedplaner for utbygging av veinettet og styrke det øvrige regelverket knyttet til skogsveibygging. Dette innebærer bl a at det vil bli lagt opp til å begrense bygging av veier inn i større arealer hvor det ikke er tekniske inngrep fra før, og økte restriksjoner der skogsveiene berører andre særlige miljøkvaliteter. Gjennom virkemiddelbruken vil departementet prioritere utbygging av veier på arealer som klart gir grunnlag for en langsiktig, bærekraftig skogproduksjon. Statlige tilskudd må i første rekke gå til utbygging og utbedring av hovedveinettet i skogbruket.

Det er et mål å legge til rette for at transporten fra skog til industri skal kunne foregå på en kostnads- og miljøeffektiv måte. Viktig i dette er kjøretøybestemmelser, standarden på veinettet og utbedring av flaskehalser. Med sikte på en effektiv virkestransport er det nødvendig å vurdere behovet for å endre ­kjøretøybestemmelsene. Det er gjennomført om­fattende og detaljerte flaskehalsanalyser som viser et klart behov for regional og lokal oppfølging. Slik flaskehalsutbedring vil også ha positiv betydning for annen transport i landbruket og andre distriktsnæringer. Behovet for utbedring vil for øvrig bli vurdert som et ledd i arbeidet med nasjonal transportplan 2002 – 2011.

Regjeringen vil sette i verk et 5-årig verdiskap­ingsprogram for bruk og foredling av trevirke. Sikte­målet er høyere verdiskaping gjennom foredling innenlands og økt anvendelse av trevirke. Programmet skal bl a fokusere på de mulighetene som ligger i produkt­utvikling, design og arkitektur, og legge til rette for at trevirke i større grad enn i dag blir vurdert som et attraktivt materiale med brede anvendelsesmuligheter. Programmet sikter også mot å forbedre kommunikasjonen i verdikjeden fra skog til marked. Iverksetting av et slikt program forutsetter både medvirkning og medfinansiering fra skogbruket og skogindustrien.

Den offentlige satsingen på bioenergi har økt de senere år. Så langt har ikke skogbruket fullt ut gjort seg nytte av mulighetene på dette området. De betydelige energiressursene som finnes i norske skoger kan gi grunnlag for et høyere aktivitetsnivå i skogbruket. En viktig utfordring for skogsektoren vil være å utvikle kostnadseffektive metoder for uttak av skogressurser til energiformål, noe som vil øke bioenergiens konkurranseevne i forhold til olje og elektrisitet. Dette vil styrke både aktivitetsnivået i skogsektoren og den generelle satsingen på bioenergi. Fordi prisene på olje og elektrisitet er relativt lave i forhold til biobrensel, vil det fortsatt være nødvendig med offentlig støtte for å realisere nye bioenergiprosjekter.

Skogarealene og utmarksressursene representerer betydelige verdier, og kan i større grad enn i dag gi grunnlag for et variert tilbud av varer og tjenester. Dette gjelder også de deler av arealet som for tiden ikke er aktuelle for virkesproduksjon. Inntekter fra jakt, fiske og turisme m m kan øke det økonomiske bidraget fra eiendommene. En mer profesjonell forvaltning og utnytting av ressursene – innenfor en miljømessig forsvarlig ramme – krever bedre organisering blant grunneiere, videreutvikling av lov- og regelverk og forbedring av den offentlige kontroll- og tilretteleggings­funksjonen.

2.4.2 Miljø

Regjeringen mener miljøprofilen i skogpolitikken må bli tydeligere og mer synlig. De positive miljøbidragene fra skogressursene skal forsterkes bl a gjennom en bedre integrering av trevirke og skogprodukter i aktiv utvikling av bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre. Skogsektoren har samtidig et selvstendig miljøansvar. Det er fortsatt forbedringsmuligheter når det gjelder de miljøhensyn skogbruket skal gjennomføre, tross stor innsats fra myndighetene og næringen selv.

Bærekraftig produksjon og forbruk, klimautfordringene og energibruken henger nøye sammen. Produksjon og bruk av trevirke har direkte og indirekte effekter som er verdifulle i arbeidet for å møte disse utfordringene. Ved bruk av trevirke i produkter med lang levetid, forlenges karbonbindingen, og ved økt gjenvinning og reduksjon i avfallsdeponering, reduseres utslippet av klimagasser. Samtidig medfører bruk av trevirke til erstatning for materialer som stål, aluminium og betong lavere utslipp av klimagasser, mens bioenergi som erstatter fossilt brensel også reduserer CO2 -utslippene. Trevirkets brukstid, gjenbruksmulighetene og den biologiske nedbrytningen i økologiske kretsløp gjør trevirke til et fordelaktig materiale. Regjeringen mener det ligger et potensial for økte miljøgevinster i å utnytte dette bedre og legger bl a vekt på at betydningen av skog og treprodukter må integreres i kommunenes arbeid med Lokal Agenda 21.

Bærekraftig skogbruk slik det drives i Norge har positive klimaeffekter. Norge bør legge vekt på at skog­tiltak som ikke har negative miljøvirkninger, og som på en effektiv måte bidrar til å øke opptaket eller redusere utslippet av klimagasser, skal være vesentlige elementer i klimaarbeidet.

Kyotoprotokollen innebærer at bare en svært begrenset del av det totale karbonopptaket i norske skoger kan krediteres i første forpliktelsesperiode (2008 –2012). Slik avtalen er utformet gir den heller ingen mulighet for å inkludere karbonbinding i treprodukter i den første forpliktelsesperioden. Imidlertid vil de positive indirekte effektene av at trevirke erstatter produkter med større klimagassutslipp bli ivaretatt i den grad de medfører reduserte utslipp av klimagasser i Norge. Det er behov for å lage internasjonalt omforente retningslinjer og definisjoner for hvilke utslipp, opptak og tiltak som kan tas med i klimagassregnskapet innenfor de rammer og forpliktelser Kyotoprotokollen setter for første forpliktelsesperiode.

En bredere inkludering av skogtiltak i de fremtidige forpliktelsesperiodene, bl  a et bærekraftig skogbruk slik det drives i Norden, vil kunne åpne for en mer helhetlig og effektiv utnyttelse av skog og treprodukters potensial i klimasammenheng. Forutsetningen for dette bør være at klimamotiverte tiltak ikke skaper andre miljøproblemer f  eks i forhold til biologisk mangfold. For fremtidige forpliktelsesperioder er det viktig at internasjonale retningslinjer for beregning av effekten av skogtiltak blir utformet slik at avvirkning, utslipp og forlenget karbonbinding i produkter behandles mest mulig riktig i forhold til reell effekt på opptak og utslipp av klimagasser.

Skogbruket må forholde seg aktivt til miljøutfordringene. Høy kompetanse, økt vekt på miljøregistrering og planlegging står sentralt for å møte disse utfordringene. Det er også nødvendig at virkemiddelbruken tilpasses arealenes produksjonsevne og miljøkvaliteter. Skogeiernes miljøansvar kan i noen tilfeller innebære at mindre arealer må stå urørt, uten at dette utløser noen erstatning eller utgiftsdekning fra statens side. Slike miljøhensyn er i dag en naturlig del av det samfunnsansvar en skogeier har når vedkommende eier og forvalter en skogeiendom.

Regjeringen legger vekt på at det er miljøpolitisk, skogpolitisk og konkurransemessig viktig å gjennomføre det vedtatte barskogvernet. Det må forventes innspill fra forskning, forvaltning og miljøbevegelsen med forslag om ytterligere vern etter at nåværende, vedtatte planer er gjennomført, og det er naturlig å forvente at en del av disse forslagene vil omfatte reelle miljøverdier som bare kan ivaretas gjennom særskilte vernevedtak. Det er miljø- og skogpolitisk nødvendig å ha en fleksibel beredskap for å møte slike innspill samtidig som eventuelt ytterligere vern må avpasses de årlige budsjettbehandlingene.

Det er også nødvendig å tydeliggjøre miljøprofilen i skogpolitikken av hensyn til næringsutøvernes trygghet for egen virksomhet og trygghet for langsiktige tiltak.

Regjeringen tar sikte på å fastsette en miljøforskrift hjemlet i skogbruksloven så snart Stortinget har behandlet denne meldingen. En slik forskrift kan legge til rette for en god sammenheng mellom resultatene fra samarbeidsprosjektet Levende Skog og det offentlige regelverket, og kombinere det frivillige og det lovmessige i en tillitvekkende faglig og politisk helhet som kan bli en styrke for næringen. Departementet vil følge opp høringsuttalelsene og resultatene fra Levende Skog med sikte på å utforme forskriften slik at miljøforskriftens bestemmelser vil ligge på samme nivå som standardene fra Levende Skog. Prosessen frem mot en forskrift vil være vesentlig mindre tidkrevende enn den foreslåtte totalgjennomgangen av skogbruksloven, og slike bestemmelser vil derfor raskere kunne inngå i den norske skogpolitikken.

Dokumentasjon av et bærekraftig skogbruk er viktig for å kontrollere at politikken gir de forventede effekter. I tillegg er dokumentasjon viktig for skogbrukets og skogindustriens kommunikasjon i internasjonal sammenheng og med markedene. Regjeringen vil legge vekt på å bygge opp tillitvekkende og kostnadseffektive systemer for resultatkontroll og miljøtilstandsovervåking som gir muligheter for flersidig bruk av den informasjonen som samles inn.

2.5 Nærmere om virkemidler og gjennomføring

Regjeringen foreslår å starte arbeidet med en ny skogbrukslov. Arbeidet vil ha som mål at den nye loven skal inneholde klare bestemmelser om et bærekraftig skogbruk og en langsiktig ressursforvaltning. Dette viderefører prinsippene i eksisterende lov. Skogeiernes ansvar for å forvalte egne skogressurser, og å ta miljøhensyn, må stå sentralt i en ny lov. Bestemmelsene om å etablere ny skog etter hogst bør få en utforming som i større grad enn i dag sikrer at for­yngelses­plikten blir ivaretatt. Miljøbestemmelsene bør få en form og et innhold som er mer i tråd med dagens språkbruk og kunnskap, og i større grad enn i dag bygge på Norges internasjonale forpliktelser. I de internasjonale skogpolitiske prosessene som nå pågår er det lagt vekt på den nasjonale skoglovgivningen. I arbeidet med en ny lov er det derfor nødvendig å legge vekt på skogbrukslovens betydning både som et nasjonalt verktøy, og som et middel for å dokumentere hovedlinjene i den norske skogpolitikken utad.

Jord- og konsesjonslovgivningen er et viktig virkemiddel i landbrukspolitikken. Den videre utviklingen og praktiseringen av dette lovverket vil bli drøftet nærmere i en egen melding om landbrukspolitikken. Dagens praktisering har delvis hatt som konsekvens at omsetningsprisen på skog i for liten grad avspeiler verdien av skogtilstanden og alderssammensetningen. Departementet vil gi retningslinjer for praktiseringen av prisreguleringsbestemmelsene som i større grad stimulerer til et aktivt skogbruk ved at verdien av foretatte investeringer og hogstmoden skog reflekteres bedre i verdifastsettelsen.

Regjeringen vil i hovedsak beholde skogbeskatningen som i dag. Det innebærer bl a at skogavgiftsordningen fortsatt bør være en grunnpilar i finansieringen av et bærekraftig skogbruk. Ordningen sikrer at det blir tilført egenkapital til investeringer i skogbruk. Regjeringen mener imidlertid at det er behov for å gjøre ordningen mer virkningsfull i et miljøperspektiv og i verdikjedesammenheng. Regjeringen vil derfor foreslå å utvide ordningen ved å gi en generelt virkende skattefordel for bruk av skogavgift til konkrete definerte miljøfremmende tiltak. Det vil bli åpnet for bruk av skogavgift til tiltak rettet mot lokal foredling der det er avsatt mer skogavgift enn behovet for skogkultur de nærmeste årene tilsier. Dette forutsetter en nærmere utredning av avgrensningen. Betingelsen må være at tiltaket får en positiv virkning på utnyttelsen av skogressursene på den enkelte eiendom. Foredlingstiltak som har miljø- og klimabetydning, f eks bioenergitiltak, vil komme inn under ordningen med skattefordel. Regjeringen vil foreta de nødvendige presiseringer og avgrensinger i denne forbindelse.

Som en oppfølging av Grønn skattekommisjon gis det i denne meldingen en vurdering av mulighetene for skattlegging av den potensielle grunnrenten innenfor skogbruk. Med inntjeningen i skogbruket de siste årene vil provenyet av en særskatt på ekstraavkastningen trolig være beskjedent. Innføring av en grunnrenteskatt i skogbruket reiser også flere administrative og praktiske problemer. Regjeringen ser det derfor ikke som hensiktsmessig å nå gå videre med en vurdering av potensialet for beskatning av grunnrenten i skogbruket.

Betydningen av forskning og utvikling som grunnlag for lønnsom produksjon har vært undervurdert i deler av skogsektoren. Dette gir dårlig basis for å møte dagens og fremtidens konkurranseforhold. Videre gir dette sektoren for liten mulighet til å sikre at forskningsinstitusjonene legger nok vekt på områder som sektoren anser som viktige. Skogforskningen har i all hovedsak vært offentlig finansiert. Det har derfor lenge vært ar­beidet for at næringen i større grad skal delta i utformingen og finansieringen av FoU. Regjeringen vil, som en prøveordning i 5 år, fastsette en avgift på skogsvirke til fremme av fellestiltak i skogbruket, jf lov av 9.  november 1956. Dette vil gi bedre mulighet for aktiv brukermedvirkning i og brukerfinansiering av FoU-arbeid i skogsektoren, herunder det foreslåtte verdiskapingsprogrammet.

Økt verdiskaping i skogsektoren krever en bred og omfattende kompetanse i alle ledd. Regjeringen vil derfor styrke og videreutvikle kompetansetiltak innen grunn- og etteropplæring rettet mot skogeiere, skogsarbeidere og entreprenørene i skogbruket. Landbruksdepartementet vil i denne sammenheng gjennomgå dette saksfeltet nærmere.

Regjeringen mener at det er viktig for næringen og for samfunnet at også kvinner deltar aktivt og finner interessante arbeidsplasser i skogsektoren. Kvinners engasjement i skogbruket og skogsektoren er nødvendig for å få et bredt perspektiv på de samfunnsoppgaver skogsektoren skal bidra til å løse. Departementet vil derfor ta initiativ til et samarbeid med bl a skogeierorganisasjonene om en fortsatt innsats for å sikre kvinners deltakelse innenfor skogsektoren.

2.6 Distriktsmessige konsekvenser

Skogbruket har sin forankring i distriktene, og sammen med jordbruk må skogbruk fortsatt være en bærebjelke i næringsutviklingen i svært mange kommuner i Fastlands-Norge.

De skogpolitiske retningslinjene som er trukket opp i denne meldingen vil bidra til å styrke skogbruket som næring, og dermed utviklingen i distriktene. Det er viktig å understreke skogbruk­ets langsiktige karakter. Meldingen legger vekt på at det er et mål å vedlikeholde og utvikle skogressursene videre, for at kommende generasjoner også skal ha store valgmuligheter i å utnytte og skape verdier og arbeidsplasser med basis i skogressursene. En variert skog, produksjon av kvalitets­virke og et bredt produktspekter fra skogarealene for øvrig, er sentrale elementer i dette. De langsiktige investeringene i skog må derfor holdes på et høyt nivå. Dette bidrar til trygghet for dem som ønsker å satse på skogbruk som fremtidig yrkesvei. Meldingen fokuserer spesielt på mulighetene i skogsektoren, og understreker særlig potensialet for lokal foredling. Økt lokal foredling vil kunne bidra til å styrke sysselsettingen og trygge bosettingen i strøk med få alternative jobbskapingsmuligheter. Den foreslåtte tilrettelegging for foredling, produktutvikling, bruk av bioenergi og næringsutvikling i utmark vil kunne knytte flere mennesker til utnytting av skogressursene enn i dag. Dette gir nye muligheter for den enkelte skog­eier til økt innsats i egen skog, og samlet sett verdifulle distriktsmessige virkninger.

Meldingen legger også vekt på sammenhengene mellom skogbruket, skogindustrien og markedene. Ved å legge til rette for et kostnads­effektivt skogbruk, tilfredsstillende infrastruktur i skogen og mellom skog og industri, og generelt bedre kommunikasjon i verdikjeden, ønsker Regjeringen å bidra til styrket konkurranseevne i skogsektoren totalt. Dette kommer også distriktene til gode.

2.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Oppfølgingen av meldingen vil bli viktig i skogbruksmyndighetenes arbeid de nærmeste årene. Regjeringens mål om å delta aktivt i internasjonal skogpolitikk, herunder Norges deltakelse i ledelsen av den europeiske samarbeidsprosessen på skogsiden, gir et merarbeid for skogbruksmyndighetene sentralt.

Iverksetting av et verdiskapingsprogram for bruk og foredling av trevirke er en investering i skogsektoren som sikter mot økt verdiskaping. Finansieringen av programmet, og de statlige tilskuddene til skogbruket, vil bli vurdert i budsjettene for de enkelte år.

Forslaget om å fastsette en avgift på skogsvirke er hjemlet i lov av 9. november 1956 om avgift på skogsvirke til fremme av fellestiltak i skogbruket. Det følger ikke vesentlige administrative eller økonomiske konsekvenser av dette for skogbruksmyndighetene.

Konsekvensene av tiltakene for å gjøre skogavgiften mer virkningsfull i miljøperspektiv og i verdikjedesammenheng er først og fremst knyttet til administrasjon av skogavgiftssystemet. Disse er for det meste av teknisk karakter. Det må imidlertid påregnes noen utviklingskostnader. I tillegg kommer konsekvensene av noe større mulighet for skattefritak ved bruk av skogavgiftsmidler til nærmere bestemte tiltak. Departementet vil omtale virkningene av dette i de årlige budsjettene når det er høstet erfaring med praktisering av de nye reglene.

En nærmere vurdering av de økonomiske og administrative konsekvenser ved endringer i skogbruksloven og forskrifter vil bli tatt opp gjennom de særskilte prosesser som går forut for slike regelverksendringer. Den bevilgningsmessige oppfølgingen vil bli vurdert som ledd i den årlige budsjettbehandlingen.

Midler til kompetansefremmende tiltak vil bli sett i sammenheng med skogtiltakene under Landbrukets utviklingsfond (LUF).

Regjeringen vil for øvrig vurdere nivå og gjennomføringstakt på de foreslåtte tiltakene i forhold til den økonomiske situasjon og de årlige budsjettene.

Til dokumentets forside