St.meld. nr. 19 (2008-2009)

Ei forvaltning for demokrati og fellesskap

Til innholdsfortegnelse

6 Styring og samordning

Figur 6.1 

Figur 6.1

Kilde: Paal Audestad

6.1 Innleiing og samandrag

Kvar underliggjande verksemd, kvart departement og til slutt kvar statsråd har ansvar for god måloppnåing innafor sitt ansvarsområde. Det krev klare ansvarsliner og eit godt styringssystem der måla er så klare som mogleg, og der det vert sett krav til resultat. Dei fleste av måla som statsforvaltninga skal nå, krev eit tett samarbeid mellom sektorar og at verkemidla er samordna. God måloppnåing på eitt område skal ikkje utilsikta føre til dårlegare måloppnåing på eit anna. Dette gjer samordning til ei viktig oppgåve for forvaltninga. Samordning skal òg vere ei arbeidsform.

For å oppnå god samla måloppnåing legg Regjeringa vekt på følgjande:

  • Styring for god måloppnåing:Mål- og resultatstyring skal sikre at tiltak og verkemiddel er i samsvar med politiske vedtak og mål, og at dei politiske styresmaktene får eit godt grunnlag for å revurdere verkemiddelbruken. Før tiltak vert sette i verk, må ein ha ei oppfatning av kva for verkemiddel som verkar best. Dette krev kjennskap til årsakssamanhengar og evne til å evaluere tiltak. Om resultata ikkje er i samsvar med dei politiske måla, skal ein revurdere tiltaka. Overordna departement og underliggjande verksemder må kome fram til ei felles forståing av mål og ønskte resultat og kva som kan skape risiko for at ein ikkje når måla. Styringsdialogen skal leggje til rette for at departementa og verksemdene tek omsyn til mål og verkemiddel som verkar inn på måloppnåinga hos andre.

  • Måling, evaluering og kvalitet: Departementa og underliggjande verksemder må med jamne mellomrom sørgje for at tiltak vert evaluerte. Det er nødvendig for å vurdere om ein bør endre den overordna strategien, setje inn andre tiltak eller bruke ressursane på andre måtar. Kunnskap om statens ressursbruk og resultat skal vere offentleg tilgjengeleg.

  • Samordning: Organisering, arbeidsdeling, styringssystem og arbeidsformer må leggje til rette for å samordne dei politikkområda og verkemidla som må sjåast i samanheng – også om dei ligg til ulike departement eller ulike underliggjande verksemder.

  • Informasjonsteknologi:På den eine sida gjer informasjonsteknologi det enklare å samarbeide og dele informasjon. På den andre sida krev ei effektiv utnytting av informasjonsteknologien at offentlege verksemder held seg til ein felles IKT-arkitektur og ser til kvarandre når dei investerer i nye system. IKT-investeringar er ei av dei store samordningsutfordringane i statsforvaltninga.

6.2 Styring for god måloppnåing

6.2.1 Mål- og resultatstyring og økonomiregelverket

Mål- og resultatstyring har vore det overordna styringsprinsippet i staten sidan slutten av 1980-talet. Mål- og resultatstyring skal sikre at ressursane vert brukte til aktivitetar som gir gode resultat, og at verksemda når dei måla som er sette. Alle statlege verksemder skal analysere resultata sine og vurdere om det trengst andre prioriteringar. Med jamne mellomrom skal måloppnåinga vurderast i eit meir langsiktig perspektiv og helst samanliknast med det andre verksemder har fått til.

Rettsstatsprinsipp, offentleglova og reglane for sakshandsaming i forvaltningslova set krav til kva for framgangsmåte og prosedyre verksemda skal bruke i løysinga av oppgåvene sine. Lover og reglar slår ikkje berre fast kva eit offentleg organ skal gjere, men òg i mange tilfelle korleis dei skal løyse oppgåvene. Regelstyring skal sikre likehandsaming og at det skal vere mogleg å kjenne til rettsstillinga si på førehand. Det er ein av dei mest sentrale verdiane i ein demokratisk rettsstat, jf. kapittel 4. Det er derfor ikkje ein motsetnad mellom regelstyring og målstyring. Departementa og dei underliggjande verksemdene må sjå på regelstyring og målstyring ikkje som alternativ, men som supplerande styringsformer. Departementa må vere medvitne om når dei nyttar regelstyring i staden for mål- og resultatstyring som verkemiddel.

Mål- og resultatstyringa har vakse fram gjennom reformer av budsjettsystemet, økonomiforvaltninga, etatsstyringa, løns- og personalpolitikken og krav om årleg intern planlegging i verksemdene. Mål- og resultatstyringa er forankra i stortingsreglementet for løyvingar og reglementet for økonomistyring i staten, som saman med andre reglar utgjer økonomiregelverket.

Stortinget trekkjer opp hovudlinene for verksemdene gjennom handsaminga av statsbudsjettet. Dei meir konkrete måla og krava til verksemdene vert så arbeidde fram gjennom styringsdialogen mellom departementet og den underliggjande verksemda. Tildelingsbrevet formaliserer styringsdialogen og syner verksemdene kor stort budsjettet er for komande år, mål, resultatkrav og kva slags tilbakemelding og rapportering departementet vil ha. Departementet rapporterer vidare til Stortinget gjennom budsjettproposisjonen.

Boks 6.1 Utviklinga i mål- og resultatstyringssystemet

Budsjettsystemet i Noreg har utvikla seg dei siste femti åra. Vi finn igjen prinsippa heilt tilbake til 1960-talet.

  • 1962 – 65: Finanspolitisk komité (Kleppe-komiteen) vurderte budsjetthandsaminga i staten og meinte det var ei utfordring å få klare mål og prioriteringar mellom ulike oppgåver. Program- og prestasjonsbudsjettering vart òg teke opp. Dessutan foreslo komiteen 4-års langtidsbudsjett for verksemda i staten.

  • 1964 – 1966: Ein reglementskomité vart oppnemnd av regjeringa for å arbeide med utviklinga av regelverket for organisering og sakshandsaming, for personalforvaltning og for økonomiforvaltning. Arbeidet førte fram til Reglement for økonomiforvaltning i departementene, som var gjeldande fram til 1997.

  • St. meld. nr. 39 (1966 – 67) Om statens budsjettbehandling støtta forslaget om å innføre eit rullerande 4-års langtidsbudsjett. I Innst.S. nr. 116 (1967 – 68) slutta Stortinget seg til forslaget om å innføre eit langtidsbudsjett for staten. I perioden 1970 – 1985 vart det presentert fleirårige budsjett i Gul bok. Det vart ikkje knytt stortingsvedtak til budsjetta, som var på eit aggregert nivå.

  • 1971 – 72: Eit offentleg utval såg på former for programbudsjettering i staten (NOU 1972:5).

  • 1974: Det vart innført ei prøveordning med programbudsjettering.

  • 1973: Stortingsmelding om den vidare utviklinga av budsjettsystemet i staten (St. meld. nr. 37 (1973 – 74)) foreslo meir informasjon om oppgåver og mål for statens verksemd, programbudsjett og programrekneskap og utvikling av programdokument.

  • 1983 – 85: Eit offentleg utval (Haga-utvalet) greidde ut reformer i budsjettsystemet som skulle auke produktiviteten, og foreslo at budsjettet skulle vise samanhengen mellom ressursar og produktivitet.

  • 1985: Stortinget vedtok endringar i løyvingsreglementet (Innst.S. nr. 135 (1984 – 85) og gjorde mål- og resultatstyring til eit berande prinsipp for statleg økonomistyring i tråd med arbeidet til Haga-utvalet.

  • 1987: Regjeringa vedtok fornyingsprogrammet Den nye staten,der statlege verksemder vart pålagde å innføre verksemdsplanlegging og å bruke mål- og resultatstyring som styringsprinsipp før utgangen av 1990.

  • 1987 – 89: Eit offentleg utval (Hermansen-utvalet) foreslo mellom anna å oppheve systemet for stillingsheimlar og at det i større grad skulle vere mogleg for verksemdene å overføre ubrukte midlar til året etter (NOU 1989:5 En bedre organisert stat).

  • 1990 – 94: Løyvingsreglementet vart endra slik at det gav auka rom for omdisponering av budsjettmidlar og sette krav om resultatmål i budsjettproposisjonane. Kvart departement får bindande budsjettrammer tidlegare i budsjettprosessen, kombinert med større rom for omprioriteringar innafor rammene.

  • 1996 – 97: Eit utval nedsett av presidentskapet i Stortinget foreslo meir oversiktlege og resultatorienterte budsjettproposisjonar, og at finanskomiteen skulle setje bindande rammer for dei andre komiteane i budsjetthandsaminga.

  • 1997: Gjennom ei endring av løyvingsreglementet skal ikkje Stortinget lenger handsame stillingsheimlane.

  • 1996 – 97: Eit nytt økonomireglement for staten vart fastsett ved kongeleg resolusjon og gjort gjeldande frå 1.1.1997.

  • 1999 – 2000: Eit prosjekt vurderte erfaringar med økonomiregelverket.

  • I 2001 vart Statsbudsjettutvalet nedsett med mandat til å vurdere prinsippa for arbeidet med statsbudsjettet og føringa av statsrekneskapen. Utvalet leverte innstillinga si til Finansdepartementet 27. januar 2003.

  • 2004: Revisjon av økonomiregelverket.

Økonomiregelverket omfattar Reglement for økonomistyring i staten (økonomireglementet) og Bestemmelser om økonomistyring i staten. Regelverket formaliserer mål- og resultatstyringa og koplar henne saman med økonomiforvaltninga. Økonomiregelverket omhandlar statsbudsjettet og korleis det skal setjast ut i livet, rekneskap og iverksetjing av vedtak Stortinget har gjort om utgifter og inntekter. I Rundskriv til forvaltninga presiserer Finansdepartementet økonomiregelverket og gir nokre utdjupande pålegg. Dette er forvaltninga sitt eige regelverk og gjeld for alle statlege forvaltningsorgan, også for departementa.

Finansdepartementet innhenta i 1999 – 2000 erfaringar med økonomiregelverket. Konklusjonen var at styringsdokumenta var på plass og i bruk, at styringsdialogen hadde utvikla seg positivt, og at fleirtalet av leiarane i staten såg samanhengen mellom dei ulike delane av styringsprosessen. Samstundes peika Finansdepartementet på at det bør vere ei betre kopling mellom den langsiktige og den kortsiktige styringa og mellom mål- og resultatstyringa og økonomistyringa. Departementa kan verte betre til å bruke resultatinformasjonen i styringa av verksemdene.

På grunnlag av desse erfaringane vart økonomiregelverket revidert i 2003. Regelverket er no mindre omfattande og mindre detaljert. Det viser tydelegare kor Finansdepartementet har sett felles krav, og kor fagdepartementa og verksemdene sjølve kan velje eigne løysingar. Styring og kontroll skal vere tilpassa særtrekka til verksemdene. Risikoen for manglande måloppnåing skal òg vurderast. Finansdepartementet legg vekt på at departementa og verksemdene i staten må få rettleiing, informasjon, opplæring og råd. Etableringa av Senter for statleg økonomistyring (SSØ) som statens ekspertorgan på økonomistyring er eit ledd i dette.

Forvaltninga treng å systematisere og presentere gode eksempel på styringspraksis med sikte på betre erfaringsutveksling og felles læring i staten. Det er mellom anna etablert fleire nettverk der tilsette i statlege verksemder kan utveksle erfaringar, formidle gode eksempel og gi og få anna fagleg påfyll.

6.2.2 Nokre utfordringar for mål- og resultatstyringa

Forvaltninga skal nå dei måla og resultata som Stortinget fastset og løyver pengar til i dei årlege budsjetta. Departementa og etatane skal sørgje for at løyvingsvedtaka, tildelingsbreva og interne planar og strategiar i verksemdene heng saman. Det gjeld å få til samanheng mellom styringsdokumenta, styringsdialogen og styringspraksisen og at prosessane er prega av mål- og resultatstyring.

For mange verksemder vil det vere vanskeleg å setje opp klare mål for kva dei skal oppnå. Det kan òg vere vanskeleg å slå presist fast kva verknader arbeidet i verksemdene har for samfunnet og brukarane. Dette gjeld særleg der målet er å skape eller tryggje eit kollektivt gode. Det vil seie at godet er tilgjengeleg for alle (udeleleg), og at den bruken ein person gjer av det, ikkje reduserer den nytta andre personar har av det (ikkje-ekskluderande). Samfunnstryggleik, eit godt miljø eller lågare kriminalitet kan vere eksempel på slike gode. For offentlege verksemder må ein derfor ofte setje mål som verksemda kan påverke gjennom dei verkemidla ho har til disposisjon, og som det er gode grunnar til å tru samvarierer med dei overordna måla eller dei samfunnseffektane ein ønskjer å oppnå.

Boks 6.2 Verdistyring i Helse- og omsorgsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet arbeider med å utvikle verdistyring som arbeidsform og som supplement til regelstyring og mål- og resultatstyring.

Verdistyring er definert som kontroll av åtferd gjennom dei verdiane eller normene som er utvikla i organisasjonskulturen til departementet. Verdistyringa byggjer mellom anna på at

  • normene i ein organisasjon, både dei formelle og uformelle, set grenser for akseptabel åtferd og regulerer handlingsrommet for leiarar og medarbeidarar

  • dei etiske retningslinene for statstenesta legg føringar for korleis leiarar og medarbeidarar skal samarbeide, utøve avgjerdsmakta si og møte brukarane

  • det er med på å auke tilliten og betre omdømmet til forvaltninga at styringa av verksemda er prega av respekt og ærlegdom, og at åtferd og avgjerder skjer ut frå felles normer og verdiar

  • verksemder som leverer profesjonsbaserte tenester, ofte må utøve skjøn. I mange høve kan det vere vanskeleg å måle resultata nøyaktig og lage reglar for korleis saka skal løysast. I slike tilfelle er det nødvendig å vere merksam på kva for verdiar som skal vere styrande for korleis dei tilsette løyser oppgåvene, og å vurdere og kontrollere resultata ut frå desse verdiane.

Verdistyringa i Helse- og omsorgsdepartementet betyr mellom anna

  • å utvikle felles etiske verdiar som skal vere styrande for praksis i heile departementet

  • at personalpolitikken er i samsvar med dei etiske verdiane og måla til departementet

  • at mynde og ansvar er klart definert slik at dei rette personane tek avgjerder og gjennomfører dei

  • at tilsette og leiarar skaper eit klima av gjensidig tillit og informasjonsutveksling slik at dei tilsette kan bidra formålstenleg og effektivt til å nå dei måla departementet har sett seg.

Det må vere eit krav til offentlege verksemder, anten det er eit departement eller underliggjande organ, at dei er medvitne om korleis deira eigen ressursbruk og val av verkemiddel påverkar den overordna politiske måloppnåinga. Sjølv om det er vanskeleg å setje mål og måle presist verknadene av tiltaka, har offentlege organ ansvar for å vise dei politiske styresmaktene at dei ressursane dei bruker, og dei tiltaka dei set i verk, har positiv innverknad på måla som er sette for verksemda. Departementa og dei underliggjande verksemdene må prøve å få fram kunnskap om samanhengen mellom mål og verkemiddel. Ressursar som vert brukte til tiltak som ein veit ikkje bidreg til å nå måla, må kunne brukast til noko anna.

Det politiske ansvaret omfattar òg kva for verkemiddel verksemda tek i bruk, og kva for arbeidsformer ho vel. Attåt resultatstyring vil derfor eit departement bruke fleire verkemiddel i styringa si, til dømes aktivitetsstyring.

Boks 6.3 Gangen i etatsstyringa

År «0»

Januar – september: Departementet utarbeider tekst til St.prp. nr. 1 (Statsbudsjettet) for komande år.

September – desember: Departementet utarbeider utkast til tildelingsbrev for komande år på grunnlag av tekst i St.prp.nr.1.

November – desember: Utkast til tildelingsbrev. «Førebels» tildelingsbrev kan eventuelt leggjast fram for den underliggjande verksemda til kommentar og innspel.

År «1»

Januar: Tildelingsbrevet vert sendt til verksemda. Departement og den underliggjande verksemda har etatsstyringsmøte i løpet av året. Etatsstyringsmøta tek oftast utgangspunkt i tertial- eller halvårsrapportane.

På etatsstyringsmøte nr. 1 gjennomgår ein gjerne årsrapporten for førre året.

På siste etatsstyringsmøtet i året er det vanleg å drøfte planar for neste års arbeid.

Sentrale tema på etatsstyringsmøta er budsjettstatus, rapport om oppnådde resultat og risikovurdering.

Leiarsamtale eller kontraktssamtale mellom leiinga i departementet og leiaren for verksemda vert halden i løpet av året.

År «2»

Vinteren/våren: Årsmelding/årsrapport vert send til departementet på nyåret og handsama på første etatsstyringsmøte.

6.2.3 Etatsstyring

Nemninga etatsstyring vert brukt om den samla styringsdialogen mellom eit departement og underliggjande verksemd. Om verksemda ikkje er ein del av staten som juridisk person, men til dømes eit selskap, kallar vi det eigarstyring eller tilskotsforvaltning. Ein mykje brukt definisjon på etatsstyring er systematiske aktivitetar av fagleg og administrativ karakter for å påverke og følgje opp oppgåveløysinga og resultata til underliggjande verksemder.Etatsstyring er ei av hovudoppgåvene for eit departement.

Etatsstyring er regulert i økonomiregelverket. Det skal vere mogleg å dokumentere styringsdialogen, og instruksar som gjer greie for korleis avgjerdsmakt og ansvar er fordelt mellom departementet og verksemda, skal vere på plass. Det reelle styringsforholdet mellom eit departement og ei underliggjande verksemd er ikkje avgrensa til dei formelle og planlagde aktivitetane, som brev og formelle møte. Det er likevel viktig at det er avtala rutinar for styring, samordning og kommunikasjon. Samtidig er uformell dialog og fagleg meiningsutveksling på like fot viktig for å få ei felles forståing mellom departement og underliggjande verksemder.

I samråd med verksemda skal departementet bestemme form og innhald i styringsdialogen ( styringsdokument, møtefrekvens, rapporteringskrav o.a.). Det er departementet som ber hovudansvaret for at styringsdialogen har ei føremålstenleg form og fungerer godt, sjølv om verksemdene òg har ei viktig rolle i å skape ein god styringsdialog. Departementet må ha ei god forståing av eigenarten og oppgåvene til verksemda og tilpasse styringa til situasjonen. Departementet har mellom anna overordna ansvar for

  • at verksemda gjennomfører aktivitetar i tråd med Stortinget sine vedtak og føresetnader og dei måla og prioriteringane departementet har sett

  • at tildelte ressursar vert utnytta effektivt

  • at verksemda held seg innafor dei lovene, reglane og rammene som er sette for henne

  • at verksemda rapporterer relevant og påliteleg resultatinformasjon

  • at verksemda har forsvarleg internkontroll og risikostyring, og at det vert gjennomført evalueringar

  • at verksemda utnyttar og utviklar det potensialet organisasjonen har.

Det er viktig at departementet og verksemda avklarar rollene sine. Departementet må formidle til verksemda kva for informasjon departementet til ulike tider treng i rolla si som rådgivar for den politisk leiinga, både som overordna faginstans og i etatsstyringa. Verksemda må på si side ha forståing i departementet for si rolle som nøytral fagleg rådgivar.

Etatsstyringsoppgåvene i eit departement fell innafor tre hovudtypar:

  • Tilretteleggande etatsstyringsoppgåver, som går ut på å utvikle prinsipp, standardar og rutinar for styringa av verksemdene, det vil seie eit felles rammeverk for etatsstyringa i departementet.

  • Koordinerande etatsstyringsoppgåver,som er knytte til budsjett- og rekneskapsarbeidet i departementet. Dette omfattar òg koordinering av faglege og administrative styringssignal til underliggjande verksemder, eventuelt òg styringssignal frå andre departement i tilfelle der fleire departement har styringsinteresser.

  • Utøvande etatsstyringsoppgåver,som går ut på å fastsetje mål, tildele ressursrammer, setje opp resultatkrav og delegere fullmakter. Departementet må òg setje krav til resultatinformasjon og rapportering og ta initiativ til evalueringar av meir langsiktige og samansette verknader. Departementet skal setje saman, tolke og analysere resultatinformasjonen og gjere han til grunnlag for vidarerapportering og systematisk tilbakemelding. I tillegg skal departementet overvake at arbeidet i verksemda er i samsvar med lover og reglar og med krava til god sakshandsaming m.m. Departementet skal sørgje for tilfredsstillande kontroll med rekneskapen og med økonomiforvaltninga. Departementet skal drive risikostyring for mellom anna å sikre at verksemda har kompetanse, system og rutinar på plass.

Økonomiregelverket set krav om at styringsdialogen mellom departementet og verksemda skal vere skriftleg og dokumentert. Dette gjeld for den strategiske, langsiktige styringa som går ut på å definere konkrete mål, utforme organisasjons- og styringsstruktur, ta avgjerd om større investerings- og utviklingsoppgåver o.a. Det gjeld òg for den daglege operative styringa mellom departement og verksemda. Økonomiregelverket slår fast at departementet skal leggje opp til ei styring som både er eittårig og fleirårig. Dei strategiske planane for verksemda vert gjerne sende til departementet til orientering, sjølv om det er interne dokument.

Innafor kvart budsjettår er budsjettproposisjonen, tildelingsbrevet og periodiske rapportar frå verksemda dei viktigaste styringsdokumenta. Tildelingsbreva skal innehalde overordna mål og ein omtale av dei strategiske utfordringane i tillegg til styringsparametrar som skal gjere det mogleg å vurdere måloppnåing og resultat. I budsjettproposisjonen rapporterer departementet om resultata frå året før, gjer greie for mål og planar for verksemda og kjem med forslag om løyvingar for året som kjem.

Tildelingsbrevet er eit hovuddokument i styringa. Departementet tek her utgangspunkt i Stortinget sitt vedtak og konkretiserer for verksemda kva mål, krav og ressursar som er fastsette for henne i det komande året. Verksemda skal svare på tildelingsbrevet gjennom periodiske og årlege rapportar der ho viser korleis ressursane har vore brukte, og kva for resultat aktiviteten har gitt. Periode- og årsrekneskapen vert òg rapportert til statsrekneskapen. Departementet skal i samråd med verksemda finne ut kva slag rapportering departementet treng, og definere innhaldet i og omfanget av rapporteringa.

Det følgjer av økonomireglementet at det må haldast minst eitt etatsstyringsmøte i året, men mange har to eller fleire slike møte kvart år. Dette er formelle møte der leiinga i verksemda møter leiarnivået i departementet, og der ein mellom anna drøftar resultat og budsjettsituasjonen. Faglege kontaktmøte og meir uformelle møte kjem i tillegg til dette.

Ved hjelp av evalueringar skal departementet sørgje for å få informasjon om effektivitet, måloppnåing og resultat innafor heile eller delar av ansvarsområdet til departementet. Dette er eit supplement til informasjonen som departementet får frå verksemdene gjennom rapporteringsrutinane. Evalueringar kan gå djupare inn på aktivitetar, produkt og tenester og kva for effektar verksemda har for brukarar og samfunnet.

Etatsstyringa gjeld forvaltningsorgana. Måten departementa styrer verksemder som er organiserte som føretak på, minner om etatsstyringa, men har òg sine særdrag. Eit døme på dette er eigarstyringa av helseføretaka, sjå tekstboks 6.4.

6.2.4 Nokre utfordringar i etatsstyringa

Utfordringane i etatsstyringa speglar utfordringane for mål- og resultatstyringa generelt. Styringa av underliggjande verksemder er eit fagområde i stadig utvikling og endring. Kvar sektor har sine særtrekk. Det er derfor ingen fasit for kva som er god etatsstyring, og heller ingen tydeleg modell for kva som er beste praksis på området. Departementa og verksemdene må finne fram til gode, fagleg akseptable og praktiske løysingar på styringsdialogen, tilpassa eigenarten ved departementet og dei underliggjande verksemdene. Nettverk med utveksling av erfaringar kan vere nyttige for å utvikle kvaliteten på etatsstyringa. Det er viktig å unngå at styringsdialogen vert for mykje rutine og ritual, og å kople økonomi og fagleg styring på ein god måte.

Boks 6.4 Styringa av helseføretaka

Landet er delt inn i fire helseregionar. I kvar helseregion er det oppretta eit regionalt helseføretak som har ansvar for å organisere spesialisthelsetenesta i regionen. Helse- og omsorgsdepartementet styrer dei regionale helseføretaka gjennom m.a. lov, vedtekter, føretaksmøte og oppdragsdokument. Departementet peikar ut styre for dei regionale helseføretaka. Styra tilset dagleg leiar.

Det rettslege grunnlaget for organiseringa følgjer av lov om helseføretak og vedtekter som regulerer verksemda til dei regionale helseføretaka. Innafor sine område skal dei regionale helseføretaka organisere verksemda i helse­føre­taka. Det regionale helseføretaket peikar ut styre for helseføretaka og fastset vedtektene for verksemda deira.

Helseministeren styrer dei regionale helseføretaka i føretaksmøtet. Tilsvarande styrer dei regionale helseføretaka helseføretaka sine i føretaksmøtet. Eigaren kan ikkje utøve eigarsty-ring i føretaket utanom føretaksmøtet. Likevel er det jamleg kommunikasjon mellom departementet og dei regionale helseføretaka som ikkje inngår i den formelle utøvinga av eigarstyringa.

Departementet kan utanom føretaksmøtet setje vilkår for løyvingar til dei regionale helseføretaka. Dette vert gjort i oppdragsdokumenta som vert laga ein gong årleg etter at Stortinget har vedteke budsjettet i slutten av desember. Oppdragsdokumenta inneheld krav frå departementet om kva oppgåver som skal utførast i det følgjande året.

Dei regionale helseføretaka rapporterer til departementet på krav som er sette i oppdragsdokumentet og føretaksmøte, innan 1. mars følgjande år. Departementet rapporterer til Stortinget i St.prp. nr. 1 om måloppnåinga til helseføretaka.

Etatsstyringa skal vere basert på ei vurdering av eigenart, risiko og kor viktige sakene er. Verksemdene må gjennomføre regelmessige og overordna risikovurderingar og sende dei til departementet. Risikovurderinga er ein del av styringsdialogen og viser kva tema departementet og verksemda må vere særleg merksame på. Gode risikovurderingar bidreg til at styringa vert meir presis, føremålstenleg og strategisk.

Mål- og resultatstyringa er innretta slik at det først og fremst vert lagt vekt på kva kvar einskild verksemd kan oppnå av resultat. Det inneber at styringa kan verte sektororientert, og at det vert lagt for lita vekt på kva sidestilte verksemder kan oppnå saman, særleg der dei er avhengige av kvarandre. Leiinga i verksemdene er oppteken av kva ho kan påverke, og kva ho kan ta ansvar for. Det er forståeleg, men kan samstundes føre til at ein ikkje får dei rette resultata. I dei tilfella der det trengst samarbeid mellom fleire verksemder for å nå felles mål, bør tildelingsbreva og leiarkontraktane synleggjere dette.

Erfaringar tyder på at det framleis er utfordringar knytte til detaljeringsgraden i etatsstyringa. Dersom styringa skjer på eit svært detaljert nivå (aktivitetsstyring), reduserer det handlingsrommet for verksemdene unødig og svekkjer arbeidet med langsiktige problemstillingar.

Verksemda vil ofte ta hand om den strategiske planlegginga for sin eigen del. Styringsdialogen er i praksis bunden tett opp til den årlege budsjettsyklusen, og tildelingsbreva gjeld for eitt år om gongen. Dette kan føre til at styringa vert kortsiktig, og at departementet vert for lite oppteke av langsiktige, strategiske spørsmål. Sjølv om dei interne strategiske prosessane i verksemda skal vere forankra i signal frå overordna departement, må departementet og verksemda sjå til at dei saman får drøfta dei meir langsiktige utfordringane.

Verksemda har djupare innsikt i sine eigne aktivitetar og resultat enn det departementet kan ha. Departementet kan verte for avhengig av informasjon frå verksemda for å kunne utforme styringssignala og resultatkrava på ein god måte. Verksemda kan òg påverke informasjonen på ein måte som er gunstig for henne sjølv. Departementet kan prøve å motverke dette ved å hente informasjon frå andre kjelder og ved rett bruk av risikovurderingar og evalueringar.

Rapporteringa frå verksemda har ofte preg av faktainformasjon, produksjonsoversikter og statistikk. Det er mindre vanleg med inngåande analysar av årsakssamanhengar som kan vere nødvendige for å måle, vurdere og følgje opp resultata. Særleg når måla for verksemda står i motsetnad til kvarandre, treng ein god kunnskap om samanhengen mellom tiltak og verknad. Departementet må i samråd med verksemda finne fram til gode styringsparametrar. Slike parametrar gir ein peikepinn om kva for resultat som er nådde, men må likevel tolkast og vurderast kvalitativt. På vanskelege område kan det vere at det trengst eigne evalueringar for å finne svar på om resultatet er godt eller ikkje, og kva årsaka kan vere om resultatet ikkje er i samsvar med forventningane.

Regjeringavil at kunnskapen om offentleg sektor skal vere lett tilgjengeleg for alle, og slik at flest mogleg kan forstå og bruke kunnskapen, jf. fornyingsstrategien. Fornyingsstrategien slår fast at evalueringar, brukarundersøkingar, målingar av ressursbruk og resultat i staten skal vere tilgjengelege på nettstaden til verksemdene. Det bør normalt òg gjelde sentrale styringsdokument som tildelingsbrev og årlege rapportar, forutan lover, forskrifter og instruksar som er styrande for verksemda. Ein slik praksis vil gjere forvaltninga endå meir open.

Når fleire departement styrer ei og same verksemd, er det særleg viktig at departementa er samordna og kan gi klare, tydelege og balanserte styringssignal slik at ikkje summen av forventningane vert større enn det dei økonomiske rammene gjer det mogleg å innfri. Økonomiregelverket strekar under kravet til samordning (jf. kap. 1 – 1.4 i Bestemmelser om økonomistyring i staten). Nokre departement samordnar seg berre gjennom teknisk koordinering av tildelingsbreva, medan andre arbeider tett saman om utforminga av tildelingsbrevet og har over lang tid fått til gode samordningsrutinar.

6.3 Måling, evaluering og kvalitet

6.3.1 Rapportering og evaluering av resultat

Det er ikkje berre sluttresultata av det forvaltninga gjer som skal ha god kvalitet. Ei god saksførebuing og gode avgjerder krev òg at prosessane som fører fram til ei avgjerd, er gode. Leiarar og medarbeidarar, gjerne saman med eksterne, bør gå gjennom erfaringane og bruke dei til forbetring av arbeidet. I løpet av 1990-talet oppretta om lag halvparten av departementa og ei rekkje direktorat eigne stillingar som kontrolldirektør, revisjonsdirektør, kvalitetsrådgivar eller liknande. Dei skal ikkje drive uavhengig internrevisjon, men vere støttespelarar i arbeidet med kvalitetsstyring og oppfølging av resultat. Det finst òg eigne metodar for kvalitetsforbetring som forvaltninga nyttar: 1

Økonomireglementet krev at det vert ført rekneskap over ressursbruken. Departementa og verksemdene skal gi årlege rapportar om verksemda og om kva for resultat dei har nådd. Tidlegare var rekneskapar og resultatrapportar noko som vart sett meir eller mindre kvar for seg, medan dei no er meir integrerte. Ved å sjå faktisk ressursbruk i samanheng med resultata er det mogleg å finne systematiske samanhengar som kan nyttast i arbeidet med å forbetre verksemda.

Utgreiingsinstruksen og økonomireglementet set krav til at verksemdene sjølve eller forskings- og utgreiingsmiljø evaluerer tiltak som vert sette i verk. Evalueringane kan gå under ulike namn, som organisasjonsgjennomgang, effektivitetsanalyse, kvalitetsundersøking og konsekvensanalyse. Felles for dei er at dei skal danne grunnlag for læring og utvikling av verksemda, til dømes gjennom endringar i ressursbruken, overordna strategi, og kompetansebygging blant dei tilsette. Slike evalueringar skal òg brukast for å finne ut kor produktiv verksemda er, og kva verknader det har for brukarane og samfunnet, jf. den såkalla resultatkjeda. Resultatmålingar langt ut i resultatkjeda tek sikte på å dokumentere verknadene for samfunnet. Samstundes kan slike målingar vere usikre fordi endringar blant brukarar og i samfunnet kan henge saman med tilhøve som verksemda ikkje rår over eller påverkar gjennom tiltaka sine.

Den høge endringstakta i forvaltinga dei siste åra gjer at det trengst meir evaluering og meir kunnskap om kva for effekt endringane har hatt, ikkje minst dei mange organisatoriske endringane. Det er fagdepartementa og verksemdene som har ansvaret for at også slike tiltak vert evaluerte. Evalueringane bør vere alminneleg tilgjengelege i forvaltninga. Det fremmar læring på tvers og opnar for at ein sektor kan dra nytte av dei erfaringane andre sektorar har gjort.

I alt evalueringsarbeid er det krevjande å utvikle gode kriterium for resultatmåling. For forvaltninga, som ikkje skal eller kan måle seg etter omsetning, overskot eller aksjekurs, er det kanskje endå vanskelegare å finne fram til metodar og kriterium for å måle aktivitet, kvalitet og effektivitet:

  • Nokre få indikatorar viser sjeldan heile biletet. Det er ein fordel med eit sett med indikatorar som kan vise både kvalitet og effektivitet og dermed måloppnåing.

  • Kvalitet kan vere vanskeleg å måle, men det er mogleg å få indikasjonar på kvalitet gjennom til dømes brukarundersøkingar, jf. kapittel 4.

  • Rapportering krev ressursar og kan stele tid frå kjerneoppgåvene. Ein må derfor vere kritisk til kva som skal rapporterast, og flink til å utnytte dei data som allereie finst.

  • Nokre samanlikningar kan vere urimelege fordi mange oppgåver forvaltninga skal utføre, er unike for verksemda det gjeld. Om ein skal samanlikne fleire verksemder, bør ein vurdere fleire indikatorar samla og gjere andre undersøkingar i tillegg.

  • Kjenneteikn på gode indikatorar er at dei er relevante, ikkje gir feil incentiv, kan påverkast av verksemda, er klart definerte, vert hyppig oppdaterte med nye tal, er pålitelege og etterrettelege og kan samanliknast over tid eller på tvers.

Boks 6.5 Eksempel på metodar for kvalitetsforbetring

  • EFQM-modellen er eit verktøy som verksemdene sjølve kan bruke til å evaluere kvaliteten på det dei gjer. Modellen omfattar verkemiddel, resultat og samanhengen mellom dei. Han vart utvikla for privat sektor, men vert òg brukt i offentleg sektor, men meir i andre land enn i Noreg.

  • CAF (Common Assessment Framework) er utvikla i EU som ein felles europeisk modell for kvalitetsvurderingar i offentleg sektor. Modellen er brukt til eigenvurdering og fungerer òg som eit rammeverk for kvalitetsarbeid i offentleg sektor. Han gjer det mogleg å samanlikne tenester og verksemder i eitt land med tenester og verksemder i andre land.

  • ISO-standardar er verktøy for kvalitetskontroll og kvalitetsforbetring. Nokre statlege verksemder har vorte sertifiserte etter desse standardane, medan mange bruker dei til å forbetre arbeidsprosessane og leveransane sine.

  • Samanlikningar av verksemder kan skje med ulike metodar. Benchmarking, som kom i bruk i offentleg sektor på slutten av 90-talet, samanliknar to eller fleire verksemder. Samanlikningane kan danne grunnlag for styring og kvalitetsforbetring. Beste praksis-metoden er ein variant av dette, der verksemder som kan vise til vellukka resultat, er inspirasjonskjelder for andre som ønskjer å verte betre.

6.3.2 Resultat av statleg innsats – StatRes

StatRes vart lansert hausten 2007 og er eit system som skal synleggjere ressursbruk og resultat i staten. Nettstaden www.ssb.no/statres syner indikatorar for statleg ressursbruk, aktivitet, kvalitet, effektivitet og resultat. StatRes skal på denne måten medverke til eit betre faktagrunnlag, betre analysar, meir læring og ein meir opplyst debatt om korleis staten kan verte betre.

Utvikling og val av indikatorar skjer i nært samarbeid med departement, verksemder og aktuelle fagmiljø. StatRes skal byggje på eksisterande data og medverke til å hindre dobbeltrapportering.

StatRes viser data for staten på overordna nivå for desse tre pilotområda: spesialisthelsetenesta, universitet og høgskular og statleg barnevern. Nyleg er det òg lagt ut data frå politiet og påtalemakta, domstolane, kriminalomsorga, toll- og avgiftsetaten og ­Jernbaneverket.

I løpet av 2012 skal systemet omfatte heile staten. StatRes har ei syster i KOSTRA, som dekkjer kommunesektoren. Desse to databasane skal etter kvart gi det offentlege tilgang til indikatorar og nøkkeltal for heile den offentlege forvaltinga. Systemet vert utvikla av Statistisk sentralbyrå på oppdrag frå Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

StatRes byggjer på ein fagleg modell som mellom anna følgjer ressursane via aktivitetar og tenester/produksjon til resultat for individ og samfunn.

Aktuelle brukarar av StatRes er politikarar, offentleg tilsette, innbyggjarar, forskarar, presse og andre. StatRes skal gi enkel tilgang til relevante tal, slik at forvaltninga kan lære av ulike sektorar og få eit betre inntrykk av kva som er bra, og kva som kan bli betre. Sidan mykje av det som skjer i staten er vanskeleg å måle, vil tal aleine sjeldan vise heile biletet. StatRes gir heller ingen fasit for kva som vert gjennomført, og tala må nyttast med kritisk sans. Men dei som til dømes har interesse for det statlege barnevernet, kan her finne ut kor mange barn det er sett i verk ulike tiltak for i dei ulike regionane.

Figur 6.2 StatRes: www.ssb.no/statres/

Figur 6.2 StatRes: www.ssb.no/statres/

6.4 Samordning

6.4.1 Kva er samordning?

Organisatorisk spesialisering er nødvendig for å sikre spisskompetanse, hindre dobbeltarbeid og sikre effektiv måloppnåing, jf. kapittel 5. Med arbeidsdeling trengst det òg samordning. Realiseringa av overordna politiske mål – som kriminalitetsførebygging eller berekraftig utvikling – krev samarbeid mellom ulike einingar slik at verkemidla deira vert sette i samanheng. Fleire av dei større omorganiseringane i statsforvaltninga dei seinare åra har kome som eit svar på behovet for meir samordning. Dette gjeld så ulike verksemder som til dømes Mattilsynet og Arbeids- og velferdsetaten. Samordning på statleg nivå kan verke inn på oppgåvefordelinga mellom stat og kommune og kor enkelt det er å få til samordning på kommunalt nivå. Kva for saksområde som heng saman med eit anna, varierer over tid og endrar seg med endringane i samfunnet og etter kvart som vi får ny kunnskap og ei ny forståing av samanhengen mellom ulike verkemiddel. Det er derfor ikkje mogleg å løyse alle samordningsoppgåver gjennom organisatoriske inndelingar. Samordning må til innafor dei organisatoriske rammene som til kvar tid gjeld.

Figur 6.3 Den faglege modellen for StatRes

Figur 6.3 Den faglege modellen for StatRes

Samordning krev tid og administrative ressursar. Samordning krev at organisasjonen vrir noko av merksemda si bort frå kva dei sjølv kan gjere for å nå måla sine, over på kva dei kan gjere for at andre skal nå sine mål. Samordning er ønskjeleg om dei måla ein medverkar til at andre når, er viktigare enn dei resultata ein kan oppnå kvar for seg. Om det ikkje er tilfellet, vert måloppnåinga mindre for dei som bruker tid og ressursar på samordning. Det vil i neste omgang kunne gå ut over den samla måloppnåinga.

Ein samordna innsats kan gjere at alle som samarbeider, når måla sine meir effektivt enn om dei ikkje hadde samordna seg. I slike tilfelle er samordning lite kostbart, og mange vil av seg sjølv finne fram til korleis dei kan samordne verkemidla sine. Det er mange døme på slikt samarbeid, mellom anna blant dei som lokalt arbeider tett opp mot utsette grupper, barn og unge. Samordning mellom fleire involverte kan tilføre dei tilsette auka kompetanse og gi meir nøgde brukarar.

Samordning er særleg viktig når ulike statlege verkemiddel vert retta inn mot dei same målgruppene eller brukarane, utan at nokon tek ansvaret for dei samla verknadene av verkemidla. Årsaka til manglande samordning kan vere at vinsten ved ei samordning ikkje er openberr, at det ligg budsjettmessige eller styringsmessige hindringar i vegen, at eit gammalt lovverk er til hinder for det, eller at presset på organisasjonen for å nå visse mål skuggar for dei måla som krev samordning med andre. Felles IKT-utvikling og -finansiering kan vere eit døme på eit mogleg samordningsområde der vinsten finst, men der det likevel ikkje skjer samordning. Det er særleg slike situasjonar som er reelle samordningsproblem, og som krev god overordna styring og eventuelt endringar i måten forvaltninga samarbeider på.

I nokre tilfelle kan effektiv måloppnåing på eitt område redusere måloppnåinga på eit anna. I slike tilfelle vil det som oftast ikkje hjelpe med samordning av verkemiddelbruken. Problemet har ikkje si rot i manglande samordning, men kjem av at måla står i konflikt med kvarandre. Vi står då overfor ein målkonflikt som skal avklarast på politisk nivå. Forvaltninga har eit ansvar for å gjere greie for målkonfliktane og for alternative løysingar. Det er ikkje verksemdene som skal vege slike mål mot kvarandre, sjølv om dei òg i det daglege har ansvar for å sjå til at verkemiddelbruken deira ikkje står i motsetnad til måloppnåinga på andre saksområde. I slike situasjonar er det i røynda ikkje spørsmål om samordning, men om politisk prioritering.

Vi kan ut frå dette sjå på samordning ut frå to ulike omsyn:

  • Omsynet til politiske avgjerder og effektiv verkemiddelbruk

    Politikk må formast ut frå kunnskap om korleis tiltak i éin sektor påverkar måloppnåinga i ein annan. Kriminalpolitikk og politikk for gode oppvekstvilkår er eit døme. Om ein ikkje ser slike samanhengar, kan ein få verknader som ein ikkje ønskjer (uintenderte effektar). Det er ei viktig oppgåve for forvaltninga å dokumentere slike samanhengar og gjere dei politiske styresmaktene merksame på dei.

  • Omsynet til innbyggjarane og ei brukarvenleg forvaltning

    For innbyggjarar og næringsliv er det viktig at samhandlinga med det offentlege er så lite tid- og ressurskrevjande som mogleg, anten dei skal oppfylle pliktene sine, ta vare på rettane sine eller få tilgang til offentlege gode. Dette krev at staten må opptre samordna i møtet med brukarar og andre innbyggjarar, sjølv om ansvaret eller oppgåvene er plasserte i ulike organisatoriske einingar eller tilhøyrer ulike saksområde.

Rammestyring av underliggjande verksemder har gjerne vore grunngitt med at verksemdene er ­nærast til å sikre at dei gjennomfører oppgåvene sine på den mest kostnadseffektive måten. Innafor overordna rammer som departementet og statsråden har trekt opp, skal verksemdene finne fram til dei verkemidla som mest effektivt fører til at ein når dei politiske måla ( formålseffektivitet). Rammestyring og delegering krev at underliggjande verksemder er medvitne om at deira eiga ressursfordeling påverkar prioriteringseffektiviteten innafor sektoren. Kva for mål som skal prioriterast, og den innbyrdes «rangordninga» mellom dei på overordna samfunnsnivå er eit politisk spørsmål. Denne avveginga er det regjeringa som står for i den årlege budsjettprosessen, og til slutt Stortinget når det vedtek budsjettet. Budsjettprosessen er dermed den viktigaste prioriterings- og samordningsmekanismen i det politiske systemet vårt.

I tillegg har vi samordning ved hjelp av andre tiltak enn dei som er knytte til tildeling av ressursar eller samordning av verkemiddel. Dette kan dreie seg om einsarta bruk av nemningar og omgrep, gjennomgripande krav til sakshandsaminga, standardisering av tekniske løysingar og læring og erfaringsutveksling på tvers av sektorar.

6.4.2 Verkemiddel for samordning

Samla rår Stortinget, regjeringa og forvaltninga over mange verkemiddel som kan gi betre styring og samordning. Det gjeld mellom anna desse verkemidla:

Organisasjonsendringar:

  • Slå saman einingar eller verksemdersom i stor grad har ansvar for dei same brukarane, eller har ansvar for overlappande saksområde.

  • Leggje verksemderunder det same departementet slik at den overordna styringa vert samordna.

  • Samlokalisereverksemder som skal ha eit tett samarbeid.

Oppretting av samordningsorgan og møteplassar:

  • Opprette faste organ eller ad hoc-organmed samordningsoppgåver.

  • Faste kontaktmøte eller kontaktutvalfor regelmessig informasjonsutveksling om saker av felles interesse og for å sjå samanhengen mellom verkemidla som er retta mot ei felles målgruppe.

  • Etablere felles møteplassar for utveksling av kunnskap og erfaringar (til dømes toppleiarforum.

Regelverk og rutinar:

  • Harmonisere regelverket for å sikre lik praksis.

  • Felles standardarsom til dømes felles IKT-løysningar som gjer det lettare å utveksle informasjon.

  • Fastsetje prosesskrav og prosedyrereglarsom sikrar lik handsaming av saker og at dei rette instansane og personane vert trekte med i avgjerdene. Utgreiingsinstruksen er eit døme på dette.

Informasjon, rettleiing, opplæring og utgreiing

  • Gi rettleiingar og standardisere flyten av informasjonmellom ulike sektorar eller einingar.

  • Felles opplæring og kompetanseutvikling på tvers av verksemder.

  • Setje ned offentlege utvalmed mandat til å greie ut saksområde som gjeld fleire sektorar.

  • Gjennomføre evalueringar som dekkjer fleire sektorar.

6.4.3 Lineansvar og samordning

Regjeringa som den viktigaste samordningsinstansen

Statsrådane er konstitusjonelt ansvarlege for områda sine, for departementet sitt og dei saksområda som er lagde til departementet, og for dei organa som ligg under departementet. I Noreg står dette ansvarsprinsippet sterkt. Regjeringa kan ikkje formelt ta avgjerder i regjeringskonferansen. Avgjerdene må anten følgjast opp med vedtak i departementet eller av Kongen i statsråd.

Boks 6.6 Samordning for næringslivet – Brønnøysundregistera som knutepunkt

Brønnøysundregistera ligg under Nærings- og handelsdepartementet, men utfører i tillegg oppgåver som sorterer fagleg under ni andre departement. Verksemda er med i ei rekkje internasjonale og nasjonale kontaktgrupper, utval, råd og ulike samarbeidsprosjekt. Dette kontaktnettet har innverka på dei samordningsløysingane som Brønnøysundregistera forvaltar i dag. Mange av løysingane byggjer på kvarandre.

  • Einingsregisteret (oppretta i 1995) tilbyr eit felles nummersystem for identifisering av alle næringsdrivande og andre juridiske einingar til bruk i privat sektor og i forvaltninga (organisasjonsnummer). Etatssamarbeid om grunndata frå Einingsregisteret har spart private verksemder for mykje innrapportering til andre etatar.

  • Felles nummer gjer det òg mogleg å utveksle data etatane imellom, om det er kjent kva for informasjon som er kor. Oppgåveregisteret(1997) gir ei slik oversikt.

  • For næringslivet er det viktig å få tilgang til skjema på éin stad. Altinn (2003) samlar i dag skjematenester for 22 etatar. Altinn starta som eit samarbeid mellom skatteetaten, Statistisk sentralbyrå og Brønnøysundregistera. Desse tre var òg blant dei viktigaste aktørane ved utviklinga av Einingsregisteret.

  • Mange rapporteringsplikter vert utløyste av interne hendingar i verksemda slik at etatane ikkje kan varsle om dei i kvart enkelt tilfelle. Kjennskap til skjema og reglar er avgjerande for at krava vert etterlevde. Internett-tenesta Spør OSS gir overordna informasjon om reglar. Det er òg eit samarbeid mellom Brønnøysundregistera, skatteetaten, Statistisk sentralbyrå, Arbeidstilsynet og Arbeids- og velferdsetaten. Spør OSS vart lagt inn i Altinn i 2007. Med det er det etablert eit bindeledd mellom ei emne-/hendingssortert regeloversikt og det skjemaet som følgjer av regelen.

  • Med Spør OSS-tenesta i Altinn er grunnlaget lagt for ei ytterlegare samordning av nettstader med næringsinformasjon. Dette arbeidet starta i 2008 og vil gjere Altinn til den kanalen næringslivet skal bruke i all samhandling med det offentlege. Her kan bedriftene ikkje berre levere oppgåvene sine, men også få hjelp til å orientere seg i alt relevant regelverk og alle relevante støtteordningar og dessutan få generell rettleiing om korleis ein startar og driv ei bedrift. Med dette byggjer Altinn opp eit godt grunnlag for å oppfylle kravet i tenestedirektivet om eitt nasjonalt kontaktpunkt for samhandlinga mellom næringslivet og det offentlege.

Likevel er regjeringa den mest sentrale instansen for samordning. Alle viktige saker skal leggjast fram for regjeringa av den statsråden som er ansvarleg. Saker som har økonomiske eller administrative konsekvensar, som er politisk vanskelege, eller der det er usemje mellom ulike statsrådar, skal takast opp i regjeringa. Regjeringa set òg ned regjeringsutval, til dømes regjeringa sitt forsk­ingsutval og regjeringa sitt distrikts- og regionalpolitiske utval, med statsrådar som medlemer, statssekretærutval og interdepartementale arbeidsgrupper med embets- og tenestemenn.

Fagstatsrådane har ansvaret for å førebu sakene for regjeringa og sørgje for at alle relevante sider ved ei sak kjem fram. For å sikre dette er det etablert fleire reglar og prosedyrar for korleis saksførebuinga skal vere. Ein av dei mest sentrale er kravet om at saka skal leggjast fram for dei statsrådane som kan ha interesse av henne. Om saka har økonomiske konsekvensar, skal ho alltid leggjast fram for finansministeren. Om saka har administrative konsekvensar, skal ho fram for fornyings- og administrasjonsministeren. Om saka har økonomiske eller administrative konsekvensar for kommunesektoren, skal ho alltid leggjast fram for kommunal- og regionalministeren. I realiteten inneber det at saka vert handsama i departementet til fleire av statsrådane. Dersom saka krev det, er det òg vanleg at fagdepartementa innhentar synspunkt frå eigne underliggjande verksemder. Dette inneber at regjeringshandsaminga er ein omfattande og formalisert prosess med samordning og avveging av ulike interesser.

Det ligg visse prinsipp til grunn for korleis departementa arbeider, som òg gjeld for statsforvaltninga generelt:

  • Dei som har interesse av ei sak, skal høyrast og ha høve til å leggje fram sitt syn. Om det er usemje, skal det kome fram.

  • Om eit departement og ein statsråd vil foreslå ei reform, ei endring av etablert praksis eller av eit regelverk, ei omorganisering eller på annan måte vil endre det som gjeld, skal departementet alltid vurdere dei økonomiske og administrative konsekvensane av framlegget.

  • Dei som foreslår ei endring, skal alltid vurdere om det finst betre alternativ.

Det sentrale er at saksframlegga som ligg til grunn for politiske avgjerder, alltid skal vere tufta på den best moglege kunnskapen om samanhengen mellom mål og verkemiddel. For å få dette fram, vert det sett krav om kva for konsekvensar som skal vere utgreidde, og dessutan om kven som skal takast med i vurderinga før det vert teke avgjerd i ei sak. Desse krava er nedfelte mellom anna i Utgreiingsinstruksen som er fastsett av Fornyings- og administrasjonsdepartementet, og i retningsliner for førebuing av saker som skal til regjeringa og til statsråd, «Om r-konferanser» og «Om statsråd», fastsette av Statsministerens kontor. Statsministerens kontor har òg fastsett retningsliner for arbeidet i departementa med EØS-saker, og UD vil fastsetje retningsliner for arbeidet med folkerettslege avtalar. Finansdepartementet har fastsett retningsliner for budsjetthandsaming og resultatrapportering o.a. Alle desse dokumenta skal sikre ei god sakførebuing, at politiske avgjerder er tufta på den beste kunnskapen, og at alle relevante motførestellingar og alternativ er kjende når avgjerdene vert tekne.

Nokre departement og Statsministerens kontor har eit særleg samordningsansvar:

  • Statsministerens kontor er det administrative apparatet statsministeren nyttar i arbeidet med å leie og samordne verksemda i regjeringa og med å førebu saker til Kongen i statsråd.

  • Finansdepartementet samordnar arbeidet med statsbudsjettet i regjeringa og departementa, har ansvaret for skatte- og avgiftspolitikken og ser til at statsbudsjettet samla sett er i tråd med den overordna økonomiske politikken til regjeringa og innafor forsvarlege økonomiske rammer. Arbeidet med statsbudsjettet er den viktigaste samordningsprosessen i regjeringa. I tillegg har Finansdepartementet ansvaret for den overordna økonomistyringa i staten.

  • Fornyings- og administrasjonsdepartementet har ansvaret for den overordna forvaltningspolitikken, IKT-politikken og den statlege arbeidsgivarpolitikken, og samordnar fornyingsarbeidet til regjeringa. I tillegg har departementet ansvaret for dei fleste fellestenestene for departementa. Departementet har òg ansvaret for fylkesmennene, som er den viktigaste instansen for statleg samordning på regionalt nivå. Fylkesmannen har ei særleg rolle som samordningsstyresmakt overfor kommunane. I kapittel 5.7.2 er gjort nærare greie for samordningsrolla til Fylkesmannen.

  • Justisdepartementetgir råd om og kvalitetssikrar lov- og forskriftsarbeidet. Departementet har gitt ut fleire rettleiingar om lov- og forskriftsarbeid, som Lovteknikk og lovforberedelse (G-0027 B) og Veileder i forskriftsarbeid for kommuner (G-0318). Justisdepartementet har i tillegg forvaltningsansvaret for lover som gjeld uavhengig av saksområde, slik som forvaltningslova, personopplysningslova, offentleg­lova og ei rad andre lover. Lovavdelinga uttalar seg òg i spørsmål om tolking av gjeldande rett. Justisdepartementet har i tillegg eit samordningsansvar for arbeidet i departementa med samfunnstryggleik og beredskap i sivil sektor, der føremålet er å sikre ein heilskapleg og koordinert beredskap.

  • Kommunal- og regionaldepartementet har eit overordna samordningsansvar for distrikts- og regionalpolitikken. Departementet skal sikre god samordning i arbeidet med reformer, nye ordningar, regelverk og tiltak som har konsekvensar for kommunar og fylkeskommunar.

  • Miljøverndepartementethar ansvar for å samordne miljøpolitikken til regjeringa og sjå til at dei miljøpolitiske måla vert nådde, på tvers av departementsområda.

  • Nærings- og handelsdepartementet har samordningsoppgåver mellom anna for gjenbruk av opplysningar og elektronisk kommunikasjon, forenklingstiltak for næringslivet og statens eigarskapspolitikk.

  • Utariksdepartementetskal sikre god samordning av utarikssaker og har eit særleg ansvar for å bidra til at konstitusjonelle og folkerettslege krav til avtalar som Noreg inngår, vert oppfylte. Utariksdepartementet leier koordineringsutvalet for EØS.

Boks 6.7 Oppfølging av miljøomsyn i offentleg verksemd

Miljøverndepartementet har ansvar for å samordne miljøpolitikken til regjeringa og sjå til at dei miljøpolitiske måla vert nådde på tvers av departementsområda. Samstundes har alle delane av staten eit ansvar for å prioritere miljøomsyn innafor sine område. Staten medverkar til klimagassutslepp gjennom eiga drift og eigne innkjøp, som forbrukar, som produsent, som tiltakshavar og som eigedomsforvaltar. Staten påverkar til dømes val av transport- og energiløysingar og medverkar til produksjon av organisk restavfall. Forvaltninga skal organisere verksemda og velje arbeidsformer som er ressursvenlege og minst skadelege for miljøet.

I arbeidet med miljøomsyn i offentlege innkjøp har Regjeringa retta merksemda mot tiltak knytte til klima og energi, helse og miljøfarlege kjemikal og biologisk mangfald. Avfallsførebygging og effektiv ressursutnytting er delar av dette. Statsforvaltninga og heile den offentlege sektoren skal gå føre og vise veg når dei sjølv handlar på marknaden. Produksjon og forbruk av varer og tenester skal vere berekraftig. Forvaltninga skal bruke ressursar effektivt og skape tillit når dei gjer sine kjøp.

Regjeringa har laga ein handlingsplan for miljø- og samfunnsansvar i offentlege innkjøp med konkrete tiltak for å fremme etterspørsel etter miljøvenlege varer og tenester som er tilverka etter høge etiske og sosiale standardar. Panelet for miljøbevisste offentlege innkjøp som er oppretta av Miljøverndepartementet, utarbeider rettleiande miljøkriterium for prioriterte produktgrupper. Miljøleiing i statlege verksemder (Grøn stat) vert ført vidare gjennom handlingsplanen, og miljøpolitikken for statlege innkjøp er ein obligatorisk del av miljøleiingsystemet.

I Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) er det oppretta ei eiga avdeling for å sikre at offentlege innkjøp vert betre, mellom anna gjennom tiltak som kan auke kompetansen blant leiarar og tilsette.

I miljøsamanheng vert bygg-, anleggs- og eigedomsnæringa (BAE-næringa) ofte kalla 40 prosent-næringa. Det er fordi miljøpåverknaden frå denne næringa utgjer 40 prosent av den samla miljøpåverknaden i landet. Til dømes går omtrent 40 prosent av alt energiforbruk i Noreg med til oppføring og drift av bygningar, og 40 prosent av avfallet kjem frå verksemd relatert til næringa.

Som ein av Noregs største tiltakshavarar og eigedomsforvaltarar medverkar Statsbygg til å redusere miljøpåverknadene frå bransjen. Derfor har Statsbygg vedteke ein miljøpolitikk med miljømål for å forbetre miljøprestasjonen sin.

Statsbygg skal mellom anna

  • velje produkt og materialar som fører til minst mogleg miljøskade

  • redusere miljøskadane i samband med avfallsproduksjon og -handtering

  • redusere energiforbruket i bygga

  • alltid oppfylle miljøkrava i lover og forskrifter

  • setje tydelege miljøkrav ved innkjøp av varer og tenester og følgje opp desse krava

  • utnytte produkt, materialar og energi betre

  • arbeide aktivt for å førebyggje forureining

  • medverke aktivt til ei utvikling som fremmar miljøvenlege løysingar

  • informere oppdragsgivarar og brukarar om miljøkonsekvensane av vala dei gjer.

Utgreiingsinstruksen som instrument for gode og samordna avgjerder

Utgreiingsinstruksen (kongeleg resolusjon av 18. februar 2000) er bindande for departementa og dei underliggjande verksemdene i arbeidet med utgreiingar, forskrifter, reformer og tiltak og for arbeidet med meldingar og proposisjonar til Stortinget. Instruksen (med rettleiinga) skal sikre ei god saksførebuing og ein god kvalitet på utgreiingane, mellom anna at økonomiske, administrative og andre vesentlege konsekvensar av forslag er utgreidde på ein skikkeleg måte.

Konsekvensar offentlege reguleringar har for statleg, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og for næringslivet og innbyggarane, er nemnde særskilt. Det er òg eit krav at dei som foreslår nytt regelverk, skal vurdere om det finst gode alternative tiltak for å nå dei same måla. Kva for andre konsekvensar det kan vere aktuelt å vurdere, varierer frå sak til sak. Instruksen nemner nokre døme, som konsekvensar for miljø, distrikt og likestilling, for folkehelsa, for målet om eit enklare regelverk og ei enklare forvaltning og konsekvensar i høve til menneskerettane. Dei som føreslår eit tiltak, skal så langt som mogleg greie ut og talfeste konsekvensane. Dei siste åra er det lagt vekt på at forvaltninga skal vurdere totale kostnader ved ulike tiltak og ikkje berre kostnadene for enkeltsektorar. Instruksen inneheld reglar for samarbeid og koordinering og om at dei som har interesse av ei sak, skal få kome til orde med sitt syn. Når saka kjem til regjeringa, skal dei departementa som har interesse av henne, uttale seg. Det sikrar god samordning av den politiske avgjerdsprosessen.

I tillegg til rettleiinga til sjølve Utgreiingsinstruksen er det laga rettleiingar på saksområdet til fleire departement, sjå tekstboks 6.8.

6.4.4 Lineansvaret i kombinasjon med nye arbeidsformer

Departementa og resten av forvaltninga er inndelte etter eit byråkratisk prinsipp. Kjenneteikn på eit byråkrati er arbeidsdeling, hierarkisk oppbygging, regelstyring og lineansvar. Ei byråkratisk organisering skal sikre klare ansvarsliner:

  • Klare grenser mellom organisasjonen og omverda. Dei tilsette opptrer på vegner av organisasjonen, og ikkje på eigne vegner.

  • Sentralisering og hierarki.Leiaren kan delegere oppgåver og retten til å ta avgjerder i avgrensa tilfelle, men det er leiaren, og i siste instans statsråden, som normalt er ansvarleg for dei avgjerdene organisasjonen og dei under­ordna tek. Dette krev rutinar for rapportering og informasjon.

  • Spesialisering. Det er arbeidsdeling mellom einingar og avdelingar internt i verksemda. Det legg til rette for spesialisert kompetanse og hindrar at ansvaret er uklart.

Framleis er byråkratiet referansemodell i offentlege verksemder og i private selskap. Likevel har fleire departement og verksemder i statsforvaltninga dei siste tiåra funne fram til arbeidsformer og samarbeidsmønster som i nokre tilfelle er betre eigna til å handtere oppgåver som krev samordning og samarbeid på tvers av saksgrensene. Nye krav frå innbyggjarane og innføring av ny teknologi krev og legg til rette for nye arbeidsmåtar og måtar å organisere verksemdene på. Det er vanleg med tidsavgrensa prosjekt, arbeidsgrupper på tvers av etablerte einingar og å byggje opp meir eller mindre permanente fagnettverk på tvers av ulike departement og verksemder. Det gjer det enklare å få til samarbeid, raske avgjerdsprosessar og betre flyt av informasjon. Dei tilsette får meir innverknad på korleis arbeidsoppgåvene vert løyste. Alternative måtar å organisere arbeidet på krev samstundes at medarbeidarane tek initiativ, kan gjere seg nytte av ulike ressursar og at dei kan samarbeide.

Samarbeid i nettverk, prosjekt- og teamorganisering og meir delegering av resultatansvar nedover i organisasjonen gjennom mål- og resultatstyring har modifisert særtrekka ved ei typisk byråkratisk organisering. 2 Alternative og meir fleksible arbeids- og organisasjonsformer har ikkje rokka ved dei grunnleggjande trekka ved den hierarkiske lineorganisasjonen, men dei har ført til meir delegering og medverknad nedafrå. Noka skarp grense mellom ‘gamle’ og ‘nye’ organisasjonsformer er det neppe mogleg å trekkje.

Spesialisering og klar arbeidsdeling legg til rette for utvikling av spisskompetanse. Team-, prosjekt- og prosessorganisering prøver å ta vare på dette og på same tid fremme samarbeid, samordning og fleksibel oppgåveløysing. Det formelle ansvaret for å ta avgjerder må framleis liggje i lina. Det er nødvendig for å sikre overordna koordinering og at dei lovpålagde og meir rutineprega oppgåvene vert tekne vare på. Lineorganiseringa ligg til grunn, sjølv om det vert sett krav om kvalitet og effektivitet til prosjekt og team. Det kan ha den ulempa at prosjektet eller teamet får ansvar for noko dei ikkje fullt ut kan påverke, og dei lineansvarlege får mindre ansvar for konsekvensane av sine eigne avgjerder.

Ofte rapporterer medarbeidarar i team og prosjekt til fleire fagansvarlege. Det gir doble rapporteringsliner. Om teamorganisering òg fører til at ansvaret vert fragmentert, kan det gjere organisasjonen mindre handlekraftig. Alternative og meir fleksible organisasjonsformer krev derfor meir målretta og medviten leiing enn den tradisjonelle byråkratiske organiseringa gjer. Leiarane må rydde opp i overlappande ansvarsforhold, vere gode til å sjå og handtere interessekonfliktar og må ha evne til å setje saman arbeidslag med rett kompetanse. Leiarane må avklare forholdet til lineorganisasjonen, som til vanleg står for kvalitetssikringa, slik at det ikkje går ut over kvaliteten og samanhengen med resten av oppgåveporteføljen. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) arbeider for å samle erfaringar om og styrkje kompetansen i bruk av alternative arbeidsformer.

Dei seinare åra har såkalla nettverksstyring (governance) fått mykje merksemd. I norsk samanheng, der staten og det offentlege tek eit stort ansvar for samfunnsstyringa, vert nettverksbaserte styringsformer eit alternativ til både hier­arkiet og til marknaden. Det er ei styringsform som legg til rette for samarbeid mellom mange aktørar. Det er viktig at dette skjer utan at ansvaret for dei politiske avgjerdene forvitrar eller flyttar ut til arenaer som ikkje er opne for demokratisk innsyn og kontroll.

Boks 6.8 Utgreiing av konsekvensar på ulike sektorar

Ulike departement og direktorat har utarbeidd retningsliner og rettleiingar for utgreiing av konsekvensar innafor sine sektorar. Det gjeld mellom anna

  • Kommunal og regionaldepartementet (1998): Rettleiing om vurdering av konsekvensane for den regionale utviklinga mellom anna når det gjeld talet på arbeidsplassar, vilkåra for produksjon og verdiskaping, tenestetilbodet og busetjinga

  • Barne- og likestillingsdepartementet (1999): Rettleiing om konsekvensar for likestilling

  • Kommunal og regionaldepartementet (2000): Rettleiing for departement og etatar om reformer og tiltak innafor sektorar der kommunar og/eller fylkeskommunar har ansvar

  • Nærings- og handelsdepartementet (2000): Rettleiing om næringsøkonomiske konsekvensar

  • Miljøverndepartementet (2000): Miljøvurderinger etter Utgreiingsinstruksen, rettleiar

  • Sosial- og helsedirektoratet (2003): Rettleiing om samspelet mellom miljøet i vid forstand og helse

  • Jernbaneverket (2003): Rettleiing med analyseverktøy for å vurdere alternative trasear osb.

  • Statens vegvesen (2006): Handbok om konsekvensanalysar ved investeringar i veg og tiltak for kollektivtrafikk

  • Avinor (2006): Rettleiing om samfunnsøkonomiske analysar innan luftfart

  • Fornyings- og administrasjonsdepartementet (2008): Rettleiing om vurdering av personvernkonsekvensar

  • Noregs vassdrags- og energidirektorat: Rettleiing om vurdering av samfunnsmessige verknader av nye tiltak i energisektoren.

Finansdepartementet innførte i 2000 ei ordning med ekstern kvalitetssikring når det skal takast avgjerd om store statlege prosjekt med pårekna kostnad over 500 mill. kroner. Det overordna formålet er at ordninga skal gi meir vellykka prosjekt, reduserte kostnader for staten og meir nytte for kvar krone. Kvalitetssikringa skjer på to stadium i ein tidleg fase av prosjektet:

  • kvalitetssikring av konseptval (KS1) ved avslutninga av forstudiefasen (innført i 2005)

  • kvalitetssikring av styringsunderlaget og kostnadsoverslaget (KS2); denne gjennomgangen skjer normalt på grunnlag av eit ferdig forprosjekt.

Føremålet med KS1 er å sikre reell politisk styring av konseptvalet. Føremålet med KS2 er å få kvalitetssikra prosjektet gjennom ein uavhengig analyse før Stortinget vert bede om å løyve pengar til det første gongen. Kontrollomsynet er det dominerande. Over 100 prosjekt har så langt vore gjennom ekstern kvalitetssikring.

Det er i dag stor etterspurnad etter god fagkunnskap som grunnlag for politikkutforming og verkemiddelbruk. Forvaltninga treng både eigen kompetanse, gode faglege nettverk og effektive arbeidsformer som gjer ho i stand til å få fram kunnskap, ofte på kort varsel. Relevant kunnskap frå mange kjelder må koplast saman for å utvikle treffsikre verkemiddel. Offentlege verksemder må ofte nytte kunnskap frå fleire disiplinar. Forvaltninga treng handlingsretta kunnskap som ikkje nødvendigvis har noko klart motstykke i dei ulike fagdisiplinane. Mange sektorar, til dømes helsesektoren, bruker vitskapleg kunnskap om kva som verkar, såkalla evidensbasert kunnskap. I alle sektorar er det ei sentral utfordring å nytte all tilgjengeleg kunnskap i oppgåveløysinga. Dette krev at verksemdene systematiserer eigne erfaringar, utviklar aktive dialogar med brukargrupper og aktuelle interessentar og bruker kunnskap basert på forsking om kva for tiltak som har den verknaden ein er ute etter. Ofte kan faglege perspektiv og oppfatningar sprike i ulike retningar. Forvaltninga treng både fleire kunnskapskjelder og open meiningsutveksling om dei faglege vurderingane.

Forvaltninga må vere lærande organisasjonar som evnar å utvikle felles språk, verdiar og forståing mellom ulike aktørar, og som ser sin eigen innsats i lys av den innsatsen andre gjer i arbeidet med å realisere politiske mål. Dette må skje gjennom systematisk kunnskapsutvikling, kunnskapsdeling og nyskaping, men òg gjennom involvering av brukarar og innbyggjarar som kan utfordre fag- og profesjonsinterne standardar og forståingsformer.

6.5 IKT for samordning og samordning av IKT

6.5.1 E-forvaltning og fornying

Digital utveksling av informasjon med og mellom offentlege verksemder er i dag det normale. Det gjer òg at offentlege verksemder ikkje i like stor grad treng å spørje innbyggjarane om informasjon som dei allereie har gitt til ein annan offentleg instans, og som dei kan få derifrå – så framt utvekslinga av informasjon held seg innafor personvernreglane. Det gjer òg at sakshandsaminga kan gå raskare. Både innbyggjarane og næringslivet krev at meir av kontakten med det offentlege skal skje ved hjelp av elektroniske tenester, jf. kapittel 4.

Offentlege verksemder samarbeider stadig meir med styresmakter og organisasjonar i andre land, også om bruk av felles IKT-løysingar. Næringsliv og privatpersonar kjøper tenester og produkt frå andre land over Internett. Nordmenn krev òg at offentlege tenester skal vere tilgjengelege over Internett. Arbeidet med IKT i norsk offentleg forvaltning må ta omsyn til utviklinga av standardar i EU og anna internasjonalt standardiseringsarbeid. Eit døme er EUs arbeid med eJustice.

Boks 6.9 Alternative arbeidsformer

Prosessorganisering: Organiseringa tilpassar seg etter stega i «produksjonsprosessen», til dømes planlegging, produksjon og tenestelevering. Tilnærmingsmåten er henta frå næringslivet og nyttar omgrep som «just in time», «total kvalitetsleiing», «business process reengeneering» og «prosesseigarskap». I offentleg forvaltning har dette særleg vore brukt i samband med ­innføring av elektroniske støttesystem for ­økonomisk-administrative funksjonar og sakshandsaming. Det same gjeld ein del verksemder der tilbakemeldingar frå brukarane er ein sentral del av styringssystemet.

Teamorganisering og prosjekt: Ei organisering med færrast mogleg hierarkiske nivå skal gi betre flyt av informasjon, leggje til rette for samarbeid og delegering og motivere medarbeidarane. Dei skal ta meir ansvar og sjølv velje korleis dei vil løyse oppgåvene. Denne måten å arbeide på skal leggje grunnlaget for læring og tverrfagleg samarbeid og vil særleg eigne seg for samansette oppgåver under usikre og vekslande rammer. Nemninga prosjekt vert gjerne brukt om ei samansett gruppe som skal løyse ei spesiell oppgåve med ei klar tidsramme. Fleire departement og etatar har dei siste fem til ti åra hausta erfaringar med teamorganisering, mellom andre Kyrkje- og undervisningsdepartementet/Kunnskapsdepartementet, Kommunal-og regionaldepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Justisdepartementet, Oljedirektoratet og Statens vegvesen.

Nettverk: Det er etablert fleire meir eller mindre formelle nettverk i forvaltninga. Til dømes har forskrifta om samordna tilsyn når det gjeld helse, miljø og tryggleik, ført til at fleire tilsyn samarbeider. Dette har danna modell for andre. «Oljedirektoratsmodellen» legg opp til at tilsyn med petroleumsverksemda vert samordna av Petroleumstilsynet. Arbeidet med lokal kriminalitetsførebygging har ført til at det har vakse fram nettverk mellom politiet, barnevernet og fleire kommunale instansar som arbeider med barn og unge. Såkalla nettverksstyring er teken i bruk i arbeidet med rehabilitering. Rehabilitering involverer stat, region og kommune og fleire sektorar og faggrupper. Brukarane og organisasjonane deira er involverte. I fleire høve er også private aktørar med. Nettverksstyring betyr i praksis at politisk styring gjennom lovverk, budsjett og styringsdialog vert supplert med innspel gjennom andre kanalar, med kvalitetsindikatorar, vurderingssystem og handsamingsmetodar. I eit slikt styringssystem har dei involverte aktørane stort sjølvstende, men er på same tid avhengige av kvarandre.

Digitaliseringa av informasjonshandsaminga i offentleg sektor gjer at det trengst meir samhandling på tvers av organisatoriske grenser. Dette gjeld både horisontalt på tvers av sektorar og vertikalt på tvers av forvaltningsnivå. IKT kan òg gjere det enklare å gjennomføre omstillingar og endringar i korleis verksemda er organisert og i korleis personalet er samansett. Til dømes gjorde digitaliseringa det mogleg å fornye ulike register og effektivisere handteringa av informasjonen i skatteetaten. Det førte til endringar i organiseringa og annan bruk av dei tilsette. Informasjonsteknologi i forvaltninga kan òg gjere det enklare å ta i bruk nye arbeidsformer.

Boks 6.10 IKT i offentleg forvaltning – nokre internasjonale trekk

I 2002 kom OECD-rapporten Distributed Public Governance: Agencies, Authorities and other Government Bodies,og i 2006 Digital Era Governanceav Dunleavy, P., m.fl. (Oxford University Press).

Dei to publikasjonane tek for seg mange av dei same landa (USA, Japan, Storbritannia, Canada, Australia, Nederland og New Zealand) og peikar på at sjølv om det er store variasjonar mellom dei, er det visse dominerande fellestrekk: IKT-kompetansen i forvaltninga har vorte uthola. Endringane i bruken av IKT har i stor grad vore styrte av kvar einskild sektor ut frå interne behov. Svakare sentral samordning og manglande IKT-kapasitet i forvaltninga har gjort det vanskelegare å få til heilskapleg styring og utnytte potensialet som ligg i IKT effektivt. Dette har bremsa utviklinga mot ein samla strategi på IKT-området. Nedbemanning innafor IKT-funksjonane i forvaltninga har svekt rekrutteringsgrunnlaget og gjort det vanskelegare å oppretthalde nødvendig IKT-ekspertise. Dette har òg gjort forvaltninga meir avhengig av den globale IKT-industrien og har auka kostnadene. Forskingsresultat tyder på at auka bruk av utviklingskontraktar med eksterne leverandørar har gjort det vanskelegare for det offentlege å utvikle ei uavhengig og heilskapleg elektronisk forvaltning («eGovernment»).

Maktutøvinga og tenesteytinga i forvaltninga er heimla i eit lov- og regelverk som har vakse fram over lang tid. Ikkje alle desse lovene og reglane er tilpassa bruken av ny teknologi og nye informasjonssystem. 3 Ofte kan det vere lovregulert korleis verksemdene skal vere organiserte, og korleis dei skal yte tenestene sine. Slike presiseringar i lovverket gjer det nødvendig med lov- eller regelendringar for å organisere verksemda annleis og arbeide på ein annan måte slik at teknologien kan nyttast på ein effektiv måte. Lovteknikken må i større grad enn til no ta omsyn til at datateknologiske forhold endrar seg. Omgrep i lovgivinga bør vere felles og ikkje stå i vegen for elektronisk samarbeid. Regjeringa meiner at desse omsyna skal med når særlover vert reviderte.

E-forvaltning inneber nye måtar å løyse offentlege oppgåver og levere tenester på. Om det er «hol» i tryggleiken, eller det oppstår skadar eller feil, kan det gå ut over tilliten til forvaltninga. ­ Regjeringa vil i 2009 etablere ei felles løysing for sikker pålogging til offentlege elektroniske tenester. Utviklinga skal skje i tett dialog med dei som driv tenestene, leverandørane og brukarane.

6.5.2 Heilskap, samarbeid og felles tiltak

Staten må sikre god utnytting av dei store IKT-investeringane. IKT-systema må leggje grunnlaget for enklare samhandling og utveksling av informasjon. Gode verkemiddel er gjenbruk og fleirbruk av IKT-løysingane i forvaltninga og standardisering av mellom anna format og protokollar. I tillegg er det viktig å ha nokre felles prinsipp å halde seg til i utviklinga av nye IKT-løysingar i staten eller når eksisterande system skal byggjast om. Felles prinsipp sikrar at dei IKT-løysingane som kvar etat eller sektor kjøper, utviklar og nyttar, vert underlagde sentrale krav om betre brukarorientering og meir samordning på tvers av offentlege einingar. Einsarta prinsipp for forvaltninga kan over tid gjere forvaltninga meir endringsdyktig ved at datasystem i verksemdene i større grad vert sette i samanheng med systema i andre verksemder. Det gjer integrering av systema enklare.

Prinsippa vil vere eit rammeverk for ein felles IKT-arkitektur i offentleg sektor. Denne arkitekturen må ha ein fornuftig balanse mellom universelle og lokale løysingar og ha respekt for at delar av forvaltninga treng spesialisert teknologi og eigne program for å få utført oppgåvene sine slik lovverket krev og dei politiske styresmaktene forventar.

Regjeringa legg til grunn at statlege verksemder skal nytte følgjande prinsipp i planlegginga av nye IKT-løysingar eller ved vesentleg ombygging av eksisterande løysingar:

  • Tenesteorientering:IKT-system skal byggjast opp som ei samling avgrensa delsystem som legg til rette for mest mogleg gjenbruk.

  • Interoperabilitet:IKT-system må kunne utveksle og dele data og informasjon med andre system gjennom standardiserte grensesnitt.

  • Tilgjenge:Elektroniske brukartenester skal vere universelt utforma, og brukarane skal kunne nytte dei utan omsyn til tid, stad og kanal.

  • Tryggleik:Informasjon og tenester skal tilfredsstille krav til konfidensialitet, kvalitet og tilgjenge.

  • Openheit:Offentlege IKT-system skal vere baserte på opne eller godkjende standardar. Systema skal ikkje setje spesielle krav til teknologi hos brukarane.

  • Fleksibilitet:Forvaltninga skal etablere og utvikle IKT-system på ein slik måte at dei er førebudde på endringar i bruk, innhald, organisering, eigarskap og infrastruktur.

  • Skalerbarheit:IKT-system skal vere førebudde på endringar i talet på brukarar, datamengd og livslengda til tenesta.

Boks 6.11 IKT og effektivitet og samordning i skatteetaten

Skatteetaten har digitalisert sine eigne kjerneprosessar, sjølvmeldinga og momsinnrapporteringa. Desse elektroniske tenestene gav store innsparingar både for sluttbrukarane og for skatteetaten.

Utan IKT-støtte måtte skatteytarane framleis ha fylt ut sjølvmeldinga si for hand i januar og fått tilbakemeldinga i oktober eller november. No får dei sjølvmeldinga ferdig utfylt i mars og skal berre kontrollere og eventuelt levere ho tilbake før utgangen av april. I 2008 vart det innført leveringsfritak dersom ein godtek den ferdig utfylte meldinga. Resultatet kjem i juni, for eksempel i form av ei utbetaling direkte til konto. Skatteetaten gjorde ei uhøgtidleg utrekning som viste at om etaten skulle ha fått til like rask sakshandsaming på gamlemåten, ville verksemda ha trunge om lag 35 000 tilsette. Skattedirektoratet ville hatt behov for om lag 10 000 tilsette berre for å rekne ut trekk og skrive ut skattekorta i same tempo som i dag.

Raskare handsaming av likninga og bortfall av manuelle rutinar bana òg vegen for nye måtar å organisere skatteforvaltninga på. Etaten trong ikkje lenger å vere til stades i kvar kommune. Arbeidsoppgåver som tradisjonelt vart utførte av mange kontor, er no spesialiserte og sentraliserte i nasjonale einingar. Medviten innføring av IT har vore med på å endre skatteetaten frå å vere ei verksemd med tre forvaltningsnivå (likningskontor, fylkesskattekontor/skattefutkontor og eit sentralt direktorat) til i dag å ha to forvaltningsnivå (fem regionar og direktoratet). Talet på fysiske kontoreiningar har gått ned frå om lag 470 til om lag 250.

Tidlegare var det fastset i lova at det skulle vere likningskontor i alle kommunane. Den teknologiske utviklinga gjorde at dette vart både unødvendig og ineffektivt. Lovverket vart endra slik at skatteetaten kunne tilpasse organisasjonen sin til den nye teknologien. Tilsvarande hinder kan liggje i lovverket på andre sektorar.

Det er opna for at prinsippa kan fråvikast om dei gir store og utilsikta konsekvensar, men unnatak må ha ein særskild grunn. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) skal forvalte prinsippa og utvikle tenlege modellar for innføring og etterleving av prinsippa.

Offentleg forvaltning er ikkje berre ein viktig brukar av IKT. Staten har òg eit viktig ansvar for å leggje til rette for framføring og vidare utbygging av elektronisk kommunikasjon over heile landet, både som planstyresmakt og som grunneigar. Offentlege verksemder rår over eigedomar og areal som er viktige ressursar for framføring av til dømes fiberliner, mobilkommunikasjon og kringkasting. Gjennom å spele ei aktiv rolle som tilretteleggjar for framføring av elektronisk kommunikasjon kan offentlege verksemder medverke til at Noreg får ei rask og samfunnsøkonomisk gunstig utbygging av gode, rimelege og framtidsretta elektroniske kommunikasjonstenester. Raske og pålitelege kommunikasjonstenester er ein føresetnad både for fornying, utvikling av e-forvaltning og ikkje minst for at innbyggjarane skal kunne utnytte det elektroniske tenestetilbodet.

Ein studie frå Statistisk sentralbyrå i 2008 viser ein klar samanheng mellom bruk av IKT og produktivitet i norske verksemder 4, jf. òg Stortingsmelding nr. 17 (2006 – 2007) Eit informasjonssamfunn for alle, kapittel 3. Felles IKT-prosjekt på tvers av einingar krev felles investering. Sjølv om felles investering i utgangspunktet kan vere lønsamt for alle partar, kan det vere vanskeleg å få til. Det kan i nokre tilfelle kome av at nytta ikkje er likt fordelt mellom dei som skal samarbeide om investeringane. I andre tilfelle kan nytta for éin part liggje lenger fram i tid enn for ein annan. Innafor knappe budsjettrammer kan det vere vanskeleg å finne rom for investeringar som gir vinst på lang sikt, særleg om ein òg ser at investeringa først vert nødvendig om nokre år. Å rekne ut fordelinga av vinstane og verte einige om fordelinga av kostnadene med, ansvaret for og eigarskapen til komponentane vert i slike tilfelle vanskeleg. 5

Det er risiko ved all utvikling. Risikoen vert ikkje mindre av at gjennomføringa er avhengig av ein samordna innsats frå aktørar som har ulike styringsliner, lovkrav, finansieringsmodellar og ikkje minst ulikt syn på kva som trengst. Regjeringa legg likevel vekt på at ein skal sjå investeringar i ei verksemd i samanheng med investeringar andre verksemder gjer. Det er ulik kompetanse i verksemdene når det gjeld å skaffe og utvikle IKT. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) skal lage eit rettleiingsopplegg for planlegging og kvalitetssikring av IKT-prosjekt i staten.

Omfattande datautveksling på tvers krev at partane forpliktar seg til å finne fram til felles metodar og modellar for kjerneprosessane. Verksemdene er innretta på å løyse kjerneoppgåvene sine på den mest effektive måten. Store investeringar for å hente ut moglege samordningsvinstar på lengre sikt kjem ofte lenger ned på prioriteringslista. Det kan i slike tilfelle vere nødvendig for overordna departement å sjå til at verksemdene samordnar seg. St.meld. nr. 17 (2006 – 2007) Eit informasjonssamfunn for alle peikar på at felles løysingar på tvers av sektorgrenser og forvaltningsnivå må støtte opp under det desentraliserte ansvaret for utvikling av elektroniske tenester.

Riksrevisjonen har peika på at verksemdene har manglande forståing for elektronisk samhandling, og at verksemdene ikkje opplever Fornyings- og administrasjonsdepartementet og heller ikkje fagdepartementa som pådrivarar i utviklinga (Dokument nr. 3:12 (2007 – 2008) og Innst.S. nr. 22 (2007 – 2008)).

I St.meld. nr. 17 (2006 – 2007) Eit informasjonssamfunn for alleskisserte Fornyings- og administrasjonsdepartementet ei rekkje tiltak for å auke bruken av IKT i utviklinga av offentleg sektor. I desember 2007 gav departementet ut den første versjonen av den såkalla Referansekatalogen, som inneheld obligatoriske og tilrådde standardar for IKT-løysingar i offentleg sektor. Regjeringa har fastsett at statlege verksemder skal leggje denne katalogen til grunn når dei vel løysingar. I tillegg arbeider departementet med ei forskrift til forvaltingslova med sikte på å gjere katalogen gjeldande for kommunal sektor òg. Arbeidet med katalogen er forankra i Standardiseringsrådet for offentleg forvaltning, som er breitt samansatt av statlege og kommunale verksemder. Opprettinga av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har òg gitt departementsfellesskapet eit verkemiddelapparat i arbeidet med IKT i forvaltninga.

Innbyggjarportalen Miside og næringslivsportalen Altinn er òg døme på utvikling av digitale tenester som krev samordning og utvikling av informasjon på tvers. Strategien regjeringa har valt for elektronisk identifikasjon i offentlege tenester på nett, er døme på eit samordning som legg til rette for auka bruk av eksisterande tenester og utvikling av nye og meir avanserte tenester. Etablering av eit samtrafikknav for eID og elektronisk signatur står sentralt i strategien. Samtrafikknavet skal gjere det mogleg for offentlege verksemder å ta i bruk felles offentleg eID og godkjende eID frå marknaden på ein enkel og kostnadseffektiv måte. For innbyggjarane betyr navet ein enklare kvardag ved at dei kan logge seg på mange tenester med same eID, uavhengig av kor tenesta kjem frå.

Det er mogleg å kjøpe spesialisert IKT-kompetanse i marknaden. IKT-prosjekt krev likevel at verksemda har kunnskap om og erfaring med å styre omfattande og langsiktige kontraktar. Toppleiarane har det overordna ansvaret og må sjølv kunne sjå potensialet som ligg i IKT, og i å samarbeide med andre om gode løysingar. Leiinga bør ha ei forståing av kva ulike alternativ inneber, og sjå til at utviklinga av IKT-løysingane i verksemda vert knytt til det overordna strategiske arbeidet i verksemda.

Det sit fleire hundre leiarar rundt i ulike verksemder med dei same utfordringane: Dei møter krav og forventningar frå næringsliv og andre brukarar om elektronisk utveksling av informasjon og betre tenester. Sjølv om verksemdene hadde hatt tilgang til dei økonomiske midlane som investeringane krev, hadde oppgåvene vore så mange at det ikkje hadde vore nok kvalifisert arbeidskraft til at verksemdene kan løyse dei kvar for seg. Det trengst gjenbruk og felles løysingar. Men felles tiltak dreg med seg nye utfordringar knytte til eigarskap, finansiering og fordeling av ansvaret om det vert gjort feil.

Den daglege drifta er avhengig av medarbeidarar med høg IKT-kompetanse. Dei er òg ofte pådrivarar for betre tekniske og operative løysingar. Mange verksemder strevar med å få tak i folk med god kunnskap om IKT. Dette gjer at det i åra som kjem, kan verte endå meir nødvendig å utnytte knappe ressursar på ein god måte på tvers av organisatoriske grenser.

Forventningane om god informasjonstilgang og -deling, mobilitet og fleksible arbeidsformer vil setje nye krav til arbeidsprosessane og nye krav til informasjonstryggleik og -kontroll og rutinar for kvalitetssikring.

Fotnoter

1.

Sjå òg Berg, A.M. og Laudal, T (2001): Kvalitetsarbeid i staten, Rapport 1/2001, Arbeidsforskningsinstituttet.

2.

Basert på Colbjørnsen, T. (2002): Fleksibilitet og forutsigbarhet, Universitetsforlaget.

3.

Sjå t.d. Schartum, D.W. (2006): Elektronisk forvaltning som udfordring for forvaltningsretten i: Forvaltningsretslige perspektiver. København: Jurist- og Økonomforbundets forlag, side 581-620.

4.

Statistisk sentralbyrå (2008): Økonomisk analyse 5/2008.

5.

Jf. Bedre samordning og styring av store og/eller strategisk viktige IKT-prosjekter i staten, Fornyings- og administrasjons­departementet 2008.

Til dokumentets forside