St.meld. nr. 19 (2008-2009)

Ei forvaltning for demokrati og fellesskap

Til innholdsfortegnelse

4 Ei forvaltning for fellesskapet

Figur 4.1 

Figur 4.1

Kilde: Paal Audestad

4.1 Innleiing og samandrag

Regjeringa ønskjer ei forvaltning som har evne til å fremme fellesløysingar og aktiv involvering av innbyggjarane. Forvaltninga skal bry seg om kvar enkelt, tene fellesskapet og løyse oppgåver på ein effektiv og fagleg forsvarleg måte.

  • Ei brukarretta og open forvaltning: Offentlege verksemder skal møte folk, organisasjonar og næringsliv med respekt. Forvaltninga skal leggje vekt på kvalitet, lett tilgjenge, rettferd og økonomisk effektivitet. Dette er grunnleggjande for at innbyggjarane kan ha tillit til styresmaktene og vilje til å medverke til fellesskapet. Forvaltninga skal fremme samordning og heilskapstenking på tvers av sektorområda. Innbyggjarane skal ikkje oppleve eit uoversiktleg og ukoordinert offentleg apparat, jf. òg kapittel 6. Møtet med det offentlege skal vere enkelt og greitt. Forvaltninga skal vere open og gi relevant informasjon til rett tid i eit enkelt og forståeleg språk. Dialogen med innbyggjarar og næringsliv skal skje via elektroniske kanalar der det er mogleg og føremålstenleg. Dette skal ikkje erstatte personleg kontakt om brukarane ønskjer det. Alle statlege verksemder som rettar seg mot publikum, skal gjennomføre brukarundersøkingar. Forvaltninga må i større grad sjå på innbyggjarane som aktive medspelarar og hente inspirasjon frå den delings- og deltakarkulturen som ulike nettsamfunn utviklar.

  • Ei forvalting for rettstryggleik: Forvaltninga skal kjenne til dei rettane folk har, og sørgje for forsvarleg og rask sakshandsaming. Som tenesteytar skal forvaltninga sikre innbyggjarane best mogleg tenester på ein effektiv måte. Som utøvar av avgjerdsmakt skal ho sørgje for rettstryggleik og forsvarleg sakshandsaming og for at lov- og regelverk vert utforma og praktisert slik at ein når formålet med reglane. Regjeringa vil nytte elektronisk sakshandsaming slik at det tener både effektiviteten, rettstryggleiken og personvernet i forvaltningsavgjerder.

  • Gode reglar som er lette å følgje: Lover og reglar er blant dei viktigaste verkemidla i styringa av samfunnsutviklinga. Reglane må vere utforma slik at dei gir det resultatet dei er meinte å ha, og slik at dei er enkle å forstå for dei som skal følgje dei. Forenkling av regelverket er derfor ei viktig politisk oppgåve, som forvaltninga skal prioritere. Nytt regelverk skal vere så enkelt og treffsikkert som mogleg, vere utforma teknologinøytralt og slik at det legg til rette for bruk av IKT i sakshandsaminga. Regelverk som har verka ei stund, bør vurderast med tanke på kor godt det fungerer.

Det er avgjerande for oppslutninga om fellesløysingane at forvaltninga møter innbyggjarane med respekt og serviceinnstilling. Forvaltninga skal ta vare på interessene til innbyggjarane og brukarane på andre premissar enn dei som gjeld i marknaden. I marknaden er produktkvalitet og kundeservice i stor grad avhengig av om ein kan og vil betale for seg. Forholdet mellom staten og innbyggjarane er regulert gjennom prosessar der det er andre rammer for fordeling av gode og byrder, rettar og plikter. Miljø, tryggleik og andre fellesinteresser kan krevje at forvaltninga set grenser for kva enkeltmenneske eller næringsliv kan gjere. Lik tilgang til viktige fellesgode og ei god fordeling må ofte setjast framfor det å kunne velje mellom ulike tilbydarar, som i ein marknad.

4.2 Ei brukarretta og open forvaltning

4.2.1 Kva er brukarretting?

Då Stortinget handsama Langtidsprogrammet for 2002 – 2005 (St. meld. nr. 30 (2000–2001)), slutta det seg til prinsippet om ei meir brukarretta forvaltning. Dette er følgt opp i dei årlege budsjettinnstillingane. Omgrepet brukar vert i dag nytta om alle som det offentlege rettar verksemda si mot. Det kan vere andre offentlege verksemder, private bedrifter, organisasjonar eller enkeltpersonar.

Brukarretting vil seie at det dei ulike brukarane treng, får innverknad på utforminga av innhaldet i tenestene og omfanget av tenestetilbodet. Brukarretting kan spenne frå at verksemdene tek omsyn til kva den individuelle brukaren treng i utforminga av tenestene, til å gjennomføre tiltak som kjem alle brukarane til gode, til dømes å utvide opningstida og få ned ventetida. Etableringa av kommunale servicekontor og samarbeidet mellom staten og kommunar om etableringa av NAV-kontor er døme på tiltak som skal hindre at brukarane vert sende frå dør til dør. Kravet om universell utforming er eit døme på brukarretting som skal gjelde på tvers av sektorar og verksemder.

Boks 4.1 Universell utforming

Universell utforming gjer det lettare for alle å kome til der dei skal. Dette gjeld i særleg grad dei som har nedsett funksjonsevne, anten det no gjeld syn, høyrsel, rørsleevne, forståing eller at dei er særskilt kjenslevare for miljøpåverknad. Den nye handlingsplanen frå Regjeringa for betre tilgjenge og universell utforming skal samle og styrkje innsatsen for å gjere det lettare å få tilgang til bygningar, uteområde, IKT og andre viktige samfunnsområde i privat og offentleg sektor.

Nye IKT-løysingar som er retta mot allmenta, eller som allmenta kan bruke, skal vere universelt utforma frå og med 1. juli 2011. For eksisterande IKT-løysinger gjeld plikta frå 1. januar 2021. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) skal ha ansvaret for tilsynet med at krava vert etterlevde, og har hovudansvaret for å rettleie og informere offentleg sektor.

Brukarmedverknad inneber at brukarane skal vere med på utforminga av tenestene, anten enkeltvis eller ved at brukargruppa er representert i fora som har innverknad på korleis tenestene vert utforma og prioriterte. Når verksemdene endrar tenesteytinga si som følgje av funn i brukarundersøkingar, er det eit døme på indirekte brukarmedverknad. Brukarane kan få direkte medverknad om verksemdene legg avgjerder til fora der brukarane er representerte. Verksemdene kan òg invitere brukarane til å kome med innspel til korleis verksemda kan forbetre seg. For individuelle brukarar kan brukarmedverknad òg bety at dei må forplikte seg i større grad, til dømes til å delta i kvalifiseringstiltak og omskolering eller til å ta imot eit arbeidstilbod.

Innspel frå innbyggjarane gir forvaltninga betre kunnskap om kva forventningar og krav folk har. Betre kunnskap om kva innbyggjarar og brukarar meiner om innhaldet i tenestene, kan gi betre service og betre tenester utan at det krev auka ressursinnsats. Korleis brukarane opplever tenestene, seier noko om kvalitetsnivået. Det er viktig i vurderinga av resultat.

Forvaltninga skal ikkje berre definere tenestene ut frå faglege kriterium og standardar. Ho må òg lytte til brukarane og utforme tenestene slik at folk får større råderett over sitt eige liv. Det aukar òg tilliten til forvaltninga.

Verksemdene må vere medvitne om kvifor dei inviterer brukarane til å medverke, og må vere i stand til å dra nytte av dei tilbakemeldingane dei får. Verksemdene må òg gjere det klart for brukarane kva dei skal medverke til, og at sprikande behov blant brukarane gjer det umogleg å få gjennomslag for alt.

4.2.2 Felles tiltak for involvering av brukarane

Riksrevisjonen (Dokument nr. 3:3 (2006 – 2007)) viser at det er stor variasjon i kor langt statlege verksemder har kome i å brukarrette tenestene sine. Kor stor vekt departementa legg på brukarretting, verkar inn på korleis dei underliggjande verksemdene arbeider med brukarrettinga. Riksrevisjonen peikar òg på at verksemdene ikkje utvekslar erfaringar med brukarretting seg imellom. Riksrevisjonen meiner Fornyings- og administrasjonsdepartementet har eit spesielt ansvar for å sørgje for at interessene til brukarane vert tekne vare på gjennom auka brukarmedverknad, brukarretting og kvalitetskontroll, og at departementet her har ei rådgivande rolle overfor forvaltninga elles.

I strategien som regjeringa har lagt fram for fornying av offentleg sektor, er det lagt vekt på at deltaking og medverknad frå innbyggjarane er avgjerande for ei god oppgåveløysing. Mellom anna skal det lagast nye møteplassar, også virtuelle, der innbyggjarane kan kome med forslag, synspunkt og innspel i aktuelle saker. Alle statlege verksemder som samhandlar mykje med innbyggjarane, skal som hovudregel etablere brukarråd eller brukarpanel.

Som ei oppfølging av strategien vil Fornyings- og administrasjonsdepartementet i 2009 gi ut ei rettleiing i brukarretting og brukarmedverknad til hjelp og inspirasjon for offentlege verksemder. Rettleiinga skal bidra til å styrkje kunnskapen om metodar for brukarretting i verksemdene, blant dei tilsette og i brukarorganisasjonane. Dette gjeld for alle fasane i figuren i tekstboks 4.2. Denne rettleiinga byggjer på eit europeisk samarbeid der departementet har vore med som norsk representant. 1 Departementet vil òg ta initiativ til å etablere fora for utveksling av erfaringar og formidling av kunnskap på tvers av forvaltningsområda. Innafor kvar sektor må brukarretting nyttast i den interne styringa i verksemdene og i etatsstyringa frå departementa, jf. kapittel 6.

Mange offentlege tenester inneber òg å utøve avgjerdsmakt og ikkje berre yte ei teneste som enkeltbrukarar kan seie ja eller nei til. Det kan dreie seg om avgjerder om tildeling av økonomiske gode, ivaretaking av rettar og pålegging av plikter. Brukarrettinga vil då få eit utvida innhald, til dømes at sakshandsaminga er forsvarleg, eller at reglane er utforma slik at dei kan etterlevast utan unødige administrative kostnader, sjå kap. 4.3 og 4.4.

Boks 4.2 Rettleiing i brukarretting og brukarmedverknad

Rettleiinga i brukarretting viser korleis innbyggjarane og brukarane kan ta del i utviklinga, utforminga og gjennomføringa av offentlege tenester. Slik kan tenestene verte betre tilpassa det brukarane treng, og det innbyggarane forventar av offentleg sektor. Djupare og breiare involvering av innbyggjarane gir dei som tek avgjerdene, dei som utøver mynde, og dei som yter tenester, eit breiare tilfang av kunnskap og erfaringar. Dette er viktig for nyskaping. I eit slikt utvida perspektiv vert brukarane og innbyggjarane deltakarar snarare enn mottakarar. Det utvidar brukarmedverknaden frå det å kunne fortelje kor tilfreds ein er med tenestene (slik dei tradisjonelle brukarundersøkingane gjer), til òg å vere ein premissleverandør for dei som tek avgjerdene.

Eit døme på korleis innbyggjarane kan vere medprodusentar av helsetenester, er pasientar som sjølve registrerer blodtrykk, puls eller temperatur med eigne måleapparat og overfører opplysningane til legen via Internett. Legen stiller diagnosen utan at pasienten kvar gong må møte på legekontoret. Eit anna døme er handsaminga av diabetes, der eigenbehandling og datakommunikasjon med helsevesenet vert stadig meir avansert. Mellom anna kan data om glucosesvingingar og insulindosar frå personlege insulinpumper lastast inn på eigne nettbaserte dataprogram, slik at legen kan vurdere eigenbehandlinga samla. Slike tenester krev aktiv involvering av begge partar, dei forenklar kvardagen for brukarane og reduserer kostnadene.

Eit døme på korleis innbyggjarane kan vere meddesignarar,er innbyggjarråd, konsultasjonar med brukargrupper eller brukarstyrte personlege assistentar for funksjonshemma. Nokre europeiske byar har konsultasjonsråd av innbyggjarar som ikkje har sitt opphav i landet, men som like fullt er innbyggjarar og bidragsytarar til fellesskapet. Ofte kan det ta lang tid før desse innbyggjarane vert representerte i tradisjonelle politiske og representative organ. Slike råd kan derfor ha særleg nytte og gjere at dei som tek avgjerder, får nye innbyggjarar i tale.

Eit døme på ordningar med medavgjerder som vert prøvde ut i nærmiljø i nokre europeiske land, er såkalla nabolagskonvoluttar. Der kan lokale råd eller liknande vere med på å avgjere om midlar som er sette av i budsjettet til lokale nærmiljøtiltak, skal gå til nye gatelys, park eller leikeplassar for ungane. Innbyggjarane kjem dermed direkte inn og påverkar avgjerder som tidlegare vart tekne av politikarer. Lokale avstemmingar om bruken av slike midlar er eit anna alternativ.

Figur 4.2 Modell for involvering av innbyggjarane

Figur 4.2 Modell for involvering av innbyggjarane

Boks 4.3 Brukarretting og brukarmedverknad i arbeids- og velferdsforvaltninga

Brukarretting vert i arbeids- og velferdsforvaltninga forstått som å la behova til brukarar og brukargrupper i større grad styre både kva for tenester som vert gitte, og korleis dei vert gitte. Eit brukarretta tenestetilbod vil seie at tiltak i størst mogleg grad er tilpassa kvar enkelt, og at det i sakshandsaminga vert teke omsyn til brukarane sine erfaringar og synspunkt, jf. St.prp. nr. 46 (2004 – 2005) Ny arbeids- og velferdsforvaltning. Arbeids- og velferdsforvaltninga skal ha fokus på brukarmedverknad både på individnivå og systemnivå. Kravet om brukarmedverknad vert oppfylt når brukarar på individnivå og brukarorganisasjonar på systemnivå får delta i planlegginga, gjennomføringa og evalueringa av tiltak (jf. Gylne øyeblikk, IS-1347, Sosial- og helsedirektoratet 2006). På systemnivå skal det vere kontakt med ulike brukarorganisasjonar for å drøfte og ta imot innspel til ulike verkemiddel, skape legitimitet og forståing for dei avgjerder som vert tekne, og få tilbakemeldingar om slikt som ikkje fungerer tilfredsstillande. På denne måten er brukarmedverknad også eit verkemiddel for å oppdage om det trengst endringar, og for å avklare endringsretninga .

Brukarmedverknad på systemnivå er lovfesta i § 6 i lov om arbeids- og velferdsforvaltninga: «Arbeids- og velferdsetaten skal sørge for at representanter for brukerne får mulighet til å uttale seg i forbindelse med planlegging, gjennomføring og evaluering av etatens tjenester.»

Arbeids- og velferdsetaten har vedteke eigne retningsliner for brukarmedverknad på fylkesnivå og direktoratsnivå (jf. www.nav.no). Brukarmedverknad skal vere forankra i leiinga på alle nivå. På systemnivå skal brukarrepresentantane ikkje berre ta vare på sine eigne synspunkt, men òg medverke med kompetanse basert på vurdering av felles brukarerfaringar. Einingar i etaten som ikkje har eigne brukarutval, skal knyte til seg relevant brukarkompetanse der det har noko å seie for utforminga av tenestetilbodet til brukarane. Dette kan til dømes skje gjennom høyringar, konferansar, aktivitetar i områdeutval, deltaking i utgreiingar og arbeidsgrupper, kvalitetsforbetrande arbeid og utviklingsarbeid. Etablering av slike samarbeidsformer skal ikkje vere eit argument for å la vere å opprette brukarutval. Det er i dag oppretta brukarutval i Arbeids- og velferdsdirektoratet, i alle fylke og i tilknyting til nokre spesielle fagområde. Det er også lokale brukarutval i mange kommunar.

Undersøkingar av erfaringane til brukarane gir verdfulle tilbakemeldingar til arbeids- og velferdsforvaltninga i det systematiske arbeidet med å vidareutvikle tenestene. Etaten gjennomfører kvart år ei undersøking retta mot individuelle brukarar som anten nyleg har fått tilsegn om ein stønad, eller som får oppfølging frå Arbeids- og velferdsetaten. Ein gong i året undersøkjer forvaltninga erfaringane til arbeidsgivarar som er i kontakt med Arbeids- og velferdsetaten i samband med oppfølging av sjukmelde, IA-arbeid, rekrutteringsbistand o.a. Det vert også utført ad hoc-undersøkingar retta mot spesielle målgrupper. Etaten arbeider for å verte betre på systematisk oppfølging av resultata frå brukarundersøkingane i forbetringsarbeidet i forvaltninga.

Brukarmedverknad på individnivå er lovfesta i same lova § 15, 3. ledd: «Den som har behov for langvarige og koordinerte tjenester, har rett til å få utarbeidet individuell plan. Planen skal utformes i samarbeid med brukeren. Kontoret skal samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til eit helhetlig tilbud for den det gjelder.» På individnivå skal kvar enkelt brukar aktiviserast og gjerast ansvarleg for sin eigen situasjon. Vidare skal dei tilsette i forvaltninga samverke med kvar enkelt brukar for å finne fram til ei best mogleg løysing tilpassa det brukaren treng. Å tilpasse tenestene til det brukarane treng, dreier seg både om korleis ein møter brukaren, og kva ein kan gi vedkomande. Brukarmedverknad på individnivå inneber at kvar enkelt er med på å definere det han eller ho treng, og i størst mogleg grad tek del i utforminga av dei tiltaka som skal setjast i verk. Dei tilsette i forvaltninga skal samverke med kvar enkelt for å sikre ein heilskapleg og samordna innsats i tråd med måla, ressursane og behova til brukarane. Dette handlar både om evne til mellommenneskeleg kontakt, service, informasjon, tilgjenge, kompetanse og kon­tinuerleg forbetring av det samla teneste­tilbodet .

Riksrevisjonen peikar på at sjølv om nesten alle verksemder som rettar seg mot publikum, gjennomfører brukarundersøkingar, er det få av dei som bruker resultata til å utvikle tenestene sine. Det er derfor viktig at oppfølging vert ein naturleg del av styringssystemet. Regjeringa bestemte i 2006 at alle offentlege verksemder med publikumsretta arbeid skal gjennomføre regelmessige brukarundersøkingar, og at resultata som hovudregel skal vere offentlege. Mange verksemder offentleggjer resultata på heimesidene sine. Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil i samarbeid med Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) og fagdepartementa følgje opp at alle gjer det, jf. òg fornyingsstrategien til regjeringa.

Regelmessige og offentlege brukarundersøkingar vil i større grad enn til no gjere det mogleg å samanlikne tenester frå ulike verksemder, og kvar enkelt verksemd vil få høve til å samanlikne sine eigne tenester over tid. Resultata av slike undersøkingar er derfor viktig informasjon for verksemdene i arbeidet med å forbetre tenestene. Resultata er ein del av den styringsinformasjonen som verksemdene og overordna departement skal nytte i forbetringsarbeidet sitt, mellom anna når dei skal vurdere tiltak som kan gjere brukarane meir tilfredse. Ei verksemd kan i tillegg til brukarundersøkingar etablere ei e-postadresse eller telefonline der folk kan kome med synspunkta sine.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet har på vegner av Regjeringa sett i gang eit arbeid med ei ny nasjonal innbyggjarundersøking. Ho skal gi systematiske og regelmessige tilbakemeldingar om kor tilfredse innbyggjarane er med offentlege tenester . Undersøkinga vil først og fremst vise kor «skoen klemmer», og gi eit bilete av korleis innbyggjarane og brukarane oppfattar situasjonen. Undersøkinga vert sett i gang i 2009 og skal omfatte spørsmål om innhaldet i tenesteytinga, demokrati og medverknad, men òg kor tilfredse innbyggjarane er med mellom anna servicenivå, ventetider og opningstider. Resultata frå undersøkinga skal styrkje arbeidet med å heve kvaliteten og effektiviteten på tenestene overfor innbyggjarane.

Undersøkinga vil òg få fram kva som påverkar opplevinga av tenestene, og med det kva som kan gjere innbyggjarane meir tilfredse med tenestene frå det offentlege. I tillegg skal innbyggjarane, media, folkevalde og andre interesserte kunne følgje med på utviklinga av resultata gjennom ei lett tilgjengeleg web-basert publisering. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) skal ha det operative ansvaret for undersøkinga.

4.2.3 På nett med innbyggjarar og næringsliv

Heile samfunnet er i dag prega av dei store endringane på IKT-området. Mange tenester er tilgjengelege via elektroniske sjølvbeteningsløysingar, anten det no gjeld flyreiser, billettar til kulturarrangement, hotellopphald eller bilutleige. Automatar og nettløysingar har langt på veg erstatta personleg service i bankar og andre betalingssystem. Nye informasjonskanalar og nettfenomen som You­Tube, Facebook og Nettby er med på å forandre vanar og forventningar, til det offentlege òg. Medan dei første brukarane av det som går under namnet web 2.0 eller sosial web (nettsamfunn m.m. ) i hovudsaka var ungdom, er trenden no at fleire og fleire vaksne tek desse tenestene i bruk, og stadig fleire seier at tenestene har ein praktisk nytteverdi utover rein underhaldning og sosial kontakt. Ei undersøking frå Sintef IKT (2008) viser at om lag 30 prosent av dei som bruker nettsamfunn, meiner det kan vere nyttig at det offentlege legg informasjonen sin ut i nettsamfunna. 2

Stadig fleire offentlege tenester er no tilgjengelege via elektroniske kanalar, og folk flest kommuniserer i dag med omverda gjennom Internett og e-post. Ei merkbar endring for folk er at skatteetaten lagar eit utkast til sjølvmeldinga. Etaten var tidleg ute både med å digitalisere interne system og syte for at informasjon som er nødvendig for å tilby elektroniske tenester kom inn frå alle relevante aktørar. Skatteytaren kan rette sjølvmeldinga elektronisk via Internett eller SMS. Skatteytaren treng ikkje sende inn sjølvmeldinga dersom han eller ho godtek den ferdig utfylte meldinga. Noreg og dei andre nordiske landa står i ei særstilling internasjonalt når det gjeld å tilby ferdigutfylte sjølvmeldingar til innbyggjarane elektronisk. Målet i IKT-meldinga frå regjeringa (St.meld. nr. 17 (2006–2007) Eit informasjonssamfunn for alle) er at offentleg sektor skal tilby heilskaplege og gode elektroniske sjølvbeteningsløysingar på område der det høver. På regjeringa sin innbyggjarkonferanse i mars 2007 vart det reist eit unisont krav frå deltakarane om at det offentlege skal vere langt framme når det gjeld å tilby sjølvbeteningsløysingar via Internett. 3

Alle delar av forvaltninga har i dag eigne heimesider, men dei tener stort sett til informasjon éin veg, frå det offentlege ut til innbyggjarar, og andre interesserte. For departementa er www.regjeringen.no den viktigaste kanalen. Innbyggjarportalen noreg.no vart opna i 2000. Her er det samla informasjon frå det offentlege om kva for offentlege verksemder som har ansvar for kva, og om kor det er mogleg å finne relevante tenester og meir informasjon. Nettportalen er supplert med ein taleportal og ei svarteneste på telefon, Internett og SMS. Gjennom Miside har alle innbyggjarane no fått ein skreddarsydd og individuelt tilpassa internettportal. Det er eit mål at alle skal finne fram til tenestene som dei treng, utan å ha forkunnskapar om kva for offentleg etat som har ansvaret for tenesta. Portalen vart lansert i desember 2006 og har no 330 000 brukarar. Brukarundersøkingar viser at innbyggjarane ønskjer at Miside skal omfatte fleire tenester, mellom anna frå helse- og omsorgssektoren. Departementet legg vekt på å vidareutvikle Miside i tråd med dette.

Trenden i retning av brukarskapt innhald på nett, til dømes den innhaldsproduksjonen og delinga av informasjon som skjer innafor fleire nettsamfunn, gjer det naturleg å vurdere nærare om aktuell informasjon frå offentleg forvaltning også bør kunne delast med nettsamfunn. Til dømes viser ein studie at vel 17 prosent av dei som bruker nettsamfunn i Noreg, nyttar nettsamfunna til å forstå politiske prosessar. Offentleg informasjon via nettsamfunn og sosiale medium kan òg gjere informasjonen meir nyttig, tilgjengeleg og relevant for fleire brukarar. Tovegs kommunikasjon med brukarane kan gi fleire fordelar, som auka deltaking og medverknad. Forvaltninga bør i større grad sjå på innbyggjarane og brukarane som samarbeidspartar og ikkje berre som passive mottakarar av informasjon. 4

Framveksten av sosiale nettsamfunn og den aukande utbreiinga av fri programvare peikar i retning av at det eksisterer ein sterk deltakar- og delingskultur i samfunnet. Dette skaper forventning, kanskje spesielt blant dei unge, om at deltaking i form av informasjonsdeling, brukarskapt innhald og dialog også skal vere norma ved utvikling av offentlege elektroniske tenester. Forvaltninga bør og kan utnytte deltakar- og delingskulturen på nettet betre. I andre land ser vi at brukarskapte initiativ har fått fram nye og lokale tenester på grunnlag av offentlege datakjelder. Forvaltninga bør i større grad gi slike initiativ tilgang til det ho har av data og elektroniske tenester, slik at vi kan få fleire brukarskapte tenester. Slike tenester kan vere eit nyttig supplement til eksisterande offentlege tenester. Samstundes kan dei gi forvaltninga idear til korleis dei offentlege løysingane bør utformast. Programkodar som forvaltninga får utvikla, bør gjerast tilgjengelege for alle, og forvaltninga bør vere så open som mogleg om utviklingsprosessane.

Det er ei utfordring for alle statlege verksemder å finne nye måtar å involvere innbyggjarane på gjennom dei digitale media. Fornyings- og administrasjonsdepartementet har mellom anna bede Servicesenteret for departementa (DSS) om å utvikle regjeringa.no og i større grad leggje til rette for deling og tovegs kommunikasjon.

Ikkje all dialog og kontakt mellom innbyggjarane og forvaltninga kan skje gjennom elektroniske kanalar. Nokre tenester vil og skal vere kjenneteikna av personleg kontakt, til dømes mange individretta helse- og omsorgstenester. Men mange tenestebehov er ikkje avhengige av slik kontakt, til dømes søknader om barnehageplass, skatteinnbetaling, tildeling av helsetrygdekort og momsinnrapportering. Meir av sjølve tenesteproduksjonen skal vere basert på web og sjølvbetent tenesteyting.

Regjeringavil at samhandlinga mellom forvaltninga og innbyggjarar og næringsliv skal vere prega av

  • raske svar, god dialog og tett kontakt

  • at krav, plikter og rettar vert kunngjorde på ein målretta, enkel og forståeleg måte

  • nettløysingar og elektroniske tenester som er enkle å forstå og ta seg fram i

  • ny teknologi og nye kanalar som styrkjer og ikkje svekkjer rettstryggleiken eller andre grunnleggjande forvaltningsverdiar

  • ivaretaking av personvernet og høg informasjonstryggleik

  • at enkeltpersonar ikkje vert ute av stand til å ta vare på interessene sine fordi dei ikkje meistrar eller ønskjer å bruke digitale medium.

Etter kvart som elektronisk kommunikasjon har vorte meir vanleg, er det òg sådd ein kime til digitale skilnader. Dei som meistrar teknologien, kan lettare ta seg fram og hevde rettane sine enn dei som av ulike grunnar ikkje kan eller vil ta i bruk informasjonsteknologi i kontakten med forvaltninga. Den teknologiske utviklinga kjem til å halde fram, og det vil alltid vere utfordringar når det gjeld tilgang til teknologien og kompetanse i å bruke han.

Regjeringaønskjer å medverke til eit digitalt samfunn der alle er med. Elektroniske løysingar skal ikkje verke diskriminerande på grunn av forskjellar mellom brukarane når det gjeld tilgjenge og kompetanse. IKT er eit verkemiddel for fornying av offentleg sektor. Når stadig fleire av innbyggjarane tek i bruk IKT og fleire tenester vert digitaliserte, vert det òg større negative konsekvensar av å stå utanfor. Det er derfor viktig at alle grupper i samfunnet har den digitale kompetansen som trengst, slik at alle kan verte fullverdige medlemer av informasjonssamfunnet. Det er grunn til uro når analysar tyder på at nesten ein tredel av innbyggjarane i Noreg ikkje har god nok kompetanse til å meistre ein digital kvardag. Pensjonistar og uføretrygda dominerer denne gruppa. Den digitale kompetansen minkar med stigande alder, spesielt blant dei eldste. 44 prosent av dei eldste (70 +) bruker ikkje PC i det heile, og totalt 70 prosent har ingen eller berre liten kompetanse i bruk av IKT. Det som ser ut til å påverke kompetansen til dei over 30 år, er om dei bruker PC i jobben eller ikkje. 5

Regjeringa vil arbeide for at offentlege verksemder, som bibliotek, kommunale servicekontor og NAV-kontor, kan tilby tilgang til offentlege tenester på nett. Regjeringa ønskjer også at flest mogleg kommunar skal ha minst éin stad der folk utan eigen PC kan få hjelp til å bruke elektroniske tenester. I den samanhengen har Fornyings- og administrsjonsdepartementet gitt støtte til eit prosjekt under leiing av ABM utvikling, som skal utarbeide ein nasjonal modell for den rolla biblioteka skal ha som digital møteplass. Biblioteka i Lillehammer, Molde, Trondheim og Drammen er valde til modellbibliotek i dette arbeidet med å vidareutvikle biblioteka som digitale møteplassar i samfunnet. Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil arbeide for eit digitalt kompetanselyft for å redusere digitale skilnader og har sett i verk tiltak overfor spesielle grupper som fell utafor, til dømes eldre og kvinner med minoritetsbakgrunn. Fornyings- og administrasjonsdepartementet har i fleire år støtta arbeidet med å betre den digitale kompetansen hos eldre gjennom tilskot til foreininga Seniornett, seinast gjennom eit auka tilskot i 2008.

Næringsdrivande vil normalt ha ein omfattande og samansett kontakt med det offentlege og har sterke interesser av at kontakten med forvaltninga er så effektiv som mogleg. For å oppfylle krava frå det offentlege baserer dei ofte drifta på kjøp av fagtenester frå andre næringslivsaktørar, som revisorar, rekneskapsførarar og advokatar. Desse tenesteytarane deltek gjerne i arbeidsprosessar i verksemdene og bruker IKT-system som støtte når dei skal løyse omfattande og tilbakevendande oppgåver, til dømes innrapportering av moms. Offentlege rapporteringssystem bør derfor i større grad vere tilpassa arbeidsprosessane i næringslivet.

Også andre individuelle brukarar kjem til å setje større krav til integrert elektronisk tenesteyting frå det offentlege. Tenester som brukarane opplever som logisk samanhengande, kan krevje kontakt med fleire ulike verksemder. Det krev at verksemdene koplar presentasjonen av tenestene sine og dei systema dei bruker i tenesteytinga. Brukarane må få meir hjelp og støtte når dei tek opp saker med det offentlege som krev at fleire offentlege verksemder er involverte. Verksemdene bør analysere korleis det brukarane deira treng, er kopla til tenester som andre verksemder har ansvaret for, og om samordning av elektronisk tenesteyting og elektroniske arbeidsprosessar vil gjere situasjonen enklare for brukarane.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil ta initiativ til å kartleggje korleis brukarbehov er kopla saman på tvers av organisatoriske grenser mellom ulike verksemder. Eit viktig mål vil vere å få til betre samordning og gjere møtet med offentleg sektor enklare.

Nye og samansette informasjonstenester ufordrar grunnleggjande prinsipp for bruken av opplysningar, til dømes krav til informasjonstryggleik, informasjonshandsaming og personvern. Både brukarane og verksemdene må vere trygge på at informasjonen er rett (integritet), og at han berre er tilgjengeleg for autoriserte personar og ikkje for uvedkommande (konfidensialitet). Desse krava må vere harmoniserte mellom verksemdene som skal utveksle informasjon. I tillegg må tryggleiken ved sjølve samhandlinga vere på plass. Ikkje minst må partane som utvekslar informasjonen seg imellom, vite sikkert at den andre parten er den han seier han er (autentisering). Regjeringa sitt arbeid for felles infrastruktur for elektronisk identifikasjon (e-ID) er eit viktig tiltak for å støtte opp under dette.

Boks 4.4 Seniornett

Seniornett Norge er ei ideell foreining som arbeidet for at seniorar (55+) skal ta aktivt del i informasjonssamfunnet. Seniornett har som mål at alle seniorar i Noreg skal vere, eller kunne vere, fortrulege med moderne informasjonsteknologi. Seniornett held kurs og har laga kursmateriell som passar for seniorar. Dei gir ut eit månadsblad på nettet for medlemene.

Foreininga vart stifta hausten 1997 av ei gruppe seniorar som starta internettopplæring på Deichmanske bibliotek, Majorstuen filial i Oslo. Seniornett kom i gang med ein eigen nettstad (seniornett.no) våren 1998. Seniornett har ca. 3 000 medlemer og ca. 80 klubbar, og det kjem stadig fleire til. Ei fullstendig oversikt ligg på nettstaden. Bibliotek, seniorsenter og frivilligsentralar vert ofte brukte som møtestader for seniorar som ønskjer å etablere klubbar. Meininga er at kursdeltakarane både kan lære sjølve og føre lærdomen vidare til nye som kjem til.

SeniorSurf-dagen har vore arrangert kvart år sidan 2000 i regi av Seniornett Norge. Seniorar i dei fleste kommunane får prøve Internett gratis og med rettleiing. Bibliotek, seniorsenter og frivilligsentralar stiller opp med datamaskiner og sørgjer for rettleiarar. Her medverkar òg bankar, skular og frivillige organisasjonar til at seniorar får prøve seg. Fram til 2008 har over 40 000 seniorar fått den første innføringa i Internett på SeniorSurf-dagar. Til SeniorSurf-dagen vert det utgitt ei papiravis med dataopplæring og anna datastoff.

Kilde: Wikipedia

4.2.4 Frå informasjon til kommunikasjon

Forvaltninga skal vere open for innsyn frå innbyggjarane, media og organisasjonar. Enkeltmenneske skal ha tilgang på kunnskap og innsikt som forvaltninga sit på. Det er nødvendig for å kunne påverke samfunnsutviklinga og delta i dei demokratiske prosessane. Ei open forvaltning gjer det mogleg for innbyggjarane å utøve kontroll med sakshandsaminga.

Den statlege informasjonspolitikken vart vedteken i 1993. Han vart revidert i 2001, og målet var å få ein informasjonspolitikk meir i samsvar med den teknologiske utviklinga. Hausten 2007 vart det sett i gang arbeid med å lage ein ny kommunikasjonspolitikk for staten. Den nye kommunikasjonspolitikken vert lansert i 2009. Demokrati, openheit, innsyn og medverknad vil stå sentralt.

Medan det offentlege tidlegare la vekt på god informasjon frå forvaltninga til innbyggjarane, handlar kommunikasjon no meir om dialog med innbyggjarane. Rask og presis informasjon har vorte viktigare.

Media er den viktigaste kanalen for forvaltninga til å nå fram med informasjon retta mot alle innbyggjarane. Media har som ei av oppgåvene sine å følgje med på kva forvaltninga gjer, og korleis ho opptrer. I Makt- og demokratiutgreiinga vart det peika på tre sentrale endringar i rolla media har spela dei seinare åra:

  • Pressa er frigjord frå partia og har ein meir maktkritisk funksjon. Den journalistiske sjølvforståinga er å stå på folket si side og kle av makta.

  • Meir aktivistiske og pågåande medium set dagsorden for kva saker som får omtale, og korleis.

  • Kommersialisering i media utfordrar den redaksjonelle fridomen gjennom meir aktiv eigarmakt.

Media og informasjonskanalane er fundamentalt annleis i dag enn for berre ti år sidan, og arbeidsforma deira har endra seg. På 20 år har talet på journalistar (definerte som medlemer i Norsk Journalistlag) nesten dobla seg. Medan NRK før 1988 var så å seie åleine i eteren, er det no eit mangfald av riksdekkjande TV- og radiokanalar. Nyhende vert produserte og distribuerte døgnet rundt. Informasjon har vorte ei vare på ein marknad med stor betalingsvilje. Fleire selskap leverer tenester i denne marknaden, og forvaltninga kan vere både oppdragsgivar og målgruppe. Tunge og ressurssterke lobbygrupper prøver gjennom eige arbeid eller ved betalt informasjonsverksemd å påverke demokratiske prosessar. Samfunnsendringane har ført til at forvaltninga har bygd opp til dels store kommunikasjonseiningar. I 1993 var det under ein halv kommunikasjonsmedarbeidar per politikar i departementa; i dag er talet einog ein halv.

Desse endringane, saman med dei teknologiske utviklingstrekka, gjer sitt til at dei ulike medie­aktørane arbeider på ein heilt annan måte enn før. For forvaltninga betyr det at ho må endre arbeidsrutinane sine og utvikle ein aktiv og medviten mediekontakt. Forvaltninga må ha retningsliner som støttar opp under måla om ei open og tilgjengeleg forvaltning. Forvaltninga har òg eit ansvar for å formidle kunnskap gjennom media og bidra til eit opplyst offentleg ordskifte.

4.2.5 Enkelt og klart språk

Ei av de viktigaste tilbakemeldingane frå innbyggjarkonferansen Regjeringa skipa til i 2007, var at staten måtte kommunisere betre med innbyggjarane. Deltakarane viste spesielt til at breva frå staten ofte var vanskelege å forstå, og at mange skjema var vanskelege å fylle ut. På bakgrunn av desse og andre konkrete tilbakemeldingar har Fornyings- og administrasjonsdepartementet sett i gang eit større prosjekt om klart språk i staten. Prosjektet er eit samarbeidsprosjekt med Språkrådet. Målet er at både brev, skjema og annan skriftleg informasjon frå staten, anten det er på papir eller på nettet, skal vere enklare å forstå for innbyggjarane. Dårleg og innvikla språk fører til irritasjon, misforståingar og meirarbeid både for innbyggjarane og staten. Godt og enkelt språk er både brukarvenleg, effektivt og viktig for demokratisk deltaking.

Prosjektet gjeld både nynorsk og bokmål og omfattar fleire tiltak, til dømes ei språkverktøykasse, eit styrkt kurstilbod og ein pris for klart språk i staten. Prosjektet tilbyr òg støtte til prosjekt for betre språk i statlege verksemder.

4.2.6 Den nye offentleglova

Den nye offentleglova, som vart vedteken i 2006 og sett i kraft frå 1.1.2009, er eit viktig bidrag til å gjere offentleg verksemd meir open og gjennomsiktig. Lova omfattar fleire offentlege verksemder enn tidlegare. I tillegg til offentleg forvaltning gjeld ho òg til dømes for sjølvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune kontrollerer meir enn halvparten av røystene i det øvste organet i rettssubjektet 6.

Den nye lova utvidar retten til innsyn i dokument og kva slag informasjon det kan krevjast innsyn i. Ho gir mindre rom for å gjere unnatak frå innsyn. Hovudregelen er framleis at saksdokument som ei offentleg verksemd sender frå seg, tek imot eller opprettar, er offentlege dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift gitt i medhald av lov. Unnatak frå innsyn gjeld berre når det reelt og sakleg trengst. For dei fleste unnataka er det i tillegg sett eit vilkår om at offentleggjering må kunne få skadelege verknader («skadevilkår»). Tidlegare var det som hovudregel høve til å gjere unnatak for heile dokument, det vil seie òg delar av dokumentet som det ikkje var skadeleg å offentleggjere. No vil det som hovudregel berre vere høve til å gjere unnatak for dei opplysningane i eit dokument som det kan vere skadeleg å offentleggjere. Det gjeld til dømes for dokument som vert innhenta utafrå til den interne saksførebuinga.

Lova gir utvida innsyn i saker om offentlege innkjøp. Høvet til å gjere unnatak for dokument i anbodssaker er vesentleg innsnevra. Forvaltninga kan ikkje lenger automatisk gjere unnatak for protokollar og tilbod etter at leverandøren er vald.

Reglane for sakshandsaming av innsynskrav er skjerpa og presiserte, plikta til å grunngi avslag på innsyn er utvida, og retten til innsyn i sakshandsaminga av innsynskrav er styrkt.

Lova gir publikum rett til å krevje at forvaltninga legg fram ei samanstilling av elektronisk lagra opplysningar dersom samanstillinga kan lagast på ein enkel måte. Lova inneheld òg nye reglar om vidarebruk av offentleg informasjon. Det skal verte enklare å vidarebruke informasjon frå offentleg sektor i både kommersiell og ikkje-kommersiell verksemd, og det skal gjelde eit ikkje-diskrimineringsprinsipp. Det betyr at alle skal få tilgang til offentleg informasjon på like vilkår.

Regjeringa vedtok hausten 2008 ei ny forskrift til offentleglova som inneheld nærare føresegner om mellom anna verkeområdet for lova og om offentlig elektronisk postjournal (OEP). Fornyings- og administrasjonsdepartementet har eit særleg ansvar for at offentlege dokument er tilgjengelege i elektronisk form. Den elektroniske postjournalen skal effektivisere gjennomføringa av offentlegprinsippet i forvaltninga og gjere det enklare for allmenta å få tilgang til journalane til alle verksemdene som tenesta omfattar. Dette gjeld alle departementa, Statsministerens kontor, dei store landsomfattande verksemdene (til dømes direktorata og tilsyna) og fylkesmennene.

Offentleg elektronisk postjournal (OEP) er ei nettside for søk i og tinging av innsyn i offentlege postjournalar og kan brukast av alle. Avgrensingar i kva det er mogleg å søkje etter i journalane som vert tilgjengelege på Internett, skal ha som mål å sikre personvernet og gjere det vanskelegare å byggje personprofilar.

Det er Fornyings- og administrasjonsdepartementet som er ansvarleg for OEP. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) skal ha administrasjons- og forvaltningsansvaret.

4.3 Rettstryggleik og forsvarleg sakshandsaming

4.3.1 Det normative grunnlaget

Forvaltningslova set krav til sakshandsaminga7 i forvaltninga og er dermed det viktigaste normgrunnlaget for rettstryggleiken i det forvaltninga gjer. I tillegg gjeld ulovfesta reglar for korleis forvaltninga skal opptre. Utøvinga av avgjerdsmakt skal vere innafor lovverket og sikre at ingen vert utsett for vilkårleg behandling eller overgrep frå forvaltninga eller andre innbyggjarar. Forvaltninga skal ikkje ta utaforliggjande omsyn når ho avgjer saker, og sakshandsaminga skal vere sakleg. Like saker skal handsamast på lik måte, og ulik handsaming må ha ein sakleg grunn.

Krav til sakshandsaminga

Forvaltningslova set generelle krav til sakshandsaminga. I tillegg set lova særlege krav når forvaltninga tek avgjerder som inneber utøving av offentleg avgjerdsmakt og avgjer rettstillinga til enkeltpersonar (enkeltvedtak). Desse rettstryggleiksgarantiane følgjer eit stykke på veg dei alminnelege ulovfesta reglane som òg gjeld for andre saker enn enkeltvedtak.

Forvaltninga har ei generell utgreiings- og informasjonsplikt. Før forvaltninga tek ei avgjerd, skal ho sørgje for at saka er så godt opplyst som mogleg. Forvaltninga skal basere seg på faktiske, rette og relevante opplysningar og har plikt til å skaffe seg dei opplysningane som er nødvendige for å ta ei avgjerd.

Generelt gjeld at dei som førebur og tek del i avgjerdene, skal vere uhilda og upartiske, og avgjerda skal vere strengt sakleg og ikkje påverka av utaforliggjande omsyn.

Forvaltninga har òg plikt til å rettleie partar og andre interesserte. Forvaltninga har plikt til å avgjere sakene utan ugrunna opphald.

I saker som fører fram til enkeltvedtak, slår lova fast at dei som vedtaket gjeld, har rett til å uttale seg, slik at dei kan få fram synet sitt på saka før forvaltninga tek ei avgjerd. Retten til å uttale seg kan òg bidra til å skaffe opplysningar om faktiske tilhøve og motverke at avgjerder baserer seg på feil faktum. Forvaltninga har plikt til å varsle partar om at det er oppretta ei sak, og skal gi nødvendige opplysningar om saka slik at partane kan ta vare på interessene sine. Partane har rett til å gjere seg kjende med viktige opplysningar i saka, og dei skal òg få vite om opplysningar som dei har interesse av og grunnlag for å uttale seg om.

Krav til innhaldet i avgjerda

Hovudkravet til innhaldet i avgjerdene er at dei skal vere innafor gjeldande lovverk. Forvaltninga må ha rettsleg heimel i lov, provisorisk anordning eller andre særlege kompetansereglar for avgjerder og tiltak som grip inn i plikter og rettar borgarane har. 8 Lovene bør vere utforma i eit klart og lett forståeleg språk slik at det kjem tydeleg fram kva tilhøve som utløyser dei ulike rettane eller pliktene. Dersom reglane opnar for at forvaltninga skal kunne gjere vurderingar etter sitt eige skjøn, bør det gå fram av føresegna kva forvaltninga skal leggje vekt på når ho nyttar skjønet. Dette gir innbyggjarane betre høve til å gjere seg kjende med reglane på førehand.

I tillegg til dette har domstolane i praksis stilt opp avgrensingar for dei verkemidla forvaltninga kan gjere bruk av for å nå måla sine. Mellom desse avgrensingane er krav om at forvaltninga ikkje skal leggje til grunn utaforliggjande eller usaklege omsyn, at like tilfelle skal handsamast likt, og at avgjerdene ikkje skal vere vilkårlege, uhøvelege eller urimelege.

Forvaltningslova krev i saker som fører fram til enkeltvedtak, at avgjerdene skal vere skriftlege og grunngitte, med mindre avgjerda går ut på å godkjenne ein søknad. Grunngivinga skal vise til dei reglane avgjerda byggjer på. Om det er naudsynt for at parten skal vere i stand til å forstå vedtaket, skal det gå klart fram kva reglar avgjerda byggjer på. Grunngivinga skal òg vise til det faktum som avgjerda byggjer på, mellom anna opplysningar frå parten sjølv. Dersom avgjerda byggjer på skjøn, bør grunngivinga gjere greie for dei hovudomsyna avgjerda er tufta på, og vise til dei retningslinene som gjeld for korleis skjønet skal utøvast, om slike finst.

Melding og handsaming av klage

Reglane forvaltningslova gir om enkeltvedtak, slår fast at dei som avgjerda gjeld, skal få melding om avgjerda, og avgjerda skal ha ei grunngiving. Meldinga skal opplyse om at det er høve til å klage på vedtaket innan tre veker, kven som er klageinstans, og korleis den det gjeld, skal gå fram for å klage på vedtaket.

Hovudregelen i forvaltningslova er at det er overordna organ som avgjer klaga. Klaga skal sendast til førsteinstansen, det vil seie det organet som har teke den avgjerda klagaren er ueinig i. Førsteinstansen skal gjere dei undersøkingane klaga gir grunn til. Om klaga er velgrunna, kan førsteinstansen oppheve eller endre avgjerda. Dersom førsteinstansen ikkje finn klaga velgrunna, skal saka sendast til det overordna organet til handsaming.

Klageorganet skal vurdere dei omstenda klaga gjeld. Klageorganet kan prøve alle sider av saka, kan ta omsyn til nye omstende og kan òg ta omsyn til omstende som ikkje er omhandla i klaga. Klageorganet kan ta ei ny avgjerd med eit anna innhald, eller stadfeste den opphavlege avgjerda. Vedtak i klagesaker er endelege og kan ikkje påklagast vidare.

Stortingets ombodsmann

Stortingets ombodsmann for forvaltninga er oppnemnd av Stortinget for å sikre at den offentlege forvaltninga ikkje gjer urett mot nokon innbyggjar, og bidra til at forvaltninga respekterer og sikrar menneskerettane. Verksemda hos Ombodsmannen er regulert av ei eiga lov.

Ombodsmannen kan ta opp ei sak etter å ha fått ei klage, eller ta opp ei sak av eige tiltak. Ombodsmannen kan meine at det er gjort feil eller ligg føre forsømelege forhold i forvaltningssaka. Ombodsmannen har etter forvaltningslova inga formell rolle i klagehandsaminga og har ikkje høve til å gjere om avgjerder frå forvaltninga. Som oftast rettar forvaltninga seg likevel etter fråsegna frå ombodsmannen i klagesaker.

Høvet til å klage til Stortingets ombodsmann gjer at privatpersonar kan få ei sjølvstendig prøving av ei avgjerd utan å måtte gå til sak for domstolane. Slik klage er ein enklare måte å få kontrollert avgjerda på og fører med seg mindre økonomisk risiko enn ei sak for domstolane.

Domstolsprøving av avgjerder

Ein part som er misnøgd med sakshandsaminga eller innhaldet i ei avgjerd, kan gå til sak for dom­stolane for å få prøvd om avgjerda er gyldig. Ein vanleg føresetnad for å gå til sak er at retten til å klage til forvaltninga er nytta, og at det ligg føre ei endeleg avgjerd derifrå. Det er dei ordinære domstolane (tingretten, lagmannsretten og Høgsterett) som prøver om eit forvaltningsvedtak er gyldig.

Søksmålet kan gå ut på å få dømt ei avgjerd som ugyldig på grunn av manglar ved avgjerda eller sakshandsaminga, eller å få erstatning for det tapet som avgjerda har ført med seg. Domstolen skal i slike saker vurdere om forvaltninga har halde seg innafor gjeldande lovverk under sakshand­saminga, og dessutan om innhaldet i avgjerda er inna­for gjeldande lovverk. Domstolane er i utgangspunktet tilbakehaldne med å overprøve bruken av det frie skjønet, med mindre lova som er grunnlaget for avgjerda, opnar for prøving av skjønsavgjerder.

Det er dyrt å prøve saker for domstolane, og det er ein stor økonomisk risiko for dei som vel å gå til sak. Det er berre nokre få slike saker i året. Ikkje alle har råd til å prøve saka si for domstolane. Det gjer det desto viktigare at forvaltninga sjølv har forsvarlege system for rettleiing og klagehandsaming.

4.3.2 Utfordringar i arbeidet for betre rettstryggleik

Det normative grunnlaget for rettstryggleiken set høge krav til forvaltninga som styresmakt.

Klare og tydelege reglar gir god rettstryggleik ved at den rettslege stillinga vert betre kjend for kvar enkelt. Slike reglar krev òg mindre ressursar. Det er ein fordel for alle, ikkje minst dei som ikkje har god kunnskap eller ressursar til å ta vare på interessene sine. Klare og detaljerte reglar kan på den andre sida vere mindre eigna i omskiftelege situasjonar. Meir fleksible og skjønsbaserte reglar kan krevje meir tid til sakshandsaming og er lite eigna til automatisering av avgjerder. Grundig og forsvarleg handsaming av kvar enkelt sak kan gi låg effektivitet målt etter det samla talet på saker. Ressurssvake grupper kan lett tape i konkurransen om tida og kapasiteten til forvaltninga. Klage- og kontrollordningane skal gi høve til ei ny vurdering av saka, men krev tid og organ som er sjølvstendige nok.

Alle desse utfordringane må til kvar tid møtast på beste vis innafor dei ulike forvaltningsområda. Nokre særskilde problem, prioriteringar og løysingar vert likevel drøfta her.

Rettstryggleik for alle

Reglane forvaltningslova gir om sakshandsaminga, skal sikre rettstryggleiken, mellom anna at korrekt faktum er lagt til grunn, og at innbyggjarane får leggje fram synspunkta sine i saker som gjeld dei. På den andre sida kan reglane gjere at sakene tek tid eller krev store ressursar. Krava forvaltningslova set til grundig sakshandsaming, må derfor i visse tilfelle vegast mot dei kostnadene ei lang sakshandsamingstid påfører partane. For saker som avvik frå andre, eller der vedtaka får store konsekvensar for dei det gjeld, må kravet til grundig sakshandsaming vere større enn i andre saker. Særleg næringsdrivande kan sjå seg tente med raske avgjerder framfor ei grundig sakshandsaming. Dei vil normalt òg ha større ressursar enn enkeltpersonar til eventuelt å klage på avgjerder dei ikkje er einige i. Visse situasjonar, som kriser eller når viktige samfunnsinteresser står på spel, kan krevje rask sakshandsaming utan at alle sider ved saka vert tekne opp i full breidd.

Folk flest har truleg lite kunnskap om reglane forvaltningslova gir om sakshandsaming. Folk er avhengige av at forvaltninga sjølv uoppfordra etterlever plikta til å informere om saksgangen, dei rettane folk har, og korleis dei skal ta vare på interessene sine i ei forvaltningssak. Manglande kunnskap om regelverket kan for somme grupper føre til at dei ikkje får dei ytingane dei etter reglane skal ha. Som hovudregel dekkjer ikkje ordninga med fri rettshjelp tilfelle der ein har krav på rettleiing frå det offentlege. 9 Forvaltninga har òg av den grunn eit særleg ansvar for å bruke sakshandsamingstid og ressursar på dei som ikkje er like flinke til å fremme interessene sine overfor det offentlege. Regjeringa ønskjer å styrkje tilbodet om rettshjelp og vurderer konkrete tiltak som kan gi innbyggjarane enklare tilgang til gratis rettsleg hjelp, også i forvaltningssaker. Justisdepartementet vil fremme ei eiga stortingsmelding om rettshjelp i løpet av våren 2009.

Skjønsbaserte reglar og kompetanse

Klare og tydelege reglar gir eit godt grunnlag for innbyggjarane til å vite på førehand kva rettar og plikter dei har, og til å etterprøve og få overprøvd avgjerdene som forvaltninga tek. Slike reglar er derfor meir i tråd med ideala om rettstryggleik enn reglar som overlet mykje til fritt skjøn i forvaltninga.

Når reglane overlet mykje til bruk av skjøn i forvaltninga, må ho sikre at skjønsutøvinga er forsvarleg, og at likehandsaminga er sikra. Bruk av skjønsbaserte reglar krev god sakshandsaming og høg kompetanse blant dei som skal praktisere reglane. Ofte må dei som skal bruke reglane, ha høg juridisk kompetanse. Mange regelverk krev òg annan sakkunnig kompetanse, til dømes innafor økonomi, medisin og tekniske fag. Dei fleste regelverk er forvalta av andre enn juristar eller byggjer på faglege vurderingar frå andre profesjonar, til dømes når diagnosen frå legen i praksis vert eit vedtak om sosiale ytingar. Det krev at verksemda legg til rette for god regelbruk gjennom instruksar, rettleiingar og kontroll. Det er viktig at utfyllande reglar er kjende for regelverksbrukarane, både i og utafor forvaltninga. Døme på slike rettleiingar er skatteetatens Liknings-ABC og dei omfattande rettleiingane til forskriftene på det bygningstekniske området.

Dei som skal praktisere reglane, må ha tilstrekkeleg kunnskap om og respekt for grunnleggjande krav til konsistent bruk av reglar. Det er utvikla databasar eller rettslege informasjonssystem som knyter saman lover, forskrifter, rundskriv, rettleiingar og i nokon mon også praksis, og som skal støtte opp under sakshandsaminga fram mot forvaltningsvedtak. Eit døme er nettstaden til utlendingsforvaltninga, udiregelverk.no. Lovdata er eit særs viktig rettsleg informasjonssystem for alle lovområde som òg viser praksis i domstolane. Bruk av slike system og felles opplæring innafor og på tvers av forvaltningsområde er viktige bidrag til auka rettstryggleik.

Om rettsreglane seier lite om kva som skal inngå i skjønet, vil det vere vanskeleg for den som skjønet rettar seg mot, å kontrollere og forstå at skjønet eventuelt er utøvd feil, og at det kan vere formålsteneleg å klage. Like eins kan det vere vanskeleg for klageorganet å kontrollere og eventuelt gjere om eller oppheve vedtaket. Ofte vert skjønet supplert med generelle retningsliner for sakshandsaminga. Dette kan vere positivt, men retningsliner for utøving av skjøn kan òg føre til skjematiske avgjerder der lovgivaren har meint at forvaltninga faktisk skal bruke skjøn. I tillegg bruker ofte forvaltninga standardbrev i utforminga av vedtak. Det gjer det vanskeleg å finne fram til kva som låg til grunn for skjønsutøvinga. Forvaltninga må sjå til at generelle retningsliner vert brukte på ein forsvarleg og gjennomsiktig måte, og slik at det vert teke tilstrekkelege individuelle omsyn.

I saker som krev avveging mellom ulike og motstridande omsyn, og som i tillegg er prinsipielt viktige og har stor samfunnsmessig verknad, bør det politiske nivået stå for dei sentrale skjønsvurderingane. Konkurranselova har ei slik ordning. Etter konkurranselova § 21 kan Kongen i statsråd, når det gjeld saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning, tillate ei føretakssamanslutning som tilsynet har gripe inn mot av omsyn til konkurransen.

Habilitet og etikk

Både forvaltningslova, lov om statens tenestemenn og tenestereglementet har krav om habilitet. I nokre stillingar og verv vert det òg sett individuelle krav til habilitet. Slike reglar skal sikre at dei som har offentlege stillingar, er upartiske, og at dei ikkje utnyttar stillinga si for å oppnå personlege, ofte økonomiske, fordelar.

Dei etiske retningslinene for statstenesta, jf. boks 3.1, slår fast at ein statstilsett ikkje kan «ha inntektsgivande ekstraverksemd og biverksemd, styreverv eller anna lønt oppdrag som strir mot den statlege arbeidsgivaren sine legitime interesser, eller er eigna til å svekkje tilliten til forvaltninga». Tilsette i staten skal heller ikkje ta imot gåver eller andre ytingar som kan påverke ei avgjerd, jf. tenestemannslova § 20. Tilsette i staten kan heller ikkje tilby gåver for å påverke avgjerder andre skal ta. Straffelova har reglar om at korrupsjon og handlingar som er eigna til å påverke tenesteutøvinga, er straffbare.

Ein statstilsett som går over til ei stilling utafor statsforvaltninga, kan få karantene. Tilsette må generelt vere påpasselege når det gjeld bruken av sensitive opplysningar. Særleg gjeld det overfor tidlegare kollegaer som etter eit jobbskifte representerer ein privat part i saker der statsforvaltninga skal ta avgjerder.

Alle statlege verksemder skal leggje dei etiske retningslinene for statstenesta til grunn. Sjølv om Noreg jamt over kjem godt frå det i undersøkingar om korrupsjon i offentleg sektor, må forvaltninga heile tida ha fokus på etisk framferd. Regjeringa legg vekt på at tilsette skal ha opplæring i dei etiske retningslinene, og i handtering av etiske dilemma.

Ei fragmentert klagehandsaming?

Klageordninga i forvaltningslova skal på den eine sida tene innbyggjarane ved å sikre at vedtaka er rette, og på den andre sida medverke til at forvaltninga sikrar sin eigen kontroll av avgjerdene. Etter forvaltningslova er det overordna forvaltningsorgan som er klageinstans for forvaltningsvedtak. Ulik organisering av forvaltninga gjer at det er mange ulike modellar for kva organ som avgjer sakene i førsteinstans, og kva organ som avgjer klaga. I nokre tilfelle er fagdepartementet klageinstans. I andre tilfelle kan eit direktorat vere klageinstans for vedtak som er gjorde av eit organ som er underordna direktoratet, til dømes eit distriktskontor. Då vil førsteinstansen og klageinstansen vere delar av ei og same verksemd.

Gjennom særlovgivinga er det i tillegg oppretta ei mengd klagenemnder. 10 Klagenemndene er kollegiale organ, jf. kapittel 5.6, som berre skal avgjere klager innafor eit avgrensa forvaltningsområde. Klagenemndene har ikkje andre funksjonar overfor førsteinstansen.

Klagenemndene er i hovudsaka oppretta for å sikre ei klagehandsaming som gjer bruk av ekstern ekspertise, og som er uavhengig av førsteinstansen. I tillegg gjer klagehandsaming i eigne nemnder at departementa får færre enkeltsaker å handsame, og at dei kan frigjere kapasitet til å ta seg av andre departementsoppgåver. Departementa avgjorde i 2001 berre åtte prosent av klagesakene. Underliggjande verksemder eller sær­skilde klagenemnder avgjorde dei resterande 92 prosentane. 11

Det varierer korleis klagenemndene er organiserte, og kva reglar for sakshandsaming dei har. Alle nemndene har ein fast leiar, medan talet på medlemer varierer frå tre til sju. Det er ulike reglar for når nemnda er vedtaksfør, og om sekretariatet eller leiaren av nemnda kan gjere vedtak i kurante saker. I nokre tilfelle er sekretariata lagde til forvaltninga slik at førsteinstansen førebur sakene for nemnda, i andre tilfelle kan sekretariata vere store sjølvstendige organisasjonar. Ein hovudkonklusjon i ei utgreiing frå Statskonsult i 2003 var at det i mange tilfelle er så liten organisatorisk avstand mellom førsteinstansen og klageinstansen at det kan vere grunn til å reise tvil om klageinstansen har evne til å ta ei sjølvstendig vurdering av vedtaka til førsteinstansen. Dette gjeld òg for ei rekkje av dei nemndordningane som er etablerte, og der argumenta for å opprette dei har vore å sikre tilstrekkeleg sjølvstende i klagehandsaminga.

Når eit direktorat skal avgjere klager over vedtak frå eigne distriktskontor, kan dei etatsinterne vurderingane få for stor vekt. Det kan avgrense evna klageinstansen bør ha til å ta ei reell ny vurdering av saka. Departementet vil normalt ha eit breiare saksområde og eit vidare perspektiv enn det dei underliggjande verksemdene har.

Kommunane er dei viktigaste produsentane av velferdstenester for innbyggjarane. Dette inneber at staten må sikre at innbyggjarane får dei tenestene dei etter lova har krav på, og at kommunar og fylkeskommunar opptrer i tråd med lov- og regelverk. Fylkesmennene fører tilsyn med kommunale verksemder og handsamar klager på kommunale enkeltvedtak. For innbyggjarane er ordninga både enkel, rimeleg og effektiv, og ho oppfyller kravet til sjølvstende.

Automatiserte avgjerder

Elektronisk sakshandsaming kan auke både effektiviteten og rettstryggleiken. Skatt, trygd og mange stønader vert i dag utrekna automatisk og ikkje manuelt. Automatiseringa gjer at skjønsomgrep vert erstatta av formelle kriterium. Dataprogramma handsamar like saker likt og kan derfor vere med på å auke rettstryggleiken.

På den andre sida gjer automatisk sakshandsaming med eit komplisert regelverk det vanskelegare for innbyggjarane å kontrollere at vedtaka er korrekte og å finne ut av rettsstillinga si. Lånekalkulatorane til bankane, nettenestene skatteetaten tilbyr for å rekne ut skatt, og Arbeids- og velferdsetaten tilbyr for å rekne ut framtidig pensjon, er døme på simuleringsprogram som viser brukarane korleis ulike forhold verkar inn på avgjerdene. Dette kan gjere det enklare for innbyggjarane å kontrollere at avgjerdene er rette. Simuleringsprogramma må då vere samanfallande med dei programma som vert brukte i sakshandsaminga.

Forvaltningslova krev at enkeltvedtak skal ha ei grunngiving, og gode grunngivingar vil gjere det klart kva som har vore avgjerande for vedtaket. Personopplysningslova gir òg folk rett til informasjon om innhaldet i dei reglane som vert lagde inn i dataprogramma for automatiserte avgjerder. Inspeksjon av kjeldekodane og dokumentasjon av programvara kan òg vere med på å sikre høg kvalitet i avgjerdene. Det same gjeld kvalitetssjekk og stikkprøvar av vedtak som er gjorde, og systematisk oppfølging av klagesaker for å avdekkje om urette vedtak kan kome av systemfeil.

Etter offentleglova er kjeldekodane normalt saksdokument som kjem inn under innsynsretten. 12 Denne dokumentasjonen er normalt utarbeidd for å dekkje det programmerarar og systemforvaltarar treng av informasjon. Om brukarane skal kunne ha nytte av dokumenta, må dei gjerne omarbeidast og supplerast med annan dokumentasjon.

Innbyggjarane bør kunne kontrollere vedtak som er gjorde gjennom automatiserte avgjerdsprosessar, og bør ha innsyn i systema og det rettslege grunnlaget for avgjerdene. Regjeringa vil vurdere om dagens plikt til grunngiving kan utvidast slik at det vert sett klarare krav om at simuleringsprogram og dokumentasjon av avgjerdssystema vert tilgjengelege.

Reglar som opnar for bruk av skjøn, kan svekkje likehandsaminga og gjere det vanskelegare for brukarane å vurdere rettsstillinga si på førehand. Det vert òg vanskelegare å etterprøve vedtaka. E-forvaltning og automatiserte avgjerder gjer det mogleg å kombinere omsynet til rettferdige resultat med likehandsaming og effektivitet. Datasystem handsamar like tilfelle likt og tek ikkje utaforliggande omsyn. Elektroniske simuleringar gjer det mogleg å vurdere konsekvensane av ulike val. Lover og regelverk bør vere utforma slik at dei legg til rette for automatiserte avgjerdsprosessar der det er grunnlag for det.

Boks 4.5 Husbanken som pioner i e-forvaltning

Husbanken innførte i 1972 automatisert handsaming av søknader om bustønad (jf. Bing 1984). Skjønsreglar vart erstatta med klare inntektsgrenser baserte på tal frå skatteetaten. Fødselsnummer vart mata inn i systemet, opplysningar om inntekt vart henta automatisk frå skatteetaten, og informasjon om trygdestatus kom frå trygdeadministrasjonen. Faktiske og rimelege utgifter vart berekna på grunnlag av dei opplysningane banken sjølv hadde om bustaden. Programmet avgjorde så om søkjaren hadde rett til bustønad. I så fall vart ein utbetalingsgiro skriven ut.

Vi treng meir kunnskap

Det er ikkje gjort mange vitskapelege undersøkingar om i kva mon reglane i forvaltningslova faktisk sikrar innbyggjarane rettstryggleik på dei ulike forvaltningsområda. Fleire enkeltstudiar har likevel vist at rettstryggleiken ikkje alltid er god nok i praksis, til dømes når det gjeld sakshandsamingstid og kravet om likehandsaming. Ulike forhold, som gap mellom tilgjengelege ressursar og krava i regelverket, kan føre til lokale og «heimelaga» standardar for skjønsutøvinga som ikkje alltid stettar krava til rettstryggleik. 13 Fornyings- og administrasjonsdepartementet har teke initiativ til at det vert utarbeidd ei meir systematisk oversikt over eksisterande kunnskap om rettstryggleiken, mellom anna når det gjeld elektronisk sakshandsaming, slik at tiltak kan setjast inn der det er nødvendig.

4.3.3 Omsynet til personvernet

Personopplysningar er opplysningar som direkte eller indirekte kan knytast til enkeltpersonar. Personvern handlar om forsvarleg og legitim bruk av personopplysningar. Det står om å verne den interessa kvar enkelt har av at opplysingane vert handterte med diskresjon og respekt for privatlivets fred, at dei er korrekte og fullstendige for det formålet dei skal brukast til, og at dei som opplysningane gjeld, har innsyn i kva for opplysningar som finst om dei. Personvern handlar òg om å ha eit lågt overvakingsnivå.

Desse omsyna ligg til grunn for utforminga av den norske personvernlovgivinga, som òg er utforma i tråd med EU-direktiv 95/46/EF. I tillegg har Den europeiske menneskerettskonvensjonen, som er gjeldande rett i Noreg, reglar for personvern. Personopplysningslova skal verne kvar enkelt mot at personvernet hans eller hennar vert krenkt gjennom måten personopplysningar vert handsama på, verne den personlege integriteten og privatlivets fred og sikre tilstrekkeleg kvalitet på opplysingane, jf. § 1.

Forvaltninga lagrar ei stor mengd personopplysingar fordi dei ligg til grunn for avgjerder og vedtak. Lova krev at det ikkje vert henta inn og handsama fleire opplysningar enn det som er nødvendig for føremålet med innsamlinga, at opplysingane berre vert brukte til det dei er henta inn for, at dei er korrekte, og at dei ikkje er tilgjengelege for andre enn dei som faktisk har bruk for dei. At opplysningar ikkje skal brukast til noko anna enn det dei er samla inn for, heng òg nært saman med reglar om teieplikt i ulike delar av lovgivinga.

Innbyggjarane har rett til innsyn i kva for opplysingar som er registrerte om dei. Dette samsvarar med den retten forvaltningslova gir til partsinnsyn. Innsyn er nødvendig for at innbyggjarane skal kunne ta vare på personverninteressene sine, og for at dei skal kunne krevje retting av opplysningane.

Lova set strenge krav til sikring av personopplysningar, særleg sensitive opplysingar. For at ei sak skal vere så godt opplyst som mogleg, er forvaltninga heilt avhengig av at innbyggjarane gir frå seg opplysningar om seg sjølve. Innbyggjarane må vere trygge på at forvaltninga handsamar opplysningar om dei på ein ordentleg måte. At tilsette kan miste flyttbare lagringsmedium og feilsende e-post og telefaksar med personopplysningar, eller at opplysningar kan kome på avvegar når utstyr vert stole, er døme på kor viktig IKT-tryggleik er. At uvedkomande urettmessig får hand om personopplysningar, kan vere svært krenkjande for dei det gjeld. Det er ikkje berre brot på reglane i personopplysningslova, men kan òg vere brot på teieplikta i forvaltningslova eller i andre lover. Etter handsaminga av Ot.prp. nr. 71 (2007 – 2008) Om lov om endringer i personopplysningsloven mv. har Datatilsynet no generelt høve til å gi pålegg om overtredingsgebyr ved brot på personopplysningslova.

Sentrale forvaltningsrettslege prinsipp og rettstryggleiksprinsipp samspelar med prinsippa om personvernet. Ønsket om ei effektiv og open forvaltning kan likevel utfordre personvernet. Informasjon skal vere lett tilgjengeleg, samtidig som informasjonen skal vere sikra mot innsyn frå uvedkomande. Innbyggjarane skal kunne kontrollere forvaltninga, samtidig som partane i ei sak har krav på diskresjon. Portalar som Miside og Altinn skal vere brukarvenlege, men må òg vere sikre. Samarbeid mellom ulike sektorar kan setje personverninteressene på spissen. På den eine sida kan slikt samarbeid gjere sakshandsaminga enklare og meir effektiv, til glede for både brukarane og forvaltninga. På den andre sida kan det føre til at opplysningane vert brukte til noko anna enn det dei var samla inn for, og det kan utfordre reglane om teieplikt i ulike særlover.

Sentrale databasar med store mengder personopplysningar om svært mange personar gjer det enklare å setje saman opplysningar og kan vere med på å effektivisere handsaminga av dei i forvaltninga. Men ofte vil det føre med seg eit ønske om å bruke opplysningane til noko anna enn det dei var samla inn for. Det kan gjere at den som opplysningane gjeld, mistar oversikta over bruken av opplysingane om seg sjølv. Innbyggjarane vert då mindre i stand til å ta vare på personverninteressene sine. Ei samling av store mengder informasjon aukar òg potensialet for misbruk. Ein sakshandsamar skal ikkje ha tilgang til fleire opplysningar om andre innbyggjarar enn han eller ho faktisk treng for å løyse oppgåvene og gjere eit rett vedtak. Verksemdene må derfor ha kontroll med tilgangen til opplysningane.

Regjeringa ønskjer ei open, brukarretta og effektiv forvaltning. Det set store krav til tekniske løysingar som er både sikre og brukarvenlege. Gode tekniske løysingar kan vere med på å styrkje personvernet. Å føre logg over innsyn i opplysningane kan hindre at tilsette snokar i opplysningar dei sakleg sett ikkje treng. Regjeringa vil satse på denne typen personvernfremmande teknologi, jf. St.meld. nr. 17 (2006 – 2007) Eit informasjonssamfunn for alle,der det er gjort nærmare greie for dette temaet.

Offentleg elektronisk postjournal og publisering av saksdokument frå forvaltninga i fulltekst på Internett gir ei meir open forvaltning. Personopplysningslova skal ikkje avgrense innsynsretten, men innsynsretten etter offentleglova gjeld avgrensa saker eller dokument og krev ikkje at dokumenta er tilgjengelege for alle over Internett. Regjeringa legg til grunn at personopplysningslova gjeld for dokument som vert lagde ut på Internett, og som inneheld personopplysingar.

Omsynet til personvern må tidleg med i vurderinga av reformer og tiltak. Departementet har derfor laga ei eiga rettleiing som skal lette arbeidet i forvaltninga med å vurdere konsekvensane for personvernet.

Regjeringa sette i 2007 ned Personvernkommisjonen, som la fram utgreiinga si i januar 2009, Individ og integritet: Personvern i det digitale samfunnet(NOU 2009: 1). Kommisjonen foreslår generelt å styrkje omsynet til personvern i samfunnet og har ei rekkje konkrete forslag til tiltak på fleire sektorar. Utgreiinga vert no send på høyring, og Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil gå vidare med dette arbeidet.

Som ledd i etterkontrollen av lova tek Justisdepartementet sikte på å sende eit notat om endringar av personopplysningslova ut på høyring i løpet av 2009. Arbeidet med etterkontrollen vert gjennomført i nært samarbeid med Fornyings- og administrasjonsdepartementet, som er ansvarleg for personopplysningsforskrifta, og med Datatilsynet, som på bakgrunn av erfaringane med lova har viktig kunnskap om kor det trengst endringar.

4.4 Gode reglar som er lette å følgje

4.4.1 Regelverksutvikling som politikkområde

For at reglane skal få påverknadskraft, trengst det eit apparat som kan informere, rettleie, føre tilsyn og sanksjonere eventuelle brot på reglane. Saman med reglane vert dette apparatet gjerne kalla eit reguleringsregime.

Ein sterk vekst i internasjonalt og nasjonalt regelverk har sett bruk av lover og reglar som styringsform på saklista dei siste 15 – 20 åra. Internasjonale organ som EU og OECD har spela ei viktig rolle i dette arbeidet. Omgrep som Regulatory reform, Regulatory policy, Regulatory governance og Better regulation er sentrale i det internasjonale ordtilfanget om styring og reform i offentleg sektor. Ein viktig bakgrunn er at mange av dei tenesteområda som tidlegare var reine offentlege monopol, har vorte liberaliserte. Dei er no styrte gjennom reguleringar som i stor mon er internasjonale, slik som teletenester og posttenester.

Nye sektorbaserte reguleringsregime har hatt til føremål å fremme fungerande marknader, like marknadsvilkår og krav til omfang og kvalitet på tenestene. I tillegg har vi ei rekkje reguleringsregime, somme med ei lang historie, som skal sikre tryggleik for liv, helse og miljø, fungerande samferdsle, kommunikasjon og energiforsyning og vern av integritet og ideelle interesser, som likestilling og personvern. 14 Dei ulike initiativa og programma på reguleringsområdet, til dømes frå OECD, har etter kvart flytta merksemda frå omfanget på regelverket og kva det kostar å følgje reglane, over til at gode reguleringar er ein viktig føresetnad for verdiskaping og demokratisk styring.

På så å seie alle oppgåveområda til kommunane er det omfattande statlege reguleringar som mellom anna set krav til omfanget og kvaliteten på kommunale tenester, krav til sakshandsaminga, til regulerings- og planarbeidet o.a. Regulering av kommunesektoren står i ei særstilling. Staten set dei økonomiske rammene for verksemda til kommunane og tenesteytinga  er del av eit samla offentleg tilbod. Regulering av og tilsyn med kommunane må òg sjåast i samanheng med at kommunane er eigne folkevalde nivå.

4.4.2 Utfordringar når det gjeld regelverksutvikling

Trass i stor innsats dei seinare åra for å forenkle og minske talet på reglar har det vist seg vanskeleg å gjere noko med det samla omfanget av regelverket, jf. òg kapittel 2. Innleminga av EU-reglar i norsk rett 15 påverkar talet på reglar og fører til endringar av eksisterande regelverk. Totalt er det i dag ca. 760 lover og over 2 000 sentrale forskrifter. Omfanget har gått ned sidan 2003, men er likevel høgare enn for 15 – 20 år sidan. Det er ikkje først og fremst talet på lover og forskrifter som har auka, men over tid har dei gjennomsnittleg vorte lengre. Nytt regelverk erstattar i stor grad gammalt, så auken i omfanget av Lovtidend betyr ikkje at mengda av lover og forskrifter har auka tilsvarande. Talet på reglar seier lite om kor nyttig eller kostnadskrevjande regelverket er. Likevel gir det samla omfanget ein indikasjon på kompleksitet og detaljeringsgrad og kor lett eller vanskeleg det er å få oversyn over den samla reguleringa.

Figur 4.3 Produksjon av lover og forskrifter 1990 – 2008

Figur 4.3 Produksjon av lover og forskrifter 1990 – 2008

Kilde: Lovdata

Nye reglar vert gjerne utforma som funksjons- og føremålsbaserte krav med rom for at verksemdene som reguleringa gjeld, sjølve kan finne fram til den beste måten å oppfylle krava på. Regelverket legg meir vekt på sjølvregulering gjennom internkontroll og krav til intern styring av korleis reglane vert etterlevde. Styresmaktene driv tilsyn og kontroll av om verksemdene har styringssystema på plass. På 1990-talet førte desse endringane til eit utstrakt samarbeid mellom ulike tilsynsorgan om felles og gjennomgåande tema knytte til regulering og tilsyn. Fleire tiltak vart gjennomførte for å harmonisere språkbruk, tilsynsmetodikk og -praksis. Det vart òg ei større forståing for at reglane burde vere utforma slik at dei forpliktar verksemdene til ei meir medviten og systematisk styring av risiko.

Som ledd i ein brei og systematisk gjennomgang av ulike medlemsland analyserte OECD i 2002 – 2003 generelle tiltak for betre reguleringar i Noreg. Rapporten framhevar at Noreg manglar ein samla og konsistent politikk for styring gjennom reguleringar. OECD peikar på at retningsliner og praksis for høyringar i samband med forslag om nytt regelverk er godt utvikla, mellom anna gjennom Utgreiingsinstruksen, men at utgreiingane likevel ikkje alltid er gode nok. Sjå kapittel 6.4.3 om Utgreiingsinstruksen som instrument for gode og samordna avgjerder. OECD trekkjer fram nokre tiltak som dei meiner kan gjere situasjonen betre:

  • å utvikle ein felles og samordna reguleringspolitikk som i større grad tek opp spørsmål om samfunnsmessige verknader av regelverk

  • meir aktiv bruk av konsekvensvurderingar, såkalla Regulatory Impact Analyses (RIA)

  • betre kvalitet på reguleringa av kommunesektoren

  • styrkt sjølvstende for tilsyna og ei meir systematisk etterprøving og evaluering av verksemda deira. 16

Boks 4.6 Tiltak for enklare og betre regulering av næringslivet

Handlingsplan for å redusere dei administrative kostnadene for verksemdene

Våren 2006 avgjorde Regjeringa å gjennomføre eit prosjekt ut frå standardkostmetoden. Dette er ein metode for å vurdere og rekne ut kva det kostar næringslivet å etterleve informasjonskrav frå det offentlege. Rapportane frå prosjektet har vore eit hjelpemiddel for departementa i arbeidet med å utarbeide tiltak som kan redusere kostnader som informasjonskrava fører med seg. Nærings- og handelsdepartementet la i august 2008 fram handlingsplanen «Tid til nyskaping og produksjon», som er ein detaljert plan for vidare oppfølging av dette arbeidet, med vel 120 konkrete tiltak frå 14 departement. I tillegg er det i handlingsplanen nedfelt eit prinsipp om at ein skal vurdere om store og små verksemder bør ha ulike krav til å levere informasjon til det offentlege.

Altinn

Altinn vart lansert i 2003 etter eit samarbeid mellom skatteetaten, Statistisk sentralbyrå og Brønnøysundregistra. I dag er 22 statlege verksemder med i samarbeidet, som tilbyr om lag 150 elektroniske skjema og tenester til ei stor og samansett brukargruppe. Sidan Altinn vart opna, har om lag 400 000 norske verksemder gått over frå papirbasert til elektronisk innlevering av offentlege skjema. 34 millionar skjema har passert gjennom Altinn sidan starten.

No vert Altinn utvikla vidare for at informasjonen i større grad skal kunne utvekslast på tvers av ulike offentlege verksemder. Den nye Altinn-løysinga vil leggje til rette for at næringslivet kan samordne innrapporteringane sine til ulike offentlege verksemder. I 2008 vart det òg starta eit arbeid for å samle all overordna informasjon om reglar og stønadsordningar for etablerarar og private verksemder i Altinn. Slik informasjon finst i dag på ei mengd ulike nettstader i offentleg regi.

Oppgåveregisteret

Oppgåveregisteret held à jour ei detaljert oversikt over kva for opplysningar som staten krev av næringslivet. Oppgåveregisteret er ein pådrivar i arbeidet med å samordne og forenkle oppgåveplikter (innrapporteringsplikter) som statlege verksemder pålegg næringslivet. I løpet av ein 10-årsperiode har dette arbeidet ført til ein netto reduksjon i oppgåvepliktene for næringslivet på vel 1000 årsverk.

ELMER

I 2006 utvikla Nærings- og handelsdepartementet ELMER 2-retningslinene for offentlege næringsskjema på Internett. Dette er eit fullstendig sett med prinsipp og spesifikasjonar for utforming av nettbaserte skjema som skal sikre at ein kan kjenne seg igjen på tvers av offentlege verksemder. Retningslinene set strenge krav til at skjema er brukarvenlege, og til språk og pedagogikk.

Krav om vurdering av næringsøkonomiske konsekvensar – Orakel

Nærings- og handelsdepartementet oppretta i 2002 Orakel, eit kompetansemiljø som gir forvaltninga hjelp og støtte til å skaffe fram eit godt grunnlag for avgjerder som verkar inn på næringslivet. Orakel gir bidrag og støtte til utgreiing av konsekvensar for næringslivet, til kvalitetssikring av underlaget for avgjerdene, kompetanseheving og undervisning, utvikling av metodeverktøy og enkel tilgang til oppdatert statistikk om norsk næringsliv. Utgreiingsinstruksen krev at om dei første vurderingane av eit tiltak viser at saka har konsekvensar for næringslivet, skal ho leggjast fram for Nærings- og handelsdepartementet før sjølve utgreiinga tek til.

4.4.3 Enklare og betre reguleringar

Lover og reglar er sentrale verkemiddel i samfunnsstyringa og skal mellom anna sikre at enkeltpersonar og verksemder handlar i tråd med viktige samfunnsomsyn. For at dei skal få dei verknadene som er tilsikta, må lover og reglar vere enkle å forstå og så enkle som mogleg å etterleve. Styresmaktene bør vurdere dei faktiske verknadene etter at ei lov eller ein regel har verka ei tid. Dette gjeld ikkje minst eventuelle utilsikta negative fordelingsverknader av regelverket.

Departementa og underliggjande verksemder har alle eit ansvar for forenkling og forbetring av regelverk på sine forvaltningsområde. Nokre departement har eit særleg ansvar for å støtte opp under andre sektorar i dette arbeidet. Innafor ansvarsområdet til Nærings- og handelsdepartementet vert forenkling høgt prioritert i arbeidet med å styrkje konkurranseevna til næringslivet. Offentlege reguleringar og krav om informasjon bør vere innretta slik at dei ikkje påfører verksemdene større kostnader enn det som er nødvendig for å nå målet. Næringsretta forenkling inneber mellom anna utvikling av gode og brukarvenlege offentlege elektroniske tenester som næringslivet kan bruke i rapporteringa si til det offentlege, tiltak for å redusere eventuelle administrative kostnader som offentlege pålegg fører til, og krav til vurdering av næringsøkonomiske konsekvensar av regelverk.

Lovavdelinga i Justisdepartementet har eit generelt ansvar for teknisk kvalitet, struktur og innhald i lovverket og skal gi råd til andre departement i lovarbeidet. Alle lovforslag så nær som skattelovsforslag skal leggjast fram for avdelinga til lovteknisk gjennomgang.

For å styrkje arbeidet med å få til eit enklare og betre forskriftsverk vart det i 2005 oppretta ei eiga eining i Justisdepartementet. Eininga skal gi råd om utforminga av forskrifter, mellom anna når det gjeld gjennomføring av EØS-regelverk. Eininga skal mellom anna sjå på heilskapen i regelverket, sjå til at forskriftene ikkje vert meir omfattande enn nødvendig, og at dei har ein god struktur. Ho skal òg vurdere rettslege sider ved innhaldet i reglane og vere med på å byggje opp kompetanse og utvikle tilbod om undervisning på dette området i forvaltninga.

Kommunesektoren er den klart største delen av offentleg sektor og står for størstedelen av den offentlege velferdsproduksjonen. Kommunesektoren vert i stor grad styrt av statlege reguleringar. Ei god og effektiv regulering av kommunane er derfor viktig for den samla verdiskapinga i offentleg sektor. Kommunal- og regionaldepartementet har laga eigne retningsliner for statlege regelverk som er retta mot kommunesektoren. Retningslinene legg vekt på at staten må gi kommunane reell avgjerdsmakt og handlerom slik at dei kan finne kostnadseffektive og gode løysingar tilpassa lokale forhold og sine eigne innbyggjarar. Omsynet til lokaldemokratiet skal vege tungt, og berre viktige nasjonale omsyn kan rettferdiggjere statlege inngrep og reglar. Sjå òg St.meld. nr. 12 (2006 – 2007) Regionale fortrinn, regional framtid.

Utgreiingsinstruksen er eit sentralt verkemiddel med tanke på betre reguleringar, særleg gjennom kravet om konsekvensvurdering, jf. kapittel 6.4.3. I 2005 vart det utarbeidd ei ny rettleiing til Utgreiingsinstruksen, mellom anna for få ei meir samla framstilling av krava til utgreiingar. Den reviderte rettleiinga i samfunnsøkonomisk analyse frå Finansdepartementet (2005) er òg eit bidrag til å forenkle oppfølginga av arbeidet med å lage gode konsekvensutgreiingar før ein legg fram forslag til nye reguleringstiltak. Saman med rettleiingane gir Utgreiingsinstruksen ei god oppskrift på korleis ein bør tenkje gjennom innhaldet i og konsekvensane av eit regelverk. Rettleiinga frå Justisdepartementet om arbeidet med lover og forskrifter presiserer òg at etterkontroll av korleis reglane verkar, bør vere ein naturleg del av arbeidet med å betre regelverket. Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil styrkje arbeidet med Utgreiingsinstruksen. Gode konsekvensutgreiingar er særleg viktige for å sikre at lovbaserte verkemiddel vert brukte slik at dei fremmar effektivitet og god samfunnsøkonomi og vert effektive verkemiddel for politisk styring.

Boks 4.7 Retningsliner og rettleiingar i regelverksarbeid

Det finst ei rekkje forvaltningsinterne reglar, retningsliner og rettleiingar som skal betre styringa med regelutviklinga og betre kvaliteten i regelarbeidet. Dei viktigaste er desse:

  • Utgreiingsinstruksen, med rettleiing i utgreiingsarbeid, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, 2005

  • Lovteknikk og lovforberedelse. Rettleiing om lov- og forskriftsarbeid, Justisdepartementet, 2000

  • Regelverkshåndbok, Statskonsult, ny utgave 2007

  • Regjeringsinstruksen, Kongeleg resolusjon 1909 – 03 – 23

  • Retningslinjer for framtidig statlig regelverk retta mot kommunesektoren, Kommunal- og regionaldepartementet, 2006

  • Rettleiingar i næringsøkonomiske konsekvensvurderingar, Nærings- og handelsdepartementet, 2000

  • Veileder i forskriftsarbeid for kommuner, Justisdepartementet, 2002

  • Retningslinjer for departementenes arbeid med EØS-saker, Statsministerens kontor, 2008

  • Veileder i samfunnsøkonomiske analyser, Finansdepartementet, 2005

  • Veileder til gjennomføring av evalueringer, Finansdepartementet, 2006

  • Forenklingsguiden, Nærings- og handelsdepartementet, 2008

  • Veileder i evaluering av lover, Justisdepartementet og Senter for statlig økonomistyring, 2009

Som følgje av OECDs landgjennomgang vart det i 2005 etablert eit fagpanel til støtte for arbeidet i departementa med samfunnsøkonomiske konsekvensanalysar. Fagpanelet har vore med på å gjennomføre slike analysar for fleire departement. Fagpanelet har òg gitt eit bidrag til å heve kunnskapen om samfunnsøkonomiske analysar i departementsfellesskapet. Fornyings- og administrasjonsdepartementet arbeider no med korleis fagpanelet kan vidareførast.

Fagdepartementa og dei underliggjande verksemdene som har reguleringsoppgåver, må byggje opp kompetansen sin om metodikk, praksis og verknader av reguleringar, for eksempel gjennom fagnettverk innafor ulike regulerings- og tilsynsregime. Forvaltninga må ha god og systematisk kunnskap om kva verknader reguleringar har, og om i kva mon lover og reglar som alt er vedtekne, er gode verkemiddel for å ta vare på dei formåla og omsyna som ligg til grunn, jf. òg evalueringskravet i økonomireglementet. Kunnskapsproduksjonen om dette er svak, spreidd og lite systematisk, og det finst ingen større forskingsmiljø som særleg tek opp bruken av reguleringsbaserte verkemiddel på ein systematisk måte. Nyleg har Justisdepartementet i samarbeid med Senter for statleg økonomistyring (SSØ) laga ei rettleiing i evaluering av lover. Rettleiinga kan òg nyttast til å evaluere forskrifter og andre reglar. Rettleiinga er eit viktig bidrag til å få betre kunnskap om korleis reglane og regelverkshandhevinga verkar i praksis. Slik kunnskap er nødvendig for å gjere den rettslege styringa meir treffsikker og effektiv.

Boks 4.8 Brukarretting i tilsyns- og kontrollverksemd

God brukarretting gjeld ikkje berre for dei oppgåvene i staten som primært går ut på å yte tenester til publikum. For at eit regelverk skal verke slik det er tenkt, og vere lett å etterleve, skal det fylle desse krava:

  • Regelomfanget skal ikkje vere større enn nødvendig. Kostnadene for dei som skal etterleve pliktene, skal vere minst mogleg.

  • Regelverket skal vere forståeleg, tydeleg og mogleg å etterleve. Det skal vere ein god balanse mellom spesifikke reglar og rommet for skjøn.

  • Reglar skal ikkje stå i motstrid med kvarandre, og dei ulike setta av reglar skal harmonisere.

  • Tilsyn med og kontroll av personar og næringsliv utført av ulike verksemder skal vere samordna.

  • Regulering og tilsyn skal ta utgangspunkt i der det er størst risiko, og der sjansane for reduksjon av risiko er størst.

  • Styresmaktene skal ha høg kompetanse og setje høge krav til kvalitet, mellom anna når det gjeld rettstryggleik og fagleg rettleiing om regelverksforståing.

  • Styresmaktene skal ha god kjennskap til det som særmerkjer og set rammer for dei som skal etterleve regelverket.

Delar av forvaltninga samarbeider med private verksemder, bransjeorganisasjonar, fagforeiningar og ekspertgrupper for å sikre tenlege reglar og god tilsynspraksis. Open dialog med dei som skal følgje dei rettslege pålegga, gjer det meir sannsynleg at dei kjem til å etterleve forpliktingane. Samtidig må dei verksemdene som utøver avgjerdsmakt, avvege interessene til ulike grupper som har motstridande oppfatningar av kva som er gode reglar, til dømes forbrukarar og produsentar, tilsette og arbeidsgivarar, brukarar og eigarar.

Fotnoter

1.

Den europeiske rett­leiinga om brukar­retting og brukarmedverknad er utvikla i EUPAN (European Administrative Network), som er eit uformelt læringsforum for medlemsland i EU, søkjarland og observatørar som arbeider med fornying og kvalitet på offentlege tenester.

2.

Brandtzæg, P.B og Lüders, M. (2008): eBorger 2.0. Den alminnelige borger som leverandør av informasjon. En SINTEF-rapport skrevet på oppdrag av Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

3.

Innbyggjarkonferansen i 2007 hadde 149 deltakarar som representerte eit tverrsnitt av folk som hadde vist lokalt engasjement for velferd, oppvekst og utdanning.

4.

Sjå Brandtzæg, P.B og Lüders, M. (2008): eBorger 2.0. Den alminnelige borger som leverandør av informasjon. En SINTEF-rapport skrevet på oppdrag av Fornyings- og administrasjonsdepartementet; Storstul, T., m.fl. (2008): Nye nettfenomener. Staten og delekulturen, Institutt for medier og kommunikasjon og ITU, Universitetet i Oslo.

5.

Vox (2008): Borger og bruker. En analyse av den norske befolkningens digitale kompetanse.

6.

Lova gjeld ikkje for sjølvstendige rettssubjekt som hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private. Vidare kan verksemder haldast utafor verkeområdet til lova dersom det må reknast som nødvendig ut frå den typen verksemd det gjeld, konkurransesituasjonen eller andre særlege tilhøve.

7.

Arbeidet politiet og påtalemaktene gjer i medhald av straffeprosesslova, arbeidet på Stortinget med lovgiving og den dømmande verksemda til domstolane kjem ikkje inn under forvaltningslova eller omgrepet rettstryggleik i forvaltningsretten og fell derfor utafor framstillinga her. Retten til å gå til søksmål for å få prøvd om forvaltnings­avgjerder er gyldige, kjem inn under omgrepet rettstryggleik, men ikkje sjølve sakshandsaminga i domstolen etter tvistelova.

8.

I tillegg til kravet om at avgjerda skal ha heimel i lov, inneheld Grunnlova avgrensingar av kva lovene kan fastsetje. Det gjeld t.d. forbodet mot å gi lover med tilbakeverkande kraft, ytringsfridomen og retten til full erstatning ved oreigning av eigedom.

9.

Formålet med med fri rettshjelp er å sikre juridisk hjelp til personar som ikkje sjølv har nødvendige midlar til å dekkje kostnadene med den rettshjelpa dei treng, og som har mykje å seie for velferda deira. Rettshjelpa vert gitt i form av fri saksførsel for domstolane og som fritt rettsråd i andre typar saker. Fri rettshjelp gjeld likevel ikkje for hjelp som er dekt av andre ordningar. Saker der det offentlege har opplysnings- og rettleiingsplikt, mellom anna etter reglane i forvaltningslova, kjem ikkje under lova om fri rettshjelp.

10.

Statskonsult fann i ein gjennomgang i 2001 om lag 230 klagenemnder på sentralt og lokalt nivå, fordelte på 48 klageordningar. Då var dei lokale likningsnemndene ikkje rekna med. (Statskonsult (2003): Klager over alt: Organisering av statlig klagesaksbehandling, Rapport 2003:19).

11.

Statskonsult (2003): Klager over alt: Organisering av statlig klagesaksbehandling, Rapport 2003:19

12.

I nokre tilfelle kan innsynsretten vere avgrensa. Til dømes er det ikkje høve til å ta elektronisk kopi av programkodar som tredjemann har immaterielle rettar til, jf. offentleglova § 30. Nokre programkodar kan haldast unna innsyn fordi innsyn vil motverke offentlege kontrolltiltak, til dømes røpe kontrollstrategiar i toll- og avgiftsforvaltninga.

13.

Sjå mellom anna Eckhoff, T. og Graver, H. P. (1991): Regelstyring av lokale forvaltningsvedtak - Praktisering av bygningsloven. Oslo, Tano; Fossestøl, K. (2008): Valgfrihet, styring og dialog. Behovet for en ny forvaltningspolitikk for velferdsstatlig tjenesteyting (rapport skriven på oppdrag frå Fornyings- og administrasjonsdepartementet); Andenæs, K og Papendorf, K. (2008): Rettsliggjøring, rettslig styring og rettssikkerhet (rapport skriven på oppdrag frå Fornyings- og administrasjonsdepartementet).

14.

Sjå Statskonsult (2002): (Be)Grep om tilsyn. Rapport 2002:12.

15.

I OECDs landgjennomgang av Noreg frå 2003 (Norway: Preparing for the Future Now) er det rekna med at om lag 4000 EU-reguleringar har vorte norsk lov sidan 1994, og at det i perioden 1999-2001 vart utarbeidd i gjennomsnitt 230 relevante EU-lover. Ei spørjeundersøking retta til statlege tilsynsverksemder i 2002 viste at over halvparten meinte at reguleringar på deira område i stor eller svært stor grad var påverka av internasjonale krav. På enkelte område, slik som offentleg kringkasting, utgjer reglar med grunnlag i internasjonal rett eller EU-rett nær 100 prosent av dei samla reguleringane. Statskonsult (2002) (Be)Grep om tilsyn, Rapport 2002: 12.

16.

Dette punktet meinte utgreiarane var tilfredsstillande handtert i St. meld. nr 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn. Forslaga i meldinga vart langt på veg avviste av Stortinget.

Til dokumentets forside