St.meld. nr. 19 (2008-2009)

Ei forvaltning for demokrati og fellesskap

Til innholdsfortegnelse

7 Arbeidsgivarpolitikk og leiing

Figur 7.1 

Figur 7.1

Kilde: Paal Audestad

7.1 Innleiing og samandrag

Forvaltninga skal ha høg kompetanse, god medarbeidarskap og ein leiarskap som gir retning og motiverer til innsats. Samfunnet og staten er i endring, og det krev at tilsette og leiarar kan løyse nye oppgåver. Utvikling og fornying vil vere ein naturleg og nødvendig del av kvardagen til dei statstilsette. Arbeidstakarane i staten ønskjer å utvikle seg og ta ansvar, og dei har krav på og plikt til å medverke til effektiv organisering og gode arbeidsprosessar. Dette set krav til ein aktiv arbeidsgivarpolitikk sentralt og i verksemdene.

Leiarar og medarbeidarar har saman og kvar for seg ansvar for å strekkje seg etter ny kunnskap og betre måtar å løyse oppgåvene på. Medråderett for organisasjonane og medverknad frå dei tilsette gir rom for kreative og sjølvstendige arbeidstakarar. Det er avgjerande for kvalitet og nytenking og for å rekruttere og halde på motiverte og fagleg sterke medarbeidarar.

Forvaltninga si rolle som utøvande apparat for regjeringa set særskilde krav til dei tilsette og til leiarskapen i staten. Plattform for leiing i staten frå 2008 slår fast at leiarane skal forvalte og utvikle ressursane til fellesskapet, vere ein reiskap for folkevalde styresmakter, samarbeide på tvers av verksemder og sektorar og skape attraktive arbeidsplassar. Derfor må staten ha ein god og samordna arbeidsgivarpolitikk. Statlege verksemder har ulike oppgåver, ansvar, storleik og samansetning av arbeidsstokken. Den statlege arbeidsgivarpolitikken må spegle dette. Verksemdene må utvikle arbeidsgivarpolitikken i pakt med dei overordna verdiane og rammene som gjeld for staten.

Regjeringa vil i arbeidsgivarpolitikken leggje vekt på

  • Leiing: Leiarane i staten skal medverke til å nå politiske mål og til å utvikle ein sterk og effektiv offentleg sektor. Dei skal vere pådrivarar for å oppnå gode resultat på sine eigne ansvarsområde og på tvers av sektorar og nivå. Leiarane har ansvar for å fordele oppgåver og utnytte ressursar effektivt. Det krev at dei er tydelege, har vilje til å prioritere og har handlekraft, slik at avgrensa ressursar vert brukte målretta. Leiarane skal synleggjere forvaltningsverdiane og setje dei ut i livet, leggje til rette for medråderett og medverknad frå dei tilsette og arbeide for god medarbeidarskap i staten. Plattform for leiing i staten skal liggje til grunn for all leiarskap og arbeid med å utvikle leiarskapen i staten.

  • Medråderett og medarbeidarskap: Leiarane og medarbeidarane har saman eit ansvar for utviklinga av arbeidsplassen sin, for at verksemda når måla sine, og for at kvar enkelt får teke i bruk kunnskapen sin. Ut frå lov- og avtaleverket, plattforma for leiing, etiske retningsliner og andre overordna føringar skal verksemdene utforme ein lokal arbeidsgivar- og leiarpolitikk som gir dei tilsette medråderett gjennom organisasjonane, individuell medverknad og som fremmar god medarbeidarskap.

  • Rekruttering av kompetente og motiverte medarbeidarar:Statsforvaltninga er avhengig av å trekkje til seg og halde på kompetente og engasjerte medarbeidarar. Statlege arbeidsplassar skal vere prega av ordna og trygge arbeidstilhøve. Staten skal by på utfordrande arbeidsoppgåver, gode og fleksible arbeidsordningar og ein konkurransedyktig personalpolitikk. Innafor kollektive ordningar og avtalar skal arbeidsgivarpolitikken leggje til rette for individuelle tilpassingar slik at dei tilsette kan utføre arbeidet sitt på ein god måte i alle livsfasar og livssituasjonar. Staten har eit særleg ansvar for å gå føre og synleggjere at mangfald er mogleg og verdfullt.

  • Kompetanseutvikling og livslang læring: Kompetansepolitikken skal ha som mål å auke erfaringsgrunnlaget, tilføre nye faglege perspektiv og oppdatere kunnskapen hos dei tilsette. Tilbod om kompetanseutvikling for leiarar i staten skal gjere kvar enkelt til ein betre leiar og styrkje den felles leiarskapen i verksemdene. Statleg arbeidsgivarpolitikk skal leggje til rette for og oppmuntre dei tilsette og leiarane til å ta ansvar for eiga læring, jobbutvikling og jobbframtid.

7.2 Ansvar og samspel

7.2.1 Arbeidsgivaransvaret

Fornyings- og administrasjonsdepartementet har ansvaret for den overordna arbeidsgivarpolitikken i staten og for felles tiltak som gjeld alle statlege verksemder og tilsette. Departementet er ansvarleg for å utvikle arbeidsgivarpolitiske strategiar, gi dei lokale arbeidsgivarane gode verkemiddel i utøvinga av arbeidsgivarpolitikken sin, vere rådgivar for verksemdene og innhente erfaringar med korleis sentralt utforma ordningar fungerer.

I overkant av 137 000 tilsette får løns- og arbeidsvilkåra sine fastsette etter hovudtariffavtalen i staten. Fornyings- og administrasjonsdepartementet forhandlar om løns- og arbeidsvilkåra for desse arbeidstakarane med dei fire hovudsamanslutningane LO Stat, YS-Stat, Unio og Akademikerne og dessutan den frittståande organisasjonen Norges Farmaceutiske Forening. Om lag 300 leiarar, hovudsakleg toppleiarar, får løns- og arbeidsvilkåra sine fastsette gjennom eigne avtalar. Det same gjeld om lag 550 dommarar.

Om lag 1500 statleg tilsette følgjer ikkje hovudtariffavtalen i staten, men er lønte etter eigne overeinskomstar med det departementet eller den verksemda dei er tilsette i. Fornyings- og administrasjonsdepartementet forhandlar ikkje for desse verksemdene. Den overordna arbeidsgivarpolitikken til staten gjeld likevel for verksemdene der dei overeinskomstlønte er tilsette. Selskap eller føretak som er skilde ut frå staten, høyrer ikkje lenger inn under Hovudtariffavtalen i staten. Ei rad statleg eigde og deleigde selskap og føretak, mellom anna helseføretaka, NRK, NSB og Posten, har Arbeidsgiverforeningen Spekter som sin sentrale arbeidsgivarinstans. Til saman er det føretak med om lag 175 000 tilsette som er organiserte i Spekter.

Staten har andre rammevilkår og utfordringar enn andre arbeidsgivarar. Staten må utvikle løns- og forhandlingsordningane sine ut frå eigne føresetnader og særtrekk. Staten som arbeidsgivarpart er i ei særstilling fordi

  • regjeringa har eit overordna nasjonalt ansvar for lønsutviklinga og sysselsetjinga, og tariffoppgjera i staten er ein del av den generelle inntektspolitikken til regjeringa

  • omfanget av statlege tenester vert fastsett gjennom politiske avgjerder, og dei statlege tenestene vert i hovudsaka ikkje omsette i ein marknad

  • verksemdene varierer i storleik og har eit breitt spekter av oppgåver.

Noreg har ein liten og open økonomi der eit stort varebyte med utlandet er avgjerande for velferda vår. Dette gjer at omsynet til utviklinga i den konkurranseutsette sektoren må vere avgjerande for lønnsveksten i samfunnet. I utgangspunktet skal staten ikkje vere lønsleiande. Samstundes er det viktig at staten har eit samla tilbod om løn, fagleg og personleg utvikling, sosiale ordningar og pensjon som sikrar at staten kan konkurrere om arbeidskrafta.

Lønspolitikken er ein del av arbeidsgivarpolitikken. Han skal vere klar og open, og dei tilsette skal oppfatte han som rettferdig. Lønspolitikken skal gjere det mogleg å rekruttere og halde på kvalifiserte og motiverte medarbeidarar og er eit viktig grunnlag for arbeidet for ein effektiv statleg sektor. Den statlege lønspolitikken må leggje til rette for stabile rammevilkår slik at statlege verksemder kan drive ein langsiktig arbeidsgivarpolitikk. Lønspolitikken skal fremme reell likeløn mellom kvinner og menn.

Statlege verksemder har forskjellige oppgåver, ansvar, storleik og samansetning av arbeidsstokken. Den statlege arbeidsgivarpolitikken må spegle dette og leggje til rette for at verksemdene kan bruke ulike verkemiddel som er tilpassa desse skilnadene.

Verksemdene har ansvaret for å utvikle arbeidsgivarpolitikken sin innafor dei overordna verdiane og rammene som gjeld for staten. Arbeidsgivaren har rett til å leie, fordele og kontrollere arbeidet og til å tilsetje og seie opp arbeidstakarar. Sjølv om statleg forvaltning er regulert av eit omfattande lov- og avtaleverk, i tillegg til personalpolitiske føringar frå sentralt hald, gir styringsretten til arbeidsgivaren ein fleksibilitet som kvar lokal arbeidsgivar skal utnytte for å nå dei måla som er sette for verksemda.

Styringsretten i staten er ikkje vesentleg forskjellig frå den som gjeld i kommunal og privat sektor. Delegering innafor budsjett og økonomi, administrasjon, løns- og personalpolitikk o.a. har gitt dei lokale arbeidsgivarane i statlege verksemder vidare fullmakter enn før. Ei undersøking som Statskonsult gjorde i 2007, kan tyde på at dei fleste leiarar i statlege verksemder meiner at dei har tilstrekkelege fullmakter. 1 Men verksemder med store løyvingar til investeringar eller som har store variasjonar i inntektene frå eitt år til eit anna, ønskjer seg utvida fullmakter.

Regjeringa har styrkt dei tilsette sine rettar til å ytre seg og til å varsle om kritikkverdige forhold internt i verksemda, jf. arbeidsmiljølova §§ 2 – 4, 2,5 og 3 – 6. Arbeidsgivaren skal sørgje for at verksemda har rutinar for varsling av kritikkverdige forhold. Desse skal følgje Retningslinjer for utarbeiding av lokale varslingsrutinar i staten, utgitt av Fornyings- og administrasjonsdepartementet i 2007.

7.2.2 Medråderett og medverknad

Medråderett og medverknad på arbeidsplassen er nedfelt i Grunnlova § 110, som slår fast at dei tilsette skal ha «Medbestemmelsesrett paa sin arbeidsplads». Medråderett i staten er i tillegg forankra i Hovudavtalen og i reglar i tenestemannslova og arbeidsmiljølova.

Hovudavtalen er ein sentralt framforhandla særavtale som regulerer samarbeidsforholda på kvar arbeidsplass. Avtalen heimlar medråderett for representantane til organisasjonane. Medråderetten skal ikkje gripe inn i politiske avgjerder. Tilsette i offentleg sektor skal ikkje ha større innverknad på politiske avgjerder enn andre innbyggjarar. Medråderetten til organisasjonane er derfor retta inn mot det administrative og ikkje det politiske systemet.

Organisasjonane har etter tenestetvistlova rett til å forhandle om løns- og arbeidsvilkår. I tillegg skal dei tillitsvalde og organisasjonane til dei tilsette ha medråderett ved avgjerder som har innverknad på arbeidstilhøva til dei tilsette. Dei har rett til informasjon, drøfting og forhandling i tråd med Hovudavtalen og avtaleverket elles.

Det representative demokratiet i arbeidslivet skal ta vare på interessene til kvar enkelt. Hovudavtalen er ei ramme for dialog og samarbeid og fastset prosedyrar for konflikthandtering på arbeidsplassen. Partssamarbeidet legg til rette for å utvikle felles normer, gjensidig kunnskap og konsensus i mange saker. Statlege arbeidsgivarar skal leggje til rette for representativ medråderett i samsvar med avtaleverket. Dei skal møte dei tilsette og organisasjonane deira som likeverdige og med respekt. Hovudavtalen er eit sikringsnett med generelle rammer og minstekrav. Verksemdene og dei lokale arbeidsgivarane skal praktisere medråderett ut frå intensjonane og formålet i avtalen og skal ut frå lokale forhold lage sin eigen tilpassingsavtale om medråderett, slik Hovudavtalen slår fast.

I tillegg skal lokale arbeidsgivarar leggje til rette for medverknad frå dei tilsette i oppgåveløysinga og i planlegginga av arbeidet. God kvalitet på oppgåveløysinga krev at både leiarar og medarbeidarar engasjerer seg i arbeidsplassen sin, slik at den samla kompetansen vert utnytta til å skape resultat av god kvalitet. Både direkte medverknad på eigen arbeidsplass og reell medråderett gjennom organisasjonane er naudsynt for å utvikle verksemdene.

Regjeringa og organisasjonane ønskjer å vidareføre medråderetten for og medverknaden frå dei tilsette. Partane har i Hovudtariffavtalen sett av pengar til å styrkje kunnskapen om samarbeid og medråderett. Midlane går til felles opplærings- og utviklingstiltak for leiarar og tillitsvalde. Partane har mellom anna arrangert regionale konferansar for arbeidsgivarar og tillitsvalde frå nord til sør. I forlenginga av dette er det sett i verk lokal opplæring. Eit nettverk av kontaktpersonar i regionane skal spreie kunnskapen lokalt.

Regjeringa har sett ned eit offentleg utval som skal vurdere dei ulike reglane for medverknad og medråderett i arbeidslivet og kome med framlegg til korleis ordningane kan utviklast vidare. Utvalet er samansett av representantar for partane i arbeidslivet. Utvalet skal kome med utgreiinga si innan utgangen av 2009.

Departementet vil støtte opp under kunnskapsspreiing om avtaleverket og gi døme på god praksis. Medarbeidarundersøkingar med jamne mellomrom vil òg gi kunnskap om dei tilsette sin medverknad og medråderett på arbeidsplassen. Departementet vil i tillegg gjennomføre ei undersøking om medråderett og samarbeid i verksemder under omstilling.

Departementet si medarbeidarundersøking frå 2007 viste at dei statstilsette meiner dei har god innverknad på arbeidsoppgåvene dei skal løyse. Dei er derimot mindre tilfredse med endringar som følgjer av omorganisering og omstilling. Levekårsundersøkinga frå året før viste òg at statstilsette i mindre grad enn dei tilsette i privat sektor meiner at dei kan påverke avgjerder som er viktige for arbeidet deira.

For å lukkast med omstillingsarbeid er det viktig at leiarar og tillitsvalde har god felles forståing av kva slags endring som trengst, og korleis dei skal gjennomførast. Dette må til for å skape den tryggleiken og aksepten for omstillingane som er naudsynt for at omstillingsprosessane skal gå bra. Når fleire verksemder er med i ein omstillingsprosess, set det spesielle krav til samarbeidet. Reglane i Hovudavtalen må då utfyllast med ein eigen omstillingsavtale, som mellom anna må klårgjere kven som skal vere partar i samarbeidet, og korleis medverknaden skal vere.

Det er derfor eit særleg leiaransvar å formidle og klargjere det overordna målet med omstillinga og leggje til rette for ei god gjennomføring saman med dei det gjeld. Omstillingar gjer ofte dei som arbeider i organisasjonen utrygge. Leiaren må handtere dette på ein open måte overfor dei tilsette og invitere dei og organisasjonane deira med på avgjerdene. Det er ei særleg utfordring å ta vare på arbeidsmiljøet når omstillingsprosessen er i gang. Departementet er pådrivar for at omstillingane i staten skal skje så smidig og effektivt som mogleg, og har i samarbeid med hovudsamanslutningane laga retningsliner som gjeld personalpolitikk ved omstillingsprosessar, med rettleiing. Desse vart reviderte i 2008. Her finn ein mellom anna eit kapittel om juridiske problemstillingar ved slike prosessar. Ein finn vidare mal for omstillingsavtale og verkemiddel til bruk ved omstilling i staten.

Regjeringalegg stor vekt på samarbeid og dialog med dei tilsette og organisasjonane deira under endringsprosessar. Å møte kvarandre på ein open måte og ha vilje til å spele på lag er naudsynt for å få til eit godt samarbeid .

7.2.3 Medarbeidarskap

Medarbeidarskap handlar om at leiarar og medarbeidarar tek eit felles ansvar for arbeidsmiljøet og for måla til verksemda. Det krev ein leiarskap som spelar på lag med dei tilsette og organisasjonane deira, inkluderer dei tilsette i avgjerdsprosessane og gir kvar enkelt tilsett rom for å hente det beste ut av seg sjølv.

Norske leiarar har ofte ein uformell, involverande, støttande og lite autoritær leiarstil. Medarbeidarane er gjennomgåande høgt motiverte for å bruke dei faglege ressursane sine. Leiarane skal delegere oppgåver, rettleie og følgje opp medarbeidarane, og dei skal setje krav til resultat. Medarbeidarane har krav på fagleg utvikling, tilbakemeldingar, effektiv organisering og gode arbeidsprosessar. God medarbeidarskap kjem til uttrykk når medarbeidarane engasjerer seg i arbeidsplassen sin, tek ansvar for arbeidsmiljøet og gjer sitt beste for å få ei betre oppgåveløysing. Medarbeidarskap krev ein tydeleg leiarskap som motiverer og gir retning. Kvar leiar, og leiarane som gruppe, har eit særleg ansvar for å få fram resultat til beste for fellesskapet i samsvar med grunnleggjande verdiar i samfunnet og dei politiske prioriteringane, slik det er understreka i Plattform for leiing.

Medarbeidarskap tek medråderetten på alvor og respekterer styringsretten til arbeidsgivaren. Medarbeidarskap krev at dei tilsette tek i bruk kunnskapen sin i utviklinga av arbeidsplassen. Leiarar og medarbeidarar har ulike roller og ulikt ansvar. Likevel må begge partar strekkje seg etter nye mål og utvikle seg i fellesskap. Begge partar har ansvar for å byggje og dele kompetanse og for å løyse motsetnader på ein konstruktiv måte. Dette set store krav til arbeidsgivarpolitikken, til dei tilsette og til leiarskapen i staten.

7.3 Rekruttering av kompetente og motiverte medarbeidarar

7.3.1 Færre og eldre tilsette, men fleire med høgre utdanning

Frå 1992 til 2008 har talet på statstilsette gått ned frå 179 000 til 136 500 2. Den største nedgangen kjem av at store verksemder i post-, telekommunikasjons- og samferdslesektoren er skilde ut frå staten. I den same perioden har det òg skjedd andre endringar i samansetninga av arbeidsstyrken i staten. Gjennomsnittsalderen og kvinnedelen har auka både blant leiarar og medarbeidarar. Det er få tilsette igjen innan næringsdrift og anlegg, kontorstillingane er nesten borte, og over halvparten av dei tilsette har i dag høgre utdanning. Talet på tilsette med innvandrarbakgrunn aukar.

Dei aller fleste statstilsette er tenestemenn. Dei fleste sivile embetsmenn er å finne i departementa. I tillegg er embetssjiktet for det meste samansett av dommarar, politiembetsmenn, embetsmenn i påtalemakt, militære embetsmenn og geistlege i Den norske kyrkja. Talet på embetsmenn er meir enn halvert i løpet av 20 år. Dei fleste toppleiarar er embetsmenn utnemnde av Kongen i statsråd, medan dei andre er tenestemenn som vert tilsette i toppleiarstillingar i det ytre apparatet. Av dei om lag 10 000 leiarane i staten er likevel om lag 80 prosent tenestemenn.

Embetsmennene sin status er verna av Grunnlova. Eit hovudformål med det særskilte rettslege vernet for embetsmennene, som utgjorde det store fleirtalet av dei statstilsette i 1814, er å sikre at dei er uavhengige. Dei skal kunne fremme saklege motførestellingar utan å risikere stillinga si av den grunn. I dag er det mange embetsmenn som kan få avskil etter ei administrativ avgjerd, til dømes embetsmenn i departementa. Det er liten røynleg forskjell i rettsvernet for desse embetsmennene og statstenestemenn.

Boks 7.1 Statens tilsette

  • Medan 16 prosent av dei statstilsette var over 54 år i 1992, var 23 prosent over 54 år i 2008. Gjennomsnittsalderen for nytilsette hadde òg auka noko (frå 33 år i 1992 til 35 år i 2008). Dei nytilsette hadde ein gjennomsnittsalder som låg berre åtte-ni år under gjennomsnittsalderen for alle tilsette.

  • 22 prosent av dei statstilsette hadde høgre utdanning i 1992. I 2007 hadde 57 prosent det. Blant dei nytilsette hadde 67 prosent høgre utdanning

  • Kvinnedelen hadde auka frå 43 prosent i 1992 til 48 prosent i 2008. Staten hadde langt på veg like mange menn som kvinner tilsette, men det var store variasjonar mellom ulike fag- og yrkesgrupper.

  • Medan mange(41 prosent) av dei statstilsette i 1992 arbeidde innan næringsdrift og anlegg, var det berre 6 prosent som gjorde det i 2007.

  • Over 15 000 arbeidde i kontorstillingar i 1992. I 2008 var det under 1500 tilsette i slike stillingar (fullmektig, sekretær o.a.).

  • I 2006 utgjorde tilsette med innvandrarbakgrunn frå Aust-Europa utanom EU, Asia, Afrika og Sør- og Mellom-Amerika 2,4 prosent. I 2007 hadde talet auka til 2,8 prosent.

  • I 1998 var hovudtyngda av leiarane i aldersgruppa 40 – 49 år, i 2007 var ho i aldersgruppa 50 – 59 år. 75 prosent av toppleiarane var over 50 år i 2007. Blant dei nytilsette toppleiarane var gjennomsnittsalderen 50 år.

  • Prosentdelen for kvinnelege leiarar i staten hadde auka frå 24 prosent i 1997 til 37 prosent i 2007. Blant statens toppleiarar var kvinnedelen komen opp i 27 prosent. Dette var meir enn ei fordobling.

Alderssamansetjinga i det statlege tariffområdet skil seg ut frå samansetjinga i arbeidslivet generelt. Det statlege tariffområdet har færre tilsette under 30 år og fleire tilsette i aldersgruppene 35 år og over enn arbeidslivet totalt. Delen av tilsette over 50 år er høgre i staten enn i privat sektor. Medarbeidarundersøkinga i 2007 viser at særleg unge medarbeidarar under 35 år reknar med å forlate arbeidsplassen innan to år. Årsakene til det er, i tillegg til lønsforventningar, særleg ønsket om å lære noko nytt, ønsket om i høgare grad å sjå resultat av det ein gjer, og ønsket om karriereutvikling.

Figur 7.2 Aldersfordeling for tilsette i staten samanlikna med sysselsette
 i Noreg i alt i 2008 (i prosent)

Figur 7.2 Aldersfordeling for tilsette i staten samanlikna med sysselsette i Noreg i alt i 2008 (i prosent)

Kilde: Statistisk sentralbyrå (SSB) og Statens sentrale tenestemannsregister (SST)

7.3.2 Staten som attraktiv arbeidsgivar

Den globale finanskrisa vil truleg føre til auka arbeidsløyse på kort sikt. Men som mange andre arbeidsgivarar må staten vere budd på at arbeidsmarknaden i åra framover kjem til å vere prega av mangel på arbeidskraft. 3 Konkurransen om arbeidskrafta vert etter alt å dømme hardare på grunn av den demografiske utviklinga, utviklinga i etterspurnaden etter private og offentlege tenester som følgje av auka inntekt og dessutan auka behov for tilsette i helse- og omsorgssektoren. Dette set krav til verksemdene om ein best mogleg bruk av dei ressursane dei har til disposisjon. Mellom anna kan ikkje den ordinære statlege forvaltninga rekne med at ho skal vere eit prioritert område for sysselsetjingsvekst.

Ei undersøking som Universum gjorde i 2008 4 blant studentar innan økonomi, teknologi, IKT og jus, viser at det har skjedd ei markant endring i karrierepreferansane til studentane dei siste ti åra. For få år sidan var det høg løn, aksjeopsjonar og sjansar til karriereopprykk som stod høgst på ønskelista. No er dei fleste meir opptekne av balanse mellom arbeid og privatliv, jobbtryggleik og faglege utfordringar. Dei ønskjer seg arbeidsgivarar som kan tilby fagleg utvikling og interessant arbeid. I tillegg legg dei vekt på støttande leiarar og eit dynamisk arbeidsmiljø. Dei studentane som er interesserte i å jobbe i offentleg sektor, legg større vekt på høg etisk standard på arbeidsplassen enn dei som ikkje har tenkt seg ein karriere i offentleg sektor. Dei er òg meir opptekne av godt omdømme, samfunnsansvar og likestilling enn dei andre.

Staten skulle slik sett ha eit godt utgangspunkt for å vere ein attraktiv arbeidsgivar. I medarbeidarundersøkinga i 2007 seier 80 til 90 prosent av dei spurde at arbeidet deira har eit samfunnsmessig og klart formål, og at deira eigen innsats har stor innverknad på kvaliteten på oppgåveløyinga. Tre av fire er svært motiverte i arbeidet, og over 80 prosent er tilfredse med jobben. Dette er fortrinn som staten må utvikle vidare og synleggjere i rekrutteringsarbeidet.

Staten som arbeidsplass kan og skal mellom anna tilby

  • meiningsfylte, interessante og samfunnsnyttige oppgåver innafor viktige samfunnssektorar

  • utfordrande arbeidsoppgåver i sterke og kompetente kunnskapsorganisasjonar der arbeidstakarane kan bruke utdanninga si, få rom for fagleg utvikling og veksle mellom oppgåver og stillingar i inn- og utland

  • eit godt arbeidsmiljø og ordna og trygge arbeidstilhøve, gode og fleksible arbeids- og permisjonsordningar og gode pensjonsordningar.

Verksemdene bør leggje til rette for og stimulere til rekruttering av unge som er på veg inn i arbeidslivet, til dømes ved å tilby praksisplassar i siste del av studiet.

Mange statlege verksemder gjer med jamne mellomrom undersøkingar blant medarbeidarane og brukarane for å kartleggje både dei interne forholda og forholdet til omverda. Slike undersøkingar gir viktig styringsinformasjon som verksemdene må følgje opp. Departementet vil i samarbeid med Direktoratet for IKT og fornying arbeide fram malar for medarbeidarundersøkingar og ulike IKT-baserte verktøy i personal- og arbeidsgivarpolitikken.

7.3.3 Ein livsfasetilpassa arbeidsgivarpolitikk

Arbeidsgivarpolitikken i staten skal ta omsyn til at dei tilsette er i ulike livssituasjonar. Arbeidsgivaren må leggje til rette for at dei tilsette skal kunne utføre arbeidet sitt på ein god måte i alle livsfasar. Staten skal tilby individuelle tilpassingar av arbeidstida og tilbod om fjernarbeid der det er i tråd med avtaleverket og mogleg for verksemda.

Regelverk og sentrale føringar regulerer arbeidsvilkåra og rettane til gravide kvinner og småbarnsforeldre. Alt i dag har tre av fire statstilsette fleksible arbeidstider som gjer det lettare å sameine arbeid med familie og fritid, ifølgje Medarbeidarundersøkinga frå 2007. Men det trengst òg lokal tilrettelegging for denne gruppa og andre grupper av arbeidstakarar, til dømes dei som har omsorg for gamle foreldre.

Å støtte opp under balansen mellom arbeid og fritid er prioritert i det europeiske rammeprogrammet for likestilling mellom kjønna. Som ledd i dette programmet er departementet og partane i arbeidslivet med og finansierer ei undersøking i regi av Arbeidsforskingsinstituttet av kva syn kvinnelege toppleiarar i offentleg og privat sektor har på balansen mellom arbeid og fritid. Formålet er å finne fram til verkemiddel som kan leggje til rette for kvinner som ønskjer å vere leiarar eller representantar i styre, råd og utval.

Avtalen om eit inkluderande arbeidsliv (IA-avtalen) legg opp til at kvar enkelt arbeidsplass skal førebyggje sjukefråværet, auke rekrutteringa til arbeidslivet av personar som ikkje har eit arbeidsforhold, og leggje til rette for at arbeidstakarar står lengre i arbeid. Den gjeldande avtalen frå 2005 legg endå meir vekt enn den førre avtalen på at det vert tilsett personar med låg funksjonsevne, og på å auke pensjonsalderen. Partane har presisert at arbeidet skal skje ute på arbeidsplassane. Godt IA-arbeid krev god balanse mellom felles, sentral politikk i staten og lokal eigarskap.

Sjukefråværet i det statlege tariffområdet har i IA-avtaleperioden vore mellom 1,3 og 2 prosentpoeng lågare enn fråværet i arbeidslivet under eitt. Det legemelde og eigenmelde sjukefråværet har stort sett variert mellom 5 og 5,6 prosent i åra 2004 – 2008.

Det er eit godt utgangspunkt at dei aller fleste verksemdene i staten har inngått samarbeidsavtale med arbeidslivssentra til NAV. For å lukkast med målet om redusert sjukefråvær i andre kvartal i 2009 må verksemdene ha engasjement og lokalt ansvar for framdrift og resultat i IA-arbeidet. Utfordringa er å få til forankring i leiinga og gode interne rutinar. Det same gjeld målet om å auke rekrutteringa av personar med redusert funksjonsevne og langtidsledige seniorar.

Staten skal ha ein seniorpolitikk som i praksis viser at det er fornuftig og effektivt å dra nytte av kompetansen og erfaringa til seniorane. Staten har i dei seinare åra derfor konsentrert innsatsen sin om tiltak for å halde seniorane lenger i arbeidslivet. På sentralt hald har partane vorte einige om mellom anna desse verkemidla:

  • ekstra fridagar, eventuelt kronebeløp, for personar over 62 år

  • tilrettelegging av ein fleksibel overgang mellom jobb og pensjon (delpensjon og AFP), både gjennom økonomiske verkemiddel, tilpassing av arbeidstida og ved å leggje til rette jobbinnhaldet

  • kompetansetiltak.

For at seniorane skal bli verande i jobb, og for at dei som er utafor, skal kunne kome attende til arbeidslivet, må dei vite at dei er ønskte, og at dei får bruke og utvikle kompetansen sin. Kompetanseutvikling er ikkje berre viktig for unge arbeidstakarar. I tillegg er det andre gode grunnar til at staten må ta seniorpolitikken på alvor:

  • seniorane har kompetanse og erfaring. Tidlegpensjonering er kunnskapslekkasje

  • innbyggjarane vert eldre. Ein aukande del av arbeidsstyrken – særleg i staten – er seniorar, og tilgangen på ny og yngre arbeidskraft er ikkje stor nok til å dekkje den arbeidskrafta vi treng om nokre år

  • pensjonsutgiftene – også for staten som arbeidsgivar – aukar sterkt, særleg når mange vel tidlegpensjonering.

Regjeringa har gjennom prosjektet Arbeidstid 2009 innhenta kunnskap om 6-timarsdagen. Prosjektet omfattar forsking på mellom anna arbeidstid nasjonalt og internasjonalt, ein makroøkonomisk analyse av konsekvensane av redusert arbeidstid og eit forsøk for eit utval tilsette i alderen 62 +. Deltakarane har fått tilbod om å arbeide 80 prosent med full lønskompensasjon. Forsøket starta i august 2007 og skal vare i to år. Det er òg omfattande følgjeforsking knytt til forsøket, som er det første i sitt slag i norsk arbeidsliv.

Ein analyse utarbeidd av Statistisk sentralbyrå viser at kortare arbeidstid reduserer veksten i verdiskapinga til ein viss grad samanlikna med om ein ikkje reduserer arbeidstida.  Analysen tek utgangspunkt i ein utviklingsbane for norsk økonomi utan arbeidstidsreduksjonar, der verdiskapinga i Fastlands-Noreg aukar med 124 prosent frå 2009 til 2050. Dersom vi til dømes reduserer arbeidstida med 10 prosent frå 2010, vert veksten på 118 prosent. Dette vil føre til redusert timeverksbruk i offentleg forvaltning og ein viss reduksjon i konkurranseevna til industrien.

Statens personalpolitikk må ta omsyn til at dei tilsette er i ulike livssituasjonar. Det er ei oppgåve for leiarane å leggje til rette for at arbeidstakarane er så lenge som mogleg i arbeidslivet, mellom anna ved å sikre fagleg utvikling også for eldre tilsette.

Figur 7.3 Gjennomsnittleg avgangsalder ved alders- og uførepensjon
 2003 – 2008

Figur 7.3 Gjennomsnittleg avgangsalder ved alders- og uførepensjon 2003 – 2008

Kilde: Statens pensjonskasse

7.3.4 Ein mangfaldig arbeidsplass

Mangfald er ønskeleg, og staten har eit særleg ansvar for å gå føre og gjere det synleg at mangfald er mogleg. Det er viktig for statens legitimitet at forvaltninga så langt som mogleg speglar mangfaldet i folket. Staten som arbeidsgivar treng til dømes personar med innvandrarbakgrunn, personar med nedsett funksjonsevne og ei balansert alders- og kjønnssamansetning. Arbeidsgivarane må sjå til at dei metodane dei nyttar i tilsetjingsprosessane, ikkje fører til diskriminering.

Likehandsaming og ikkje-diskriminering er sentrale verdiar som arbeidsgivarpolitikken skal støtte opp under. Diskriminering, mobbing og seksuell trakassering skal ikkje tolererast. Statlege leiarar, medarbeidarar og tillitsvalde har eit ansvar for å følgje opp dette.

Ledige embete og stillingar i staten skal som hovudregel kunngjerast offentleg. Statlege stillingsannonsar skal innehalde ei oppmoding til alle kvalifiserte kandidatar om å søkje. Den statlege arbeidsstyrken skal i størst mogleg grad spegle mangfaldet i samfunnet og utnytte den samla kompetansen i befolkninga. Staten oppmodar derfor kvalifiserte kandidatar med ulik utdanning, arbeids- og livserfaring til å søkje jobb i staten. Avgjerder om tilsetjing i offentlege stillingar er enkeltvedtak. Offentleglova og forvaltningslova gir rett til innsyn i søkjarlistene, slik at allmenta og kvar enkelt søkjar kan kontrollere at det ikkje vert teke utanforliggjande eller usaklege omsyn ved tilsetjingar i staten.

Rekrutteringa i staten skjer etter det såkalla kvalifikasjonsprinsippet. Dette prinsippet kan berre fråvikast med heimel i lov. Prinsippet inneber at verksemda er forplikta til å tilsetje den søkjaren som står fram som best kvalifisert etter ei samla vurdering av formell kompetanse, relevant arbeidserfaring og personlege eigenskapar og kvalifikasjonar. Kvalifikasjonsprisnippet gjeld òg for embete og andre stillingar som ein vert utnemnd til i statsråd.

Staten kan likevel fråvike kvalifikasjonsprinsippet ved særreglar, til dømes for statstilsette som vert oppsagde fordi arbeidet fell bort. Dei har på visse vilkår fortrinnsrett til ledige stillingar i verksemda eller andre stader i staten. Fortrinnsrett kan ikkje nyttast for embete eller stillingar som ein vert utnemnd til av Kongen i statsråd.

Det er òg andre unnatak frå kvalifikasjonsprinsippet. Om det blant dei kvalifiserte søkjarane er personar med funksjonshemming eller yrkeshemming som er eller vil verte utan arbeid, skal den statlege arbeidsgivaren innkalle minst ein av desse søkjarane til intervju. Staten kan tilsetje ein slik søkjar, sjølv om det finst betre kvalifiserte søkjarar.

Dei statlege verksemdene skal òg innkalle minst ein kvalifisert søkjar med innvandrarbakgrunn til jobbintervju om det finst slike søkjarar. Av søkjarar med innvandrarbakgrunn som vart innkalla til intervju, fekk 22 prosent stillinga i 2005 – 2006. Året etter auka dette til 32 prosent. Det er avgjerande at statlege verksemder praktiserer kvalifikasjonskrava slik at søkjarar med utradisjonelle, men naudsynte og relevante kvalifikasjonar i praksis slepp til.

Statlege verksemder skal sjå til at dei tilset fleire med minoritetsbakgrunn og funksjonshemmingar. I dag har staten relativt få arbeidstakarar med nedsett funksjonsevne og færre med bakgrunn frå Aust-Europa utanom EU, Asia, Afrika og Sør- og Mellom-Amerika enn andre sektorar. I 2008 sette regjeringa i gang eit toårig forsøk i 12 statlege verksemder der søkjarar med slik bakgrunn med tilnærma like kvalifikasjonar som den best kvalifiserte søkjaren kan få tilsetjing. Moderat kvotering har til no vore eit uprøvd verkemiddel for denne målgruppa, og forskarar følgjer forsøket. Moderat kvotering er i tråd med kvalifikasjonsprinsippet i og med at den som vert tilsett, skal vere blant dei best kvalifiserte etter ei samla vurdering. Moderat kvotering er innafor det «skjønsrommet» som arbeidsgivaren har etter kvalifikasjonsprinsippet.

I 2004 innførte regjeringa Bondevik ein tiltaksplan for rekruttering av personar med nedsett funksjonsevne. Målet var at minst 5 prosent av dei nytilsette i perioden 2004 – 2006 skulle vere frå målgruppa. Regjeringa Stoltenberg har halde fast ved dette målet. Departementet har innhenta rapportar frå statlege verksemder om kor mange frå målgruppa dei har tilsett. Sjølv om målet i planen ikkje er nådd, har dei fleste statlege verksemder tilsett personar med nedsett funksjonsevne dei siste fem åra. Eit eige panel har følgt arbeidet med planen og vurdert verknadene av tiltaka.

Det er i tillegg gjennomført eit trainee-program i departementa for høgt utdanna personar med nedsett funksjonsevne. I februar 2008 vart dette programmet avslutta. Resultata frå evalueringa av programmet er positive. Evalueringa syner mellom anna at funksjonsnedsetjing hadde liten verknad på korleis arbeidet vart utført. 5 Hausten 2008 starta eit liknande trainee-program i statlege verksemder med 19 deltakarar, etter initiativ frå Helsedirektoratet.

Departementet vil kartleggje korleis kvalifikasjonsprinsippet vert praktisert i statlege verksemder, og kva for erfaringar statlege verksemder har med dei ulike verkemidla for auka mangfald.

7.3.5 Leiarrekruttering

I 2007 var det om lag 10 000 leiarar i staten. Dette talet omfattar leiarar på alle nivå i departementa og underliggjande verksemder. I to studiar 6 av leiarrekruttering og tenestetid basert på eit utval departementsrådar og ekspedisjonssjefar (som berre utgjer eit lite mindretal av leiarane i staten) kom mellom anna følgjande fram:

  • Toppleiarar vert rekrutterte frå eit relativt avgrensa miljø.

  • Bakgrunn frå eins eige eller eit anna departement er vurdert som mest relevant ved tilsetjing av ekspedisjonssjefar.

  • Det ser ut til å vere same rekrutteringskulturen i alle departementa.

  • Kravspesifikasjon var i liten grad brukt ved rekruttering av departementsrådar og ekspedisjonssjefar, men noko meir ved rekruttering av etatsleiarar.

  • Nokre funn tyder på at lønsnivået til ein viss grad er eit hinder for å få eit breiare tilfang av søkjarar.

Gjennomsnittsalderen for leiarar i staten har auka svakt dei seinare åra, og hovudtyngda av leiarane i staten var i 2007 i aldersgruppa mellom 50 og 59 år. Gjennomsnittsalderen for nytilsette leiarar er 46 år og for nytilsette toppleiarar 50 år.

Fleire tidlegare studiar tyder på at leiarmobiliteten mellom privat og offentleg sektor er gjennomgåande låg, men at han varierer. Det er lite rekruttering direkte frå privat sektor, og rekruttering til statlege leiarstillingar skjer i stor grad frå eigne rekkjer. Ein studie frå 2008 7 viser likevel at mange statlege toppleiarar har erfaring frå andre sektorar enn det offentlege. 44 prosent av toppleiarane har erfaring frå både privat og offentlig sektor eller har all si tidlegare erfaring frå privat sektor.

Talet på kvinnelege leiarar aukar og er no nær målet på 40 prosent, men det er framleis store skilnader mellom dei ulike departementsområda. Ei spørjeundersøking 8 som vart gjord for departementet i 2005, viste mellom anna følgjande:

  • Kvinnelege leiarar i staten er like karriereorienterte som mannlege leiarar. 34 prosent av kvinnene og 29 prosent av mennene ønskjer å avansere til eit høgare nivå.

  • Kvinnene ønskjer i like høg grad som mennene å verte toppleiarar. 40 prosent av kvinnene og 43 prosent av mennene svarar at dei kunne tenkje seg å verte toppleiar i staten, no eller seinare. Kvinnene følgjer i like stor grad som menn oppfordringar frå leiinga om å søkje leiarstillingar.

  • Kvinnene arbeider like mykje som mennene og har like godt sjølvbilete.

  • Blant dei som ikkje ønskjer å verte toppleiarar, er det like mange menn som kvinner som seier at omsynet til familien er grunnen.

Denne undersøkinga viser altså at kvinner og menn har like store ambisjonar om å verte leiarar.

Undersøkinga tyder òg på at mange mellomleiarar er mogne for større oppgåver, uavhengig av kjønn. Ei evaluering frå 2007 9 av eit coachingprosjekt for kvinnelege mellomleiarar i departementa viste at deltakarane opplevde coachinga som verdifull, og at ho gav god motivasjon for å søkje toppleiarstilling. Hovudnytta av ordninga var at ho gjorde deltakarane meir medvitne om eigne verdiar, sterke og svake sider og ønske for vegen vidare.

7.4 Kompetanseutvikling og livslang læring

7.4.1 Kompetanse og læring

Staten er ein kunnskapsintensiv organisasjon med leiande kompetansemiljø på mange fagområde. Staten har gjennom lang tid investert mykje i opplæringstiltak. Eit arbeidsliv i endring og nye forventningar til forvaltninga krev at arbeidstakarane kan løyse nye typar oppgåver, og at dei kan skifte ansvarsområde og utvikle kompetansen sin gjennom heile yrkeslivet. Forventningane både frå omverda og frå dei tilsette gjer at statlege verksemder må skape arbeidsmiljø som er prega av ein felles læringskultur. Statlege arbeidsgivarar og kvar enkelt medarbeidar må saman og kvar for seg sørgje for at kvar enkelt utnyttar, held ved like og vidareutviklar sin eigen kompetanse.

Kompetanseheving krev både tradisjonelle opplæringstiltak for kvar enkelt, eit kritisk blikk på flyten i arbeidet og arbeidsprosessane og at forvaltninga tek i bruk nye arbeidsformer som supplement til den tradisjonelle lineorganiseringa, jf. kapittel 6. Mellombels organisering av prosjektgrupper som er samansette av folk med ulik kompetanse, og oppretting av fagnettverk på tvers av den vanlege arbeidsinndelinga legg forholda til rette for læring. Dei tilsette får rom til å finne nye måtar å løyse arbeidsoppgåvene på, og medarbeidarane kan dra nytte av kompetansen hos fagfolk som dei til vanleg ikkje arbeider tett saman med.

Hovudprinsippet er at ansvaret for kompetanseutvikling ligg i verksemdene. Fornyings- og administrasjonsdepartementet tilbyr gjennom Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) opplæring i felles statlege regelverk og andre sektorovergripande tema. Det gjer òg Senter for statleg økonomistyring (SSØ). Verksemdene og kvar enkelt medarbeidar vil få oversikt over og tilgang til kompetanseutviklingstilbod. For å støtte verksemdsinterne tiltak og effektivisere opplæringa i staten vil departementet i samarbeid med Difi og andre kompetansemiljø i og utanfor staten, ta initiativ til ein infrastruktur for e-læring. Ved å satse meir systematisk på nettbaserte læringsformer som supplement til tradisjonell læring kan fleire gjere seg nytte av opplæringstilboda.

Medarbeidarar med låg formalkompetanse deltek mindre i opplæring enn dei med høg formell kompetanse. Arbeidsgivaren må oppmode og stimulere alle medarbeidarane til læring og utvikling uavhengig av noverande kompetansenivå. I ein mangfaldig arbeidsstokk gjeld det å sjå og dyrke talentet til kvar enkelt. Kvar og ein bør få utfordringar og ansvar i tråd med ambisjonar og kompetanse. Opplæringa bør så langt som mogleg gi formell kompetanse. At medarbeidarane slik kan synleggjere kompetansen sin, gir sjølvtillit og tryggleik i nye arbeidssituasjonar og gjer arbeidstakaren meir attraktiv i arbeidsmarknaden. Det er òg med på å hindre at arbeidstakarar vert støytte ut av arbeidsmarknaden i samband med omstillingar. Dermed er kompetansetiltak òg eit bidrag til å realisere intensjonane om inkluderande arbeidsliv og høgare pensjoneringsalder.

Ifølgje Medarbeidarundersøkinga i 2007 er det innhaldet i arbeidet som har mest å seie for om dei tilsette trivst og er motiverte. Etter innhaldet i arbeidet er det den faglege utviklinga som tel mest. Dei spurde seier til dømes at dei har varierte arbeidsoppgåver, at dei vert utfordra fagleg, og at dei får utnytta evnene sine i arbeidet. På den andre sida er dei mindre nøgde med karriereutsiktene på eigen arbeidsplass. Det er særleg dei med høgare utdanning som er nøgde med korleis arbeidsplassen gir rom for fagleg og personleg utvikling. Andre undersøkingar viser òg at dei som har høg utdanning, er meir motiverte for og deltek oftare i formell og uformell kompetanseutvikling. Dei har i tillegg oftare enn tilsette med låg utdanning arbeidsoppgåver som dei oppfattar som utviklande.

Kompetanseutvikling vert ei av dei viktigaste oppgåvene innafor arbeidsgivarpolitikken i tida som kjem. Statleg arbeidsgivarpolitikk skal leggje til rette for individuell meistring og oppmuntre dei tilsette til å ta ansvar for eiga læring, jobbutvikling og jobbframtid. Det er òg avgjerande for å rekruttere og halde på inspirerte og fagleg sterke medarbeidarar. Kreative og sjølvstendige arbeidstakarar vil ta ansvar og ha rom til å utvikle seg fagleg. Nytenking og endring krev fagleg fordjuping og samarbeid mellom arbeidstakarar som kan, og som har trua på at dei kan.

7.4.2 Leiing og leiarskapsutvikling

Kvart år vert mellom 800 og 1500 tilsette som leiarar i staten; av desse vert om lag 40 – 50 tilsette som nye toppleiarar. Mange av dei har solid leiarkompetanse og har vore med på ulike leiarutviklingstiltak.

Staten har tilsette med høg fagkompetane på viktige samfunns- og fagområde. God kunnskap om det fagområdet ein er sett til å leie, er likevel ikkje nok for å vere ein god leiar. Leiarfagleg kompetanse må òg til. Det er avgjerande at leiarane i staten følgjer opp det ansvaret dei har som personalleiarar. I plattforma for leiing i staten og denne meldinga er det klare forventningar til statlege leiarar og dokumenta fastset nokre overordna retningsliner for utvikling av leiarar og utvikling av den samla leiarskapen i verksemdene. På dette grunnlaget skal dei statlege verksemdene sjølve utvikle lokale prinsipp for leiarskap.

Medarbeidarundersøkinga frå 2007 viser at dei største leiarutfordringane er å motivere medarbeidarane og utvikle kompetansen og talentet deira. Undersøkinga peikar òg på at leiarane i staten treng trening og oppfølging i personalleiing, medverknad og medråderett. Dette vert følgt opp, mellom anna med opplæringstilbod i regi av Difi og gjennom oppfølging frå departementet si side, med utgangspunkt i plattforma for leiing i staten.

Boks 7.2 Leiarskapen i staten – leiarplakaten

Ein leiar i staten

  • forvaltar og utviklar fellesressursar. Leiarar i staten er forplikta på demokratiske og rettsstatlege verdiar ubunde av kven som sit med makta. Leiarane forvaltar ressursane på vegner av dagens og morgondagens innbyggjarar og oppnår resultat til beste for fellesskapet.

  • er reiskap for folkevalde styresmakter.Leiarar i staten er lojale mot politiske avgjerder, samtidig som dei har lojalitet i forhold til innbyggjarane. Leiarane tek hand om fagleg integritet og medverkar til opplyste og kunnskapsbaserte avgjerder.

  • sørgjer for openheit og involvering. Leiarar i staten sørgjer for at kontakt med innbyggjarar og brukarar byggjer på openheit, dialog og klart språk. Leiarane stimulerer til medråderett og medverknad for dei tilsette og organisasjonane deira.

  • samarbeider på tvers av etatar og sektorar. Leiarar i staten utviklar forvaltninga slik at ho vert prega av ein løysingsorientert kultur for samarbeid og endring.

  • skaper attraktive arbeidsplassar. Leiarar i staten bruker, held ved like og vidareutviklar kompetanse og mangfald i verksemdene sine. Leiarane tek i bruk ny teknologi og varierte arbeidsformer.

Leiaren skal vere ein fagleg og strategisk samtalepartnar og meir ein som motiverer enn som kontrollerer. Leiaren skal gi medarbeidarane eigarskap til måla for verksemda ved å gjere det synleg korleis kvar enkelt bidreg til å nå dei overordna måla. Leiaren lukkast best om han har eit godt forhold til medarbeidarane som han er sett til å leie. 10

I plattforma for leiing i staten kjem det fram at ein statleg leiar treng

  • kunnskap om leiing generelt og om det spesielle med leiing i staten

  • verktøy for leiarutøvinga og trening i å bruke dei formålstenleg

  • medvit om eigne verdiar og haldningar

  • tilbakemelding på eiga leiaråtferd og stimulans til å utvikle åtferda til beste for verksemda, dei tenestene verksemda skal levere, medarbeidarane og leiaren sjølv.

Plattforma slår fast at leiargruppa samla og individuelt bør ha

  • strategisk kompetanse, inkludert kompetanse når det gjeld endring og fornying

  • driftsmessig kompetanse, mellom anna kunnskap om økonomiregelverket i staten og innkjøpsreglementet

  • relasjonell kompetanse, særleg når det gjeld rolla som personalleiar og ansvaret for å samordne arbeidet med andre

  • informasjons- og kommunikasjonskompetanse, både internt og mot innbyggjarane.

Ei undersøking som Statskonsult gjorde for departementet i 2006 om resultatoppfølging av mellomleiarar i departementa, viser at resultatoppfølging vert oppfatta som ein heilt sentral del av leiarrolla i offentleg verksemd. Denne oppfølginga skjer gjennom tradisjonelle kanalar som medarbeidar­samtale, årlege og meir jamlege rapporteringar og anna oppfølging. Undersøkinga etterlyste større systematikk i resultatoppfølginga.

I Medarbeidarundersøkinga i 2007 vart det stilt spørsmål til leiarane om kva dei treng for å fylle leiaroppgåvene sine betre. Dei tiltaka flest leiarar nemner, er utvikling gjennom dei daglege leiaroppgåvene og gjennom deltaking i nettverk med andre leiarar og i felles leiarutviklingstiltak.

I ei undersøking departementet gjorde i 2007 svarte 2 av 3 toppleiarar i staten at krav og forventningar til dei hadde auka dei siste tre åra. Toppleiarane meiner at utfordringane deira er størst innafor strategisk styring, mål- og resultatoppnåing og i forholdet til media. Det daglege samspelet med leiargruppa og medarbeidarane er viktigast for deira eiga leiarutvikling. I tillegg meiner dei at kontakt og involvering av brukarane og det å ha ein god samtalepartnar – mentor eller coach – er viktig for leiarutviklinga.

Undersøkingane viser at både medarbeidarar og leiarar i staten trekkjer fram utvikling gjennom det daglege arbeidet som viktig. I tillegg ønskjer leiarane møteplassar der dei kan lære av erfaringane til andre leiarar, og eigne opplæringstilbod retta mot dei særlege oppgåvene dei er sette til å ta vare på som leiarar.

Boks 7.3 Syn på leiarskap

I Medarbeidarundersøkinga frå 2007 er tilsette spurde om dei er meir eller mindre nøgde med ulike forhold. Leiarane i utvalet er spurde om utfordringar i leiarjobben, bakgrunnen for å søkje ein leiarjobb og kva slags utviklingstiltak dei ønskjer.

Undersøkinga viser følgjande:

  • Leiaren som motivator: Den næraste leiaren er viktig for kor motiverte og tilfredse medarbeidarane er. Dei tilsette er generelt sett berre litt meir fornøgde enn misfornøgde med næraste leiaren sin. Dei er mest fornøgde med leiaren si evne til å stimulere og med den generelle personalleiinga. Dei er noko mindre fornøgde med leiaren si målstyring og tilbakemeldingane han/ho gir. Medarbeidarane er minst fornøgde med planlegginga av kompetanseutvikling.

  • Utfordringar som personalleiar: Av ei liste over dei viktigaste utfordringane dei komande tre åra, peikar flest leiarar (86 prosent) på det å motivere og engasjere medarbeidarane som viktig. 82 prosent seier det er å utvikle medarbeidarane sin kompetanse, og 64 prosent peikar på sikring av resultat og verknader.

  • Grunnar til å ønskje leiarjobb: Dei vanlegaste grunnane for å verte leiar er faglege utfordringar (50 prosent peikar på det), personleg utvikling (48 prosent) og leiingsutfordringar (41 prosent). Berre 8 prosent peikar på ønsket om personalleiing som viktigaste årsak. Faglege utfordringar er særleg motiverande for mannlege leiarar, mellom- og lineleiarar og dei som er under 35 år. Personleg utvikling er den vanlegaste grunnen blant yngre leiarar, mannlege leiarar, mellom- og lineleiarar med mindre enn fem års leiarerfaring. Kvinner meir enn menn trekkjer fram leiingsutfordringar. Det påpeikar òg leiarar med mellomlang eller lang ansiennitet og leiarar i direktorat, tilsyn eller ytre etat.

  • Tiltak for leiarutvikling: 90 prosent er heilt samde eller litt samde i at det trengst utvikling gjennom dei daglege leiaroppgåvene, 76 prosent i at det trengst deltaking i nettverk med andre leiarar, og 70 prosent at det trengst felles tiltak for leiarutvikling.

Dette gjer at utviklingstilbodet til leiarar i staten både må ha som mål å heve den individuelle dugleiken til kvar enkelt leiar og å utvikle ein felles leiarskap i verksemdene. Verksemdene bør nytte seg av verksemdstilpassa kurs og utviklingsprogram som det er tilbod om frå ulike høgskular og andre fagmiljø i og utafor staten. For å støtte opp under den lokale leiarskapen vil departementet i samarbeid med Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)

  • vidareutvikle tilbodet om ulike kartleggingsverktøy, organisasjonsanalysar og brukar- og medarbeidarundersøkingar

  • utvikle og tilby metodar for leiarevaluering og leiaroppfølging med vekt på resultatansvar, personaloppfølging og ansvar for overgripande mål som miljø, mangfald og eit inkluderande arbeidsliv

  • tilby nettverk for erfaringsutveksling, individuell rådgiving og tilbod om mentorar og leggje til rette for at leiarar på ulike nivå kan etablere eigne fagnettverk for samarbeid og erfaringsutveksling på tvers av forvaltningsområde.

Det er utvikla ei rekkje opne program og kurs for statlege leiarar på ulike nivå. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har ansvaret for dei fleste av desse, men òg Senter for statleg økonomistyring (SSØ) har tilbod om kurs på ansvarsområdet sitt. Dette er kurs som har allmenn interesse for alle statlege verksemder. Dei omfattar mellom anna etikk, endringsleiing, planlegging og personalleiing og dessutan innkjøpsreglementet. Kursa er innretta slik at dei er med på å verkeleggjere dei politiske ambisjonane knytte til miljø, mangfald, brukarretting og ei open forvaltning. Desse tiltaka skal førast vidare og skal basere seg på plattforma for leiing i staten.

Departementet meiner statsforvaltninga treng eit leiarfagleg miljø med høg kompetanse som, med utganspunkt i leiarplattforma, kan vere pådrivar i arbeidet med å utvikle leiarskapen i staten. Dette miljøet skal byggje på det som allereie finst i Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi), og skal knyte til seg fagmiljø ved universitet, høgskular og konsulent- og andre ressursmiljø i og utafor staten. Leiarar i staten skal få tilbod om eit rammeprogram for leiarutvikling der kvar deltakar sjølv kan velje modular. I samarbeid med toppleiarane sjølve skal det utviklast eigne tilbod retta særskilt mot denne gruppa.

Dei fleste som sluttar som leiarar, gjer det fordi dei går av med pensjon ved oppnådd aldersgrense. Det må leggjast betre til rette for leiarar som ønskjer å ta fatt på andre arbeidsoppgåver. Det skal ikkje vere eit nederlag å trekkje seg som leiar. Dette må òg vere ein del av seniorpolitikken til verksemdene. Statlege verksemder har dessutan eit ansvar for leiarar som av ein eller annan grunn ikkje strekk til. Departementet vil greie ut eit felles opplegg for korleis forvaltninga kan nytte seg av kunnskapane og erfaringane til leiarar som vel å gå av.

7.4.3 Mobilitet

Mobilitet som kompetansestrategi

Oppgåvene som forvaltninga skal løyse, vert meir samansette. Det aukar kravet til fagleg oppdatering og spisskompetanse. Samstundes aukar krava om å sjå dei ulike løysingane i samanheng og på tvers av sektorgrensene. Mobilitet er ein måte å møte desse krava på. Når tilsette og leiarar flyttar på seg, får dei breiare erfaringsgrunnlag, nye faglege perspektiv og kunnskap om fleire institusjonar og arbeidsprosessar. Det kan òg gi kvar enkelt eit breiare nettverk og auka motivasjon.

Dei fleste skiftar jobb på eige initiativ, særleg i første del av karrieren. Arbeidsgivarstyrt mobilitet går ut på å opprette ulike ordningar for hospitering, utveksling og utestasjonering og bør vere ein del av arbeidsgivarpolitikken i verksemdene. Mobilitet må verte ein integrert del av kompetanse- og karrierepolitikken. Mobilitet må planleggjast. Det er eit arbeidsgivaransvar å følgje opp og verdsetje kvar enkelt arbeidstakar som flyttar på seg, slik at den nyvunne kunnskapen og erfaringa vert nytta i verksemda. For mange verksemder krev dette at dei endrar rutinane sine og aktivt leitar etter måtar å fremme og verdsetje jobbrotasjon på. Fornyings- og administrasjonsdepartementet har teke initiativ til eit tilbod om karriererettleiing.

Meir internasjonalt samarbeid innafor alle sektorar set nye krav til kompetanse i forvaltninga. Kunnskap om institusjonar og arbeids- og avgjerdsprosessar, meistring av framandspråk, deltaking i faglege nettverk og tverrkulturell kompetanse er avgjerande for at Noreg skal kunne fange opp utviklingstrekk og påverke avgjerder som er viktige for oss og det internasjonale samfunnet.

Å utvikle, bruke og verdsetje brei kompetanse og erfaring frå ulike departement, forvaltningsnivå og sektorar må inn i dei strategiane verksemdene lagar for kompetanseutvikling og individuell karriere­utvikling. Internasjonal utveksling og utestasjonering må inn som ein naturleg del av karriereplanlegging og strategiar. Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil støtte arbeidet med dette i verksemdene.

Åremål

Fast tilsetjing er det normale både i staten og i arbeidslivet elles. Men arbeidsmiljølova, tenestemannslova og kommunelova opnar for bruk av åremål, det vil seie stillingar der arbeidstakaren er tilsett for ei avgrensa tid. I følgje forskrift 11 til tenestemannslova § 3 kan mellom anna «den øverste administrative leder for en virksomhet tilsettes på åremål når lederoppgavene krever at vedkommende i særlig grad må ha evner og muligheter for faglig eller administrativ nyorientering.». Forskrifta presiserer òg at åremål ikkje må nyttast når verksemda i hovudsaka har kontrollerande funksjonar overfor arbeids- eller næringslivet, eller når det elles er særleg viktig at leiaren har ei uavhengig stilling.

Tidlegare kunne ikkje embetsmenn ha ei slik tidsavgrensa tilsetjing. Etter endring av Grunnlova i 1992 kan òg embetsmenn utnemnast på åremål, der dette er fastsett i lov. Hovudregelen er likevel at både embetsmenn og tenestemenn er fast tilsette, berre eit mindretal er på åremål. Dei aller fleste er lønte innafor Hovudtariffavtalen. Utanom åtte fylkesmenn og 20 politimeistrar er berre ei handfull embetsmenn utnemnde på åremål. Av dei noko over 100 toppleiarane på åremål har om lag 50 leiarlønskontrakt.

Åremålsordninga og ordninga med leiarkontraktar vart innførte mellom anna for å sikre høgre mobilitet i statlege leiarstillingar og for å stimulere til fagleg eller administrativ fornying, jf. kapittel 2.4.9 og 7.4.4. Åremål vert òg nytta for andre enn leiarstillingar, særleg innafor universitets- og høg­skulesektoren (utdannings- og forskingsstillingar).

Talet på åremål har auka dei seinare åra. Det har skjedd mellom anna ved at heimlar for bruk av åremål er tekne inn i fleire særlover. Endringa av universitets- og høgskulelova har opna for meir bruk av åremål. Departementet har merka ein viss pågang frå statlege verksemder som ønskjer å få høve til å bruke åremålstilsetjing i fleire stillingar.

Standardlengda på åremålsperioden er seks år. Hovudregelen er at åremål kan fornyast éin gong, etter offentleg kunngjering og vanleg tilsetjingsprosess. Åremålsperioden er kortare enn seks år for enkelte stillingar, mellom andre for statlege stillingar på Svalbard.

Åremålstilsette har rett til venteløn (etterløn) på 80 prosent av løna vedkomande har når han eller ho sluttar. Ordninga er avgrensa til ein periode på opptil to år etter at åremålsperioden er over. Dette gjeld òg om arbeidsforholdet vert avslutta tidlegare enn avtala og det ikkje har sin grunn i klanderverdige forhold eller at den åremålstilsette sjølv har sagt opp. Venteløn gjeld så framt det ikkje i staden er gjort avtale om retrettstilling. Arbeidstakaren og arbeidsgivaren har då avtala at arbeidstakaren etter avslutta åremål har rett til å gå over i ei stilling i til dømes fagdepartementet. Retrettstilling er særleg aktuelt der vedkomande leiar har få år igjen av yrkeskarrieren etter at åremålet er slutt.

Direktoratet for forvaltning og IKT utførte hausten 2008 ei avgrensa kartlegging i departementa av kva erfaringar dei hadde med åremålsordninga. Åremål har vist seg nyttig ved store omstillingar i staten dei siste åra, til dømes ved utskiljing av fagområde frå departementa til nye direktorat eller ved samanslåing av eksisterande statlege verksemder. Verksemdene kan trenge ulik leiarkompetanse alt etter om dei er i ein startfase, under omstilling eller i ordinær drift. Ordninga kan gjere det lettare å velje leiarar som har ein kompetanse som eignar seg i ulike situasjonar. Fleire peikar likevel på at det kan vere vanskeleg å finne høvelege retrettstillingar etter avslutta åremål. Nokre meiner ein i større grad bør bruke andre verkemiddel enn åremål for å sikre leiarmobilitet i staten.

Åremål kan òg gi legitimitet til å avslutte ei ­leiartilsetjing som ikkje fungerer tilfredsstillande, til beste både for leiaren og for departementet som arbeidsgivar. Men fleire departement ser ikkje den store skilnaden mellom åremål og fast tilsetjing. Uansett må det departementet som er arbeidsgivar, gripe inn om leiaren ikkje fungerer.

Dei som er kritiske til ordninga med å nemne opp same person på nytt i ei åremålsstilling, meiner ho kan freiste ein som er tilsett i sin første periode, til å opptre taktisk for å sikre seg ein ny periode, og at det kan gå ut over integriteten og sjølvstendet til stillinga. Slike argument gjeld særleg for embetsstillingar som skal vere uavhengige. Det kan derfor vere uheldig å kombinere åremål med eit embete. Andre hevdar at ein får færre søkjarar til åremål enn til faste stillingar, og at staten dermed ikkje får så mange kvalifiserte søkjarar som ein elles kunne fått.

Departementet er oppteke av å utvikle gode rammevilkår for rekruttering og oppfølging av leiarar. Erfaringa viser at åremål kan vere eit godt verkemiddel for å sikre rotasjon i toppleiarstillingane og for at toppleiarar ikkje vert sitjande for lenge. Av omsyn til kontinuiteten må åremålsperioden likevel ikkje vere for kort. Departementet vil gå gjennom åremålsordningane med sikte på ei harmonisering av åremålsperiodane til seks år.

7.4.4 Leiarkontraktar

Lønssystemet for toppleiarar i staten vart innført mellom anna for å gjere det lettare å rekruttere frå privat sektor, halde på dyktige leiarar og leggje til rette for større mobilitet. Systemet opna for lønsfastsetjing over eit større spenn og med individuelle tillegg basert på prestasjonar og resultat.

Etter revisjonen av standarden for leiarkontraktane i 2006 finst det ulike leiarkontraktar for dei fast tilsette embetsmennene og embetsmenn på åremål og for dei fast tilsette tenestemennene og tenestemenn på åremål. Kontraktane består av éin del som omfattar dei alminnelege arbeidsvilkåra for stillinga, og éin del som omfattar dei særlege stillings- og resultatkrava. Dei nye leiarlønskontraktane er ryddigare og lettare å forstå.

Arbeidsgivaren og leiaren er forplikta til å drøfte stillings- og resultatkrava ein gong kvart år. Det er ønskeleg at partane kan få ei mest mogleg felles forståing av kva resultat leiaren skal oppnå. Ein leiar som oppfyller eller overgår krava, kan få individuelle lønstillegg. Om leiaren ikkje oppnår godt nok resultata, kan arbeidsgivaren krevje at dei individuelle tillegga vert mindre eller fell heilt bort, eller eventuelt omplassere han eller ho.

Tenestemannslova § 12 a opnar for omplassering av embets- og tenestemenn på leiarlønskontrakt dersom dei avtalefesta stillings- og resultatkrava ikkje vert innfridde. 12 Eit alternativ til omplassering kan vere å redusere eller fjerne eit individuelt tillegg. Omplassering kan føre til at arbeidstakaren mistar leiaroppgåvene og det individuelle lønstillegget, men ikkje resten av løna. Om arbeidstakaren sjølv seier opp kontrakten, vert det rekna som ein søknad om avskil. Om arbeidstakaren søkjer og aksepterer ei anna stilling, fell leiarkontakten bort ved overgangen.

Det har vore få omplasseringar på grunn av manglande resultat. Det kan kome av at resultatkrava stort sett vert innfridde, men òg at stillings- og resultatkrava ikkje er utforma på ein slik måte at dei er lette å måle. I tillegg kan eventuelle manglande resultat henge saman med forhold som verken arbeidsgivaren eller leiaren har hatt herredøme over, som skiftande politiske prioriteringar, endringar i budsjett eller liknande.

Ei gjennomgang av leiarlønsordninga som vart utført for departementet i 2008 13, viste at leiarane som har leiarlønskontrakt, er nøgde med ordninga. Det gjeld òg dei som har oppfølgingsansvar for andre leiarar på leiarlønskontrakt. Leiarar på leiarlønskontrakt i departementa var noko meir nøgde med ordninga enn leiarar i dei underliggjande verksemdene.

Leiarane var mindre nøgde med måten ordninga vert praktisert på. Det er stort rom for å tilpasse bruken til lokale tilhøve, og det har mellom anna ført til skilnader i kriteria for tildeling av individuelle tillegg og i opplegg for korleis leiarane vert evaluerte. Sjølv om desse skilnadene er godt grunngitte, kan dei òg vere ein grunn til at mange av leiarane er misnøgde med praktiseringa av ordninga.

Departementet ser på leiarlønsordninga som ei god ordning for leiing og kommunikasjon mellom leiarar på ulike nivå. Det er ei fleksibel ordning som kan ta omsyn til særdraga i dei ulike sektorane. Men ordninga burde fungere betre når det gjeld oppfølging av felles, sektorovergripande mål i staten. Kvart enkelt fagdepartement kan utnytte ordninga meir som eit personalpolitisk verktøy og eit instrument i styringa. Presise mål og krav og grundige resultatvurderingar som gir ei god oppfatning av kva eventuelle avvik mellom mål og resultat kjem av, er naudsynt for å utøve god styring, med eller utan leiarkontrakt. Skal leiarlønsordninga fungere som eit godt verktøy for styring og personaladministrasjon, er det viktig at det er eintydige rammer for leiarevaluering og klare kriterium for tildeling av individuelle tillegg, slik at ordninga er føreseieleg for leiarane.

Fotnoter

1.

Statskonsult (2007): Bruk og utnytting av fullmakter i statlig forvaltning, Rapport 2007:8.

2.

Talet for 2008 omfattar ikkje tilsette i statlege grunnskular, vidaregåande skular og kompetansesenter. Dette er gjort for at talet skal kunne jamførast med 1992-talet.

3.

Børring, P. og Næss, T: Arbeidsmarkedet for statsansatte Tilgang og etterspørsel etter arbeidskraft 2006 – 2030, NIFU­STEP Rapport 49/2008.

4.

Universum (2008): Arbeidsgiverprofilering i statlige virksomheter. Norske studenters holdningar og karrierepreferanser, Universum.

5.

Arbeidsforskningsinstituttet, upublisert rapport.

6.

Statskonsult (2003): Rekruttering av toppledere, Rapport 2003:9; Statskonsult (2004): Toppledere i staten – rekruttering, Rapport 2004:9.

7.

Bragelien, I. og Mjøs, A (2008): En gjennomgang av statens lederlønnssystem, (utkast) SNF

8.

Storvik, A. E. (2005): Kjønn, ledelse og rekruttering i staten. Institutt for samfunnsforskning, ISF paper 2005:8.

9.

Njaa, N. (2007): Coaching for kvinnelige søkere til statlige topplederstillinger, Avslutningsrapport, Administrativt forskningsfond.

10.

Martinsen, Ø.L. (2005): Lederskap – spiller det noen rolle? Forskningsrapport 5/2005, Handelshøyskolen BI, Institutt for ledelse og organisasjon.

11.

Forskrift til lov om statens tjenestemenn m.m.§ 3 nr. 1. Paragrafen opnar for åremålstilsetjing i nokre fleire stillingar.

12.

Embetsmenn som kjem inn under Grl. § 22 andre ledd, dei såkalla ”uavsetjelege”, til dømes dommarar, kan ikkje omplasserast etter tenestemannslova § 12 a.

13.

Bragelien, I. og Mjøs, A. (2008): En gjennomgang av statens lederlønnssystem. Samfunns- og næringslivsforskning as (utkast).

Til dokumentets forside