6 Noen finansmarkedsspørsmål

I dette kapitlet omtales enkelte sentrale finansmarkedsspørsmål. I avsnitt 6.1 omtales endringer som departementet foretar i kapitaldekningsregelverket mv. for å sikre soliditeten i finansinstitusjonene. Omtalen er bl.a. basert på en rapport fra Kredittilsynet og høringsuttalelsene til denne. I avsnitt 6.2 gis det en omtale av konkurranseforhold og inntjening i verdipapirforetak basert på en rapport fra Konkurransetilsynet og Kredittilsynet. I avsnitt 6.3 omtales endringer i reglene for forsikringsselskapers adgang til å plassere i aksjer. I avsnitt 6.4 gis det en kort orientering om den utredning om innskuddsbaserte pensjoner i arbeidsforhold som departementet har igangsatt, og som vil danne grunnlag for omtale av dette spørsmålet i Nasjonalbudsjettet 1999.

Finansdepartementet tar sikte på å legge fram for Stortinget en vurdering av strukturpolitikken på finansmarkedet.

6.1 Om endringer i kapitaldekningsregelverket mv. for finansinstitusjoner

6.1.1 Innledning

I St prp nr 1 Tillegg nr 3 (1997-98) Om endring av St prp nr 1 statsbudsjettet medregnet folketrygden 1998, heter det (s. 5):

«Veksten i husholdningenes og foretakenes lån er nå høyere enn noen gang siden 1988. Regjeringen er bekymret for den sterke kredittveksten og vil følge utviklingen nøye. Høy kredittvekst kan bidra til for sterk innenlandsk etterspørsel etter varer og tjenester og kan svekke finansinstitusjonenes langsiktige soliditet. Det er derfor viktig at tilsynsmyndighetene arbeider for å bedre standarden på finansinstitusjonenes rutiner for kredittvurdering. Finansdepartementet vil be Kredittilsynet vurdere om et skjerpet krav til kjernekapital kan være et hensiktsmessig tiltak for å styrke finansinstitusjonenes soliditet.»

Kredittilsynet utarbeidet etter forespørsel fra Finansdepartementet en rapport datert 3. februar 1998 med bl.a. vurderinger av om det er hensiktsmessig å skjerpe kravene til kjernekapital for å styrke soliditeten for finansinstitusjoner, dvs. banker, forsikringsselskap og finansieringsforetak mv. Konkurransemessige forhold og mulige virkninger for utlånsveksten i finansinstitusjonene av et skjerpet kjernekapitalkrav mv., ble omtalt i rapporten. I Kredittilsynets rapport heter det (s. 65):

«Den senere tids utlånsvekst har økt risikoen for fremtidige tap i bankenes utlånsporteføljer. Kredittilsynet ser likevel liten fare for et nytt økonomisk tilbakeslag med tilhørende bankkrise i den nærmeste fremtid. På litt sikt kan imidlertid ikke muligheten for et nytt økonomisk tilbakeslag med problemer for norske finansinstitusjoner utelukkes selv om verken tidspunktet eller omfanget av fremtidige tap er kjent. I en slik situasjon vil det nåværende kapitaldekningskrav kombinert med dagens tapsavsetninger ikke være et tilstrekkelig soliditetsvern. Det er derfor et klart behov for tiltak for å styrke soliditeten i finansinstitusjonene, i første rekke gjennom tiltak i den enkelte institusjon.»

Finansdepartementet sendte Kredittilsynets rapport på høring 18. februar 1998 med høringsfrist 2. april. I dette avsnittet omtales Kredittilsynets tilrådinger for å styrke finansinstitusjonenes soliditet og høringsuttalelsenes og departementets vurderinger. Det er også en omtale av kredittveksten de siste årene, soliditetsmessige konsekvenser av høy utlånsvekst og hovedtrekk ved gjeldende kapitaldekningsregelverk.

De tiltak som vurderes omfatter finansinstitusjoner generelt. Eventuelle regelverksendringer bør gjelde alle typer finansinstitusjoner for å unngå konkurransevridninger og regeltilpasning ved omplassering av kreditt internt i et konsern.

Som et bidrag til å sikre finansinstitusjonenes soliditet i en periode med høy utlånsvekst, særlig i bankene, har Finansdepartementet besluttet å redusere omfanget av den særlige begunstigelsen som kapitaldekningsregelverket for finansinstitusjoner gir for boliglån, gjennom å senke grensen for halv risikovekting av boliglån fra 80 pst. til 60 pst. av forsvarlig verdigrunnlag. Departementet har videre besluttet å gi Kredittilsynet retningslinjer for en innstramming i vilkårene for godkjenning av ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital, som i hovedsak ikke bør gis dersom kjernekapitaldekningen er under 7 pst.

Departementet er bekymret over virkningen på soliditeten i bankene av at den sterke utlånsveksten ser ut til å vedvare. Regjeringen mener det er aktuelt å øke det generelle minstekravet til kjernekapital for finansinstitusjoner dersom den sterke nominelle veksten i utlån vedvarer eller tiltar.

6.1.2 Utviklingen på kredittmarkedet

Den samlede bruttogjelden til publikum, dvs. kommuner, ikke-finansielle foretak og husholdninger, målt ved kredittindikatoren K3 har stort sett vært stigende fra oktober 1992. K3 er samlet utestående kreditt i alt, dvs. publikums bruttogjeld til innenlandske og utenlandske kilder i norske kroner og utenlandsk valuta. I første halvdel av 1996 var det en svak reduksjon i årsveksten, før den igjen tiltok gjennom resten av 1996 og inn i 1. halvår 1997. K3 økte med 9,9 pst. de siste 12 månedene fram til utgangen av desember 1997.

Publikums innenlandske bruttogjeld målt ved kredittindikatoren K2, har økt i stigende grad siden første halvår 1994. K2 er utestående innenlandsk kreditt i alt, dvs. publikums bruttogjeld til innenlandske kilder i norske kroner og utenlandsk valuta. 12-månedersveksten i K2 hadde ved utgangen av mars 1998 kommet opp i 10,5 pst., som klart ligger over den nominelle veksten i økonomien målt ved bruttonasjonalproduktet for fastlands-Norge i løpende priser. En må tilbake til 1988 for å finne en like sterk vekst i innenlandsk kreditt til publikum. Vekstraten har stort sett økt fra måned til måned siden oktober 1992, da det var en nedgang på 4,4 pst.

Veksten i publikums utenlandsgjeld har siden utgangen av 1995 og inntil september 1997 vært lavere enn veksten i innenlands kreditt (K2). I september 1997 var imidlertid veksten i kreditt fra utlandet med en 12-månedersvekst på 9,0 pst., i ferd med å nå samme nivå som veksten i innenlandsk kreditt

Bankenes kredittvekst i perioden 1994-1997 har vært mer enn dobbelt så høy som den totale veksten i innenlandsk kreditt, jf. illustrasjon i figur 6.1. Totalt har bankenes utlån til publikum økt nominelt med om lag 56 pst. de siste fire årene. Utlånsveksten fra bankene fra mars 1997 til mars 1998 var 17,4 pst. Foreløpige tall viser at 12-måneders veksten i utlån til publikum ved utgangen av mars var 22,1 pst. for forretningsbankene og 13,5 pst. for sparebankene. Finansieringsselskapene har hatt en enda sterkere vekst enn gjennomsnittet for bankene i perioden, men fra et lavere volum. Livsforsikringsselskapene har redusert sine utlånsandeler ved å overføre låneporteføljer internt i konsernene og ved salg til eksterne banker. Tabell 6.1 illustrerer utviklingen i finansinstitusjonenes utlån og andel av innenlandsk kreditt til publikum.

¹ K3 er samlet utestående kreditt i alt, dvs. publikums bruttogjeld til innenlanske og utenlandske kilder i norske kroner og utenlandsk valuta. K2 er utestående kreditt i alt, dvs. publikums bruttogjeld til innenlandske kilder i norske kroner og utenlandsk valuta.

² Publikums utestående bruttogjeld til forretningsbanker og sparebanker (inkl. Postbanken) i Norge i norske kroner og utenlandsk valuta.

Kilde: Kilde: Kredittilsynet og Norges Bank.

Postbanken stod ved utgangen av desember 1997 for 32,2 mrd. kroner eller 4,7 pst. av forretnings- og sparebankers utlån til publikum. På samme tid i 1996 var Postbankens andel av forretnings- og sparebankenes utlån 4,6 pst.

Kreditt fra utenlandske finansinstitusjoners filialer i Norge regnes med i K2-tallene over, men disse filialene er ikke underlagt det norske kapitaldekningsregelverket. Det var ved utgangen av 1997 registrert seks filialer av utenlandske banker i Norge. Disse hadde ved utgangen av året et samlet utlån til publikum på 20,8 mrd. kroner, noe som tilsvarer 3,2 pst. av forretnings- og sparebankenes samlede utlån til publikum. Kredittveksten fra mars 1997 til mars 1998 var på 56,1 pst. Blant finansieringsselskapene var det ved utgangen av 1997 elleve filialer av utenlandske selskap med et samlet utlån til publikum på 7,3 mrd. kroner. Dette tilsvarer 13,2 pst. av finansieringsselskapenes samlede utlån til publikum. Disse hadde en kredittvekst på 27,2 pst. fra mars 1997 til mars 1998. Blant kredittforetakene var det ved utgangen av 1997 én filial av utenlandsk selskap. Denne hadde bruttoutlån til publikum på 3,1 mrd. kroner, tilsvarende 4,3 pst. av kredittforetakenes samlede utlån til publikum, og kredittveksten var 37,8 pst. fra mars 1997 til mars 1998. Til sammen utgjorde utenlandske filialers kreditt til publikum 31,2 mrd. kroner eller 4,1 pst. av samlet innenlandsk kreditt ved utgangen av 1997. Samlet kredittvekst til publikum fra utenlandske filialer var 46,8 pst. fra mars 1997 til mars 1998.

Tall fra Norges Bank viser at 222 mrd. kroner eller 17,2 pst. av publikums samlede bruttogjeld ved utgangen av 3. kvartal 1997 kom fra utlandet.

En analyse fra Norges Bank og Kredittilsynet viser at utenlandske långivere ved utgangen av juni 1997 stod for om lag 30 pst. av alle utlån til norske foretak. Av EU-landene er det bare Storbritannia som har en høyere andel lån til næringslivet fra utlandet.

6.1.3 Nærmere om soliditetsmessige konsekvenser av utlånsveksten i bankene

Det er bankene som har gitt størst bidrag til den betydelige kredittveksten de siste årene. Bankenes utlånsvekst har vært vesentlig sterkere enn veksten i kundeinnskudd det siste året, og en økende del av utlånsveksten er finansiert ved kortsiktig opplåning i utlandet. Vedvarende høy utlånsvekst kan være en trussel mot bankenes soliditet. Utlånsvekst slår for det første ut i beregningsgrunnlaget for kapitaldekning og medfører at kjernekapitalandelen synker. Jo sterkere vekst bankene har, desto større blir kravene til inntjening for å skape ny egenkapital via driften. Videre kan en høy utlånsvekst medføre økt risiko i utlånsporteføljene. Økt opplåning i husholdnings- og foretakssektoren øker isolert sett gjeldsbelastningen og kravene til gjeldsbetjeningsevne.

Ved utgangen av 1997 var gjennomsnittlig kapitaldekning (ansvarlig kapital) i forretningsbanker og sparebanker på hhv. 10,8 pst. og 14,4 pst. av et risikovektet beregningsgrunnlag, mens minstekravet til ansvarlig kapital er 8 pst. Kjernekapitaldekningen for forretningsbanker og sparebanker var i gjennomsnitt hhv. 7,6 pst. og 11,7 pst. ved utgangen av 1997, mens minstekravet til kjernekapitaldekning er 4 pst. Kjernekapitaldekningen har økt fra et nivå på 3,8 pst. for forretningsbanker og 6,2 pst. for sparebanker i bankkriseåret 1991.

Til tross for svært lave tap og i hovedsak tilfredsstillende driftsresultater de siste årene, er den gjennomsnittlige kjernekapitaldekningen redusert med om lag 0,6 prosentpoeng for forretningsbanker og om lag 0,7 prosentpoeng for sparebanker fra utgangen av 1995 til utgangen av 1997. Dette skyldes for en stor del at inntjeningen ikke har vært tilstrekkelig til å kompensere for redusert kapitaldekning som følge av den sterke utlånsveksten. Fortsatt sterk konkurranse og en forventet normalisering av tapene taler for at bankenes driftsresultater kan bli noe svakere i årene framover. Dette vil i så fall begrense muligheten til å opprettholde kapitaldekningen gjennom økt inntjening med fortsatt sterk vekst i utlånene.

Beregninger Kredittilsynet har foretatt, indikerer at bankene må redusere utlånsveksten eller bedre inntjeningen, eventuelt redusere utbetalingene av utbytte eller innhente ny kjernekapital ved emisjoner, dersom de skal unngå en betydelig svekkelse av kjernekapitaldekningen i årene som kommer, jf. nærmere omtale i rapportens avsnitt 3.3.

Vedvarende høy kredittvekst vil på sikt kunne svekke bankenes soliditet betydelig dersom tapene øker fra dagens svært lave nivå, og inntjeningen ikke bedres. De soliditetsmessige konsekvensene av utlånsveksten må imidlertid også bl.a. ses i sammenheng med bankenes risikostyring og prising av risiko, samt omfanget av og verdiutviklingen for den sikkerheten som stilles for bankenes lån.

Flere banker har bedret sin risikostyring de siste årene, men det er likevel betydelige forskjeller mellom bankene i hvor langt de har kommet på dette området. Det synes å være tegn til at enkelte banker legger økt vekt på prising av risiko, men det er også her variasjoner mellom ulike banker. Den betydelige økningen i eiendomsprisene de siste årene bidrar til å øke pantesikkerheten for eldre boliglån og gir grunnlag for større nye lån med pantesikkerhet i bolig. Ifølge Statistisk sentralbyrås prisstatistikk for brukte selveierboliger var det en gjennomsnittlig prisvekst på denne typen boliger på 63,1 pst. fra bunnivået i februar 1993 til november 1997. Ifølge Norges Boligbyggelags Landsforbunds prisstatistikk for borettslagsboliger var det en gjennomsnittlig prisvekst på 89,4 pst. fra bunnivået i februar 1993 til februar 1998 for borettslagsboliger.

Husholdningenes netto formuesøkning de siste årene har bidratt til å bedre husholdningenes gjeldsbetjeningsevne. Også foretakssektorens soliditet har bedret seg etter flere år med vekst i økonomien. En må likevel anta at formuessituasjonen er svært ulik mellom husholdningene og mellom foretakene. Dersom det eventuelt skulle komme et markert konjunkturomslag med bl.a. renteøkning og økning i arbeidsledigheten, vil det likevel kunne oppstå gjeldsproblemer for mange husholdninger og foretak med relativt høy gjeld.

6.1.4 Hovedtrekk i gjeldende kapitaldekningsregler

Generelt

Hovedhensikten med regelverket for kapitaldekning er at finansinstitusjonene skal ha en støtpute i form av ansvarlig kapital for å stå imot den risiko for tap som de påtar seg ved sin virksomhet. I tillegg til å tjene som en buffer og vern for innskytere og andre kreditorer, samt et vern for kunder generelt, er kapitaldekningsregelverket en del av et sikkerhetsnett som er etablert for å sikre stabiliteten i det finansielle systemet. For bankene må reglene også ses i sammenheng med deres spesielle rolle i betalingsformidlingen og som mottakere av innskudd og ytere av utlån, og den nasjonale og regionale betydningen av at de enkelte banker kan møte etterspørselen etter finansielle tjenester fra andre sektorer i samfunnet.

Kapitaldekningsregelverket er internasjonalt harmonisert gjennom den omforente internasjonale standarden fra Basel-komiteen (komitéen for bankreguleringer og tilsynspraksis i regi av Bank for International Settlements - BIS) og EU-direktiver. Formålet med standarden fra Basel-komitéen som kom i 1988, er å styrke soliditeten og stabiliteten i det internasjonale bankvesen og å redusere ulikheter i konkurransevilkår som følge av ulike kapitaldekningskrav. Det var et nært samarbeid mellom EU og BIS med sikte på samordning av regelverket, men i motsetning til BIS-standarden gjelder EU-direktivene alle kredittinstitusjonene og ikke bare internasjonale banker. Norge har i hovedsak samme krav til kapitaldekning som andre land innenfor EØS-området.

Hjemmelsgrunnlaget for kapitaldekningsregelverket er lov 10. juni 1988 nr 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven) § 2-9, der det framgår at en finansinstitusjon til en hver tid skal ha en forsvarlig kapitaldekning, samt oppfylle de minstekrav til kapitaldekning som følger av lov eller forskrift gitt av Kongen. I tillegg er det i særlovene for de enkelte institusjonstyper tatt inn mer spesifikke bestemmelser om kapitaldekningen, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 3-17, lov 24. mai 1961 nr 1 om sparebanker § 25, lov 24. mai 1961 nr. 2 om forretningsbanker § 21, lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet § 7-3, samt lov 19. juni 1997 nr. 79 om verdipapirhandel § 8-10. Kravene til kapitaldekning på konsolidert basis følger av finansieringsvirksomhetsloven § 2a-9.

Kapitaldekningsforskriften

Forskrift om minstekrav til kapitaldekning i finansinstitusjoner og verdipapirforetak av 22. oktober 1990 (kapitaldekningsforskriften) utgjør én av fire sentrale forskrifter i kapitaldekningsregelverket. Forskriften er i samsvar med minstekravene til EU-direktiv 89/647/EØF om kredittinstitusjoners kapitaldekning. EU-direktivet bygger igjen på en anbefaling fra den nevnte Baselkomitéen for banktilsyn. Siktemålet med kapitaldekningsforskriften er i hovedsak at finansinstitusjonene skal ha en ansvarlig kapital som dekker finansinstitusjonenes kredittrisiko, dvs. den risiko som følger av faren for at motparten i en avtale ikke er i stand til å innfri sine forpliktelser.

Hovedprinsippet i kapitaldekningsforskriften er at kredittrisiko både i og utenfor balansen blir risikovektet for å komme fram til et samlet beregningsgrunnlag, jf. kapitaldekningsforskriften § 4. I hovedtrekk gis fordringer på eller garantert av ulike aktører følgende risikovekter, jf. kapitaldekningsforskriften § 5:

• Stat 0 pst. vekt

• Norske statforetak 10 pst. vekt

• Multilaterale utviklingsbanker, kommuner og finansinstitu-sjoner 20 pst. vekt

• Lån med pantesikkerhet i bolig innenfor 80 pst. av forsvarlig verdigrunnlag 50 pst. vekt

• Øvrige engasjementer 100 pst. vekt

I henhold til kapitaldekningsforskriften § 2 er kapitaldekningskravet 8 pst. av beregningsgrunnlaget. Som det framgår av ovennevnte oversikt, slik dette er fastsatt i kapitaldekningsforskriften § 4, er lån med pantesikkerhet i bolig innenfor 80 pst. av forsvarlig verdigrunnlag, gitt en særlig begunstiget risikovekting i kapitaldekningsregelverket. Dette følger av en empirisk basert antakelse om lavere tapsrisiko for denne typen lån sammenlignet med f.eks. næringslivslån, jf. nærmere omtale i avsnitt 6.1.7.3.

CAD-forskriften

Forskrift om minstekrav til kapitaldekning for markedsrisiko mv. for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak av 17. juli 1996 (CAD-forskriften) gir felles normer for den markedsrisikoen banker, finansieringsforetak og verdipapirforetak påtar seg. Markedsrisiko er risiko for tap på posisjoner i og utenfor balansen som følge av endringer i markedspriser, herunder renter, valutakurser og egenkapitalverdier. Dette regelverket har i hovedsak til hensikt å dekke risikoen knyttet til finansinstitusjonenes handel med finansielle instrumenter. Forskriften er i samsvar med EU-direktiv 93/6 om investeringsforetaks og kredittinstitusjoners kapitaldekningsgrad av 15. mars 1993 (CAD-direktivet). Også CAD-direktivet bygger opprinnelig på en anbefaling fra Baselkomitéen.

Det samlede beregningsgrunnlaget utgjøres av beregningsgrunnlaget etter kapitaldekningsforskriften pluss beregningsgrunnlaget etter CAD-forskriften. Minstekravet til ansvarlig kapital tilsvarer 8 pst. av beregningsgrunnlaget, jf. CAD-forskriften § 3-1.

Beregningsforskriften

Ansvarlig kapital består av kjernekapital og tilleggskapital,¹1jf. forskrift om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner, oppgjørssentraler og verdipapirforetak av 1. juni 1990 (beregningsforskriften) § 2. Kjernekapitalen består for en finansinstitusjon som er aksjeselskap, i hovedsak av aksjekapital og fonds. For sparebanker består den i hovedsak av sparebankens fond (herunder grunnfond), grunnfondsbeviskapital og enkelte andre fond. Tilleggskapitalen består i hovedsak av tidsbegrenset ansvarlig lånekapital og andre gjelds- og egenkapitalinstrumenter, jf. beregningsforskriften § 4. Sistnevnte kategori vil i praksis være evigvarende ansvarlig lånekapital. I henhold til beregningsforskriften § 4 nr. 5 gjelder følgende vilkår for tidsbegrenset ansvarlig lånekapital, som er det svakeste elementet i den ansvarlige kapitalen:

• særskilt samtykke fra myndighetene må foreligge før opptak av kapitalen kan finne sted

• kapitalen skal være usikret og stå tilbake for institusjonens alminnelige gjeld

• kapitalen skal være fullt innbetalt

• lånet må ha en løpetid på minst 5 år. I de siste 5 årene før avtalt forfall av lånet, eller deler av lånet, skal den delen av lånekapitalen som kan medregnes som tilleggskapital hvert år reduseres med 20 pst. av det beløp som forfaller. Siste året før forfall medregnes ikke lånet som ansvarlig kapital.

• låneavtalen må ikke inneholde klausuler om at lånet på kreditors initiativ kan kreves tilbakebetalt før den avtalte forfallsdato. Tilbakebetaling av lånet før avtalt forfallsdato kan ikke foretas uten Kredittilsynets forhåndssamtykke.

Beregningsforskriften er i samsvar med EU-direktiv 89/299 om kredittinstitusjoners ansvarlige kapital, og grunnlaget for direktivet er den tidligere nevnte omforente internasjonale standarden fra Baselkomitèen.

Konsolideringsforskriften

Av forskrift 25. mars 1991 nr. 214 om anvendelse av kapitaldekningsregelverket på konsolidert basis (konsolideringsforskriften) § 3 følger det at en finansinstitusjon også skal oppfylle minstekravet til kapitaldekning konsolidert på konsernnivå. Konsolidering skal foretas når en finansinstitusjon direkte eller indirekte eier mer enn 20 pst. av aksjekapitalen i annen norsk eller utenlandsk finansinstitusjon, verdipapirforetak, gårds- eller eiendomsselskap, investeringsselskap eller annet selskap med betydelige finansielle aktiva. I dag innehas om lag 70 pst. av all forvaltningskapital av de åtte største konserngruppene.

Nærmere om forholdet mellom kjernekapital og tilleggskapital mv.

I hovedsak kan kjernekapitalen benyttes til å dekke underskudd ved løpende drift, mens tilleggskapitalen bare kan benyttes til å beskytte andre kreditorer i tilfeller ved avvikling/refinansiering. Prioritetsrekkefølgen i den ansvarlige kapitalen innebærer at all kjernekapital må være tapt før ansvarlig lånekapital kan ta tap. Kjernekapitalen er dermed, sammen med tapsavsetningene, viktige for bankenes evne til å motstå tap på bl.a. utlån. I tillegg til at tidsbegrenset ansvarlig lånekapital kan ta tap i en avviklingssituasjon, følger det av lov 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner (banksikringsloven) § 3-6 første ledd at ansvarlig lånekapital vil kunne ta tap i en refinansieringssituasjon med mindre låneavtalen ikke gir adgang til å foreta slik nedskriving. For ansvarlige lån tatt opp etter 1. januar 1997 og som har en løpetid over 5 år, følger det av bestemmelsens annet ledd at kapitalen likevel vil kunne ta tap selv om låneavtalen ikke inneholder bestemmelser om dette. Et annet trekk som skiller ansvarlig lån fra egenkapital, er at kapitalen skal forrentes uavhengig av det årlige driftsresultatet i finansinstitusjonen. Selv om institusjoner som har tatt opp evigvarende ansvarlige lån har rett til å utsette renteutbetalinger, vil likevel ubetalte renter bli akkumulert. Følgelig må finansinstitusjoner betjene tilleggskapitalen selv i situasjoner med betydelige tap og underskudd.

For å sikre kvaliteten på den samlede ansvarlige kapitalen er det lagt begrensninger på bruk av ansvarlig lånekapital, jf. beregningsforskriften § 8. Tilleggskapitalen kan ikke utgjøre mer enn kjernekapitalen, slik at det er krav om minst 4 pst. kjernekapitaldekning. Etter gjeldende regler kan ikke tidsbegrenset ansvarlig lån overstige 50 pst. av kjernekapitalen.

Dersom en finansinstitusjon kommer under kravene til ansvarlig kapital eller kjernekapital, vil institusjonen etter gjeldende regler kunne miste sin selvstendighet ved at myndighetene kan gi pålegg om virksomheten, sette styrende organer ut av funksjon og sette foretaket under offentlig administrasjon, jf. banksikringsloven kapittel 4. Det er den ansvarlige kapitalen og kjernekapitalen utover minstekravene som sier noe om finansinstitusjonenes evne til å bære ikke forventede tap på utlån. Dersom marginen ned til minstekravet blir for liten, øker risikoen for offentlige inngrep.

6.1.5 Om Kredittilsynets generelle tilrådinger

6.1.5.1 Kredittilsynets tilråding

I rapportens avsnitt 9.4 om Kredittilsynets tilrådinger (s. 65-66) heter det:

«1. Den samlede kredittutvikling må i første rekke påvirkes fra etterspørselssiden gjennom finanspolitikk, penge- og valutapolitikk (som påvirker renten) og skatteregler. Tiltak som kan dempe etterspørselen kan i dagens situasjon også bidra til å styrke finansinstitusjonenes soliditet.

2. Regelverket for kapitaldekningen i finansinstitusjonene bør i hovedsak fortsatt være preget av stabilitet og forutsigbarhet, på linje med det som gjelder i andre EØS-land.»

6.1.5.2 Høringsuttalelser

Ingen av høringsinstansene har motforestillinger til Kredittilsynets tilrådinger under punkt 1 og 2. Sparebankforeningen og Bankforeningenunderstreker at hensikten med kapitaldekningsreglene er å trygge finansinstitusjoners soliditet, og at disse ikke må benyttes som virkemidler i den økonomiske politikken. Det tas til orde for at den samlede kredittutviklingen i første rekke bør påvirkes fra etterspørselssiden gjennom finanspolitikken og pengepolitikken. Norges Bankpåpeker at høyere kapitaldekningskrav ikke kan være et virkemiddel til erstatning for manglende innstramming i den generelle økonomiske politikken. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund menerat det offentlige, gjennom å overlate mye av ansvaret for den økonomiske politikken til enkeltnæringer samt arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene, ikke fyller den rollen det offentlige er satt til å fylle. Norges Forsikringsforbundunderstreker at regelverket for finansinstitusjonene ikke må gjøres til et virkemiddel i den løpende konjunkturbestemte styringen av samfunnsøkonomien.

Når det gjelder punkt 2 i Kredittilsynets tilrådinger, påpeker Oslo Børsat kapitalmarkedene er internasjonale, og at det vil bli økende internasjonal konkurranse også rettet mot de mindre norske låntakerne, både innen næringslivet og privatpersoner. Oslo Børs gir uttrykk for at det må sterke, særnorske grunner til for å eventuelt pålegge norske finansinstitusjoner andre krav enn hva deres internasjonale konkurrenter står overfor. Norges Bankunderstreker behovet for stabile og forutsigbare kapitaldekningsregler på linje med det som gjelder i andre EØS-land. Bankforeningen, Sparebankforeningen, Næringslivets Hovedorganisasjon, Finansieringsselskapenes Forening, Norske Finansanalytikeres Forening, Norges Forsikringsforbund, Landsorganisasjonen, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Konkurransetilsynet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Folketrygdfondet og Norsk Opsjonssentralgir uttrykk for lignende synspunkter.

6.1.5.3 Departementets vurderinger

Departementet støtter de generelle hovedhensyn som Kredittilsynet og høringsinstansene trekker fram knyttet til betydningen av balansert etterspørsel og regelverk på linje med andre EØS-land. Departementet er enig i at det er behov for mest mulig stabile og forutsigbare kapitaldekningsregler. Siktemålet med eventuelle justeringer i kapitaldekningsreglene er å trygge soliditeten i norske finansinstitusjoner. Som nevnt i avsnitt 6.1.2 og 6.1.3 har det i de siste årene vært en tiltakende kredittvekst, særlig fra bankene. Utlånsveksten kan på sikt svekke bankenes soliditet betydelig dersom den ikke reduseres fra dagens høye nivå.

6.1.6 Om hensiktsmessigheten av generell økning i minstekravet til kjernekapital

6.1.6.1 Kredittilsynets tilråding

I rapportens avsnitt 9.4 om Kredittilsynets tilrådinger (s. 65-66) heter det:

«3. En økning i minstekravet for kjernekapitaldekning, f.eks. fra 4 pst. til 6 pst., kan nå være ønskelig ut fra hensynet til finansinstitusjonenes soliditet. Tiltaket vil ha en viss, men begrenset virkning for samlet kredittutvikling. Etter å ha vurdert de negative virkningene for norskeide finansinstitusjoners konkurranseforhold og for mindre og mellomstore bedrifter som ikke har tilgang til lån fra utenlandske finansinstitusjoner, finner Kredittilsynet likevel foreløpig ikke tilstrekkelig grunn til å tilrå et slikt tiltak.»

6.1.6.2 Høringsuttalelser

Høringsinstansene støtter Kredittilsynets tilråding under punkt 3 om at det ikke bør foretas en generell heving av kjernekapitalkravet for norske finansinst i tusjoner fra 4 pst. til f.eks. 6 pst. Bankforeningenstøtter Kredittilsynet med henvisning til at kapitaldekningsregelverket for finansinstitusjoner er internasjonalt harmonisert og sikter mot å etablere et stabilt og forsvarlig minstenivå for kapitaldekning under hensyn til internasjonalt mest mulig like konkurransevilkår. Sparebankforeningenmener at det både ut fra forutsigbarhet og hensynet til konkurransebetingelser skal meget sterke grunner til for å fravike den standard som gjelder internasjonalt og innføre særregler for Norge.

Norges Bankmener at en generell heving av kjernekapitalkravet fra 4 til 6 pst. vil ha en klar negativ konkurransemessig effekt for norsk finansnæring og redusere finansnæringens muligheter til å yte lån til små og mellomstore bedrifter i alle deler av landet. En økning i det generelle kjernekapitalkravet vil etter sentralbankens vurdering særlig være uheldig i en situasjon der flere faktorer, bl.a. innføring av euro, bidrar til økende konkurranse fra utlandet. Finansieringsselskapenes Foreningfremmer lignende synspunkt. Oslo Børs kan ikke se at det i Kredittilsynets rapport er dokumentert særnorske forhold som tilsier høyere kjernekapitalkrav enn det utenlandske konkurrenter står overfor. Oslo Børs anbefaler at soliditetsspørsmål i utgangspunktet bør søkes løst gjennom å påvirke det internasjonale regelverket. Konkurransetilsynetfremmer lignende synspunkt.

Norges Forsikringsforbundmener at en hovedregel må være at norske finansinstitusjoner ikke underlegges strengere rammevilkår enn det som gjelder for konkurrerende institusjoner i andre land. Forsikringsforbundet peker på at Kredittilsynets rapport viser at de andre europeiske land i utstrakt grad har lagt seg på minimumsløsninger i henhold til EU-direktivene. Forsikringsforbundet påpeker for øvrig generelt at det er et særnorsk fenomen at forsikringsselskaper er underlagt deler av kapitaldekningskravene som i andre land kun gjelder banker og andre kredittinstitusjoner.

Landsorganisasjonen(LO) mener at det ikke kan være riktig å endre generelle krav til kjernekapitaldekningen ut fra en situasjonsbestemt bekymring for at utlånsveksten er for stor. LO mener at slike generelle regler må ligge fast over tid, og at de vurderingene som er gjort etter foregående bankkrise fortsatt har gyldighet. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund og Finansforbundetmener at de negative sidene ved en økning i minstekravet til kjernekapital fra 4 pst. til 6 pst. overstiger de positive sidene.

Næringslivets Hovedorganisasjon(NHO) påpeker at dagens kapitalkrav er internasjonalt harmoniserte regler for minste kapitaldekning, som er ment å skulle gi tilstrekkelig sikkerhet gjennom ulike konjunktursituasjoner. NHO gir uttrykk for at høyere innenlandske krav vil innebære høyere kostnader for norske kredittinstitusjoner som reduserer deres konkurranseevne i et marked hvor det er stor internasjonal konkurranse.

Norges Skogeierforbunder tilfreds med at det ikke foreslås en generell økning i minstekravet til kjernekapitaldekning. Et slikt krav ville ifølge forbundet svekket norskeide finansinstitusjoners konkurranseevne og rammet mindre og mellomstore bedrifter, bl.a. distriktsbasert næringsvirksomhet. Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjoner negativ til økte kjernekapitalkrav ut fra konkurransehensyn, og mener at småbedrifter i utkantstrøk vil kunne bli sterkest rammet av en slik innstramming.

Folketrygdfondetunderstreker betydningen av at en eventuell skjerping av kjernekapitalkravet virker målrettet, dvs. rettet mot risiko og soliditet, og at en bør unngå utilsiktede og uønskede konkurransevridninger og strukturendringer. Folketrygdfondet mener at eventuelle tiltak for å styrke kjernekapitaldekningen fortrinnsvis bør innrettes slik at de får effekt for institusjoner hvor utlånsveksten i særlig grad har bidratt til å svekke soliditeten og/eller motvirker sterk ekspansjon basert på ansvarlig kapital av lavere kvalitet (ansvarlig lånekapital).

6.1.6.3 Departementets vurderinger

Departementet har merket seg Kredittilsynets og høringsinstansenes vurdering om at en økning i minstekravet til kjernekapital fra 4 pst. til f.eks. 6 pst. overfor norske finansinstitusjoner vil være betenkelig ut fra konkurransehensyn. Departementet vil påpeke at dette hensynet må veies mot andre hensyn når forslaget skal vurderes.

Det er forventet økt konkurranse på finansmarkedet i tiden framover, jf. Norges Banks høringsuttalelse. Et eventuelt økt kjernekapitalkrav vil bare omfatte finansinstitusjoner etablert som egne rettslige enheter i Norge. Utenlandske bankers og finansieringsselskapers filialer i Norge er ikke underlagt det norske kapitaldekningsregelverket, og vil således ikke kunne berøres. Departementet er enig i Kredittilsynets og høringsinstansenes vurdering av at en slik konkurransevridning i favør av bl.a. utenlandske bankers og finansieringsforetaks filialer i Norge, isolert sett vil innebære ulemper.

Departementet vil påpeke at Kredittilsynet har hjemmel til å pålegge enkeltinstitusjoner å ha høyere ansvarlig kapital enn de lovbestemte minstekrav, jf. lov 7. desember 1956 nr. 1 Om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel (kredittilsynsloven) § 4 nr 6.

Etter anmodning om en oppdatering av rapporten har Finansdepartementet mottatt et brev fra Kredittilsynet datert 8. mai 1997, hvor det heter:

«(...)De største bankene har informert om at de vil forsøke å bremse noe på utlånsveksten. Tallene for mars viser at det synes å ta lang tid før disse bremsetiltak får nevneverdig virkning. Den sterke utlånsveksten påvirker isolert sett soliditeten negativt. Foreløpige tall fra de største bankene viser nedgang i kjernekapitaldekningen fra 1. kvartal 1997 til 1. kvartal 1998. Argumentene for tiltak med sikte på å styrke soliditeten er derfor generelt sett blitt noe sterkere enn før. Veksttakten ligger nå på et nivå, særlig for forretningsbankene, som er skadelig for bankenes langsiktige soliditet. De større bankene hevder selv at utlånsveksten vil bli avdempet vesentlig utover i året. Det er ennå for tidlig å si noe sikkert om hvorvidt bankene vil få til en slik reduksjon eller ikke.

(....)

Dersom utlånsveksten fortsetter på det nåværende nivå også inn i annet halvår 1998, vil risikoen være stor for en merkbar svekkelse av bankenes soliditet. De vil da være dårlig rustet til å møte et tilbakeslag i norsk økonomi omkring århundreskiftet, slik bl.a. Norges Bank har påpekt risikoen for. En fortsatt utlånsvekst på det nåværende nivå kan således gjøre det nødvendig å overveie en generell heving av minstekravet til kjernekapital, til tross for de motforestillinger som foreligger. Dersom departementet ønsker det, vil Kredittilsynet være forberedt på å foreta en nærmere vurdering av situasjonen i august/september.»

Departementet mener det er behov for mest mulig stabile og forutsigbare kapitaldekningsregler. Departementet er samtidig bekymret over virkningen på soliditeten i bankene av den sterke utlånsveksten som ser ut til å vedvare. Dette kan gjøre bankene dårligere rustet til å møte et framtidig tilbakeslag i norsk økonomi. Departementet viser til Kredittilsynets vurderinger i brevet av 8. mai 1998.

Regjeringen mener det er aktuelt å øke det generelle minstekravet til kjernekapital for finansinstitusjoner dersom den sterke nominelle veksten i utlån vedvarer eller tiltar.

6.1.7 Om økt risikovekting av boliglån

6.1.7.1 Kredittilsynets tilråding

I rapportens avsnitt 9.4 om Kredittilsynets tilrådinger (s. 65-66) heter det:

«4. Det bør vurderes å begrense omfanget av den særlige begunstigelse som regelverket for kapitaldekning i dag gir for lån til boligformål. Kredittilsynet mener det kan være særlig aktuelt å skjerpe kravene ved at grensen for halv kapitaldekning for boliglån med særlig god sikkerhet senkes fra 80 til 60 prosent av antatt verdi. En slik innskjerping bør eventuelt gjelde inntil boligprisstigningen igjen kommer ned på eller under nivået for den alminnelige prisstigningen i samfunnet. Tiltaket vil bidra til å redusere risikoen i bankenes kredittgiving og ha en viss positiv effekt på bankenes soliditet, samtidig som det i noen grad kan bidra til lavere kredittvekst og redusere boligprisøkningen.»

6.1.7.2 Høringsuttalelser

De fleste høringsinstansene går imot økt risikovekting av boliglån som er sikret mellom 60 og 80 pst. av forsvarlig verdigrunnlag. Flere av høringsinstansene mener at tiltaket synes å være kredittpolitisk begrunnet, og viser i denne forbindelse til at Kredittilsynet foreslår endret risikovekting på boliglån som et midlertidig tiltak i en periode med høy prisstigning på boliger. Det vises i denne sammenhengen til behovet for forutsigbarhet og stabilitet i kapitaldekningsregelverket.

Sparebankforeningenavviser forslaget om økt risikovekting av boliglån på prinsipielt grunnlag, og mener det er vanskelig å se at dette forslaget har en soliditets- og risikomessig begrunnelse. Det vises til at boliglån er best sikret i bankenes utlånsporteføljer, og at disse panteverdiene trolig har størst stabilitet ved svingninger i økonomien. Sparebankforeningen mener det er lite hensiktsmessig med økte kjernekapitalkrav for boliglån som rammer finansinstitusjoner i hele landet når boligprisøkningen, ifølge foreningen, stort sett er knyttet til de største byene. Sparebankforeningen mener forslaget ikke vil bety så mye for banker med god kapitaldekning, men ser ikke bort fra at marginalvirkningene kan bli så vidt betydelige for banker med forholdsvis svak soliditet at disse får et ekstra press på seg til å treffe tiltak for å styrke kapitaldekningen. Tiltaket vil ifølge Sparebankforeningen kunne redusere sparebankenes kapitaldekning med i området 0,2-0,7 prosentpoeng.

Bankforeningenkan vanskelig se at forslaget er godt soliditetsmessig begrunnet og påpeker at erfaringene fra bankkrisen tilsier at tapsrisikoen på boliglån gjennomgående er lav. Bankforeningen viser videre til at kredittveksten for husholdningene i 1997 (7-8 pst.) bare var om lag halvparten så sterk som for foretakene (13-14 pst.), samtidig som husholdningenes finansielle stilling er vesentlig bedre enn for få år tilbake. Bankforeningen går imot forslaget på prinsipielt grunnlag, men legger til at forslaget nok vil være mindre skadelig konkurransemessig for de norske finansinstitusjonene enn de øvrige innstrammende tiltak som foreslås.

Norges Bankpåpeker at forslaget kun vil gi en marginal økning i prisen på boliglån innenfor 80 pst. av takst og at tiltaket ventelig vil ha liten innvirkning på etterspørselen etter boliglån og samlet kredittvekst. Norges Bank regner med at forslaget vil innebære en begrenset svekkelse av kjernekapitaldekningen. Norges Bank mener at en eventuell innstramming i risikovektingen for boliglån bør begrunnes med særnorske risikoforhold, og mener at behovet for det foreslåtte tiltaket ikke i tilstrekkelig grad er dokumentert. Sentralbanken mener andre utlån enn boliglån kunne vært aktuelle dersom en skulle gjøre særnorske tilstramminger i kapitaldekningsreglene.

Norges Forsikringsforbunder usikker på om forslaget om økt risikovekting av boliglån vil gi noen vesentlig soliditetsmessig effekt. Forsikringsforbundet er også i tvil om tiltaket vil begrense låneetterspørselen fra husholdningene, i den grad dette måtte være formålet. Forsikringsforbundet mener at det må anvendes andre og mer generelle virkemidler dersom husholdningenes forbruk og boliginvesteringer anses for å være større enn en balansert samfunnsøkonomi tillater. Det blir også vist til at næringslivet har hatt størst utlånsøkning i den senere tid.

Finansieringsselskapenes Foreninggår også imot forslaget på prinsipielt grunnlag, men påpeker at de negative virkningene for konkurranseevnen til norske finansinstitusjoner vil være klart mindre ved skjerpede regler for boliglån isolert enn ved et generelt skjerpet kjernekapitalkrav. Foreningen gjør oppmerksom på at finansieringsselskapene i hovedsak ikke tilbyr boliglån, slik at forslaget vil ha liten praktisk betydning for medlemsselskapene. Finansforbundetviser til at det er lavest risiko og tapsandel på boliglån, og at det er store forskjeller mellom bankene i evne og kunnskap til å vurdere risiko. Finansforbundet vil imidlertid ikke avvise forslaget kategorisk, og mener at dette er et av de områdene hvor det faktisk er mulig å regulere markedet uten at det rammer næringen i forhold til utenlandske konkurrenter. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbundgir uttrykk for lignende synspunkter.

Folketrygdfondetunderstreker betydningen av adekvat risikovekting av de ulike typer utlån, slik at det blir tatt tilbørlig hensyn til at institusjoner med forskjellig utlånssammensetning også vil ha ulik risikoprofil. Folketrygdfondet mener eksempelvis det vil kunne være uhensiktsmessig at sparebanker med en stor andel boliglån og en i utgangspunktet god soliditet blir stilt overfor full vekting eller vesentlig høyere risikovekting av boliglånene.

Landsorganisasjonenstøtter Kredittilsynets forslag under punkt 4, herunder at dette bør være et midlertidig tiltak. LO mener at dersom det ikke foretas tiltak mot økt utlånsvekst, vil det være større fare for press, økt generelt rentenivå og konjunkturtilbakeslag på lengre sikt. LO påpeker at tiltaket kan gjøre det dyrere for banker som er i en utsatt posisjon med lav kapitaldekning å låne ut mer til bolig. Det vises til at slike banker enten må skaffe ny ansvarlig kapital eller redusere andre mer usikre utlån. LO mener likevel ikke det er grunnlag for en generell økning i bokostnadene som følge av tiltaket, og begrunner dette med at tiltaket ikke vil ha betydning for banker med god kjernekapitaldekning.

Næringslivets Hovedorganisasjonmener at forslaget om å gjøre risikovektene på boliglån midlertidig annerledes enn i dag virker prinsipielt vilkårlig. NHO påpeker at husholdningenes finansielle situasjon generelt er ganske sterk. NHO gir videre uttrykk for at det ikke synes logisk at risikoen ved boliglån skal anses mindre i en fase der boligprisene stiger sakte igjen.

Barne- og familiedepartementethar ansvaret for gjeldsordningsloven. Barne- og familiedepartementet støtter forslaget om økt risikovekting av boliglån som departementet mener vil kunne ha en viss positivef fekt på bankenes soliditet, bidra til å dempe kredittveksten og redusere prisøkningen på boliger. Kommunal- og regionaldepartementetgår imot forslaget under henvisning til at dette ytterligere vil forsterke etableringsproblemene på boligmarkedet for personer med liten/ingen egenkapital, noe som kan medføre behov for økte offentlige bevilgninger til lån og/eller tilskudd til boligetablering.

Forbrukerrådetmener at endret risikovekting for boliglån som Kredittilsynet foreslår, utelukkende vil ramme unge i etableringsfasen og neppe vil ha noen særlig effekt verken på utlånsveksten, utviklingen i boligmarkedet eller bankenes soliditet. Forbrukerrådet finner det påfallende at man foreslår å skjerpe kravene til den av bankenes plasseringer som er mest sikker i et langsiktig perspektiv. Det påpekes videre at de fleste bankene i dag har sikret seg betydelig bedre i dag enn i den foregående krisen, jf. bl.a. at det nå betales betydelig høyere risikopremie for tilleggsfinansiering utover 80 pst. av panteverdi. Rådet mener det er bedre med en generell heving av kjernekapitalkravet enn endret risikovekting av boliglån, men påpeker samtidig at dette har uheldige konkurransemessige effekter.

Forbrukerombudetkommenterer i liten grad Kredittilsynets ulike forslag isolert, men tilrår generelt at forbrukernes og husholdningenes rolle og situasjon i større grad settes i fokus. Ombudet mener at erfaringene fra bankkrisen viser at det er forbrukerne som blir hardest og mest dramatisk rammet ved tilbakeslag i økonomien som truer finansinstitusjonenes soliditet. Ombudet mener derfor at det er nødvendig at finansinstitusjonene som den profesjonelle part i en låneavtale, pålegges strenge krav til kredittvurdering, veiledningsplikt og eventuelt frarådingsplikt.

Norske Finansanalytikeres Foreningser ikke bort fra at de siste par års sterke prisøkning i boligmarkedet som både er forårsaket av en god konjunkturmessig situasjon og en lav rente, kan tilsi at det er fare for et tilbakeslag i boligprisene. Foreningen påpeker at dette kan være et argument for å øke bufferen i forhold til hva som skal kvalifisere som pantelån med særlig god sikkerhet. På den annen side påpekes det at risikoen knyttet til pantesikrede lån innenfor 80 pst. av verdi fortsatt vil være meget lav i forhold til en rekke av utlånene til næringsformål.

Norges Eiendomsmeglerforbundser behovet for en jevnere og mer dempet prisstigning på boligmarkedet, men påpeker at en generell endring i vektingen av boliglån vil gjelde hele landet. Det vises til at prisutviklingen på boliger varierer betydelig i ulike områder og at det er flere områder hvor det ikke er noen bekymringsfull prisvekst på boligene. Forbundet mener ut fra dette at generelle tiltak vil ha utilsiktet negativ virkning i disse områdene. Det påpekes at eventuelle tiltak som vil gripe inn i boligprisutviklingen må utredes langt grundigere enn det som er gjort i Kredittilsynets rapport.

Nærings- og handelsdepartementetframhever betydningen av at tiltak for å styrke soliditeten må være nøytrale overfor enkeltbransjer. Det påpekes at det er viktig at ikke enkeltbransjer stigmatiseres som mer risikable enn andre og at det derfor som i gjeldende kapitaldekningsregelverk ikke bør være bransjeinndelt risikovekting.

Selvstendige kommunale pensjonskassermener at en klargjøring av hva bankene legger i begrepet «antatt verdi» er en nødvendig forutsetning for å vurdere en eventuell endring av risikovekting for boliglån. Selvstendige kommunale pensjonskasser registrerer at bankene i mange tilfeller i dag vurderer 80 pst. begrensningen innenfor kjøpesum, mens pensjonskassene nesten uten unntak har regler som krever sikkerhet innenfor 80 pst. av låneverdi i ny takst. Det påpekes at mindre krav til sikkerhet i bankene har medvirket til at bankene har vunnet markedsandeler i utlånsmarkedet på bekostning av bl.a. pensjonskasser.

6.1.7.3 Departementets vurderinger

Lån med pantesikkerhet i bolig innenfor 80 pst. av forsvarlig verdigrunnlag har etter dagens regler en risikovekting på 50 pst. i henhold til kapitaldekningsforskriften § 5. Dette innebærer at boliglån innenfor 80 pst. av forsvarlig verdigrunnlag er gitt en særlig begunstiget stilling i kapitaldekningsregelverket. Dette er den eneste typen lån til privat sektor som ikke er undergitt 100 pst. risikovekting i det risikoveide beregningsgrunnlaget. Den lavere vektingen av boliglån er begrunnet med historisk relativt lave tap internasjonalt og nasjonalt for pantelån til boligformål.

Departementet legger vekt på at Kredittilsynets forslag både reelt og gjennom signaleffekter trolig vil bidra til større varsomhet i kredittvurderingen, og til en viss grad vil kunne bremse den mest risikofylte delen av boligutlånene. Dette vil igjen kunne bidra til å styrke finansinstitusjonenes soliditet noe. Sparebankforeningen påpeker at marginalvirkningene av økt risikovekting av boliglån kan bli så vidt betydelige for banker med forholdsvis svak soliditet, at disse får et ekstra press på seg til å treffe tiltak for å styrke kapitaldekningen. Dette er etter departementets vurdering en viktig hensikt med forslaget. Departementet legger videre vekt på at dette forslaget vil ha mindre konkurransevridende virkninger mellom norske og utenlandske finansinstitusjoner enn flere av de øvrige tiltakene Kredittilsynet har vurdert, noe som også blir påpekt i høringsuttalelsene fra Sparebankforeningen, Bankforeningen, Finansieringsselskapenes Forening, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund og Finansforbundet. Den konkurransemessige virkningen av en eventuell endring i risikovektene på andre typer lån som f.eks. næringslivslån, jf. Norges Banks høringsuttalelse, vil ha større konkurransemessig virkning. Det kan i denne sammenhengen vises til den høye utenlandsandelen på næringslivslån, samt at utenlandske bankers filialer i Norge er mer aktive i markedet for næringslivslån enn i boliglånsmarkedet.

Økt risikovekting av boliglån som skissert, vil trolig gi en marginal renteøkning på boliglån sikret mellom 60 pst. og 80 pst. av forsvarlig verdigrunnlag, noe som igjen kan bidra til en liten demping av boligprisene. I den grad forslaget innebærer redusert prisvekst på boliger, er det usikkert om totaleffekten blir nevneverdig større «inngangsbillett» på boligmarkedet for førstegangskjøpere, jf. høringsuttalelsene fra Kommunal- og regionaldepartementet og Forbrukerrådet.

Det er generelt vanskelig å framskaffe sammenlignbare data som kan dokumentere særskilte kredittrisikoforhold knyttet til boliglån i Norge sammenlignet med andre europeiske land. Det kan imidlertid, som selvstendige kommunale pensjonskassers forening påpeker, synes som om norske banker i en tid med sterk prisstigning på boliger i økt grad legger kjøpspris til grunn som «forsvarlig verdigrunnlag» for pantelån. Data fra Kredittilsynets boliglånsundersøkelse fra 1997 viser at bankenes verdigrunnlag for låneutmålingen i gjennomsnitt utgjorde 95 pst. av omsetningsverdiene for boligene.

Videre kan det nevnes at omfanget av boliglån med flytende rente er høyere i Norge enn i f.eks. kontinental-europeiske land der innslaget av fastrentelån er relativt stort. Stort omfang av boliglån med flytende rente innebærer isolert sett mer renterisiko for husholdningene enn når det er stort omfang av fastrente. Dette bidrar isolert sett til å øke boligprisenes rentefølsomhet og kredittrisikoen knyttet til boliglån.

Sparebankforeningen påpeker at skjerpet kjernekapitalkrav for boliglån vil være urimelig når prisøkningen på boliger «stort sett er knyttet til de større byene», og også Norges Eiendomsmeglerforbund legger vekt på at det er betydelige variasjoner i prisveksten på boliger i ulike deler av landet. Departementet legger til grunn at de fleste banker normalt ikke utelukkende vil satse på utlån i områder med lav boligprisvekst eller boligprisnedgang på grunn av lokale forhold mv. Hensynet til bl.a. å begrense kredittrisikoen tilsier en noe større geografisk spredning av utlån enn dette. Videre kan det bemerkes at selv om prisveksten siden 1993 har vært størst i de store byene, særlig i Oslo, har det også vært betydelig prisøkning på boliger i andre steder i landet.²2

Departementet er enig med høringsinstansene som gir uttrykk for at boliglån generelt er den minst risikoutsatte delen av bankenes utlånsporteføljer. Departementet vil således videreføre den særskilte begunstigelsen for boliglån i kapitaldekningsregelverket, men mener samtidig at det er grunnlag for en viss justering av grensene for hvilke typer boliglån som gis halv risikovekting. Boliglån sikret innenfor 60 pst. av forsvarlig verdigrunnlag vil fortsatt ha halvparten av risikovektingen til f.eks. næringslivslån.

Departementet er enig med høringsinstansene som gir uttrykk for at kapitaldekningsregelverket bør være preget av stabilitet og forutsigbarhet. På denne bakgrunn kan departementet ikke støtte Kredittilsynets tilråding om at endrede risikovekter på boliglån skal være et midlertidig tiltak i en tid med høy prisstigning på boliger. Departementet har derfor besluttet at det skal være en ikke tidsbegrenset endring i risikovektene på boliglån sikret mellom 60 pst. og 80 pst. av forsvarlig verdigrunnlag.

Departementet viser for øvrig til at Banklovkommisjonen i sin utredning nr. 1 om finansavtaler og finansoppdrag (NOU 1994: 19), har vurdert ulike typer regler som vil kunne medvirke til at låntagerne ikke tar opp lån når det allerede på tidspunktet for avtalens inngåelse foreligger en markert risiko for senere mislighold ved sviktende økonomi hos låntageren. Banklovkommisjonens mindretall foreslo en regel om frarådingsplikt, jf. Forbrukerombudets høringsuttalelse. NOU 1994: 19 er nå til behandling i Justisdepartementet, og det er planlagt å fremme en proposisjon våren 1999 med sikte på behandling i Stortinget samme vår.

6.1.8 Om innstramming av vilkårene for godkjenning av tidsbegrenset ansvarlig lånekapital

6.1.8.1 Kredittilsynets tilråding

I rapportens avsnitt 9.4 om Kredittilsynets tilrådinger (s. 65-66) heter det:

«5. Kvaliteten på ansvarlig kapital må opprettholdes og vilkårene for godkjenning av ansvarlig lånekapital bør strammes inn. Godkjennelse av opptak av ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital bør normalt ikke gis dersom kjernekapitaldekningen er lavere enn 7 prosent.»

6.1.8.2 Høringsuttalelser

Sparebankforeningen påpeker at alle opptak av ansvarlige lån skal godkjennes av Kredittilsynet og at tilsynet således har mulighet til å utøve en strengere praksis enn i dag. Sparebankforeningen mener det ville være uheldig med en praksis med firkantede regler knyttet til 7 pst. kjernekapitaldekning som grense for opptak av ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital. Foreningen mener det som i dag må være godkjenning etter individuell behandling der tilsynet kan vurdere egenkapitalstruktur, utvikling i inntjening og vekst i den enkelte bank. Sparebankforeningen påpeker videre at etter den nylig vedtatte lov om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner, har ansvarlig lånekapital i langt sterkere grad enn tidligere preg av å være reell risikokapital. Finansforbundet gir uttrykk for lignende synspunkter.

Bankforeningen påpeker at punkt 5 er blant de tilrådingene som indirekte innebærer reelt økt krav til kjernekapital. Bankforeningen uttaler at de negative konsekvensene av tilrådningene under punkt 6 og 7, jf. omtale nedenfor, vil forsterkes dersom begrensningen på adgang til opptak av lån til erstatning for eksisterende ansvarlige lån fases ut som tellende kapital grunnet mindre enn 5 år til forfall. Bankforeningen viser til at for å ikke komme under lovens minimumskrav på 8 pst. i samlet kapitaldekning, må bortfall av eksisterende tidsbegrenset ansvarlige lån da kompenseres med økt kjernekapital eller med tidsubegrenset ansvarlig lånekapital.

Norges Bank er generelt enig i de hensyn Kreditti l synet gir uttrykk for. Sentralbanken er enig i at kjernekapitalen bør være større enn lovens minstekrav, slik at institusjonene har en buffer til å stå imot ikke forventede tap. Sentralbanken viser til at dersom marginen ned til minstekravet blir for liten, øker risikoen for offentlige inngrep. Norges Bank påpeker at ekspansjonen i bankene bør skje med grunnlag i ansvarlig kapital med god kvalitet. Sentralbanken viser til at tidsbegrenset ansvarlig lånekapital har en del svake egenskaper som ansvarlig kapital, og at dette kan tilsi at myndighetene bør legge seg på en restriktiv praksis ved godkjenning av opptak av slik kapital. Norges Bank understreker imidlertid at hva som anses å være forsvarlig buffer i forhold til lovens minstekrav, vil avhenge av finansinstitusjonenes risikoprofil. Norges Bank mener at et generelt krav om kjernekapitaldekning på minimum 7 pst. ved opptak av ny tidsbegrenset ansvarlig kapital kan være et for strengt krav for institusjoner med lav risikoprofil, og at det på denne bakgrunn er hensiktsmessig å praktisere kravet på en fleksibel måte vurdert ut fra situasjonen i den enkelte finansinstitusjon.

Norges Forsikringsforbund ser ingen grunn til at regelverket for ansvarlige lån skal strammes inn. Forsikringsforbundet mener dagens regelverk er strengt nok, og at det ikke bør strammes inn i forhold til praksis i EØS-området.

Norske Finansanalytikeres Forening mener at effekten av en praksis som skissert under punkt 5 vil være at det lovmessige minimumskravet på 4 pst. kjernekapital forhøyes uten lovmessig forankring, og at det rettslige grunnlaget for en slik praksis er tvilsom. Foreningen mener at et slikt tiltak vil ha samme uheldige virkninger som en formell økning av kjernekapitalkravet.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbundmener generelt at regelverket er klart nok og at Kredittilsynet har tilstrekkelig myndighet. YS mener dessuten at det er unødvendig å sette en absolutt grense på 7 pst., da motivene for å ta opp ansvarlige lån kan variere fra situasjon til situasjon og at det derfor som i dag bør vurderes i hvert enkelt tilfelle hvilke behov den enkelte finansinstitusjon står overfor.

Næringslivets Hovedorganisasjon mener at Kredittilsynets tilråding under punkt 5 innebærer skjerpelser som ikke er tilstrekkelig begrunnet.

Barne- og familiedepartementet støtter Kredittilsynets tilråding under punkt 5.

6.1.8.3 Departementets vurderinger

Det følger av beregningsforskriften § 4 nr. 5 bl.a. at det må foreligge særskilt samtykke fra myndighetene for opptak av tidsbegrenset ansvarlig lånekapital. Kredittilsynet har fått delegert myndighet til å godkjenne opptak av slike lån i kurante saker, jf. delegasjonsvedtak datert 24. november 1989. Saker av viktighet og prinsipiell betydning skal imidlertid oversendes departementet til avgjørelse. Med mindre Kredittilsynet vil gjøre bruk av sine påleggshjemler, har det generelt blitt lagt til grunn at reglene praktiseres slik at tillatelse gis når lånevilkårene er akseptable. Kredittilsynet innvilget i 1997 i alt tolv søknader, og i fire av disse hadde den aktuelle finansinstitusjon under 7 pst. kjernekapitaldekning. Aller lavest var Finansbanken som fikk innvilget søknad med 5,3 pst. kjernekapitaldekning siste kvartal før låneopptaket skjedde.

Departementet er i likhet med Norges Bank enig med Kredittilsynet i at en restriktiv praksis ved godkjennelse av opptak av tidsbegrenset ansvarlig lånekapital vil kunne være et hensiktsmessig tiltak for å bidra til at disse institusjonenes ansvarlige kapital representerer en reell støtpute mot tap. Svakt kapitaliserte banker bør ut fra soliditetshensyn ikke få ekspandere med basis i ansvarlig kapital av dårligste tillatte kvalitet. Som nevnt i avsnitt 6.1.4 har ikke ansvarlig lånekapital de samme egenskaper som kjernekapital mht. evnen til å bære tap. I tillegg må denne kapitalen betjenes uavhengig av finansinstitusjonenes driftsresultat.

Departementet er enig med Sparebankforeningen i at Kredittilsynet innenfor eksisterende hjemler vil ha mulighet til å stramme inn praksis for godkjennelse av opptak av ansvarlige lån dersom det er begrunnet med et ønske om å styrke den ansvarlige kapitalen. Departementet er således ikke enig med Norske Finansanalytikeres Forening i at det rettslige grunnlaget for en praksis som skissert under punkt 5 er tvilsom. Kredittilsynets tilråding under punkt 5 innebærer en innstramming i forhold til dagens praksis, med behov for en tilhørende klargjøring av praksis som vil bli fulgt i normaltilfeller framover.

Flere av høringsinstansene uttrykker skepsis til å innføre en ny praksis knyttet til en 7 pst.-grense som synes å bli oppfattet som absolutt, da praksisen kan bli for firkantet. Departementet understreker at en slik grense må oppfattes som retningsgivende for hvordan praksis for godkjennelse av tidsbegrenset ansvarlig lån bør håndteres i normaltilfeller. En eksplisitt 7 pst.-grense er isolert sett en fordel ut fra hensynet til forutsigbarhet. Departementet mener likevel at det forsatt bør være rom for en viss fleksibilitet. For det første bør 7 pst.-grensen kunne fravikes for banker som ligger relativt nær denne grensen i kjernekapitaldekning og har lav risikoprofil, jf. Norges Banks høringsuttalelse. I tillegg til dette mener departementet at 7 pst.-grensen bør kunne fravikes for finansinstitusjoner med dokumentert svært god risikostyring for kreditt- og markedsrisiko og som ligger relativt nær denne grensen. På denne måten kan en gi insentiver til økt vekt på risikostyring, jf. at det er store variasjoner i hvor langt de ulike bankene har kommet på dette feltet.

Finansdepartementet har i brev av 15. mai 1998 gitt Kredittilsynet retningslinjer for innstramming i vilkårene for godkjenning av ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital, som i hovedsak ikke bør gis dersom kjernekapitaldekningen er under 7 pst.

6.1.9 Om hensiktsmessigheten av utvidede påleggshjemler for Kredittilsynet mv.

6.1.9.1 Kredittilsynets tilråding

I rapportens avsnitt 9.4 om Kredittilsynets tilrådinger (s. 65-66) heter det:

«6. Det bør innføres en klar lovhjemmel slik at Kredittilsynet skal kunne stille vilkår knyttet til begrenset utlånsvekst, styrket egenkapital og begrenset utbytte dersom utlånsvekst truer med å bringe kjernekapitalen ned på under et nivå på f.eks. 6 1/2 eller 7 prosent. Videre bør det kunne være aktuelt å gi banker som ikke makter å treffe nødvendige tiltak for å oppfylle en kjernekapitaldekning på 5 prosent, pålegg om tiltak som kapitalutvidelse, fusjon og bytte av administrerende direktør og styre.

7. Kredittilsynet bør fortsette dialogen med og tilsynsarbeidet overfor enkeltinstitusjoner med sterk utlånsvekst og/eller lav kapitaldekning med sikte på å dempe utlånsveksten og bedre soliditeten. Med mindre institusjonen kan dokumentere at risikoen ved utlånsvirksomheten er lav og godt kontrollert må Kredittilsynet i medhold av gjeldende lov kunne gi pålegg om en kjernekapital som gir en rimelig buffer i forhold til gjeldende minstekrav, f.eks. slik at kjernekapitalen holdes på minst 5 prosent.

8. Det bør utredes en ordning med tilleggsavsetninger i finansinstitusjoner for frivillig eller pliktig avsetning til fond som kan dekke uforutsette tap som kan oppstå og som ikke kan anses som påregnelige etter tapsforskriften. Slike ordninger vil eventuelt komme i tillegg til det utredningsarbeid som pågår med sikte på et bedre faglig grunnlag for praktisering av tapsforskriften i et lengre perspektiv.»

6.1.9.2 Høringsuttalelser

Hovedtyngden av høringsinstansene går klart imot Kredittilsynets tilrådinger under punktene 6 og 7. Barne- og familiedepartementet er eneste høringsinstans som gir støtte til Kredittilsynets tilråding under punkt 6.

Flere høringsinstanser mener at tiltaket under tilrådingens punkt 8 om tilleggsavsetninger bør utredes nærmere.

Bankforeningen mener Kredittilsynets tilråding under punkt 6 gradvis vil redusere finansinstitusjonenes selvstendighet og øke myndighetenes ansvar dersom kjernekapitaldekningen skulle synke under 6,5-7 pst. Et slikt krav vil ifølge Bankforeningen innebære at finansinstitusjonene i gode tider må tilstrebe et normalkrav på kjernekapitalen i området 8-10 pst. for ikke å risikere å bli underlagt økende begrensninger i sin selvstendighet av Kredittilsynet. Bankforeningen mener således at det foreslåtte tiltaket vil innebære en større reell økning av kjernekapitalkravene enn en direkte og generell heving av minstekravet fra 4 til 6 pst., og klart vil svekke finansinstitusjonenes konkurranseevne både i utlånsmarkedet og i egenkapitalmarkedet. Bankforeningen mener at tiltakene under punkt 5, 6 og 7 i sum vil bidra til å skape en mer uklar ansvarsfordeling mellom på den ene siden myndighetene som lovgiver og tilsyn, og på den annen side institusjonene ved styret og ledelse for utøvelsen av virksomheten. Bankforeningen tror verken myndighetene eller finansinstitusjonene er tjent med en slik utvikling.

Sparebankforeningen mener Kredittilsynet har de nødvendige hjemler for tiltak gjennom kredittilsynsloven § 4 nr. 6 og banksikringsloven. Foreningen foreslår imidlertid en mulig klargjøring av kredittilsynsloven § 4 nr 6 gjennom et lovendringsforslag der Kredittilsynet gis hjemmel til å pålegge en finansinstitusjon «å ha høyere ansvarlig kapital enn det lovbestemte minstekrav, når kjernekapitalen ikke anses som forsvarlig ut fra en total vurdering av bankens situasjon», samt en nærmere redgjørelse for relevante forhold i tilknytning til tilsynets skjønnsutøvelse i mot i vene.

Norges Bank påpeker at gjeldende kredittilsynslov § 4 nr 6 gir Kredittilsynet hjemmel til å pålegge enkeltinstitusjoner å ha høyere ansvarlig kapital enn de lovbestemte minstekrav. Etter Norges Banks syn bør et slikt pålegg være fundert i en vurdering av institusjonenes faktiske risikoprofil (herunder operasjonell risiko, markeds-, kreditt- og likviditetsrisiko), samt institusjonens forventede økonomiske utvikling. Norges Bank påpeker videre at banksikringsloven også gir Kredittilsynet hjemmel til å iverksette tiltak. Norges Bank mener Kredittilsynet, sammenlignet med gjeldende regler om meldeplikt i banksikringsloven, bør få utvidede muligheter til å iverksette tiltak før finansinstitusjoners kapitaldekning har kommet under minstekravet, når Kredittilsynet har grunn til å tro at finansinstitusjonens framtidige soliditet er truet. Norges Bank mener imidlertid at slik Kredittilsynets tilrådinger under punkt 6 og 7 er formulert, kan disse virke mer som generelle regler enn en åpning for bedre muligheter for individuelle tiltak. Sentralbanken mener at en praktisering som skissert under punkt 6 og 7 reelt sett langt på vei kan få samme virkning som en generell heving av kjernekapitalkravet.

Norges Forsikringsforbund mener at mange av de momentene som Kredittilsynet bruker i sin argumentasjon for å si nei til et generelt økt kjernekapitalkrav, også vil ha gyldighet overfor forslaget under punkt 6. I følge Forsikringsforbundet må finansinstitusjoner etter forslaget ha en kjernekapitaldekning over 7 pst. for å sikre kommersiell handlefrihet og styringsrett. Det påpekes at dette vil være en betydelig skjerpelse sammenlignet med dagens regelverk, og Forsikringsforbundet fraråder at Kredittilsynet får et slikt utvidet hjemmelsgrunnlag. Forbundet påpeker at hvis forslaget vedtas, vil det medføre at finansinstitusjoner som har en kjernekapital under 7 pst. får preg av å være i en «gråsone» som hindrer norske institusjoner i å sikre stabilitet og forutsigbarhet. Dette mener Forsikringsforbundet er i strid med intensjonene i rapporten fra Kredittilsynet.

Landsorganisasjonen uttrykker skepsis til Kredittilsynets tilråding under punkt 6. LO kan vanskelig se at inngrep i styringsretten som pålegg om fusjon og bytte av administrerende direktør, fremmer ansvarlighet og aktiv holdning fra eiere og bankadministrasjonens side. Oslo Børs anser det som klart betenkelig dersom en tilsynsinstitusjon skal kunne overprøve det generelle regelverket og det bankfaglige skjønn som en banks styre og ledelse utfører, så lenge finansinstitusjonene holder seg innenfor de internasjonale og norske normer.

Næringslivets Hovedorganisasjon mener at Kredittilsynets tilrådinger under punkt 5, 6 og 7 innebærer skjerpelser som ikke er tilstrekkelig begrunnet. NHO mener at Kredittilsynet her anbefaler adgang til å sette vilkårlige betingelser som er strengere enn det internasjonale regelverk for å kunne overstyre finansinstitusjonenes eget faglige skjønn og ansvar.

Norsk Opsjonssentral påpeker at flere av de tiltak som Kredittilsynet foreslår overfor enkeltbanker vil innebære at minstekravet til kjernekapital i prinsippet økes fra 4 til hhv. 5 og 6,5-7 pst.

Finansieringsselskapenes Forening mener at tilrådingene under punkt 5, 6 og 7 reelt sett innebærer en markert skjerpelse av kapitalkravene for norske finansinstitusjoner. Det blir videre påpekt at kapitaldekningsregelverket er meget grovmasket, der det ikke skilles mellom reelt sett ulike risikokategorier innenfor utlån med samme formelle krav til vekting.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund gir i tilknytning til punkt 6 uttrykk for at dagens regelverk på dette området er klart nok og kan ikke se noe behov å utvide eller presisere Kredittilsynets myndighet. Norske Finansanalytikeres Forening mener Kredittilsynet har tilstrekkelig hjemmel til å intervenere, og understreker at det påligger styrene å foreta avveininger mellom størrelse på og forrentning av egenkapitalen, mens Kredittilsynet ut fra sitt oppdrag mer ensidig vil kunne fokusere på soliditet. Foreningen påpeker at finansinstitusjonene trolig vil tilpasse kjernekapitalandelen slik at det har en tilstrekkelig buffer mot «administrasjonsnivået», og at effekten av tiltaket kan bli at kjernekapitalandelen blir høyere enn det institusjonen selv ønsker, basert på en vurdering av egen portefølje og risiko. Foreningen mener at tiltak knyttet til en 5 pst. kjernekapitalgrense om pålegg om å foreta kapitalutvidelser, foreta fusjon og bytte styre og administrerende direktør, jf. punkt 7, først bør kunne iverksettes når det lovbestemte minimumskravet ikke anses som oppfylt.

Nærings- og handelsdepartementet påpeker vedrørende punkt 7 at Kredittilsynet gjennom ordinær tilsynsvirksomhet bør bidra til at finansnæringen retter økt oppmerksomhet mot risikovurderinger. Det påpekes at finansnæringen har stor betydning som medspiller for små og mellomstore bedrifter når det gjelder risikovurderinger. Det påpekes at særlig mindre bedrifter kan ha begrenset kompetanse til å analysere risiko, og at bankene derfor i noen tilfeller vil være bedre i stand enn bedriftene til å vurdere hvilke lån og hvor høy gjeldsandel de bør påta seg. Forbrukerombudet støtter Kredittilsynets tilråding under punkt 7, og Landsorganisasjonen gir generell støtte til «fortsatt dialog og nærmere tilsynsarbeid». Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund gir uttrykk for at den aktive rollen Kredittilsynet har hatt overfor finansnæringen generelt og enkeltbanker spesielt, har påvirket både den daglige ledelse og styrene i landets banker i en retning som vil styrke bankenes soliditet over tid. Forbundet ønsker at tilsynet fortsatt skal ha en slik rolle.

Når det gjelder punkt 8 mener Bankforeningen, Sparebankforeningen, Norges Bank, Finansieringsselskapenes Forening, Landsorganisasjonen, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Finansforbundet og Næringslivets Hovedorganisasjon at en ordning med tilleggsavsetninger bør utredes. Norges Bank går inn for at det nedsettes et utvalg som kan utrede en slik ordning sett i sammenheng med regelverket for tapsavsetninger. Norges Bank uttrykker imidlertid skepsis til at slike avsetninger skal gi skattefritak . Oslo Børs og Statistisk sentralbyrå støtter departementets vurdering i høringsbrevet om at eventuell innføring av en tilleggsavsetningsordning ville vært et lite hensiktsmessig virkemiddel for å dempe utlånsveksten i bankene.

6.1.9.3 Departementets vurderinger

Etter departementets vurdering er det ut fra hensyn til likebehandling og forutsigbarhet viktig at kapitaldekningsreglene har en generell karakter. Det er en generell tilsynsoppgave å vurdere finansinstitusjonenes soliditet, og eventuelt treffe tiltak dersom soliditeten vurderes som uforsvarlig. Departementet mener imidlertid, i tråd med synspunktene fra hovedtyngden av høringsinstansene, at det ikke er hensiktsmessig med tiltak i form av at Kredittilsynet gis hjemmel til å innføre særskilte restriksjoner overfor enkelte finansinstitusjoner på grunn av høy utlånsvekst, når de samtidig har en kjernekapitaldekning inntil 2,5-3 pst. over gjeldende minstekrav, jf. punkt 6 i Kredittilsynets tilrådinger. Departementet er enig med høringsinstansene som mener at Kredittilsynets tilrådinger under punkt 6 vil være en sterkere reell innstramming i kjernekapitalkravet enn en generell økning i kjernekapitalkravet fra 4 pst. til 6 pst.

Ut fra tilsvarende resonnementer som under under punkt 6 i Kredittilsynets tilrådinger, anser departementet det ikke hensiktsmessig at det legges opp til noen former for generelle tilleggskrav overfor enkeltbanker utover det gjeldende minstekrav, jf. Kredittilsynets tilrådinger under punkt 7. Departementet legger imidlertid til grunn at Kredittilsynet fortsetter dialogen og eventuelt styrker denne og tilsynsarbeidet overfor enkeltinstitusjoner med sterk utlånsvekst og/eller lav kapitaldekning, med sikte på å dempe utlånsveksten og bedre soliditeten, og i denne forbindelse benytter de hjemler tilsynet har for å bidra til dette. Det vises i denne forbindelse for det første til lov 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet for kredittinst i tusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel (kredittilsynsloven) § 4 nr 6 som gir Kredittilsynet hjemmel til å pålegge enkeltinstitusjoner å ha høyere ansvarlig kapital enn de lovbestemte minstekrav. Påleggshjemmelen vil kunne benyttes overfor enkeltinstitusjoner etter en konkret vurdering av institusjonenes samlede risikoeksponering og soliditetssituasjon, jf. Ot prp. nr. 41 (1986-87) og Innst. O. nr. 58 (1987-88). Kredittilsynet legger i rapporten til grunn at et slikt pålegg må knyttes opp mot det overordnede kravet i finansieringsvirksomhetsloven § 2-9 om at en finansinstitusjon til enhver tid skal ha en forsvarlig kapitaldekning, samt oppfylle de minstekrav til kapitaldekning som følger av lov eller forskrift gitt av Kongen. Kredittilsynsloven § 4 ble endret i forbindelse med Stortingets behandling av finansieringsvirksomhetsloven. I forarbeidene til denne loven (Ot prp nr 41 for 1986-87) er § 4 i kredittilsynsloven kommentert. Her framgår det at oppfyllelsen av de minstekravene til ansvarlig kapital ikke alltid vil være tilstrekkelig til at det kan sies å foreligge en forsvarlig kapitaldekning. Dette kan f.eks. skyldes at en institusjon har flere særlig store risikoer, at den er ensidig eksponert i en bransje eller at det er andre forhold ved driften som gjør den utsatt. Kredittilsynet legger i høringsnotatet til grunn at kredittilsynsloven § 4 nr. 6 kan benyttes slik at en institusjon som kommer ned mot f.eks. 5 pst. i kjernekapitaldekning blir ilagt et høyere kjernekapitalkrav dersom institusjonen ikke kan sannsynliggjøre at risikoen både i eksisterende portefølje og ved nye lån er lav og godt kontrollert. Kredittilsynet legger videre til grunn at det kan knyttes vilkår til slike pålegg, f.eks. slik at institusjonene begrenser sin utlånsvekst generelt eller i visse markedssegmenter.

Ved siden av kredittilsynsloven § 4 nr. 6 har Kredittilsynet inngrepshjemler i lov om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner 6. desember 1996 nr 75 (banksikringsloven) § 3-2, jf. § 3-1. Bakgrunnen for bestemmelsene i lov om bankenes sikringsfond er omtalt i Ot prp nr 63 for 1995-96 (s. 40-43) og Banklovkommisjonens andre utredning (NOU 1995: 25, s. 81-82), og bestemmelsene i § § 3-1 og 3-2 ble vedtatt av en enstemming finanskomité, jf. Innst O nr 3 for 1996-97 (s. 18-19). Banksikringsloven § 3-2 kommer til anvendelse når en finansinstitusjon har fått soliditets- eller betalingsproblemer.

Det følger av banksikringsloven § 3-1 første ledd at dersom en institusjon ikke vil kunne oppfylle minstekravene til ansvarlig kapital eller det er inntrådt forhold som kan medføre alvorlig tillitssvikt eller tap som vesentlig vil true soliditeten, eller det vil kunne oppstå svikt i institusjonenes evne til å oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller, plikter institusjonen ved styret, daglig leder eller revisor å gi melding til Kredittilsynet om situasjonen. Eksempel på dette kan være en finansinstitusjon hvor kapitaldekningen i løpet av kort tid har falt, men som fortsatt marginalt oppfyller minstekravene til kapitaldekning. Meldingen skal inneholde opplysninger om institusjonens likviditets- og kapitalsituasjon, og gjøre rede for grunnen til vanskelighetene, jf. § 3-1 tredje ledd. Dette innebærer for øvrig en utvidelse av meldeplikten til Kredittilsynet sammenlignet med tidligere regler. Når Kredittilsynet har mottatt slike meldinger om betalingsvansker, eller har grunn til å tro at vilkårene i banksikringsloven § 3-1 første ledd er oppfylt, skal tilsynet i samråd med institusjonen klarlegge hvilke tiltak som er nødvendige. Dersom institusjonen ikke selv iverksetter tiltak, skal Kredittilsynet kunne innkalle til generalforsamling, gi pålegg om å endre sammensetningen av styrende organer, fastsette vilkår eller retningslinjer som anses nødvendige for å sikre at videre drift kan skje på betryggende måte, samt kreve at det utarbeides revidert statusoppgjør, jf. banksikringsloven § 3-2 annet ledd.

Etter departementets vurdering bør Kredittilsynets ønske om utvidede hjemler til å gi pålegg utover det som følger av kredittilsynsloven § 4 nr. 6 og banksikringsloven § 3-2, være tilstrekkelig ivaretatt gjennom tilrådingen under punkt 5 som departementet i hovedsak slutter seg til. Det er etter departementets vurdering heller ikke noe i veien for at Kredittilsynet i sin dialog med finansinstitusjonene setter som betingelser at utlånsveksten og/eller utbytte begrenses for å forhindre urimelig fall i kapitaldekningen dersom dette vil medføre at det ikke foreligger forsvarlig kapitaldekning, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2-9. Etterkommes ikke dette, har Kredittilsynet hjemmel i kredittilsynsloven § 4 nr. 6 til å kreve en høyere ansvarlig kapital enn de lovbestemte minstekrav.

Punkt 8 i Kredittilsynets tilrådinger ble av Finansdepartementet i sin utsendelse av høringsbrevet av 18. februar 1998 kommentert som følger:

«Kredittilsynet foreslår bl.a. å utrede en ordning med tilleggsavsetninger i finansinstitusjoner for frivillig eller pliktig avsetning til fond som kan dekke uforutsette tap som kan oppstå. Departementet mener at dette vil være et lite hensiktsmessig virkemiddel for å dempe utlånsveksten i bankene. Det vil bl.a. kunne bidra til svekket oppmerksomhet om kredittvurderingen, til økt risiko og økt utlånsvekst. Innføring av en ordning med et ev. element av langsiktig skattekreditt ville videre medført et stort tilbakeskritt i forhold til den oppryddingen som ble foretatt i skattereglene gjennom skattereformen 1992. Departementet tar således ikke sikte på noen nærmere utredning av dette spørsmålet.»

Departementet kan ikke se at høringen har bragt fram argumenter som tilsier noen endring av disse vurderingene. I tilknytning til Norges Banks synspunkter om at det bør nedsettes et utvalg som kan utrede en ordning med tilleggsavsetninger sett i sammenheng med regelverket for tapsavsetninger, kan det nevnes at Kredittilsynet nylig har sendt en utredning om regnskapsmessig behandling av tap på utlån, garantier mv. på høring. En hovedkonklusjon i denne utredningen er at det norske tapsregelverket er på linje med det som i hovedsak gjelder internasjonalt. Det framgår videre av utredningen at det ut fra en regnskapsfaglig vurdering foreløpig er lite hensiktsmessig å endre gjeldende tapsforskrift.

6.2 Konkurranseforhold og inntjening i verdipapirforetak

I brev 26. januar fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Finansdepartementet ble Konkurransetilsynet og Kredittilsynet i fellesskap bedt om å vurdere «...fondsmeglerenes fortjeneste og konkurranseforholdene i det norske verdipapirmarkedet», og om å fremme mulige tiltak for å fremme konkurranseforholdene i det norske verdipapirmarkedet.

I brev 2. april 1998 oversendte Konkurransetilsynet og Kredittilsynet sin rapport til hhv Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Finansdepartementet. Konkurransetilsynet og Kredittilsynet har i sin analyse konsentrert seg om verdipapirforetakenes virksomhet innenfor førstehåndsmarkedet, annenhåndsmarkedet og analyse- og rådgivningsmarkedet.

I rapportens sammendrag uttales bl.a. følgende om inntjeningen i norske verdipapirforetak:

«Verdipapirforetakenes inntekter består av mange komponenter. I annenhåndsmarkedet er hovedinntektskilden provisjoner av omsatte aksjer og grunnfondsbevis for oppdragsgiver som enten er kjøper eller selger av verdipapirer. Inntektene fra slik omsetning økte kraftig i 1997 i takt med den økte omsetningen i verdipapirmarkedene. I førstehåndsmarkedet er inntektene provisjonsbasert, og betales normalt av utsteder. Tall fra verdipapirforetakenes rapportering i 1997 viser at deres samlede inntekter fra førstehåndsmarkedet og tjenester knyttet til rådgivning i forbindelse med oppkjøp, fusjoner og lignende økte kraftig i fjor. Bakgrunnen for denne utviklingen var et høyt emisjonsvolum i aksjemarkedet og en stor grad av omstrukturering i næringslivet generelt.»

Når det gjelder konkurransesituasjonen ble det vurdert hvorvidt det eksisterer noen form for stordriftsfordeler i verdipapirforetakenes produksjonsprosess. Dette sammenfattes i rapporten (s.5) slik:

«Innsatsfaktoren arbeidskraft vil generere en høy avkastning per faktor/ansatt, og gjennomsnittskostnadene for en meglers omsetning av verdipapirer målt i henhold til oppdragets størrelse må anses å være fallende. Verdipapirforetakenes inntekter vil derfor i mange tilfeller nærmest øke proporsjonalt med volumet på de oppdrag et foretak håndterer.»

Rapporten finner at konkurransen i annenhåndsmarkedet er betydelig. Bl.a vises det til at prisen på disse tjenestene i økende grad tillegges vekt av etterspørrerne. I førstehåndsmarkedet (inkludert tjenester med oppkjøp, fusjoner mv.) utgjør derimot, ifølge rapporten, prisen på tjenestene ikke den viktigste konkurranseparameter. Det som tillegges vekt er imidlertid tilbydernes kompetanse og evne til å få utført oppdrag (dvs. plasseringsevne/nettverk i markedet).

Konkurransesituasjonen sammenfattes i rapporten slik:

«Det synes på bakgrunn av den analyse som er foretatt ikke å være grunnlag for å si at det er lite konkurranse i markedene for de viktigste investeringstjenestene, selv om det er forhold som tyder på at priskonkurransen mellom verdipapirforetakene kunne vært sterkere. Vi har ikke funnet noen monopoltendenser i noen av de markedene verdipapirforetakene opererer, og ingen av foretakene synes å ha mer enn 20 % markedsandel i noen enkeltmarkeder. I markeder der pris ikke utgjør den sentrale konkurranseparameter, vil en forvente å finne til dels betydelig inntektsvekst hos tilbyderne når volumet stiger. Det er trekk ved markedene, så som økt etterspørsel etter verdipapirforetakets tjenester og store volummessige oppdrag, som indikerer at de siste års økonomiske utvikling (høykonjunktur) kan stå for en vesentlig del av forklaringen på den gode inntjeningen i verdipapirforetaksbransjen.»

Konkurransetilsynet og Kredittilsynet uttaler bl.a. følgende om behovet for tiltak:

«Det har i den senere tid vært gjennomført betydelige endringer i rammebetingelsene for verdipapirforetakene. Videre vil de nye handelsreglene i tilknytning til nytt handelssystem på Oslo Børs kunne bidra til å redusere informasjonsasymmetrien i markedet og øke verdipapirforetakenes mobilitet over landegrensene. Fordi reguleringen nylig er endret kan det være vanskelig å vurdere reguleringens effekt på konkurransesituasjonen før man vet hvordan regimet virker over tid. Til slutt er det grunn til å minne om at 1997 var et «toppår» snarere enn et «normalår». Arbeidsgruppens konklusjon er etter dette at det kan være grunn til å avvente situasjonen før en eventuelt vurderer behovet for tiltak med hensyn til å påvirke konkurransesituasjonen for verdipapirforetakene. Det kan likevel være grunnlag for å vurdere enkelte tiltak rettet mot førstehåndsmarkedet og analyse- og rådgivningstjenester, for å øke oppmerksomheten om pris som konkurranseparameter.»

Konkurransetilsynet og Kredittilsynet har vurdert ulike tiltak med sikte på å øke konkurransen og effektiviteten i verdipapirmarkedet, herunder tiltak som kan bidra til at aktørene i verdipapirmarkedet får mest mulig lik tilgang på informasjon og tiltak for å øke fokus på prisen for de ulike tjenestene. Konkurransetilsynet og Kredittilsynet foreslår følgende tiltak og endringer i gjeldende regelverk:

• Børsforskriften bør endres slik at det stilles krav til at utsteders kostnader forbundet med tilretteleggerens oppdrag oppgis i alle prospekter.

• Ved innføring av nytt handelssystem ved Oslo Børs bør det påses at en samtidig åpner for fjernmedlemskap (for verdipapirforetak innenfor EØS-området) og direkte sending av kundeordre via verdipapirforetaket direkte inn i handelssystemet via Internett.

• Oslo Børs bør anmodes om å vurdere praksisen med 15 minutters tidsforsinkelse av informasjon til allmennheten, med sikte på å gi alle aktørene i verdipapirmarkedet mest mulig lik og samtidig informasjon.

• Oslo Børs bør etablere en praksis med kvartalsvis offentliggjøring av børsmedlemmenes markedsandeler i annenhåndsmarkedet.

• Kredittilsynet bør etablere en praksis med kvartalsvis offentliggjøring av aggregerte tall for verdipapirforetakenes inntekter.

• VPS-lovgivningen bør vurderes revidert med sikte på å gi utenlandske foretak adgang til å delta i verdipapiroppgjøret.

• Det bør vurderes å gi andre enn verdipapirforetak (f. eks forvaltningsselskaper og livsforsikringsselskaper) adgang til å handle direkte i børsens handelssystem, dersom Oslo Børs ikke åpner for fjernmedlemskap og direkte sending av kundeordre via verdipapirforetaket direkte inn i handelssystemet.

Tiltakene er nærmere begrunnet og beskrevet i rapportens kapittel 3.

Finansdepartementet er enig med Kredittilsynet og Konkurransetilsynet i at tiltakene som foreslås i rapporten vil kunne bidra til økt konkurranse i verdipapirmarkedet.

Finansdepartementet har i brev 28. april 1998 bedt Oslo Børs (i samråd med Kredittilsynet) foreslå konkrete regelverksendringer i samsvar med rapportens forslag, slik at det vil stilles krav til at utsteders kostnader forbundet med tilretteleggerens oppdrag oppgis i alle prospekter. Oslo Børs ble videre bedt om å gjøre rede for hvordan rapportens anbefalinger vedrørende fjernmedlemskap for verdipapirforetak innenfor EØS-området og innlegging av kundeordre via verdipapirforetak direkte inn i handelssystemet vil bli fulgt opp ved innføring av nytt handelssystem høsten 1998. Oslo Børs ble også bedt om å vurdere dagens ordning med at transaksjonsdata offentliggjøres med 15 minutters forsinkelse til allmennheten, og videreføre en rutinemessig offentliggjøring av børsmedlemmenes markedsandeler i annenhåndsmarkedet.

For øvrig vises til avsnitt 4.3 hvor det foreslås endringer i delingsmodellen som vil få betydning for inntjeningen til personlig næringsdrivende og aktive eiere i foretak innen verdipapirvirksomhet, og som omfattes av delingsmodellen.

6.3 Forsikringsselskapers adgang til å plassere i aksjer

Forskrift 23. april 1997 nr. 377 om forsikringsselskapers kapitalforvaltning (kapitalforvaltningsforskriften), § 7 første og annet ledd regulerer forsikringsselskapenes anledning til å plassere i aksjer. Bestemmelsen bygger på forsikringsvirksomhetslovens overordnede bestemmelse om hensynet til en sikker og forsvarlig kapitalforvaltning. Gjennom forskrift 19. februar 1993 nr. 117 om forsikringsvirksomhetslovens anvendelse på pensjonskasser og pensjonsfond (pensjonskasseforskriften), § 9 første ledd punkt 1, er bestemmelsen gjort gjeldende også for pensjonskasser og pensjonsfond.

I Nasjonalbudsjettet 1996 (s. 164) uttalte departementet at soliditetstiltakene som ble gjennomført høsten 1993, herunder adgangen til å gjøre skattefrie tilleggsavsetninger i forsikringsfondene, samt fjerning av pålegget om tilbakeføring av urealiserte kursgevinster, har gitt forsikringsselskapene muligheter til å bygge opp større buffere. Bufferkapital i form av tilleggsavsetninger og kursreserver, som kommer i tillegg til den ansvarlige kapitalen, gjør selskapene bedre i stand til å møte langsiktige forpliktelser og legger dermed til rette for at en større andel av forvaltningskapitalen kan plasseres langsiktig. Også reduksjonen av grunnlagsrenten (den garanterte avkastningen) fra 4 til 3 prosent har virket i samme retning. Departementet uttalte at det ville komme tilbake til spørsmålet om livselskapenes mulighet for økte aksjeinvesteringer, i forhold til dagjeldende grense for plasseringer i aksjer på 20 prosent av de forsikringsmessige avsetningene.

Ved utgangen av 1997 hadde livsforsikringsselskapene gjennom tilleggsavsetninger og kursreserver bygget opp buffere på 25,1 mrd. kroner, fordelt med 12,7 mrd. kroner i tilleggsavsetninger og 12,4 mrd. kroner i kursreserver. Dette utgjør til sammen 8,8 prosent av forvaltningskapitalen. Til sammenligning var den samlede ansvarlige kapitalen i livsforsikringsselskapene 11,8 mrd. kroner ved utgangen av 1997. Forvaltningskapitalen i livsforsikringsselskapene økte med 10,4 prosent fra utgangen av 1996 til utgangen av 1997.

Dette er bakgrunnen for at Finansdepartementet 13. oktober 1997 sendte på høring forslag om å endre eller oppheve bestemmelsen i kapitalforvaltningsforskriften som begrenser selskapenes aksjeplasseringsadgang til 20 prosent av de forsikringsmessige avsetningene. Departementet antok at en eventuell endring også burde gjøres gjeldende for pensjonskasser. Høringsfristen gikk ut 15. januar 1998.

Finansdepartementet mottok svar fra 52 høringsinstanser, hvorav 21 opplyste at de ikke hadde merknader til forslaget. Høringsinstansene uttalte seg gjennomgående positive til forslaget. De fleste gikk inn for en fullstendig oppheving av bestemmelsen, mens enkelte høringsinstanser foreslo en fortsatt begrensning. Kredittilsynet mente at grensen burde heves til 35 prosent. Norges Bank og Landsorganisasjonen foreslo, med noe ulik begrunnelse, grensen satt til 50 prosent. Forbrukerombudet og Forbrukerrådet foreslo grenser på henholdsvis 30 og 25 prosent. Det var bred enighet om å gjøre en eventuell endring gjeldende også for pensjonskasser. Flere høringsinstanser, blant dem Kredittilsynet, Forsikringsforbundet og NHO, mente dessuten at en endring av forskriften også burde omfatte skadeselskapene.

Et hovedinntrykk fra høringsuttalelsene er at støtten til forslaget om adgang til å plassere en større andel av forvaltningskapitalen i aksjer i første rekke springer ut av den muligheten dette gir til å oppnå høyere avkastning på de forvaltede midlene, noe som kan komme både kundene og kapitaleierne til gode. Videre ble det fra flere hold vist til at regelverket på forsikringsområdet inneholder flere bestemmelser som virker begrensende på forsikringsselskapenes risikoeksponering. Også hensynet til likeverdige konkurransevilkår innen EØS-området talte etter mange høringsinstansers mening for en oppmykning av aksjeplasseringsbestemmelsen.

Ut fra en samlet vurdering har Finansdepartementet i denne omgang besluttet å heve grensen i tråd med Kredittilsynets forslag, slik at livsforsikringsselskapene gis anledning til å plassere inntil 35 prosent i aksjer. Finansdepartementet mener at pensjonskassene bør likebehandles med forsikringsselskapene på dette området, og har latt pensjonskassene bli omfattet av endringen. Departementet viser videre til at dagens regelverk ikke skiller mellom livselskaper og skadeselskaper når det gjelder begrensningen i tillatt aksjeplassering, og har derfor gjort endringen gjeldende også for skadeselskapene. Departementet besluttet å gjøre den nye grensen på 35 prosent gjeldende også for de selskapene som i henhold til kapitalforvaltningsforskriften § 10 har hatt en utvidet adgang til å plassere inntil 30 prosent av de forsikringsmessige avsetningene i aksjer. Dette gjelder de såkalte P&I-selskapene og selskaper som kun driver forsikring av krigsrisiko til sjøs eller som omfattes av lov om Statens Varekrigsforsikring. Disse endringene trådte i kraft ved forskriftsendring 4. mai 1998.

Adgang til å foreta tilleggsavsetninger har som nevnt medvirket til at forsikringsselskapene har bygget opp buffere som et vern mot kortsiktige svingninger i aksjemarkedet. Størrelsen på bufferkapitalen varierer imidlertid fra selskap til selskap og over tid, og departementet vil understreke at verken 20 prosent eller 35 prosent må oppfattes som noe måltall. Finansdepartementet legger vekt på at aksjeplasseringen må stå i forhold til det enkelte selskaps risikoevne, og at større eksponering for konjunkturavhengige svingninger i bufferkapitalen må følges opp av krav til selskapenes kapitalforvaltnings- og risikostyringssystemer og til det tilsynsmessige apparatet. Departementet har i brev av 14. mai 1998 bedt Kredittilsynet om å gi en nærmere redegjørelse for den aktuelle tilsynsmessige oppfølging i forhold til selskapenes bruk av tester og analyser for hvor store markedsmessige svingninger de kan tåle, såkalte stresstester. Departementets tar sikte på at en endring eller opphevelse av aksjebegrensningsregelen kan gjennomføres når den nærmere tilsynsmessige oppfølgingen er avklart.

Det er som nevnt selskapenes bufferkapital, spesielt i form av høyere tilleggsavsetninger og kursreserver, som danner basisen for selskapenes økte aksjeplasseringer. Tilleggsreservenes størrelse er bl.a. en konsekvens av hvordan selskapene vektlegger hhv. risiko og mulighet for økt avkastning og endelig tildeling av overskudd til kunder og eiere. Dette er en beslutning som fattes av eierne innenfor rammene av gjeldende regler. Departementet har bedt Kredittilsynet vurdere selskapenes utbyttepolitikk og politikk for oppbygging av tilleggsreserver, og hvordan dette påvirker den risiko som reelt sett bæres av hhv. eierne og kundene.

6.4 Utredning om innskuddsbaserte pensjoner i arbeidsforhold

Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1997 var det ulike meninger i Stortinget om innretning og omfang av det videre utredningsarbeid om innskuddsbasert pensjon i arbeidsforhold, og det ble ikke flertall for noen av de forslagene det ble votert over. Det foreligger imidlertid bred enighet om at ulike problemstillinger bør belyses nærmere.

Finansdepartementet nedsatte i mars i år en arbeidsgruppe med deltakere fra Finansdepartementet, Kredittilsynet og Sosial- og helsedepartementet for å utrede hovedspørsmålene knyttet til innskuddsbaserte pensjoner i arbeidsforhold. Arbeidsgruppen har fått følgende mandat:

«Arbeidsgruppen skal utrede hovedspørsmålene knyttet til innskuddsbaserte pensjonsordninger i arbeidsforhold som grunnlag for et eventuelt videre lovarbeid. Ut fra dette formålet skal det legges vekt på:

1. Hovedtrekk ved utformingen av en innskuddsbasert pensjon i arbeidsforhold, bl.a. medlemskrets, innbetalingstid og -profil, tidligste uttaksalder, ytelsestid og fordelingsmessige krav.

2. Spørsmålet om hvilke aktører som skal kunne forvalte innskuddsbaserte ordninger.

3. Spørsmålet om hvem som skal kunne tilby innskuddsbaserte ordninger (enkeltbedrifter, grupper av bedrifter, bransjesammenslutninger).

4. Nærmere om viktige sider ved forholdet mellom innskudds- og ytelsesbaserte ordninger i arbeidsforhold, herunder:

   • hva slags bedrifter som kan tenkes å benytte innskuddsbaserte ordninger, og muligheter og motiver for eventuell overgang fra ytelses- til innskuddsbaserte ordninger. Rettslig stilling for arbeidstakere dersom bedriften ønsker å gå over fra en ytelsesbasert til en innskuddsbasert ordning,

   • om innskuddsbasert pensjon utelukkende skal være et alternativ til ytelsesbasert pensjon, eller om den også skal kunne være en påbygnings- eller tilleggsordning,

   • om begge ordninger skal kunne eksistere som hovedmodeller samtidig i en bedrift, og da bl.a. om arbeidstaker eller arbeidsgiver skal ha beslutningsrett for den enkeltes tilknytning,

   • spørsmål vedrørende overgang mellom innskuddsbaserte og ytelsesbaserte ordninger og mellom to innskuddsbaserte ordninger, f.eks. ved jobbskifter.

5. Enkelte skattemessige spørsmål, herunder:

   • fastsettelse av eventuelt tak for fradragsberettigede premiebetalinger til innskuddsbaserte ordninger. Illustrasjoner av hvor store premiebeløp som kan skattefavoriseres sett på bakgrunn av den skattefavorisering som gjøres av ytelsesbasert pensjon i arbeidsforhold,

   • reise spørsmål om eventuell beskatning av løpende avkastning og formue,

   • illustrasjoner av mulige provenyvirkninger.

6. Vurdering av valg mellom «kollektive» og «individuelle» trekk:

   • hvem skal kunne betale inn til en innskuddsbasert ordning? (arbeidsgiver, eller også arbeidstaker?)

   • hvem skal bestemme risikoprofil? Arbeidstaker, arbeidsgiver, partene i fellesskap? Hva vil eventuelt være viktige forskjeller mellom alternativene?

   • forsikringselementer i forhold til innskuddsbaserte ordninger (dødelighetsarv, uføre-/etterlattepensjon)

   • likebehandling av menn og kvinner

   • omsorgsopptjening.

De skisser som drøftes, må ligge innenfor de forpliktelser som følger av EØS-avtalen. Arbeidsgruppen bør trekke på erfaringer fra land som har innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger.

Arbeidsgruppens rapport skal foreligge ca. 15. august 1998.»

Arbeidsgruppens rapport vil danne grunnlag for omtale av dette spørsmålet i Nasjonalbudsjettet 1999.