St.meld. nr. 22 (2008-2009)

Svalbard

Til innholdsfortegnelse

5 Lovgivning

5.1 Innledning

Lovgivning er nødvendig for en samfunnsutvikling i tråd med de overordnede målene i svalbardpolitikken. Siden forrige stortingsmelding om Svalbard er samfunnsfunksjonene på øygruppen, særlig i Longyearbyen, blitt likere tilsvarende lokalsamfunn på fastlandet. Dette, kombinert med Norges stadig mer omfattende folkerettslige forpliktelser generelt, har ført til et økende behov for innføring av nye lover og regler for Svalbard. I sin forvaltningsrevisjon av Svalbard har Riksrevisjonen påpekt at Svalbard på enkelte områder synes underregulert, jf. Dok. nr. 3:8 (2006 – 2007). Videre har Stortinget ved sin behandling av denne rapporten (Innst. S. nr. 46 (2007 – 2008)), fremholdt at en eventuell gjennomgang av prinsippet for lovers anvendelse på Svalbard krever grundige vurderinger. På bakgrunn av disse påpekningene og andre viktige utviklingstrekk, gis det i dette kapitlet en redegjørelse for og vurdering av de overordnede lovgivningsprinsippene for Svalbard. Til sist i kapitlet gis en gjennomgang av hovedtrekkene i en del sentrale rettsområder, og områder hvor regjeringen vurderer behovet for endringer.

5.2 Prinsipper for ulike lovers anvendelse på Svalbard

5.2.1 Innledning

Det er viktig å understreke at Norge i kraft av sin suverenitet kan gjøre all lovgivning for fastlandet gjeldende også for Svalbard. Den eneste folkerettslige begrensningen er at lovgivningen ikke må stride mot Svalbardtraktatens bestemmelser. Utgangspunktet for lovers anvendelse på Svalbard er fastsatt i lov av 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard (svalbardloven). Loven gir det metodiske utgangspunkt for den lovteknikk som gjelder for øygruppen. I svalbardloven § 2 heter det at:

«Norsk privatrett og strafferett og den norske lovgivning om rettspleien gjelder for Svalbard, når ikke annet er fastsatt. Andre lovbestemmelser gjelder ikke for Svalbard, uten når det særskilt er fastsatt.»

I tillegg fremgår det av svalbardloven § 3 at fastlandslovgivningen automatisk skal gjelde for regler om:

«offentlige tjenestemenn, om betaling for offentlige forretninger, om mynt, mål og vekt, om tid, om formidling av landsdekkende postsendinger, om elektronisk kommunikasjon, om arbeidervern og om arbeidstvister».

Videre gir svalbardloven § 4 Kongen fullmakt til å fastsette regler i forskrift om:

«kirke-, skole- og forsorgsvesenet, om den offentlige orden, om utvisning, lege- og sunnhetsvesenet, om bygnings- og brannvesenet, om ildsfarlige gjenstander, om skipsfart, luftfart og annen samferdsel, om turisme, om industrielt rettsvern, om bergverksdrift, saltvannsfiske, fangst av ikke stedegne sjøpattedyr og annen næringsdrift og om oppgaver til den offisielle statistikk. Kongen kan også utferdige forskrift om begrensninger i virksomhet som vil kunne være til skade for forskningsaktivitet i bestemte områder av spesiell verdi for forskningen».

Også andre bestemmelser i svalbardloven gir regler om annen lovgivnings anvendelse på Svalbard. For eksempel regulerer femte kapittel «Longyearbyen lokalstyre» anvendelsen av kommunelovens regler (lov av 25. sept. 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner). En rekke lover er i tillegg gjort gjeldende gjennom egne bestemmelser i den enkelte lov, f.eks. produktkontrolloven § 14 (lov av 11. juni 1976 nr. 79 om kontroll med produkter og forbrukertjenester) og barnevernloven § 1 – 2 (lov av 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester).

5.2.2 Svalbardloven § 2

I følge svalbardloven § 2 gjelder altså all privatrettslig lovgivning automatisk på Svalbard, med mindre annet er fastsatt. Det samme gjelder for strafferettslige regler og regler om rettspleien. Privatrettslig lovgivning er ikke definert i § 2, men etter alminnelig oppfatning er begrepet en fellesbetegnelse for all regulering av forholdet mellom private parter. Videre heter det i annet ledd at andre lovbestemmelser ikke gjelder for Svalbard uten når det er særskilt fastsatt. Lest i sammenheng med første ledd innebærer dette at lovgivning som betegnes som «offentligrettslig» (unntatt straffe- eller prosessrett), bare gjelder der dette er særskilt fastsatt. Hva som er «særskilt fastsatt» beror på en konkret vurdering. Høyesterett har i kjennelse Rt. 2007 s. 801, den såkalte «Nordpol Telecom-saken», tolket dette slik at det kreves et noenlunde klart holdepunkt i loven, eventuelt i dens forarbeider, for at offentligrettslige regler skal gjelde. Høyesterett har også presisert at det på legalitetsprinsippets område foreligger et enda strengere krav til at dette skal være særskilt fastsatt. Det er heller ikke tilstrekkelig at en lov forutsetter at andre lover skal gjelde, dersom disse lovene ikke uttrykkelig er gjort gjeldende. Dette kom tydelig frem i nevnte sak, der de offentligrettslige deler av regnskapsloven ble ansett for ikke å gjelde, selv om aksjelovens privatrettslige deler implisitt forutsetter anvendelsen av disse reglene. For mer om denne kjennelsen, se kap. 5.3 nedenfor.

5.2.3 Bør prinsippet i svalbardloven § 2 snus?

Ved nevnte behandling av Riksrevisjonens rapport om forvaltningen av Svalbard, uttalte Stortingets Kontroll- og konstitusjonskomité at:

«Komiteen er kjent med at utenrikskomiteen ved behandlingen av den siste stortingsmeldingen om Svalbard, jf. Innst. S. nr. 196 (1999 – 2000), ba regjeringen vurdere om det kunne være hensiktsmessig å endre § 2 i svalbardloven slik at norske lovbestemmelser gjelder for Svalbard med mindre noe annet er særskilt bestemt. Det fremgår av Riksrevisjonens undersøkelse at en utredning om dette så langt ikke er gjort. Komiteen legger til grunn at hvorvidt en slik endring bør gjøres og om flere lover skal gjøres gjeldende på Svalbard, er noe som i tilfelle må vurderes og drøftes nøye slik at alle konsekvenser kommer fram.»

Spørsmålet om prinsippet for lovers anvendelse på Svalbard har, som sitatet viser, blitt tatt opp ved flere tidligere anledninger. Regjeringen har merket seg komiteens uttalelser og har utredet spørsmålet, herunder drøftet og vurdert konsekvensene av en eventuell endring i prinsippet om lovers anvendelse i svalbardloven § 2. Nedenfor gjengis hovedtrekkene i denne utredningen.

Historisk sett har lovgivningen for Svalbard vært basert på hensiktsmessighetsbetraktninger og praktiske hensyn, særlig på grunn av geografisk plassering, klimaet og andre stedlige forhold. Dette er bakgrunnen for at man i sin tid valgte det prinsipp som fremgår av svalbardloven § 2. Spesielt i tiden mellom 1925 og 1975 var øygruppen på grunn av isforholdene fysisk isolert store deler av året. De stedlige forhold har tradisjonelt også vært bestemt av de private selskapers ressurser, disposisjoner og tjenester. Nyere norsk lovgivning har tatt sikte på å ivareta Norges internasjonale forpliktelser bedre, samtidig som den også imøtekommer nye behov og utfordringer. Disse to forholdene, det historiske utgangspunktet og den senere tids lovgivning, må legges til grunn ved vurdering av prinsippet om lovers anvendelse på Svalbard.

Det er flere argumenter som taler for å snu prinsippet i § 2. For det første er det en del faktiske forhold som kan tale for dette. Lokalsamfunnet i Longyearbyen har gjennomgått en vekst i den senere tid, med sterk utvikling i næringslivet. Riksrevisjonen påpeker disse forholdene i ovennevnte rapport: «Utviklingen i retning av et normalt samfunn i Longyearbyen har ført til at det i økende grad er ønskelig at norsk lovgivning blir gjort gjeldende.» En må anta at en endring i § 2 vil kunne bidra til mer regulering. Denne normaliseringen av samfunnsfunksjonene på Svalbard innebærer, slik regjeringen ser det, at man uansett bør søke å gi fastlandslovgivningen anvendelse i den grad det er mulig. Dette kan imidlertid gjennomføres uten at prinsippet i § 2 av den grunn må snus.

Videre er det en svakhet ved dagens system at det skilles mellom privat og offentlig rett. Dette skillet er som nevnt ikke definert i loven og kan skape tolkningstvil. Tidligere kunne man lettere kategorisere offentligrettslige og privatrettslige lover, men i dag reguleres i større grad hele sektorer eller livsområder, som dermed har både offentligrettslige og privatrettslige elementer i seg. Ved å snu prinsippet i svalbardloven § 2 vil dette skillet miste sin betydning. All lovgivning vil i så fall gjelde, med mindre det motsatte uttrykkelig er bestemt.

Det har også blitt hevdet at begrepet «særskilt fastsatt» har et upresist meningsinnhold som skaper tolkningstvil. Høyesterett har imidlertid i den nevnte kjennelse i «Nordpol Telecom-saken» (Rt. 2007 s. 801) bidratt til å klarlegge dette begrepet.

Nye lover gis ofte med en egen forskriftshjemmel for Kongen til å fastsette i hvilken utstrekning loven skal gjelde på Svalbard. Det varierer imidlertid i hvilken grad hjemmelen faktisk blir brukt. Selv om det overordnede prinsippet i svalbardloven § 2 kommer til anvendelse i disse tilfellene, og eventuelle privatrettslige regler i loven allerede gjelder på Svalbard, kan denne teknikken gi grunnlag for å anta at ingen del av loven gjelder hvis slik forskrift ikke er gitt. Dersom prinsippet i § 2 snus, vil det ikke lenger kunne oppstå tvil i disse tilfellene.

Regjeringen vil imidlertid understreke at det fremdeles er en rekke særlige forhold ved Svalbard som taler for at prinsippet i § 2 bør beholdes.

Et tungtveiende hensyn er at lovgivningen på øygruppen ikke må være i strid med forpliktelsene den norske stat har etter Svalbardtraktaten. Dersom hovedprinsippet skulle være at alle lover automatisk skal gjelde på Svalbard, vil man lettere kunne komme i skade for å regulere forhold på Svalbard på en traktatstridig måte. Dette ble også påpekt i St.meld. 9 (1999 – 2000) Svalbard, side 28:

«[Dersom] offentligrettslig lovgivning ble gitt anvendelse på Svalbard uten særskilt fastsettelse, vil manglende årvåkenhet kunne føre til at en norsk regel utilsiktet får anvendelse, muligens med folkerettsbrudd og/eller utenrikspolitiske skadevirkninger til følge. Disse betenkelighetene kan gjøre seg gjeldende for formelle lover, men i størst grad ved den avledede regelproduksjon i form av forskrifter.»

Prinsippet for lovers anvendelse har også en viktig side til velferdssamfunnet på Svalbard og hvordan dette er innrettet. Ved opphold i Longyearbyen er det i dag tilgang til offentlige helsetjenester innen allmenn- og akuttmedisin, og det er også lagt til rette for at det skal være tilgang til de mest sentrale tjenester som en yrkesaktiv befolkning har behov for, bl.a. skole, barnehage, tannlegetjenester og tjenester fra jordmor og helsesøster. Sentrale rettighetslover, slik som lov om sosial omsorg, gjelder likevel ikke for øygruppen. Ved opphold på Svalbard beholder norske statsborgere den folkeregistrerte adressen på fastlandet, noe som innebærer at man ved behov utover det som er tilgjengelig på Svalbard, må vende seg til sin respektive hjemkommune og benytte seg av tjenestetilbudet der. I bosettingene utenfor Longyearbyen, i henholdsvis Barentsburg, Hornsund og Ny-Ålesund, er det ikke fra norske myndigheters side lagt til rette for et offentlig tjenestetilbud. Her varierer det lokale tjenestetilbudet til innbyggerne, men felles er at de(n) respektive arbeidsgivere(n) legger til rette for tilbudet, enten selv eller ved å kjøpe tjenestene.

Denne systematikken har vært ansett som en hensiktsmessig måte å organisere svalbardsamfunnene på, og regjeringen vil fremdeles ikke åpne for at Longyearbyen eller andre lokalsamfunn skal bli livsløpssamfunn. I denne sammenhengen er det viktig å understreke at det lave skattenivået på øygruppen nettopp reflekterer det tjenestetilbudet som er tilgjengelig. Som arbeidstaker på Svalbard betaler man 8 pst. «flat» skatt til staten (15,8 pst. inkludert folketrygdavgiften). Som innbygger i Longyearbyen betaler man ingen lokal skatt til Longyearbyen lokalstyre.

Innledningsvis er det pekt på at samfunnsutviklingen i Longyearbyen har ført til at det i økende grad er ønskelig at norsk lovgivning blir gjort gjeldende. Men som nevnt over er forholdene på Svalbard likevel spesielle. En utvikling i retning av normaliserte samfunnsfunksjoner tilsier derfor ikke nødvendigvis at all lovgivning må være lik den på fastlandet. Det vil ofte være behov for å vurdere særskilt om lover og regler skal gis anvendelse. Slike vurderinger kan være tidkrevende og komplekse. Dersom prinsippet i svalbardloven § 2 snus, kan det dessuten lettere oppstå situasjoner der manglende årvåkenhet kan føre til at lover som gir rettigheter som ikke er en del av dagens tilbud, og som det ikke er ønskelig at skal være en del av tilbudet, likevel kan bli innført for øygruppen. Følgene av dette kan bli uklarhet når det gjelder hvilke tilbud som er og skal være tilgjengelig.

Det er også andre særlige trekk ved svalbardsamfunnet som trekker i retning av å opprettholde prinsippet i svalbardloven § 2. Som nevnt tidligere har Svalbardtraktaten i artikkel 3 en bestemmelse om at borgere av stater som er part i traktaten, har lik rett til adgang og opphold på øygruppen. Som en følge av dette gjelder ikke utlendingsloven (lov av 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her). En forutsetning er imidlertid bl.a. at vedkommende har et sted å bo og kan livnære seg selv, jf. forskrift av 3. februar 1995 nr. 96 om bortvisning og utvisning av personer fra Svalbard. Mangelen på innreisebegrensning til Svalbard etter utlendingsloven er vanskelig å forene med en generell innføring av moderne rettighetslovgivning.

Hvilke rettigheter som er tilgjengelige for utenlandske statsborgere på Svalbard, er bl.a. avhengig av om deres arbeidsgiver kan sies å være norsk i folketrygdlovens forstand, jf. nedenfor. Ved behov for helsetjenester, ulike velferdstilbud og skolegang utover det som det er lagt til rette for i dag, vil utenlandske statsborgere måtte benytte seg av de tilbud som er tilgjengelige i deres respektive hjemland. En utenlandsk statsborger kan heller ikke erverve rett til statsborgerskap kun ved å ta opphold på Svalbard. Denne systematikken innebærer også at utlendinger ikke uten videre får tilgang til fastlandets tjenestetilbud. Når dette trekkes frem her, er det for ytterligere å illustrere at svalbardsamfunnet på enkelte grunnleggende områder skiller seg fra fastlandssamfunnet, og at dette forsterker behovet for å kunne foreta særskilte vurderinger av hvorvidt offentligrettslig lovgivning skal gjøres gjeldende på Svalbard, og i så fall på hvilken måte.

Lokalsamfunnet i Longyearbyen har gjennomgått en utvikling i retning av et mer flerkulturelt samfunn siden forrige melding. Denne utviklingen har medført behov for å klargjøre rettstilstanden på enkelte områder, slik at utlendinger som kommer til Longyearbyen får kjennskap til de rettigheter og plikter som følger av et opphold på Svalbard. I lys av utviklingen i de senere år, har det oppstått behov for å informere enda tydeligere om de rettigheter og plikter man har som utlending på Svalbard. De lokale instansene i Longyearbyen har tatt dette behovet på alvor og laget et omforent informasjonsmateriell som skal deles ut til nyankomne utlendinger til Longyearbyen. Informasjonen omfatter alt fra systemet for lovers anvendelse på Svalbard til mer praktisk rettet informasjon.

Regjeringen mener i lys av drøftelsen ovenfor at gjeldende prinsipp i svalbardloven § 2 bør beholdes. Etter regjeringens vurdering vil det beste være om spørsmålet om lovers anvendelse for Svalbard vurderes gjennom egne prosesser, uavhengig av lovens ikrafttredelse for fastlandet. På generelt grunnlag er det grunn til å forvente en fortsatt økende innføring av lovregler og forskrifter på Svalbard. Regjeringen ser dessuten at det kan være et behov for å se nærmere på enkelte praktiske forhold vedrørende lovers anvendelse for Svalbard og prinsippet i svalbardloven § 2. 

5.2.4 Svalbardloven § 4 – fullmaktsbestemmelsen

På grunn av de særlige forholdene på Svalbard har det ofte vært nødvendig å foreta enkelte tilpasninger i lovene før disse kan gjøres gjeldende for øygruppen. Svalbardloven § 4 gir – som nevnt innledningsvis – adgang for Kongen til å utferdige alminnelige forskrifter på en rekke rettsområder som har vært ansett som svært viktige for forvaltningen av Svalbard, bl.a. fordi forholdene på disse rettsområdene har skilt seg vesentlig fra situasjonen på fastlandet.

Svalbard administreres dermed i henhold til et forskriftsverk som er fastsatt med grunnlag i fullmakter gitt fra Stortinget, og hvor Kongens myndighet til å gi forskrifter i mange tilfeller er delegert videre til de aktuelle fagdepartementer, og i en del tilfeller også videre til lavere forvaltningsledd. Dette er et fenomen som også gjør seg gjeldende på fastlandet, men som kanskje – av praktiske årsaker – over tid har utviklet seg mer på Svalbard enn på fastlandet.

Regjeringen legger stor vekt på at forvaltningen av Svalbard skal skje med oppslutning fra Stortinget. De forskrifter som fastsettes for Svalbard, bygger derfor ofte på bestemmelser i lover som allerede gjelder for fastlandet, men gis de tilpasninger som er nødvendige på grunn av lokale forhold og etterlevelse av Svalbardtraktaten. Dernest blir alle utkast til lover og forskrifter som berører Svalbard, forelagt Det interdepartementale polarutvalg for å sikre at lovgivningen for Svalbard er i samsvar med regjeringens politikk for øygruppen, herunder de målsettinger som er nedfelt i tidligere dokumenter forelagt Stortinget. Et godt eksempel på denne praksisen er den nye forskriften av 15. februar 2008 nr. 153 om kirkegårder i Longyearbyen og askespredning på Svalbard. Denne forskriften er hjemlet i svalbardloven § 4 og er sammensatt av bestemmelser fra de lovene som regulerer disse forholdene på fastlandet (lov av 7. juni 1996 nr. 31 om Den norske kirke og lov av 7. juni 1996 nr. 32 om kirkegårder, kremasjon og gravferd), og den inneholder særlige regler tilpasset forholdene på Svalbard, f.eks. om opprettelse av nye graver på grunn av permafrosten på øygruppen. Regjeringen vil i samsvar med etablert lovgivningspraksis fremlegge forslag til regler for Stortinget i lovs form så langt det er hensiktsmessig.

5.2.5 Virkeområde

Et viktig prinsipp ved innføring av nye lover og forskrifter på Svalbard er at de skal gis anvendelse og håndheves likt for hele øygruppen. I den forrige stortingsmeldingen om Svalbard heter det: «Siden svalbardloven ble vedtatt, og særlig i de årene som har gått siden St.meld. nr. 40 (1985 – 86) ble skrevet, har imidlertid forholdene endret seg på områder som kan ha betydning for denne lovgivningspraksis». Det ble vist til at utviklingen i Longyearbyen tilsier at «det i et økende antall tilfeller har vist seg ønskelig at lover blir gjort gjeldende» der, mens situasjonen i de andre lokalsamfunnene kan være annerledes. Det ble videre pekt på at »(d)en omfattende regulering som skjer f.eks. på det tekniske området i Norge som følge av EØS-tilpasningen, [ikke] blir […]automatisk fulgt opp for Svalbard.» På bakgrunn av disse forholdene ble det i stortingsmeldingen konkludert med at prinsippet om lik anvendelse og håndhevelse fortsatt skulle gjelde, samtidig som praksisen med hensyn til å kunne gi regler med geografisk avgrenset virkeområde ble videreført av hensyn til lokale behov.

Ny lovgivning skal som en hovedregel gis anvendelse på Svalbard, med mindre særlige forhold taler mot dette. Også de stadig mer omfattende internasjonale forpliktelsene Norge har, taler for dette. Ved behov tilpasses reglene de stedlige forhold.

Longyearbyen har det siste tiåret utviklet seg i retning av å likne et fastlandssamfunn. Etableringen av en lokaldemokratisk styringsmodell i Longyearbyen kan gjøre det hensiktsmessig å innføre lovgivning som av praktiske og administrative årsaker kun gis anvendelse i Longyearbyen arealplanområde.

Også av andre hensyn kan det i særlige tilfeller være nødvendig med en lovgivnings- og håndhevingspraksis med en noe mer differensiert tilnærming til de ulike bosettingene eller ulike typer virksomheter. Bl.a. kan man i noen tilfeller vektlegge de mange utenlandske aktører på øygruppen ved innføring av fastlandsregelverket. Hensynet til disse kan unntaksvis tale for en vurdering av f.eks. overgangsordninger eller andre former for innfasing, for ikke å skape særlige urimelige eller unødvendige belastninger, og på denne måten gi mulighet for omstilling. Forutsetningen må imidlertid være, jf. St.meld. nr. 9 (1999 – 2000) Svalbard, at man i den praktiske gjennomføring har oppfylt det minstekrav som stilles i norsk lovgivning.

Regjeringen har som utgangspunkt at lovgivning som gjøres gjeldende for Svalbard, skal gjelde og håndheves likt for hele øygruppen. Målet bør derfor være en enhetlig rettsorden, hvor eventuelle behov for nyanseringer i det enkelte tilfellet bør fanges opp gjennom tidsbegrensede overgangsordninger, eller i særlige tilfeller unntakshjemler. Det er imidlertid viktig at ny lovgivning innføres i en rekkefølge og en takt som er gjennomtenkt med hensyn til behovet for lovgivningen, de utenlandske aktørene på øygruppen og mulighetene for håndhevingen av regelverket.

5.3 Nærings- og selskapslovgivningen

I forrige stortingsmelding om Svalbard ble det pekt på at det er behov for klargjøring av i hvor stor utstrekning nærings- og selskapslovgivningen gjelder på Svalbard. Disse lovene henger sammen ved at de henviser til og forutsetter hverandre. Denne tette sammenhengen gjelder også mellom de privatrettslige og offentligrettslige reglene. Det ble også understreket i meldingen at det «bør gjelde samme regler som ellers i Norge for så vidt angår stiftelse, oppløsning og drift av selskaper som har som formål å drive økonomisk virksomhet».

Som nevnt ovenfor har Høyesterett i kjennelse Rt. 2007 s. 801, tatt standpunkt til anvendelsen av sentrale bestemmelser i regnskapsloven (lov av 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v.). Saken dreide seg om oppløsning av aksjeselskap med forretningskontor på Svalbard på bakgrunn av manglende innsendelse av årsregnskap, jf. aksjeloven (lov av 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper) § 16 – 15, jf. regnskapsloven § 8 – 2. I kjennelsen ble det konkludert med at regnskapsloven § 8 – 2 ikke gjelder for Svalbard fordi bestemmelsen verken må anses som privatrett, som en del av rettspleien eller som «særskilt fastsatt», jf. vilkårene i svalbardloven § 2. I forbindelse med sistnevnte vurdering ble det spesielt pekt på at reglene ikke kan anses å gjelde kun fordi «aksjelovens regler impliserer at regnskapsreglene skal gjelde» (jf. premiss 42 i kjennelsen).

Etter dette må det legges til grunn at dersom ikke annet er særskilt fastsatt, vil de offentligrettslige delene av nærings- og selskapslovgivningen ikke gjelde for Svalbard. Dette er en lite gunstig situasjon. I tillegg til den usikkerhet som ellers gjør seg gjeldende om rammebetingelsene for næringslivet, har avklaringen i Høyesterett også medført at gjennomførte tvangsoppløsninger er blitt opphevet. På bakgrunn av disse forhold er Finansdepartementet i en prosess med å vurdere i hvilken utstrekning regnskapsloven og bokføringsloven (lov av 19. november 2004 nr. 73 om bokføring) bør gjøres gjeldende for næringsdrivende som driver virksomhet på Svalbard. I etterkant av dette arbeidet bør den øvrige lovgivningen innenfor dette rettsområdet vurderes nærmere. Det bør utredes i hvilken grad de offentligrettslige reglene i bl.a. følgende lover bør komme til anvendelse på Svalbard: aksjeloven, selskapsloven (lov av 21. juni 1985 nr. 83 om ansvarlige selskaper og kommandittselskaper), revisorloven (lov av 15. januar 1999 nr. 2 om revisjon og revisorer) og stiftelsesloven (lov av 15. juni 2001 nr. 59 om stiftelser). Regjeringen vil gi dette arbeidet høy prioritet.

Regjeringen har med virkning fra og med inntektsåret 2008 gjennomført visse endringer i lov av 29. november 1996 nr. 68 om skatt til Svalbard (svalbardskatteloven). I tillegg til endringer i lønnsbeskatningen, er det foretatt endringer i reglene for beskatning av selvstendig næringsdrivende og i reglene for selskaps- og kapitalbeskatning. Endringene for selvstendig næringsdrivende har sin bakgrunn i ønsket om å avvikle en uheldig forskjellsbehandling mellom denne gruppen og selskapsdeltakere. Selvstendig næringsdrivende skal etter endringen svare skatt av netto overskudd fra virksomheten etter samme satser som for lønnsinntekt (dvs. 8 og 25 pst.). I tillegg er trygdeavgiftssatsen for selvstendig næringsdrivende redusert til mellomsats på 7,8 pst., jf. folketrygdloven § 23 – 3. 

Endringene i selskaps- og kapitalbeskatningen innebærer innføring av en ny og oppdatert satsstruktur for selskapsbeskatningen. Denne skattesatsen har over tid vært uforholdsmessig lav, og sto ikke lenger i stil med levevilkårene og samfunnsforholdene på Svalbard. I en moderne tid med større åpenhet og tilretteleggelse for transaksjoner over landegrensene, er det også viktig at disse satsene ikke fastsettes løsrevet fra tilsvarende skattenivå i andre land. For å unngå å gi opphav til fremtidige skatteomgåelser er derfor denne satsen hevet fra 10 til 16 pst. Parallelt med dette er bunnfradraget i alminnelig inntekt for personlige skatteytere økt fra 10 000 kr til 20 000 kr.

Et viktig instrument for næringslivet er tilgang til og bruk av statistikk og registre. Statistikkloven (lov av 16. juni 1989 nr. 54 om offisiell statistikk og Statistisk Sentralbyrå) ble innført for Svalbard i 2007, og Statistisk Sentralbyrå (SSB) er tildelt øremerkede midler over statsbudsjettet for å styrke svalbardstatistikken. Dette er resultat av et langvarig arbeid med å styrke regelverket for statistikk og registre på Svalbard. Befolkningsregisteret for Svalbard har fått ny teknologi og er blitt mer brukervennlig. To arbeidsgrupper som har vurdert dette har også anbefalt at enhetsregisterloven (lov av 3. juni 1994 nr. 15 om Enhetsregisteret) og foretaksregisterloven (lov av 21. juni 1985 nr. 78 om registrering av foretak), bør iverksettes for Svalbard. Spørsmålet om registerlovenes anvendelse på Svalbard vurderes av Nærings- og handelsdepartementet. Dette er et område som må ses i sammenheng med det øvrige arbeidet med å vurdere om nærings- og selskapslovgivningen skal gis anvendelse på Svalbard.

5.4 Arbeidsmiljølovgivningen

Det følger av svalbardloven § 3 at lovene om bl.a. arbeidervern gjelder for Svalbard med de endringer som Kongen fastsetter av hensyn til stedlige forhold. Siden forrige stortingsmelding om Svalbard er det vedtatt ny arbeidsmiljølov (lov av 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.). Loven gjelder for Svalbard i kraft av svalbardloven § 3. Forskrifter i medhold av loven gjelder også for Svalbard med mindre det motsatte uttrykkelig fremgår av forskriften selv. Bare i enkelte tilfeller er det gjort særskilte unntak, bl.a. gjelder ikke forskrift av 30. juni 2005 nr. 794 om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø ved bergarbeid på Svalbard. For gruvedriften på Svalbard er det fastsatt en egen forskrift av 18. januar 1993 nr. 33 for kullgruvene på Svalbard.

Ved forskrift 24. juni 1977 nr. 9453 om arbeidervern og arbeidsmiljø for Svalbard var det tidligere gjort flere tilpasninger i arbeidsmiljøloven for Svalbard. De fleste av disse særreglene ble opphevet med virkning fra 1. januar 2003. Enkelte tilpasninger er imidlertid fortsatt opprettholdt gjennom denne forskriften, bl.a. er det gjort unntak fra krav om merking på norsk.

EØS-avtalen pålegger Norge å implementere minimumsregler på arbeidsmiljø- og arbeidsrettsområdet i norsk lov. EØS-avtalen gjelder ikke for Svalbard slik at man i utgangspunktet ikke er forpliktet til å gjennomføre disse implementeringene for øygruppen. Det er likevel bare i liten grad funnet å være behov for særskilte unntak for Svalbard.

5.4.1 Håndheving av arbeidsmiljøloven på Svalbard

Det er ikke gitt særskilte regler for håndhevingen av arbeidsmiljøloven for Svalbard. Utgangspunktet for håndhevingen er derfor arbeidsmiljølovens generelle regler om dette. Det følger av arbeidsmiljøloven § 18 – 1 at Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med at bestemmelser gitt i eller i medhold av arbeidsmiljøloven blir overholdt.

Arbeidstilsynet kan med hjemmel i arbeidsmiljøloven § 18 – 6 gi de pålegg og treffe de enkeltvedtak som er nødvendige for å sikre gjennomføringen av bestemmelsene. Hvis pålegg ikke etterkommes, og det er nødvendig, kan Arbeidstilsynet treffe vedtak om tvangsmulkt eller i ytterste fall stanse virksomheten jf. arbeidsmiljøloven §§ 18 – 7 og 18 – 8. Overtredelse av arbeidsmiljøloven kan også utløse strafferettslige reaksjoner, jf. arbeidsmiljølovens kapittel 19.

Det er Arbeidstilsynet Nord-Norge som har det praktiske tilsynsansvaret for Svalbard. Arbeidstilsynet besøker Svalbard fast to ganger i året, og prioriterer da tilsyn med de risikoutsatte virksomhetene. På bakgrunn av gruvevirksomhetenes risikoforhold prioriterer Arbeidstilsynet en vesentlig del av sine forvaltningsressurser på Svalbard til tilsyn med disse virksomhetene. Prioriteringene omfatter både de norske og russiske gruvene. Det har i noen tilfeller vært behov for å treffe reaksjoner ved overtredelse av arbeidsmiljølovgivningen, bl.a. har flere av arbeidsulykkene både ved den norske og russiske gruvevirksomheten blitt fulgt opp med straffereaksjoner fra påtalemyndigheten.

5.5 Velferdslovgivningen

Arbeidstilknytning har tradisjonelt vært selve grunnlaget for opphold på Svalbard. De lovmessige rettighetene man har hatt krav på ved opphold på Svalbard kan derfor i stor grad knyttes til de behovene en yrkesaktiv befolkning trenger. I takt med den utviklingen som har funnet sted på øygruppen, og i særdeleshet i Longyearbyen, har tjenestetilbudet vokst. Siden norske statsborgere beholder tilknytningen til sin hjemkommune, må disse ved behov utover tjenestene som tilbys på øygruppen, vende seg til sin aktuelle kommune.

Ved opphold i Longyearbyen har man i dag tilgang til en del offentlige tjenester og velferdsgoder som er fordelt over forskjellige sektorer; utvalgte helsetjenester, tjenester innenfor skole- og barnehagesektoren og familierelaterte tjenester. De ulike tjenestene er beskrevet nærmere i kap. 10.1.5 Tjenestetilbudet, herunder helse- og velferdstjenester. Retten til disse godene er regulert i forskjellig type lovgivning. Videre gir folketrygdloven det enkelte medlem – når nærmere vilkår er oppfylt – rett til ytelser for å sikre inntektsbortfall i gitte situasjoner, eller å få kompensert særlige utgifter i forbindelse med ulike helse- eller velferdsmessige behov.

5.5.1 Den alminnelige helselovgivningen

Den alminnelige helselovgivningen er i liten grad gjort gjeldende for Svalbard. Helsemessige forhold i vid forstand reguleres først og fremst i en egen forskrift for Svalbard: forskrift av 15. juni 1928 nr. 3357 om læge- og sundhetsforholdene på Svalbard (heretter forkortet sunnhetsforskriften). Forskriften benyttes som hjemmel for de tiltakene mv. som settes i verk, f.eks. tilsyn med næringsmiddelhygiene og vannkvalitet. Longyearbyen lokalstyre har myndighet etter forskriften innenfor Longyearbyen arealplanområde og Sysselmannen på Svalbard for øygruppen forøvrig. Tiltakene er i utgangspunktet tilsvarende tiltakene på fastlandet, dersom ikke særlige grunner skulle tilsi noe annet.

De mest sentrale helselovene som ikke gjelder for øygruppen, er pasientrettighetsloven (lov av 2. juli 1999 nr. 63 om pasientrettigheter), helsepersonelloven (lov av 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v.), psykisk helsevernloven (lov av 2. juli 1999 nr. 62 om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern), spesialisthelsetjenesteloven (lov av 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m.), tannhelsetjenesteloven (lov av 3. juni 1983 nr. 54 om tannhelsetjenesten) og kommunehelsetjenesteloven (lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene), smittevernloven (lov av 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer), matloven (lov av 19. desember 2003 nr. 124 om matproduksjon og mattrygghet mv.) og helse- og sosialberedskapsloven (lov av 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap). At disse lovene ikke gjelder, innebærer f.eks. at det ikke er lagt til rette for tyngre psykisk helsevern eller eldreomsorg i regi av offentlige myndigheter på Svalbard. Ved behov for slike tjenester må den det gjelder flytte tilbake til sin hjemkommune. Helse- og omsorgsdepartementet har startet et arbeid med å vurdere om hele eller deler av helselovgivningen bør gjøres gjeldende for Svalbard.

5.5.2 Folketrygdloven

Lov av 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) gir innledningsvis bestemmelser om medlemskap for personer som oppholder seg på Svalbard. Personer som ermedlemmer før de bosetter seg eller tar opphold på Svalbard, beholder medlemskapet sitt, jf. lovens § 2 – 3 første ledd. Disse personene fortsetter å være medlemmer uavhengig av om de er yrkesaktive, ikke-yrkesaktive, selvstendig næringsdrivende eller arbeidstakere. Sistnevnte bevarer medlemskapet uten hensyn til om de arbeider for norsk eller utenlandsk arbeidsgiver.

Personer som ikke er medlemmer, blir medlemmer dersom de tar arbeid for norsk arbeidsgiver på Svalbard, jf. § 2 – 3 annet ledd. «Norsk arbeidsgiver» er i denne sammenheng enhver arbeidsgiver som etter norsk lov er pliktig til å innberette lønn og annen godtgjørelse, for arbeid og oppdrag i og utenfor arbeidsforhold, uten hensyn til arbeidsgiverens statsborgerskap. Motsetningsvis vil arbeid på Svalbard for arbeidsgiver som ikke er innberettingspliktig, ikke medføre medlemskap i folketrygden for denne gruppen arbeidstakere.

Personer som omfattes av § 2 – 3 anses ut i fra ovenstående regler som medlemmer av folketrygden. Det er imidlertid de øvrige bestemmelsene i folketrygdloven som avgjør hvilke ytelser hver enkelt har krav på. Videre gir loven kun rett til stønad eller andre økonomiske ytelser. Krav på konkret helsehjelp eller andre faktiske ytelser fra det offentlige, reguleres i annen lovgivning, f.eks. pasientrettighetsloven. Disse aktuelle helselovene gjelder som omtalt over ikke for Svalbard.

Fordi forholdene på Svalbard er spesielle, og det ikke er et fullt utbygd tjenestetilbud der, vil det i en del tilfeller ikke være mulig å oppfylle lovens vilkår ved kun å oppholde seg på øygruppen. Det er f.eks. et vilkår for å få rehabiliteringspenger at medlemmet får aktiv behandling med utsikt til å bedre arbeidsevnen (folketrygdloven § 10 – 8 annet ledd) og attføringspenger ytes i den tiden vedkommende gjennomfører et yrkesrettet attføringstiltak (folketrygdloven § 11 – 9 første ledd). Dersom vedkommende ikke kan få slik behandling, eller det ikke finnes nødvendige og hensiktsmessige attføringstiltak på Svalbard, vil han eller hun ikke kunne få disse ytelsene på øygruppen. Norske statsborgere vil i slike situasjoner kunne reise til fastlandet, for å få krav på ytelsene der. Utenlandske statsborgere som har rett til å komme til fastlandet (slik som personer med arbeids- eller oppholdstillatelse, eller som er nordiske borgere), kan på lik linje med norske statsborgere også reise dit i slike situasjoner. For utenlandske statsborgere som ikke har rett til innreise til, eller opphold i fastlands-Norge, følger det av ordningen at de i en del tilfeller ikke vil fylle vilkårene for den aktuelle ytelsen. Loven er på dette området lik for utlendinger som oppholder seg på Svalbard og andre grupper som ikke oppfyller vilkårene, f.eks. personer som oppholder seg i utlandet, eller utenlandske statsborgere som oppholder seg i fastlands-Norge og som mister arbeids- eller oppholdstillatelsen. For mer om utenlandske statsborgeres adgang til fastlands-Norge, se kap. 5.4.2.

5.5.3 Barnetrygdloven og kontantstøtteloven

Barnetrygd ytes i følge barnetrygdloven (lov av 8. mars 2002 nr. 4 om barnetrygd) § 3 for barn som oppholder seg på Svalbard og som er medlem i folketrygden etter folketrygdloven § 2 – 3. Tilsvarende gjelder for rett til kontantstøtte i følge kontantstøtteloven (lov av 26. juni 1998 nr. 41 om kontantstøtte til småbarnsforeldre) § 2, tredje ledd. Kontantstøtte kan ytes til barn som oppholder seg på Svalbard i mer enn tre måneder. Barn som blir født på Svalbard er ikke medlemmer i folketrygden etter folketrygdloven § 2 – 3 fordi barnet ikke har vært trygdet i Norge i forkant av oppholdet på Svalbard. Hensikten med bestemmelsene i barnetrygdloven og kontantstøtteloven er å gi dem som oppholder seg på Svalbard, og som har tilknytning til den norske folketrygden, rett til barnetrygd og kontantstøtte. Barnetrygd og kontantstøtte kan derfor utbetales for barn som fødes på Svalbard og bor sammen med foreldre som er medlemmer i folketrygden etter folketrygdloven § 2 – 3. Dersom bare en av foreldrene er medlem i folketrygden etter folketrygdloven § 2 – 3, skal ytelsen utbetales til den av foreldrene som er medlem i trygden.

5.5.4 Opplæringsloven

For grunn- og videregående skoler på Svalbard gjelder opplæringsloven (lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa) med forskrifter så langt de etter forholdene passer, jf. forskrift av 18. januar 2007 nr. 76 om grunnskoleopplæring og videregående opplæring på Svalbard § 3. Kunnskapsdepartementet avgjør hvilke bestemmelser som passer. I følge § 1 har barn av norske statsborgere samme rett og plikt til grunnskoleopplæring den tiden de er bosatt på Svalbard som de ville hatt på fastlandet. Barn av utenlandske statsborgere har rett, men ikke plikt, til grunnskoleopplæring den tiden de bor på øygruppen. Lov av 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehage­loven) er ikke gjort direkte gjeldende for Svalbard. Det er imidlertid et vilkår ved overføringen av statstilskudd til barnehagene at retningslinjene i loven følges så langt de passer, jf. St.prp. nr. 1 (2008 – 2009), Svalbardbudsjettet s. 21, jf. også kap. 10.1.9 Barn og ungdom og deres oppvekstvilkår.

5.6 Utlendingslovgivningen

I følge Svalbardtraktaten artikkel 3 har alle borgere av traktatparter lik rett til adgang og opphold på Svalbard, uavhengig av formålet med oppholdet. Selv om denne retten bare tilkommer borgere av traktatland, gis i praksis alle personer adgang til og opphold på øygruppen, uavhengig av om deres hjemland har tiltrådt traktaten. Det stilles ikke krav til arbeids- eller oppholdstillatelse for å reise til Svalbard. Det stilles heller ikke krav om visum. En forutsetning for opphold på øygruppen er at vedkommende har et sted å bo og kan livnære seg selv, jf. forskrift av 3. februar 1995 nr. 96 om bortvisning og utvisning av personer fra Svalbard.

Som følge av likeretten til adgang til og opphold på Svalbard uavhengig av formålet vil utlendingslovgivningen – som ellers regulerer utlendingers adgang til riket og deres opphold her – ikke passe på Svalbard. På denne bakgrunn er ikke lov av 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) gjort gjeldende for Svalbard. Det følger imidlertid av utlendingsloven § 49 fjerde ledd at det kan gis nærmere regler i forskrift om kontroll med utlending som kommer fra Svalbard, se mer om dette nedenfor. Disse reglene er videreført i ny utlendingslov (lov av 15. mai 2008 nr. 35), som etter planen skal tre i kraft 1. januar 2010.

Utenlandske statsborgere som oppholder seg på Svalbard må, på lik linje med andre utlendinger, forholde seg til utlendingslovens regler dersom de skal reise til fastlands-Norge. Dette innebærer at visumpliktige utlendinger som oppholder seg på Svalbard, trenger visum for innreise til fastlands-Norge, jf. utlendingsloven § 25. Visse utlendinger er unntatt fra visumplikten, bl.a. utlendinger som kommer fra land Norge har inngått visumfrihetsavtale med, jf. utlendingsforskriften § 105 (forskrift av 21. desember 1990 nr. 1028 om utledningers adgang til riket og deres opphold her). Disse kan fritt reise inn i Norge, og som hovedregel oppholde seg her, i inntil tre måneder uten visum eller annen tillatelse. Dersom oppholdet i Norge er av en slik art at det er behov for arbeids- eller oppholdstillatelse, er det som hovedregel et krav at utlendingen er gitt en slik tillatelse før innreise, jf. utlendingsloven § 6.

Sysselmannen på Svalbard avgjør ikke i dag visumsøknader til fastlands-Norge. Sysselmannens oppgave er å utstede visum som blir innvilget av Utlendingsdirektoratet. De fleste av sakene er kurante, og av effektivitetshensyn er det fordelaktig om visumsøknadene avgjøres av Sysselmannen. I den nye utlendingsloven av 2008 § 13 er det derfor hjemlet at Sysselmannen kan gis kompetanse til å avgjøre slike saker.

Norges deltagelse i Schengen-samarbeidet omfatter bl.a. et samarbeid om opphør av personkontroll på indre Schengen-grense og en felles grensekontroll ved ytre Schengen-grense. Det vil si at hvert medlemsland plikter å kontrollere sin ytre Schengen-grense på vegne av alle Schengen-landene. Avtalen om Norges tilknytning til Schengen-samarbeidet gjelder ikke for Svalbard. Dette innebærer at reglene om inn- og utreisekontroll over ytre Schengen-grense i utgangspunktet kommer til anvendelse ved reise til og fra Svalbard. I gjeldende utlendingsforskrift § 170 er lovens og forskriftens regler om inn- og utreise gjort gjeldende for utlending som kommer fra Svalbard tilannen del av riket, jf. gjeldende utlendingslov § 49. I den nye utlendingsloven av 2008, er det i § 6 hjemlet at det kan gis nærmere regler i forskrift om kontroll med reisende som kommer fraeller reiser til Svalbard.

Lov av 10. juni 2005 nr. 51 om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) gjelder generelt for norsk statsborgerskap og omfatter også Svalbard, jf. § 1. Loven gir ingen særregler for personer med utenlandsk statsborgerskap som oppholder seg på Svalbard. Dette innebærer at personer som ønsker å søke om norsk statsborgerskap må oppfylle lovens vilkår på lik linje med andre søkere. Blant de vilkårene som er av særlig relevans for personer som oppholder seg på Svalbard, kan nevnes at disse må ha botid i riket med oppholds- eller arbeidstillatelse, samt at søkeren må fylle vilkårene for bosettingstillatelse etter utlendingsloven. Slike tillatelser gis som nevnt over i medhold av utlendingsloven, noe som innebærer at vedkommende i tillegg må oppfylle de vilkårene som oppstilles der. For nærmere redegjørelse for reglene om statsborgerskap mv., vises det til Utlendingsdirektoratets internettsider: www.udi.no.

Aktivitetsøkningen på Svalbard og økningen av det utenlandske nærværet i Longyearbyen og Ny-Ålesund har ført til at det oppstår flere utlendingsrettslige problemstillinger, bl.a. for utenlandske studenter, utenlandske ektefeller/samboere til og barn av norske statsborgere. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil i samråd med Justis- og politidepartementet se nærmere på enkelte spørsmål i denne forbindelse og vurdere behovet for særregler.

Til dokumentets forside