St.meld. nr. 23 (2003-2004)

Om boligpolitikken

Til innholdsfortegnelse

6 Boligkvalitet

6.1 Innledning

I dette kapittelet gir regjeringen sine vurderinger og fremmer sine forslag til tiltak knyttet til det boligpolitiske hovedmålet om å øke antall miljøvennlige (6.3) og universelt utformede boliger og bomiljøer (6.4). Som det fremgår av beskrivelsen i kapittel 2, har storbyene de største boligpolitiske utfordringene (6.5). Innledningsvis gis det en innføring i dagens system for påvirkning av boligkvalitet og forslag til endringer i dette systemet (6.2).

Boligkjøper og boligeier skal selv mest mulig fritt kunne velge den boligkvalitet han eller hun har behov for og ønsker. Det offentliges rolle vil være å legge til rette for at boligmarkedet fungerer godt, slik at markedet imøtekommer behovene samtidig som grunnleggende samfunnshensyn ivaretas.

Kvaliteten på norske boliger er i all hovedsak meget god. Det er flere indikasjoner på at nordmenn prioriterer boligen sin høyt, og i en internasjonal sammenheng kommer vi meget godt ut i forhold til de fleste kvalitetsdimensjonene. Høy grad av selveie, stor andel eneboliger, det forhold at halvparten av boligene er bygd etter 1970 og en positiv økonomisk utvikling i tiårene bak oss, er pekt på som viktige forklaringsfaktorer.

Enkelte prioriterte kvaliteter vil ikke blir realisert i boligmarkedet i ønsket grad. Noen slike kvaliteter er det ikke naturlig å lovfeste på det nåværende tidspunkt. Disse må derfor gis særlig oppmerksomhet. Regjeringens ser det som en spesiell utfordring å øke andelen miljøvennlige og universelt utformede boliger og boområder. Da de boligpolitiske utfordringene er spesielt store i de store byene, vil det bli rettet fokus mot disse områdene.

Vurderinger og tiltak knyttet til å øke antall universelt utformede boliger og bomiljøer omtales også i kapittel 5.5.

6.2 System for påvirkning av kvalitet

For å sikre befolkningen gode og trygge boliger og boområder bruker myndighetene lovgivning, økonomiske virkemidler, forskning og informasjon. Innenfor boligpolitikkens område er de sentrale virkemidlene plan- og bygningslovgivningen og Husbankens låne- og tilskuddsordninger, jf. boks 6.1.

Kommunene er den viktigste aktøren for å realisere boligpolitikken. Av plan- og bygningsloven følger det at kommunene har et ansvar for å iverksette lovens bestemmelser. Kommunene har oppgaver knyttet til byggesaker gjennom systemet for godkjenning og kontroll, og kan definere rammebetingelser og stille krav gjennom planleggingsinstituttet. Kommunene har samtidig fått stadig flere oppgaver i forbindelse med fordeling av lån og tilskudd fra Husbanken.

Boligutvalget drøftet kommunenes rolle i kvalitetssystemet, og uttalte: «Utvalget finner det uheldig at rollefordelingen mellom stat og kommune for å sikre god kvalitet ikke fungerer tilfredsstillende, og anbefaler at det blir iverksatt tiltak for at kommunene bedre skal kunne fylle sin tiltenkte rolle.» Knappe ressurser og svak kompetanse har vært trukket fram som årsak til at mange kommuner ikke prioriterer overordnet planlegging og tilstrekkelig oppfølging av byggesaker. Årsakene er trolig mer sammensatte. Blant annet vil det kunne være delte oppfatninger i kommunene om hensiktsmessigheten ved detaljert, kommunal planlegging, som er det instrument kommunene først og fremst vil kunne bruke for å påvirke kvaliteten i boligbyggingen. Kommuner som prioriterer planlegging for kvalitet har en betydelig påvirkningsmulighet. I arealplanleggingen kan den enkelte kommune vurdere konkrete kvalitetskrav ved hjelp av både kommuneplanbestemmelser og reguleringsbestemmelser.

Innenfor de rammer stat og kommune setter, vil i prinsippet den enkelte aktør i boligmarkedet stilles fritt i forhold til hvilke kvaliteter det skal bygges inn i et prosjekt. Det innebærer at det er privat sektor som i betydelig grad bestemmer kvalitetsnivået på det enkelte bygg og for den samlede boligmasse, særlig i kommuner som følger en liberal praksis i plansaker. Privat sektor består av mange typer aktører; bl.a. arkitekter, boligprodusenter, utbyggere og entreprenører, ulike håndtverkere, byggherrer, boligforvaltere, meklere og forsikringsselskaper, samt boligkjøpere og det boligsøkende publikum. Hver for seg påvirker disse på ulike måter boligkvaliteten.

Boligproduksjonen blir stadig mer profesjonalisert. Selvbyggeren betyr mindre enn før, spesielt i de større byene. I større og større grad vil kvaliteten i den boligmassen som produseres fremkomme som et komplekst samspill mellom profesjonelle aktører og et boligsøkende publikum. Publikum vil på sin side ha ulike forutsetninger for og interesse av å etterspørre ulike boligkvaliteter.

Det mest slående ved dagens «kvalitetsregime» er kanskje at mesteparten av den offentlige oppmerksomheten rettes mot nybygging. I forhold til den totale utbedringsaktiviteten i samfunnet og de ressurser som settes inn, trolig i størrelsesorden 25-30 mrd. kroner pr. år, er de virkemidlene som rettes mot utbedring vesentlig svakere enn de virkemidlene som retter seg mot nybygging. Den årlige tilveksten av boliger er i dag på ca. 1 pst. av det totale antall boliger i landet. En betydelig del av fremtidens boliger er allerede bygd, og dersom viktige boligkvaliteter skal endres på kortere sikt, vil det måtte skje ved utbedring av den eksisterende boligmassen.

Ved videreføring av det statlige systemet for påvirkning av kvalitet er det et grunnleggende prinsipp at boligkjøper og boligeier selv skal kunne velge den boligkvalitet han eller hun har behov for ut fra økonomiske muligheter og personlige preferanser. Det offentliges rolle er å legge til rette for at boligmarkedet fungerer godt og kan imøtekomme behovene, samtidig som grunnleggende samfunnshensyn ivaretas.

Regjeringen har som utgangspunkt at de økonomiske virkemidlene i boligpolitikken bør innrettes mot kvaliteter som det er ønskelig av samfunnsmessige grunner å støtte opp om og som ellers ikke blir realisert i boligmarkedet. Regjeringen vil derfor forslå å rette en spesiell oppmerksomhet mot å øke antall miljøvennlige og universelt utformede boliger og boområder. Da utfordringene på disse områdene er størst i de store byene samtidig som det også er her det finnes flest vanskeligstilte på boligmarkedet, foreslår regjeringen at tiltakene spesielt innrettes mot disse områdene.

Regjeringen legger ikke opp til å foreta en vesentlig omlegging av hovedtrekkene i det eksisterende kvalitetssystemet som sådan, men vil foreta noen justeringer for å nå målet om å effektivisere bruken av virkemidler. Følgende strategier vil bli lagt til grunn for å oppnå dette:

  • Innrette tiltakene i større grad mot planleggingsstadiet, for både arealplan- og byggesaker, slik at gode kvaliteter kan oppnås på en mer kostnadseffektiv måte.

  • Utforme virkemidlene og kombinasjoner av virkemidler slik at de i størst mulig grad setter aktørene i stand til å velge økonomisk rasjonelt.

  • Bruke informasjon som virkemiddel for tiltak som er dokumentert samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk lønnsomme.

  • Anvende støtte til forskning og forsøksbygging for å redusere risiko ved utvikling av nye løsninger.

  • Bruke økonomiske insentiver for å understøtte at aktørene velger løsninger som er samfunnsøkonomisk men ikke nødvendigvis privatøkonomisk lønnsomme.

  • Benytte vedtatte stortingsmeldinger om Habitat og bedre miljø i byer og tettsteder (St.meld. nr. 23 (2001-2002)) som retningsgivende prinsipper for gode kvalitetsløsninger i planlegging og utbygging.

Den tekniske byggeforskriften (TEK) vil fortsatt være en grunnstein i kvalitetssystemet. Ved framtidige revisjoner av byggeforskriften vil det bli vurdert å presisere kravene som stilles på de prioriterte kvalitetsområdene, særlig i forhold til fysisk tilgjengelighet og forhold som er vesentlig for helse, miljø og ressursbruk. Forutsetningen er at høynede krav i byggeforskriften er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Også prioriterte kvalitetstiltak som vil gi seg utslag i lavere driftsutgifter for boligene bør vurderes inntatt i byggeforskriften når investeringskostnaden lar seg forsvare sett over byggets levetid.

En rekke av de krav som Husbanken i dag stiller i forbindelse med finansiering, og som berører områder som også reguleres i byggeforskriften, bør vurderes nærmere og inngå som grunnlag for framtidige revisjoner av byggeforskriften. Regjeringen ser det imidlertid som uhensiktsmessig at Husbanken skal ha egne tekniske minimumskrav til standard, og legger til grunn at de tekniske kvalitetskrav som skal stilles til boliger samles i byggeforskriften. Å samle tekniske kvalitetskrav i byggeforskriften vil gjøre det enklere å få til en effektiv dialog mellom BAE-næringen og myndighetene, og dermed også å gjennomføre helhetlige og mer målrettede endringsprosesser i bransjene for å følge opp nye krav.

Husbankens virkemidler vil etter regjeringens opplegg, fortsatt ha en sentral plass i kvalitetssystemet. De omlegginger som det legges opp til, er for en del allerede påbegynt i forbindelse med de forutsetninger som er lagt til grunn i de siste års statsbudsjett for boligsektoren. De framtidige omleggingene vil være knyttet til å bruke det nye grunnlånet mer målrettet, endre dagens kvalitetstilskudd mot en mer strategisk og effektiv bruk av knappe midler, og til å styrke Husbankens rolle som rådgiver og samarbeidspartner med utbyggere, BAE-næringen generelt og kommunene.

Ordningen med tilskudd for boligkvalitet (statsbudsjettets kapittel 581 post 71) er i utgangspunktet brukt til å stimulere til boligkvaliteter som er viktige ut fra samfunnsmessige hensyn både i nye og eksisterende boligområder hovedsakelig i byer og tettbygde strøk. Etter forskriften for ordningen kan det gis tilskudd til prosjekter vedrørende gode boforhold og levekår, bedre tilgjengelighet for alle i bygninger og bomiljøer, bærekraftig ressursbruk, god stedsutforming og god byggeskikk. En evaluering av kvalitetstilskuddet i Husbanken viser at effektiviteten vil kunne økes ved å rette tilskuddet inn mot planlegging i stedet for enkelttiltak (NIBR 1998:4). Regjeringen vil derfor foreslå å avvikle tilskuddsordningen for boligkvalitet og la denne inngå i tilskuddet til kunnskap og kompetanseutvikling, jf. kapittel 8.2.2.

Etter forslag om omlegging av Husbankens grunnlån, jf kapittel 7.4.3, vil de prioriterte kvalitetsområdene miljø og tilgjengelighet bli bakt inn som søkergrunnlag når banken skal gi lån både til nybygging, utbedring og ombygging.

I tillegg legges det opp til at Husbankens rolle som tilrettelegger for kvalitet, vil bli styrket ytterligere ved at bevilgningene til forskning, forsøksbygging, tilstandsvurdering, formidling og informasjon vil bli prioritert. Husbanken er allerede i dag et viktig kunnskapssenter for boligkvalitet. De endringer regjeringen foreslår i denne meldingen vil kunne frigjøre kapasitet til å styrke denne funksjonen ytterligere blant annet gjennom økt vekt på dialog og samarbeid med kommunene og BAE-næringen. Økt bruk av partnersamarbeid vil øke bankens muligheter til å komme i inngrep med prosjektutvikling på et tidlig stadium hvor gevinstene ved tiltak er størst og kostnadene ved endringer lavest. Kombinert med en effektiv kunnskapsutvikling og -formidling og bruk av tilskudd for å stimulere prosjektrettede kvalitetsvurderinger, vil dette gi en mer effektiv bruk av midler enn dagens kvalitetstilskuddsordning. For en nærmere omtale av forskning, forsøksbygging, formidling og informasjon vises det til kapittel 8.2.2.

Boks 6.1 Sentrale virkemidler for boligkvalitet

Gjennom plan- og bygningslovgivningen legger det offentlige føringer for boligkvaliteter. Ved fysisk og sosial planlegging legges mange viktige premisser med konsekvenser for boligkvaliteten i et område, blant annet nærmiljøkvaliteter som nærhet mellom boliger og ulike tjenester, infrastruktur og trafikale forhold, luftforurensing og støy, utnyttingsgrad og grøntstruktur, men også kvaliteter knyttet direkte til boligen som boligtyper, størrelse, stedstilpasning og estetikk.

Bygningslovgivningen definerer statens krav til minstestandarder. Tekniske forskrift (TEK) til plan- og bygningsloven stiller de grunnleggende materielle kravene til byggevirksomheten. Helse, miljø, sikkerhet, tilgjengelighet, hygiene, brukbarhet i planløsninger er sentrale hensyn i forskriften. Etter endringene av bygningsloven i 1997 fikk vi også egne bestemmelser om kvalifikasjonskrav for faggrupper som skal sikre at byggearbeider blir utført i samsvar med forskriftskrav.

Husbankens tilskudd og lån har bestemmelser om minste- og maksimalstandard for tildeling. Gode og nøkterne boliger har vært målet. Minstestandarden inneholder krav til tomtetilpasning, til boligen som helhet og til de enkelte rommene og funksjonene i boligen. Husbankens minstekrav kommer i tillegg byggeforskriftens krav og er utformet med basis i vurderinger av «brukbarhet» for beboerne, mer presisert og tilpasset boliger enn kravene i byggeforskriften som gjelder alle bygg. Husbanken har også utviklet et system for lånetillegg og tilskudd for å stimulere til kvaliteter i boligbyggingen utover de krav som settes ved ordinær husbankfinansiering.

Kommunikasjon og kunnskapsoppbygging benyttes også som tiltak for å heve kvaliteten i boligene. Forskning, forsøksbygging, formidling av gode eksempler og informasjonskampanjer, bl.a. i forbindelse med utvikling av gode bomiljø, god byggeskikk og senest for utvikling av en mer miljøeffektiv bygging gjennom ØkoBygg-programmet, er eksempler på slik virksomhet. Slike tiltak gjennomføres av departementet, Husbanken og BE.

6.3 Miljøvennlige boliger

Av Nasjonal Agenda 21 og den nasjonale handlingsplan for bærekraftig utvikling fremgår det at det overordnede målet for det norske samfunnet er at utviklingen skal være økonomisk, sosialt og økologisk bærekraftig. Menneskelig velferd er målestokken for utviklingen, men miljødimensjonen står i en særstilling på grunn av naturens tålegrenser. Regjeringen la fram handlingsplanen i nasjonalbudsjettet 2004. Der redegjøres det for mål, ansvarsfordeling og oppfølgingsmekanismer. Hensynet til bærekraftig utvikling skal integreres i forvaltningens ordinære virksomhet, og departementene skal følge opp handlingsplanene på sine områder.

Også internasjonale forpliktelser, som Kyoto-avtalen og flere EU-direktiv gjelder som rammebetingelser for politikken som utvikles på området. Eksempelvis vil nye energikrav i byggeforskriften måtte ta hensyn til det nye EU-direktivet om bygningers energieffektivitet. Energidirektivet inneholder også bestemmelser om energisertifikat for bygg som selges eller leies ut, samt inspeksjonsordning for varme- og kjøleanlegg. Direktivet ble vedtatt januar 2003, og frist for implementering er satt til januar 2006.

Regjeringen foreslår at hensynet til miljø i boligsektoren tydeliggjøres gjennom et nytt boligpolitisk hovedmål om en miljøvennlig boligsektor som et ledd i arbeidet for en mer bærekraftig samfunnsutvikling.

Første gang miljøvirkningene av bolig- og byggsektoren ble omtalt i sin fulle bredde i et offentlig dokument var i St.meld. nr. 28 (1997-1998) Oppfølging av Habitat II. Om miljøhensyn i bolig- og byggsektoren. Meldingen konkluderte med at det var på boligområdet politikken var svakest utviklet i forhold til bærekraftmålene. I planen ble det videre fastslått at mange tiltak i bolig- og byggsektoren er privat- og samfunnsøkonomisk lønnsomme, og at det finnes kunnskap, kompetanse og teknologi til å redusere uønskede miljøvirkninger av bygg- og anleggsvirksomhet i betydelig grad. Mulighetene blir imidlertid ikke utnyttet godt nok fordi markedet ikke etterspør slike løsninger i tilstrekkelig grad, og fordi kunnskap om mulighetene ikke er godt nok utbredt. Å få hentet ut disse miljøgevinstene ble gjort til et hovedmål for den kommende fireårsperioden.

Stortingsmeldingen la grunnlag for utarbeidelsen av Kommunal- og regionaldepartementets miljøhandlingsplan for 2001-2004. Der er bolig- og byggsektoren vurdert i forhold til åtte miljøvernpolitiske resultatområder, og spesifikke mål og tiltak er definert innenfor hver område. Det redegjøres for oppfølgingen av denne planen i de årlige statsbudsjett for departementet, jf. omtalen senest i St.prp. nr. 1 (2003-2004) vedlegg 3 Budsjettets miljøprofil.

Sammenliknet med boligpolitikken for øvrig, er de miljøvernpolitiske målsettingene av ny dato, og miljøhandlingsplanen er derfor en «førstegenerasjons» plan. Planens to primære mål har vært å øke oppmerksomheten om miljøutfordringene i sektoren blant de mange aktørene og å starte en prosess med utvikling av de virkemidler som Husbanken og Statens bygningstekniske etat (BE) disponerer.

Med utgangspunkt i de hovedutfordringer som kan registreres, er satsingsområdene som ble identifisert i miljøhandlingsplanen fortsatt aktuelle.

Satsingsområdene er:

  • Høyne arealeffektiviteten og øke hensynet til biologisk mangfold.

  • Energibruken i bygningsmassen må dempes.

  • Helse- og miljøfarlige stoffer i byggevirksomheten må kartlegges bedre og bruken må reduseres.

  • Byggavfallsmengdene må reduseres, gjen- og ombruk av byggematerialer må økes.

  • Satsing på god kvalitet og god byggeskikk.

  • Tilrettelegge for og gjennomføre miljøvennlig forvaltning, drift og vedlikehold.

Ett av de prioriterte tiltakene omtalt i miljøhandlingsplanen, er utvikling av et sett indikatorer for å måle om miljøbelastningene av bolig- og byggsektoren utvikler seg i riktig retning. Indikatorene bør kunne benyttes i det videre arbeid med miljømålsettingene og prioriteringene for miljøarbeidet i boligsektoren. Utviklingen av et slikt indikatorsett er også viktig for det videre engasjementet blant aktørene i sektoren. Gode indikatorer er imidlertid ikke enkle å identifisere.

Kommunal- og regionaldepartementet vil i løpet av 2004 utarbeide sin andre miljøhandlingsplan for bolig- og byggsektoren. Der vil presisjonsnivået og identifisering av kvantifiserte mål være viktige forbedringspunkter. Som den første planen, vil også denne bli utarbeidet i et samspill mellom flere departementer, Husbanken, BE, miljøvernetatene og BAE-næringen. I arbeidet med miljøhandlingsplanen for 2005-2008 vil prioriteringene i nåværende plan bli lagt til grunn og videreført, men innemiljø vil bli foreslått som eget satsningsområde.

Den viktigste endringen regjeringen vil foreslå i forhold til gjeldende virkemiddelapparat, er at miljø foreslås som ett av søkergrunnlagene for det nye grunnlånet fra Husbanken.

På miljøområdet vil det være særlig viktig å kartlegge bedre hvilke enkelttiltak i byggene som er privatøkonomisk lønnsomme og hvilke betingelser som må oppfylles for at tiltaket skal bli lønnsomt. Forsøksbygging er et viktig virkemiddel for å redusere usikkerhet og risiko ved miljøsatsninger og for å utvikle ny teknologi. Regjeringen vil derfor prioritere ordninger for forsøksbygging i fremtidige budsjetter for boligsektoren, samtidig som den vil legge vekt på at arbeidet med formidling av erfaringer og gode eksempler blir godt ivaretatt fremover.

Ved offentlige innkjøp bør staten «gå foran» som et godt eksempel. Statsbyggs egen miljøhandlingsplan er et slikt eksempel. Flere kommuner følger også slik praksis. Staten og kommunene er viktige bestillere overfor BAE-næringen, og kan gjennom en miljøbevisst bestillerpraksis påvirke de miljønormer som bransjen utvikler.

Boks 6.2 ØkoBygg-programmet

ØkoBygg-programmet, som gikk fra 1997 til 2003, ble initiert av BAE-næringen selv. Programmet ble støttet av staten med til sammen ca. 100 mill. kroner. Bransjen selv bidro med minst det samme beløp. Kommunal- og regionaldepartementet var ansvarlig for koordineringen av den statlige innsatsen i programmet. I programmet satte BAE-næringen ambisiøse miljømål for sin virksomhet i forhold til energibruk, byggavfall og bruk av miljøfarlige stoffer og kjemikalier. Innenfor programmet ble det gjennomført en rekke utviklings- og formidlingsprosjekt som vil kunne redusere miljøvirkningene av bransjens virksomhet i betydelig grad. Uttrykte mål var å redusere elektrisitet til oppvarming med 12 TWh, redusere avfallsmengdene til deponi med 70 pst. og fase ut bruk av miljøfarlige stoffer på 20 års sikt. Satsningen kan ses som uttrykk for et økende miljøengasjement i næringen og en begynnende omstillingsprosess som vil være en forutsetning for at målene for en mer miljøvennlig bolig- og byggsektor skal kunne realiseres. Mange av prosjektene som ble gjennomført i Økobyggs regi er samlet og gjort tilgjengelig på Internett (http://www.okbygg.no) der også sluttrapporten fra programmet er tilgjengelig.

Boks 6.3 Strategiplan for utbygging av vannbåren varme fra OED

OED la i 2002 la fram en strategiplan for utbygging av vannbåren varme. Dette er en oppfølging av NOU 11: 1998 Om energi- og kraftbalansen og St.meld. nr. 29 (1998-99) Om energipolitikken der Stortinget sluttet seg til det konkrete målet om 4 TWh vannbåren varme innen 2010. I strategiplanens innledning sies at regjeringens strategi bygger på to hovedpilarer: 1) Økonomisk støtte via Enova, Statens forurensningstilsyn, Husbanken og Norges Forskningsråd og 2) lover og regler knyttet til bruk og produksjon av energi, som i første rekke vil være plan- og bygningsloven, energiloven og forurensningsloven.

6.4 Tilgjengelighet - universelt utformede boliger

Regjeringen la våren 2003 frem St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer, jf boks 6.4. Hovedmålet er at personer med nedsatt funksjonsevne skal ha like muligheter til personlig utvikling, deltakelse og livsutfoldelse som andre samfunnsborgere. Funksjonshemmende barrierer i samfunnet skal bygges ned. I dette avsnittet drøftes denne målsettingen i forhold til boligsektoren.

Boks 6.4 St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer

Våren 2003 la regjeringen fram St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer. Stortingsmeldingen var regjeringens oppfølging av NOU 2001: 22 Fra bruker til borger. I meldingen legges det til grunn en relasjonell forståelse av begrepet funksjonshemming.

Redusert funksjonsevne viser til tap av eller skade på kroppsdel, eller i en av kroppens psykologiske, fysiologiske eller biologiske funksjoner. Dette kan dreie seg om en bevegelses-, syns- eller hørselshemning, en utviklingshemning eller andre mer skjulte funksjonshemminger som psykiske lidelser eller omfattende allergi. Hvorvidt en person med redusert funksjonsevne blir funksjonshemmet er avhengig av relasjonen til omgivelsene. Funksjonshemming oppstår når det foreligger et gap mellom individets forutsetninger og de krav miljøet og samfunnet stiller til enkeltindividets funksjon.

Regjeringens visjon i politikken for funksjonshemmede er derfor å bygge ned de barrierer som bidrar til funksjonshemmingen. Målsetningen er at personer med nedsatt funksjonsevne skal ha de samme muligheter til personlig utvikling, deltakelse og livsutfoldelse som andre samfunnsborgere. Virkemidlene bør derfor primært rettes mot de barrierer som eksisterer i samfunnet. I enkelte tilfeller vil det likevel være behov for virkemidler som er individuelt tilpassede.

Tilgjengelighet og universell utforming

I stortingsmeldingen om nedbygging av funksjonshemmende barrierer er universell utforming en sentral strategi for å bedre tilgjengeligheten. Strategien tydeliggjør at løsninger som omfatter alle skal velges framfor særløsninger for bestemte målgrupper. Universell utforming er basert på at menneskers funksjonsevne varierer, og at dette må være en premiss for den fysiske utformingen. Løsningene som velges i det bygde miljøet kan bidra til å skape og forsterke funksjonshemmende barrierer. Ulike typer av funksjonsnedsettelser stiller ulike funksjonskrav til boligen og boområdet, jf. omtale i boks 6.5.

Universell utforming går i korte trekk ut på at så langt det er mulig skal produkter, bygninger og uteområder som er i alminnelig bruk, utformes slik at de kan brukes av alle, uten spesiell tilrettelegging. Universell utforming er en strategi som ikke setter en endelig standard for kvalitet, men som går ut på å søke den til enhver tid beste løsningen. Teknologi og kompetanse setter begrensninger for hvor universelle byggverk, uteområder og produkter kan utformes. Bevegelseshemmedes behov har til nå hatt størst fokus. Kunnskap og teknologi som dekker de behov andre funksjonshemminger stiller til boligen er ikke utviklet i samme grad. Det vil derfor være behov for å videreutvikle kunnskap på området, herunder hvilke krav ulike typer funksjonshemminger stiller til boligen og boligområdene.

Regjeringen vurderer det som viktig å ha en bred tilnærming til bedre tilgjengelighet i boligmassen og vil legge opp til at det gjennom boligpolitikken skal legges til rette for universelt utformede boliger og boområder.

Kostnadene ved universell utforming av boliger ligger hovedsakelig i installasjon av heis og tilrettelegging av inngangspartiet, men også større plassbehov kan fordyre prosjektet. Hvilke kostnadselementer som tas med i kalkylene er avgjørende for vurderingen av lønnsomheten. Kostnadene kan reduseres ved gode områdeplaner og bygningsplaner, blant annet ved å utnytte nivåforskjeller i terrenget slik at heis ikke er nødvendig.

Husbanken delfinansierte i perioden 1997-99 installasjon av heis i eksisterende blokker med tilskudd. Til å begynne med var det få søkere, og Hamar og omegn boligbyggelag (HOBBL) var ett av få boligbyggelag som var tidlig ute. HOBBL har klart å mobilisere sine borettslag til å fortsette å installere heis da tilskuddene falt bort, ved å synliggjøre de fordeler beboerne har av å øke tilgjengeligheten til boligen. I mange tilfeller vil dette også bidra til innsparinger for kommunene og staten da pleie- og omsorgstjenestene kan tilbys hjemme istedenfor på institusjon. Husbanken vil arbeide videre for å fremskaffe bedre og mer tilgjengelig dokumentasjon på lønnsomheten ved å installere heis.

Husbanken arbeider med modeller for hvordan universell utforming også kan bli bærende prinsipp ved bygging av mindre boenheter. Ved å fokusere på de sentrale funksjonene som adkomst, bad og utearealer, vil langt flere boliger kunne utformes universelt uten ekstra kostnader.

Bygningslovutvalget, som gjennomgår bygningsloven jf. kapittel 4.2.4, er bl.a. bedt om å vurdere om lovgivningen ivaretar tilgjenglighet for funksjonshemmede, og om loven skal gå lenger i å stille krav til bestående byggverk enn det den gjør i dag. Byggeforskriftene som virkemiddel for universell utforming vil bli videre vurdert på basis av bygningslovutvalgets arbeid.

Byggeforskriftene krever at heis bygges i bolighus over fire etasjer. Når det er heis i bygget vil forholdsvis enkle tilleggstiltak kunne øke tilgjengeligheten til boligene. Ett element ved strategien universell utforming er å oppnå gode løsninger til lavest mulig kostnader. En aktuell løsning kan være å vurdere å sikre universell utforming av første etasje i boligbygg uten heis.

Boks 6.5 Personer med nedsatt funksjonsevnes behov for boligtilpasning

Ulike typer av funksjonsnedsettelser stiller ulike funksjonskrav. Dette vil gjelde unge som gamle.

Bevegelseshemmede har krav i forhold til atkomst, boligareal, planløsning og dimensjonering av rom, spesialinnredning og utstyr. Ofte har de også krav til materialbruk, varmeisolasjon og oppvarming.

Mennesker med klima og miljøhemminger har krav i forhold til materialvalg, varmeisolasjon, ventilasjon, oppvarming, overflatebehandling og arkitektoniske detaljer (det siste bl.a. i forbindelse med muligheter for støvansamlinger).

Mennesker med orienteringshemminger stiller krav i forhold til lys, farger, romdimensjonering, akustisk demping, lydisolering, varslings- og sikkerhetsutstyr, merking, tilsyn og servicetjenester. Det er ikke tilstrekkelig bare å framskaffe brukbare boliger i vanlig forstand for at personer med nedsatt funksjonsevne i alle aldre skal kunne leve i vanlige boområder. Tilleggsinstallasjoner er også påkrevd.

Det er avgjørende at også boligområdetmå være utformet på en slik måte at eldre og funksjonshemmede skal kunne benytte dette slik som andre.

Husbankens arbeid for bedre tilgjengelighet

Husbanken har de siste årene samarbeidet med blant annet byggebransjen for å stimulere til at flere boliger bygges med livsløpsstandard. Dette har vært en oppfølging av St.meld. nr. 8 (1998-99) Om handlingsplan for funksjonshemma 1998-2001 og St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmendes barrierer.

Husbankens utfordringer er å:

  • Innarbeide universell utforming som strategi i Husbankens virksomhet

  • Stimulere og veilede bransjen til å bygge og utbedre boliger på en slik måte at de er tilgjengelige

  • Stimulere kommunene til å stille krav om tilgjengelighet der de har myndighet og mulighet

  • Finne nye arbeidsmåter, utvikle konsept og virkemidler og utvikle kompetanse internt

  • Bevisstgjøre markedet slik at forbrukerne etterspør tilgjengelige boliger

  • Samarbeide med Statens bygningstekniske etat om utvikling av felles informasjon

  • Finne fram til forenklede rapporteringsmuligheter slik at utviklingen kan overvåkes.

Arbeidet er rettet inn både mot kommuner og bransje, men kommunene prioriteres da de er en viktig premissgiver i plan- og byggesaker. Husbanken ønsker å bedre kontakten mellom de i kommunene som arbeider med fysisk planlegging og de som har boligsosiale oppgaver for å stimulere til en mer helhetlig tilnærming og forståelse for økt tilgjengelighet og universell utforming på lokalt nivå. Også samarbeidet med boligbyggelagene og NBBL videreutvikles.

Husbanken legger opp til tre strategier. For det første skal det gjennom informasjon og veiledning skapes forståelse for emnet. For det andre vil samhandling mellom aktørene være viktig, og for det tredje skal Husbankens økonomiske virkemidler målrettes mot innsatsen. For å synliggjøre det helhetlige grepet skal Husbanken utvikle en handlingsplan.

Universell utforming vil etter regjeringens opplegg, inngå som et søkergrunnlag ved tildeling av grunnlån fra Husbanken. Ved å stille krav til tilgjengelighet og universell utforming ved finansiering med husbanklån, vil staten få sterkere virkemidler. Det vises til omtale av husbankens nye grunnlån i kapittel 7.4 og omtalen av det nye tilskuddet til tilgjengelighet i kapittel 5.5.

Både for å innrette disse nye virkemidlene på en hensiktsmessig måte og for å kunne påvirke utformingen av boliger som finansieres utenom Husbanken, er kommunikasjon og kunnskapsutvikling et viktig virkemiddel. Husbanken bør i samarbeide med aktuelle instanser, blant annet Standard Norge, Byggforsk, Statens bygningsktekniske etat og Deltasenteret, arbeide for bedre funksjonelle og teknologiske løsninger og standarder for tilgjenglighet til og i boliger. «Lønnsomheten» ved installasjon av heis og bedrede inngangsforhold i nye og eksisterende boliger skal vurderes.

Statens bygningstekniske etat og Husbanken skal utarbeide en temaveileder til teknisk forskrift som gir informasjon om fysiske virkemidler som gir god tilgjengelighet. Den gir også innblikk i hvilke krav til tilgjengelighet som finnes i andre lover og forskrifter, blant annet i arbeidsmiljøloven (for yrkesbygg). Målgrupper for veilederen er kommunene og ansvarlige foretak. Ansvarsforholdet mellom disse aktørene belyses. Viktige målsetninger med veilederen er å vise hvordan kommunen kan påvirke utforming av bygningene i ønsket retning.

Husbanken gjennomførte i perioden 1997-2002 utdanningsprogrammet «universell utforming av bolig, bygning og utemiljø» rettet mot undervisningsinstitusjoner. Målsetningen var å øke kunnskapen om temaet hos blant annet arkitekt-, ingeniør-, og ergoterapistudenter. Prosjektet er evaluert med gode resultater (Asplan Viak AS 2000a). Erfaringene fra prosjektet legges til grunn i det videre arbeidet. Det skal utvikles et opplegg for videre- og etterutdanning i nært samarbeid med handlingsprogrammet for universell utforming, som koordineres av Miljøverndepartementet.

6.5 Byggeskikk og estetikk

Byggeskikk er en viktig del av vår kultur og gir et direkte og umiddelbart uttrykk for verdier og prioriteringer både i samtid og fortid. Den preger våre daglige omgivelser og har en signaleffekt overfor andre. Kvaliteter i omgivelsene gir viktige premisser for enkeltmenneskets oppvektvilkår og livskvalitet. Byggeskikkbegrepet favner videre enn de rent estetiske kvaliteter, og fokuserer på byggverk av god kvalitet som gjennom materialbruk, utforming og utførelse viser et godt samspill med sted og miljø.

I 1982 opprettet Kommunaldepartementet Statens byggeskikkutvalg, med utgangspunkt i St.meld. nr. 12 (1981-82) Om boligpolitikk. Bakgrunnen for dette var bl.a. kritikk av at det hadde vært lagt for liten vekt på hensynet til trivsel, miljøkvaliteter og estetiske verdier ved utformingen av nye boligområder. Utvalget skulle være et rådgivende organ for departementet i spørsmål om god byggeskikk generelt. Veilederen «Mitt hus er din utsikt», som ble utgitt av Statens byggeskikkutvalg i 1999, viser eksempler på god byggeskikk og gir råd om hvordan byggeskikkarbeidet kan organiseres og gjennomføres. Fra år 2000 overtok Husbanken det statlige arbeidet med å fremme god byggeskikk, samtidig som Byggeskikkutvalget ble lagt ned.

Kommunal- og regionaldepartementets arbeid med byggeskikk og Kirke- og kulturdepartementets arbeid med arkitektur har sammen bidratt til at estetiske kvaliteter i de bygde omgivelsene i de senere år er tillagt større vekt. I 1995 ble flere paragrafer i plan- og bygningsloven endret, bl.a. formålsparagrafen. Endringene innebærer at estetiske forhold skal være et relevant moment, både i planleggingsprosesser og ved realisering av konkrete tiltak etter plan- og bygningsloven, jf. avsnitt 4.3.2.

Som ansvarlig for bygningsdelen i plan- og bygningsloven har det vært viktig for Kommunal- og regionaldepartementet å sikre en god forankring av byggeskikkarbeidet i forvaltningen. Husbanken har både en bred fagkompetanse, er representert med avdelingskontorer på regionalt nivå, og har et tett samarbeid med kommunene og bransjeaktører. Husbankens arbeid med byggeskikk er ikke avgrenset til boliger, men skal favne det bygde miljøet som helhet, jf. omtale av byggeskikkbegrepet over. Husbanken er også tillagt ansvar for å stimulere det regionalt baserte byggeskikkarbeidet. Byggeskikksarbeidet i banken er styrket, både ved de seks regionkontorene og ved hovedkontoret.

Staten har en rekke viktige virkemidler å spille på i byggeskikkarbeidet, både i form av lover og forskrifter, finansielle stimuli, rådgiving og informasjonsarbeid, og ikke minst ved selv å sørge for gode eksempler i sitt byggeri. Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet utga i 1997 en veileder om Estetikk i plan- og byggesaker. Staten er selv eier og byggherre for en rekke eiendommer og prosjekter, og har i egen regi de senere år lagt stadig større vekt på byggeskikk og arkitektur. Dette har da også resultert i flere byggeskikkpriser. Også en rekke kommuner har opprettet egne byggeskikkpriser for å stimulere den lokale interessen for kvalitetsbyggeri.

Gjennom Husbankens byggeskikkarbeid er det lagt sterk vekt på informasjon og holdningsskapende aktiviteter, rettet både mot publikum generelt, mot byggebransjen og mot relevante statlige, fylkeskommunale, kommunale og frivillige organisasjoner. Husbanken er gitt en særlig rolle i byggeskikkarbeidet i forbindelse med forvaltning og tildeling av Statens byggeskikkpris, rapportering til departementet, utviklingen av generelt fagstoff, kunnskapsspredning og erfaringsutveksling. Innenfor den strategiske rammen for Husbankens byggeskikkarbeid vil banken ha et særlig sterkt fokus på byggeskikk i by.

Husbanken har satt opp tre mål for sitt arbeid:

  • Endre holdninger i positiv retning, byggeskikk er viktig

  • Økt kunnskap, hva bidrar til bedre byggeskikk

  • Økte ferdigheter, hvordan skape konkrete resultater.

Statens byggeskikkpris er en hederspris på 300 000 kroner, som normalt deles ut årlig. Prisen går til «byggverk og bygde omgivelser som gjennom utførelse, materialbruk, utforming og samspill med sted og miljø kan bidra til å heve, fornye og utvikle den almene byggeskikk». I 2002 ble det gjennomført en markedsanalyse om byggeskikk, som bl.a. viste at prisen er godt kjent, spesielt i kommuner og fylkeskommuner og blant arkitekter. Kommunal- og regionaldepartementet har oppnevnt en frittstående jury som skal sitte i fire år.

God byggeskikk er med på å gi de ulike lokalmiljøene identitet, det bidrar til å skape stolthet og tilhørighet hos befolkningen og tilfører dermed en viktig og positiv dimensjon til hverdagslivet. God byggeskikk handler mer om bevissthet, god planlegging og kompetanse enn om kostnader. Kompetansen på dette området er varierende i kommunene og blant utbyggere. Regjeringen mener derfor at fortsatt satsing på kompetansehevende tiltak er viktig. Opplæring, veiledning og gode eksempler bidrar til å øke bevisstheten. Husbanken gjør et viktig arbeid på dette feltet gjennom bl.a. kurs, undervisningsprogram og ansvaret for Statens byggeskikkpris. Regjeringen vil at Husbanken også i framtiden skal ha en sentral rolle i arbeidet med å stimulere til god byggeskikk.

6.6 Boforhold i store byer

Identifisering av satsingsområder og utfordringer i dette avsnittet bygger på analyser og konklusjoner i St.meld. nr. 31 (2002-2003) Storbymeldingen og St.meld. nr. 23 (2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder.

At mange mennesker bor tett sammen skaper store utfordringer med hensyn til trafikk, støy og forurensning. Andelen med dårlig boligstandard er bl.a. av disse grunner betydelig høyere i de største byene enn i resten av landet (SSB, LKU 2001). Dårlig standard skyldes at mange boliger er trangbodde, at boligene har dårlig inneklima, at boligene er utsatt for støy og forurensning og at de mangler wc eller bad. Omtrent dobbelt så mange oppgir at de har problemer med innemiljøet i de største byene enn i landet for øvrig. Fortsatt gjenstår det i de tre storbyene omtrent 8 000 boliger som ikke har wc i leiligheten, hvorav 5 000 i Oslo, 2 000 i Bergen og 1 000 i Trondheim. Understandarden er imidlertid ikke i like stor grad som tidligere knyttet til de tradisjonelle byfornyelsesområdene. Det er for eksempel mange eiendommer i Oslo sentrum vest med dårlige sanitærforhold. Også dårlig brannsikring utgjør en stor utfordring i mange byer, blant annet som følge av mange trehus og andre eldre, dårlig brannsikrede bygårder. I Oslo, Bergen og Trondheim er det i eldre, sentrale boligstrøk minst 12 000 boliger som har mangler ved brannsikkerheten.

I storbyene er det i dag forholdsvis få nedkjørte områder sammenlignet med noen tiår tilbake, da flere av de indre bydeler i de største byene var preget av manglende vedlikehold og bebodd av personer med levekårsproblemer. Forbedringene skyldes sterk innsats fra kommunen, staten og private. Noen delområder er fortsatt preget av sterk konsentrasjon av levekårsproblemer, men det kan ikke lenger sies å gjelde hele bydeler. I større grad er ulike inntektsgrupper og nedslitte og utbedrede boligområder blandet i de indre bydelene. Mange sentrumsområder har fått tilflytting av beboere med høyere inntekter. Enkelte drabantbyer kommer dårlig ut på levekårsindeksen. Dette kan over tid føre til den samme nedtursspiralen som i sin tid preget de klassiske byfornyelsesområdene. Utviklingen i disse områdene vil derfor bli fulgt nøye.

I byområder med stort press på arealer er det viktig å sikre beboerne tilgang på grøntstrukturer og rekreasjonsarealer, som parker, plasser, gårdsrom og uberørt natur.

I enkelte etterkrigsområder der boligstandarden er relativt god, finnes det også rimelige boliger i markedet. Dette gir en mulighet for mange til å starte sin boligkarriere her. Men mange boligetablerere kan være uheldig pga høy gjennomstrømming, samtidig som mange av disse beboerne ikke bidrar til å stabilisere, vedlikeholde og videreutvikle områdene.

Utbygging og utvikling av gode byboliger stiller kommuner, utbyggere og arkitekter overfor mange utfordringer. Plassbegrensninger og befolkningens ulike ønsker og livssituasjon innebærer at det er behov for fleksible boliger og ulike typer boliger. Gode byboliger kan være ressursbesparende, ettersom boligene ofte har mindre areal og fordi mindre avstander reduserer transportbehovet. Byboliger kan også bidra til å skape gode byer og byrom gjennom utforming av uterom og fasader. Bykjernene er som oftest et lappeteppe av nyere og eldre bebyggelse hvor omforming er krevende. Nye boliger i bykjernen kan komme i konflikt med verdifulle kulturminner, rekreasjonsområder og stedegne kvaliteter. Slike forhold blir gjerne fordyrende for prosjektene, og kvaliteter kan bli skadelidende. En rekke vellykkede omformingsprosjekter viser imidlertid at dersom man greier å utnytte eksisterende bebyggelse på en god måte, kan dette skape kvaliteter som er attraktive for mange mennesker. Variasjonsrikdommen gjør byene til spennende og opplevelsesfylte steder å leve, og det er viktig å ta vare på de attraktive kvalitetene som ligger i disse miljøene. Det er et krav i plan- og bygningsloven at ethvert bygg skal ha en god estetisk utforming i samsvar med tiltakets funksjon og med respekt for naturgitte og bygde omgivelser. Det betyr ikke at et nytt bygg alltid skal underordne seg det gamle. Bymiljøet vil alltid være i utvikling, og bør gjenspeile både fortid og nåtid, i gjensidig respekt.

Det er kommunene som har ansvaret for utviklingen innenfor sine grenser. Strategier for områdeutvikling er viktig både for oppgradering av eksisterende boligområder og for nye boligprosjekter i byene. Ved utforming av strategier for byutvikling er det viktig å se de fysiske tiltakene i sammenheng med det arbeidet som gjøres for å forbedre de sosiale forholdene.

I arbeidet med bedring av brann- og sanitærforholdene har kommunene virkemidler knyttet både til informasjon og veiledning, pålegg og økonomiske insentiver. Kommunene har mulighet til å pålegge eierne å utbedre eiendommen til en forsvarlig standard. Undersøkelser etter bybrannen i Trondheim viste imidlertid at manglende tilsyn og veiledning i stor grad bidro til at sikkerheten var for dårlig.

God kvalitet på offentlig tilgjengelige byrom er også i hovedsak kommunenes ansvar. Det er særlig viktig å sørge for at kvaliteten ikke forringes i områder med store levekårsproblemer. Foruten å redusere livskvaliteten til de menneskene som ferdes der, kan dette resultere i at private aktører ikke ønsker å investere i området. Det kan medføre en negativ utvikling for området. Kommunene har også ansvaret for å sikre at kvaliteten på uteområder er god ved private utbyggingsprosjekter. Ved større transformasjonsprosjekter i byene blir en del av uterommene gjerne opparbeidet av utbyggere, og er samtidig felles byrom for byens befolkning. Ofte vil utbyggerne selv ha interesse av kvalitet på uterommene, men dersom det er mange eiere og ulike interesser vil dette kunne komplisere prosessene. Da vil godt samarbeid mellom kommunen og utbyggere være av betydning. Særlig i områder med underinvestering og høy risiko vil mange eiere kunne være et hinder for ønsket utbedring.

Husbanken vil kunne bistå kommunene i deres byutvikling. I forhold til brannsikkerhet og sanitærforhold vil også Statens bygningstekniske etat (BE) bidra med verdifull kompetanse. Husbanken bidrar dessuten til kompetanseheving gjennom arkitektkonkurranser og samarbeidsprosjekter om utvikling av gode byboliger og byområder. Områdeutvikling er avhengig av mange faktorer og eiere/ansvarshavende. Godt samarbeid og koordinert innsats er viktig for å lykkes. Husbanken har opparbeidet seg mye kompetanse om områdeutvikling, og bør kunne fungere som rådgiver for kommuner og utbyggere og som formidler av kontakt til andre statlige institusjoner. Husbanken vil i tillegg kunne ha en viktig rolle i nettverksbygging. Det er vesentlig at det bygges opp et godt nettverk for formidling av gode og moderne løsninger for byutviklingsprosjekter, rehabilitering av eldre bebyggelse og fleksible boligbygg.

Lokalisering av statlige institusjoner vil kunne være av stor betydning, og å samordne lokaliseringsbeslutninger med øvrige strategier for områdeutvikling vil være et viktig bidrag fra statlige aktører. Statsbygg har også opparbeidet seg kompetanse på områdeutvikling som bør utnyttes, bl.a. gjennom pilotarbeid knyttet til miljøoppfølging, kulturoppfølging og byggeskikkprogram.

Ettersom storbyutvikling er et sentralt ledd i boligpolitikken, foreslår regjeringen at tiltak på dette området kan støttes med tilskudd fra Husbanken til kommunikasjon og kunnskapsutvikling.

Til dokumentets forside