St.meld. nr. 23 (2003-2004)

Om boligpolitikken

Til innholdsfortegnelse

8 Gjennomføringen av boligpolitikken

8.1 Innledning

Hovedtrekkene i rollefordelingen i norsk boligpolitikk er at:

  • Staten fastsetter boligpolitiske mål og juridiske rammevilkår, tilbyr økonomisk bistand til spesielle formål og bidrar med tiltak for å heve kompetansen.

  • Kommunene planlegger og tilrettelegger for bygging og utbedring av boliger og boligområder, og har ansvar for at også vanskeligstilte har et boligtilbud.

  • Private eier, bygger og forvalter boligmassen.

Selv om denne rollefordelingen har ligget fast over lengre tid, har det likevel skjedd endringer i sammenheng med tre hovedtendenser: Deregulering av markedene, desentralisering av myndighet og en sterkere vektlegging av vanskeligstilte. Deregulering og desentralisering forventes å gi gevinster ved at private gis rom til å ta effektive beslutninger innenfor de politiske målsettingene og rammer som er fastsatt av staten. Regjeringen ønsker å videreføre denne utviklingstendensen.

I dette kapittelet vil regjeringens vurderinger og forslag knyttet til rollefordelingen bli omtalt.

8.2 Staten

8.2.1 Innledning

Statens hovedoppgave er å fastsette boligpolitiske mål og legge til rette for gjennomføring på lokalt nivå. Tilretteleggingen oppnås gjennom å fastsette juridiske rammevilkår, tilby økonomisk bistand til spesielle formål og bidra med tiltak for å heve kompetansen.

Det boligpolitiske ansvaret er forankret i Kommunal- og regionaldepartementet. Men også i andre departementer fattes det beslutninger med stor betydning for boligpolitikken. Finansdepartementet med skatte- og avgiftspolitikken er kanskje det mest illustrerende eksempel. Men boligpolitikken er også nært knyttet til andre områder, som sosial-, helse-, miljø-, samferdsels-, arbeidsmarkeds-, familie- og distriktspolitikken. Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet deler på et viktig bolig- og bygningspolitisk virkemiddel: Plan- og bygningsloven, der Miljøverndepartementet har ansvaret for plandelen og Kommunal- og regionaldepartementet for bygningsdelen. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har hovedansvaret for forvaltning av statens egne eiendommer, herunder betydelige tomtearealer.

Husbanken er statens sentrale gjennomføringsorgan i boligpolitikken, og blir nærmere omtalt flere steder i meldingen. Statens bygningstekniske etat (BE) fortolker og opplyser om byggeforskrifter, fører tilsyn med byggevarers egenskaper og driver den sentrale godkjenningsordningen for foretak i byggenæringen. Husleietvistutvalget er opprettet som en prøveordning, og er et informasjons- og meglingsorgan for husleietvister i Oslo og Akershus.

8.2.2 Husbanken som tilrettelegger, kunnskaps- og prosessutvikler

Mens Husbanken er det sentrale organ for gjennomføring av statens boligpolitikk, har kommunene en viktig rolle for å operasjonalisere denne politikken lokalt. Regjeringen ønsker at Husbanken skal styrke samarbeidet med kommunene utover selve lånevirksomheten. Dette skal oppnås ved å utvikle Husbankens rolle som tilrettelegger og veileder overfor kommunal og privat sektor.

Nedenfor vil det bli satt fokus på flere arbeidsoppgaver som til dels er nye for Husbanken, og dels arbeidsoppgaver som forventes å få et større omfang enn tidligere. Låne- og tilskudds- og stønadsordningene er presentert i kapittel 7.

Styrket veiledning og tilrettelegging overfor kommunene

Regjeringen foreslår at Husbankens rolle som veileder og tilrettelegger styrkes. Dette kan oppnås ved å opprette kvalitets- og effektivitetsnettverk, stimulere og veilede slik at kommunene kan ivareta sine strategiske funksjoner, og opprette internettbaserte verktøy. For å gjennomføre disse tiltakene vil tilskudd til informasjon og utvikling være et sentralt virkemiddel. Boligutvalget anbefalte også en slik utvikling av Husbankens rolle.

Opprette kvalitets- og effektivitetsnettverk

Det vil bli tatt initiativ for å få satt i gang nettverk for kommuner som ønsker å utvikle den boligsosiale virksomheten og for dem som vil forbedre byggesaksbehandlingen. Disse programmene er ment å gå over flere år, og har som formål å styrke både den strategiske og praktiske funksjonen i det kommunale boligpolitiske arbeidet. Programmene skal også ta vare på de ambisjonene som regjeringen har om å modernisere offentlig sektor. I nettverkene vil det bli rettet oppmerksomhet mot kvalitet og effektivitet samtidig som det på en slik møteplass vil være mulig å utveksle tips og ideer. Bakgrunnen for tiltaket er at kommunene har etterlyst møteplasser der det er mulig å diskutere problemer som oppstår, blant annet i den lokale boligsosiale virksomheten.

Nettverkene vil bli opprettet etter modell av Kommunenes Sentralforbund (KS) sitt prosjekt: Effektiviseringsnettverkene. I 2002 deltok 143 kommuner og bydeler i til sammen 25 nettverk, og i 2003 har det meldt seg 60 nye kommuner. Rapporter fra KOSTRA supplert med kvalitetsdata og brukerundersøkelser benyttes som utgangspunkt for nettverkssamlingene. Prosjektet gjennomføres i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet. Ett nettverk har hatt byggesaksbehandling som tema, men ingen har hittil ivaretatt boligsosial virksomhet.

Utvikle kommunenes strategiske funksjon

Mange kommuner har utarbeidet boligsosiale handlingsplaner. Disse planene er til god hjelp for å få gjennomført de boligpolitiske målene, blant annet for å sikre de bostedsløse et godt botilbud.

I St.meld. nr. 49 (1997-98) Om boligetablering for unge og vanskeligstilte ble kommunene oppfordret til å utvikle handlingsplaner for boligetablering og etablering av utleieboliger. Som en oppfølging av meldingen, ble prosjektet Lokale boligsosiale handlingsplaner opprettet i Husbanken i år 2000. Prosjektet varte i to år, og er siden integrert i Husbankens ordinære virksomhet. Prosjektet er grundig omtalt i St.meld. nr. 13 (2002-2003) Om verksemda til Den norske Stats Husbank 2000-01. Pr. juli 2003 hadde 181 kommuner igangsatt arbeidet med å utvikle egen plan, og 91 kommuner hadde ferdigstilt sin. Regjeringen vil anbefale alle kommuner å utarbeide en plan for boligetablering av de vanskeligst stilte. De kommuner som allerede har en slik plan anbefales å oppdatere denne med jevne mellomrom og å videreutvikle den opprinnelige planen.

Internettbasert saksbehandling og verktøykasse

Prosjektet «Åpen Husbank» har som mål å gjøre banken enklere, mer tilgjengelig ved bruk av Internett, og samtidig bygge opp under rollen som boligpolitisk kompetansesenter. Som en del av kompetansetilbudet er det utviklet egne «verktøykasser» for kommunene, private utbyggere og enkeltpersoner. «Verktøykassen» kan inneholde elektronisk søknadsbehandling, nettbank og baser for nybygging, planlegging av boligområder og utbedring av eksisterende boligmasse. Ved en slik fleksibilitet vil det være mulig å betjene alle de aktuelle gruppene. Kommuner vil ha behov for andre verktøy og råd enn frivillige organisasjoner og byggebransjen.

Kurs og kompetanseutvikling

Kurs- og konferansevirksomhet

I punktene over er forskjellige databaser og «verktøykasser» nevnt som virkemiddel for å bedre saksbehandlingen og kunnskapen i kommunene. Siden den enkelte saksbehandler her kan gå direkte inn og hente ut informasjon, tilsier dette at den generelle opplæringen av kommunale saksbehandlere vil kunne bli noe mindre. Likevel vil det være behov for kurs og konferansevirksomhet for å ivareta dialog på tvers av forvaltningsnivå og sektorer.

Det vil være behov for egne samlinger og konferanser når nytt regelverk innføres, ved nye satsingsområder og i forbindelse med generell veiledning og informasjon. Her vil Husbanken kunne samarbeide med andre aktører for å oppnå et best mulig resultat. Blant annet skal Husbanken samarbeide med fylkesmennene og Sosial- og helsedirektoratet om regionale konferanser våren 2004. Konferansene har som formål å sette på dagsorden Rundskriv U-10/2002 Boligsosialt arbeid - bistand til å mestre et boforhold. Dette er et felles rundskriv fra Sosial-, Justis- og Kommunal- og regionaldepartementet.

Innsatsen med å få til bedre grunn- og videreutdanning skal styrkes. Utdanningsprogrammet om universell utforming skal videreføres og videreutvikles. Også i forbindelse med prosjekt bostedsløse og Husbankens byggeskikkarbeid er det opprettet videreutdanning som det skal satses videre på.

Den regionale organiseringen av Husbanken er av vesentlig betydning for å få til den kurs- og konferansevirksomheten som skisseres. Samarbeidspartnere i hele landet kan lett nås. Det er viktig å få til en god samordning, blant annet ved at Husbanken sentralt gir ut felles årlige kurs- og konferansekataloger.

Kunnskapsutvikling

Det er et mål at alle aktørene i boligpolitikken skal kunne ivareta sine oppgaver på best mulig måte. Her vil ikke bare de økonomiske innsatsfaktorer og samordning spille en viktig rolle. Også utvikling av kunnskaper vil være særdeles viktig. Kommunal- og regionaldepartementet har som sektordepartement innenfor bolig- og byggområdet ansvar for relevant forskning, jf. St.meld. nr. 39 (1998-99) Forskning ved et tidsskille, og har sammen med andre, bidratt til både bestilling og finansiering av relevant forskning.

Hovedtyngden av den direkte boligrelaterte forskningen utføres etter direkte bestillinger og oppdrag av forskjellige kunnskapsbedrifter, høyskoler og universiteter. I særlig grad har frittstående forskningsinstitutter og konsulentfirmaer utført relevant forskning. Her kan det likevel gjøres et skille. På den ene siden forskning som er viktig for den politiske utformingen, og på den andre siden forskning som er til nytte for den enkelte virksomheten i sektoren. Men mange av de opplysningene som trengs for å kunne ta politiske beslutninger har også interesse for andre, og den forskningen som gjennomføres av private kan være interessant for det offentlige.

Forskningsprogrammet Bolig og levekår, som ble sluttført i 2003 og Byforskningsprogrammet har begge søkt å stimulere til mer fri og generell kunnskapsutvikling. Begge prosjektene er i regi av Norges Forskningsråd, og departementet har støttet programmene med 4-8 mill. kroner per år.

Innenfor boligsektoren foregår mindre forskning enn det verdiskapningen skulle tilsi, sammenlignet med andre samfunnssektorer. Den vanlige forklaringen har vært at sektoren er så sammensatt av mange og små virksomheter, og at hver av disse har liten evne til å mobilisere midler til forskningsaktivitet.

Der er derfor behov for å vurdere nærme hvordan forskningen fungerer som et godt sektorpolitisk virkemiddel. Husbanken har nylig utarbeidet en egen forskningsstrategi. Denne strategien omfatter både forskning som beslutningsunderlag for etat og departement i forbindelse med politikk- og virkemiddelutforming, og har som formål å øke kunnskapen om gode boliger og boligtjenester. Også BAE-næringen har lagt fram sin egen forskningsstrategi som definerer næringens satsningsområder for forskning de kommende år. Sammen med andre innspill vil disse to strategiene være viktige grunnlag for utforming av en helhetlig, overordnet forskningsstrategi for hele sektoren. Departementet skal våren 2004 utarbeide en slik strategi.

Det bør i denne strategien gå fram hvordan forskning i bolig- og byggsektoren bør formidles. Det er i dag ikke utviklet gode nok systemer som kan gi samlede oversikter over relevante forskningsresultater for boligsektoren. En del av den forskning som foregår i privat regi, og som berører private virksomheters produktutvikling eller strategiske markedstilpasning, vil trolig være unndratt allment innsyn, i alle fall for en periode. For øvrig må det være et mål å bedre forskningens tilgjengelighet for alle relevante aktører i sektoren. Forskningsresultater fra anvendt forskning som ikke når fram som kunnskap til relevante beslutningstakere, vil ha begrenset verdi.

Bedret kunnskapstilgang

Dersom boligmarkedene skal fungere godt, er det avgjørende at de forskjellige aktørene har den nødvendige kunnskap og innsikt som gjør dem i stand til å ta vare på sine interesser på en forsvarlig måte. Kunnskap og innsikt innenfor et marked er en avgjørende forutsetning for å kunne ta optimale valg. Også det offentlige trenger økt kunnskap om de forskjellige markedene for å kunne innrette virkemidlene så godt som mulig.

For å utvikle ny kunnskap er det nødvendig med forskning og annen utvikling på området i det videre arbeidet. Det bør fokuseres på å gjøre kommunikasjonen mellom de forskjellige aktørene så god som mulig.

Selv om kunnskapen og kommunikasjonen kan bli bedre, er det viktig å framheve at kunnskapsnivået på boligområdet er stort. Mange har gode kunnskaper om boligens tekniske, juridiske og økonomiske sider og hvordan de boligrelaterte tjenestene er organisert. Men det er utvilsomt slik at en ytterligere økning av kunnskapen og kommunikasjonen vil være et godt politisk virkemiddel ved siden av de juridiske, organisatoriske og de økonomiske. Dette virkemiddelet vil også bygge opp under forutsetningen om at vi i dag har mange rasjonelle aktører som ønsker størst mulig grad av valgfrihet.

Boligutvalget la stor vekt på kompetansen til de sentrale aktørene i boligsektoren, og utvalget tilrådde at tiltak som kan medvirke til å heve kompetansen innenfor området ble prioritert i større grad enn det som er tilfelle i dag. Ett forslag var å bedre tilgangen på relevant informasjon og styre den veiledningen som alt fins.

Regjeringen er enig i denne vurderingen. Det vises til at statens viktige organer for kunnskapsbygging og kommunikasjon på boligområdet har gjort mye. Ved siden av departementet selv gjelder dette Husbanken og Statens bygningstekniske etat (BE). Som det framgår av kapittel 8.2.4, vil regjeringen utrede en bedre samordning av de to etatene. Synergieffekter ved samordning av kunnskapsbygging og kommunikasjon vil stå sentralt i denne utredningen. Det vises til nærmere omtale i dette kapittelet.

Ikke bare bør kunnskapen og kommunikasjonen bedres i forhold til de forskjellige aktørene. Det er også viktig at spesielle grupper blir ivaretatt. Mange som er blant de mer vanskeligstilte i boligmarkedet, har ofte dårlig kjennskap og tilgang til ellers vanlige informasjonskanaler. Her har blant andre Husbanken, kommunene og BAE-næringen en viktig oppgave. Husbankens målrettede arbeid gjennom dialog og forskjellige former for partnersamarbeid med disse aktørene vil kunne fange opp det kunnskapsbehovet som er der. Banken kan med dette utgangspunktet foreta en målrettet formidling av kunnskaper til de grupper som trenger det. En viktig del av Husbankens kunnskapsformidling bør være å informere på en enkel og lettfattelig måte om de låne- og tilskuddsordninger som banken selv eller kommunen har til disposisjon.

Husbanken bør også utnytte den kunnskapen den opparbeider i kontakt med kommuner og utbyggere. Dette er viktig kunnskaps- og erfaringsmateriale som kan viderebringes til andre kommuner og aktører med behov for disse opplysningene. Dette vil blant annet kunne gi bedre utbyggingsprosjekter og ryddigere avtaleforhold mellom de forskjellige partene, blant andre boligkjøperne og den private utbyggeren. Som en del av dette arbeidet bør Husbanken også videreformidle de standardkontrakter som banken har vært med på å utvikle. Disse kontraktene kan tilbys ved husbankfinansiering og gjøres tilgjengelig for alle via Internett.

Husbanken har et godt utbygd regionapparat, og dette er et godt utgangspunkt for å nå alle delene av landet. Det er også mulig å tilpasse informasjonsopplegget i forhold til regionale forskjeller.

Husbanken har gjort et viktig arbeid med å få kommunene til å utvikle boligsosiale handlingsplaner. Dette er også godt informasjonsarbeid da disse planene også har med en del om opplæring og bedret kommunikasjon. Dessuten har prosjektet «Åpen Husbank» som formål å gjøre Husbanken enklere, mer tilgjengelig og til et kompetansesenter på boligområdet for både kommunene, utbyggerne og publikum generelt. Programmet omfatter tiltak innenfor områdene elektronisk søknadsbehandling, nettbank og informasjonsbank for boligbygging, utbedring og etablering.

Husbanken disponerer et tilskudd til kommunikasjon og kunnskapsutvikling. Bevilgningen er i 2003 på 36 mill. kroner. Fra 2003 disponerer Husbanken denne posten alene, etter at den tidligere ble delt med Kommunal- og regionaldepartementet. Dette innebærer også at Husbanken får et større ansvar for området.

Statens bygningstekniske etat (BE) formidler sammen med departementet, kunnskap om bygningsdelen av plan- og bygningsloven og byggeforskriftene. Formidlingen er hovedsaklig rettet mot kommunene og bransjen. ByggSØK, som er et internettbasert saksbehandlingssystem, utvikles for å forenkle og redusere saksbehandlingstiden for plan- og byggesaker i kommunene. BE driver også et betydelig arbeid med å øke kunnskapen om kvaliteter i bygg- og boliger.

Regjeringen har som mål å styrke den rollen som Husbanken og BE har som kompetansesentra for boligrelatert kunnskap i årene fremover. Som ett av tiltakene foreslås det å styrke Husbankens tilskudd til kommunikasjon og kunnskapsutvikling ved å overføre bevilgningen fra tilskudd til boligkvaliteter til denne ordningen.

8.2.3 Husbanken - lokalisering, konkurranseutsetting og styrer

Husbankens lokalisering

Husbanken har vel 350 ansatte, jf. tabell 8.1. Hovedkontoret og regionkontoret for Østlandet ligger i Oslo. Videre er det regionkontorer i Arendal, Bergen, Trondheim, Bodø og Hammerfest. Husbanken har gjennomført en prosess med sikte på å overføre oppgaver fra hovedkontoret til regionkontorene.

Oslo har det største presset i boligmarkedet og det er her boligprisene er høyest. For å dempe dette presset ble det i Storbymeldingen foreslått å lokalisere flere statlige etater og direktorater utenfor Oslo. Husbankens hovedstyre har med dette utgangspunktet bestemt å flytte bankens hovedkontor fra Oslo til Drammen i 2005. Regjeringen slutter seg til hovedstyrets vedtak. Departementet vil parallelt med behandling av boligmeldingen fremme en proposisjon om endring av husbanklovens § 4, som sier at hovedkontoret skal ligge i Oslo.

Tabell 8.1 Ansatte i Husbanken fordelt etter kontor pr. september 2003.

Kontor Ansatte
I alt 354
Hovedkontor i Oslo 136
Regionkontor Oslo 65
Regionkontor Arendal 12
Regionkontor Bergen 55
Regionkontor Trondheim 37
Regionkontor Bodø 27
Regionkontor Hammerfest 22

Konkurranseutsetting av låneforvaltningen

Låneforvaltningen i Husbanken skal også bidra til å nå de boligpolitiske mål på en best mulig måte. Med låneforvaltning menes fasen fra lånet søkes utbetalt av låntaker til lånet er ferdig nedbetalt. Utenfor denne fasen faller arbeidet med å behandle lånesøknaden. Spørsmålet blir da om de boligpolitiske mål blir dårligere ivaretatt om låneforvaltningen blir konkurranseutsatt. Det er ikke tvil om at de fleste politiske føringene i dag er knyttet til vurderingen av den enkelte søknaden. Dette kan gjelde både hvem som skal få innvilget lån og hvor stort dette skal kunne være. Etter at lånet er innvilget vil normalt låneforholdet være som et hvilket som helst låneforhold i en privat bank. Unntak vil likevel kunne være i de tilfellene der låntakeren misligholder lånet. En privat bank vil normalt gå til inkasso og til tvangsinndrivelse etter vanlige prosedyrer, mens Husbanken i tillegg vil kunne ivareta enkelte boligsosiale hensyn.

På den annen side vil det kunne være økonomiske gevinster i at selve låneforvaltningen blir konkurranseutsatt. Det er i dag mange tilbydere som kan forvalte lån på en god måte. Flere tilbydere gjør at det ikke oppstår uheldige bindinger til bare en tjenesteleverandør. På denne måten kan lånene forvaltes for den laveste mulige prisen. Dette frigjør igjen verdier som kan brukes på mer tiltrengte områder.

Husbanken har selv sett nærmere på hva slags alternativer som finnes i dag. En vei frem til konkurranseutsetting kan være å skille den delen av virksomheten som er forvaltning ut til en egen regnskapsteknisk resultatenhet. På denne måten vil det være enklere å isolere og sammenlikne kostnader i Husbanken mot eksterne tilbud. Senere kan det gjøres en vurdering av om denne forvaltningen skal konkurranseutsettes. Husbanken kunne da bli gitt de samme muligheter som de private aktørene til å legge inn et anbud. Overslag indikerer at Husbanken forvalter lånene til lavere kostnader enn andre kredittinstitusjoner.

Regjeringen vil utrede nærmere om Husbankens låneforvaltning skal konkurranseutsettes, og hvordan dette eventuelt kan gjøres.

Boks 8.1 Fakta om låneforvaltningen i Husbanken

Ved utgangen av 2003 forvaltet Husbanken 121.600 lån med et utlånsvolum på 102 mrd. kroner. Vel 2 pst. av lånene var misligholdt på samme tidspunkt. Netto tap på utlånsvirksomheten var 11,5 mill. kroner.

Av Husbankens vel 350 årsverk benyttes nær 90 til låneforvaltning, dvs. ca. 25 pst.. Utgiftene til låneforvaltningen tilsvarer anslagsvis 65 mill. kroner av administrasjonsbudsjettet i 2003. Inntektene fra låneforvaltningen er budsjettert til nær 33 mill. kroner samme år.

Termingebyret er i statsbudsjettet for 2004 foreslått satt til 30 kroner. Videre er det foreslått å innføre et etableringsgebyr på kroner 600 for alle nye lån samtidig som takstgebyret fjernes. Takstgebyret som ble krevd for takst når boligen var ferdig oppført eller utbedret, var i 2003 på 1 200 kroner for en enebolig.

Vurdering av Husbankens styrer

Husbanken har et hovedstyre, og i tillegg har de seks regionkontorene egne regionstyrer. Oppnevning og bruk av styrer reguleres av husbankloven. Hovedstyret oppnevnes ved kongelig resolusjon, og består av fem medlemmer, med personlige varamedlemmer. De seks regionstyrene oppnevnes av departementet, og består av tre medlemmer, med personlige varamedlemmer. Både hovedstyret og regionstyrene oppnevnes for fire år om gangen. Loven regulerer ikke hvilke kvalifikasjoner de forskjellige styremedlemmer skal ha. Det er imidlertid praksis at det legges vekt på å få en balansert sammensetning med hensyn til geografi, partipolitisk tilhørighet og kjønn.

Hovedstyret er Husbankens øverste organ og skal lede banken innenfor de gjeldende lover, budsjetter, forskrifter, reglementer, retningslinjer og instrukser som blir vedtatt av Stortinget, Kongen og departementet. Hovedstyret skal videre gi uttalelser i saker av større prinsipiell interesse og behandle større prinsipielle enkeltsaker vedrørende lån eller tilskudd. Regionstyrenes oppgave er å fatte vedtak om lån, tilskudd og tap, innen sine instrukser. Disse blir gitt av hovedstyret. Hovedstyret kan også gi regionstyret fullmakt til å treffe vedtak i andre saker.

Prinsipielt skal styrer ikke benyttes i forvaltningsorganer og særlig ikke når oppgavene er av myndighetsutøvende eller politikkutformende karakter, jf. retningslinjene i «Bruk av styrer i staten» utarbeidet av Arbeids- og administrasjonsdepartementet. I den grad styrer skal brukes, bør det være et sterkt styre med relativt generelle og vide fullmakter. Det legges bl.a. til grunn at styret bør ansette og avsette administrerende direktør og at all kommunikasjon mellom departement og etat bør gå gjennom styret.

Husbanken er i praksis et forvaltningsorgan og styrene har begrensede fullmakter. Kontakten mellom departementet og Husbanken, blant annet om statsbudsjett og tildelingsbrev, går hovedsakelig gjennom administrasjonen. Styrene bidrar dessuten til en uklar rollefordeling og til økte administrative kostnader. Ut fra slike syn burde Husbankens styrer avvikles.

Styrene har imidlertid en sterk symbolsk rolle, virker samlende og demokratiserende innad og ivaretar viktige roller som støtte- og kritisk motspiller for direktørene. Også utad virker styrene legitimerende. Dette bidrar til å skape forståelse for boligpolitikk og Husbankens rolle. Styrene fungerer som støttespillere og døråpnere. Medlemmene har kjennskap til distriktene og kan samarbeide med andre fagmiljøer og andre lokale aktører enn administrasjonen. I kontakten med kommunene, og særlig den politiske ledelse, har det vist seg at regionstyrene spiller en viktig rolle. Gode relasjoner til kommunene er avgjørende for å lykkes i boligpolitikken når kunnskap og kommunikasjon skal styrkes som virkemidler. For å kunne fylle disse rollene er det en fordel at styremedlemmene også er aktive i den lokale politikken. Det vil derfor bli vurdert om styreperioden i Husbanken i større grad kan sammenfalle med kommune- og fylkespolitikernes valgperioder.

Regjeringen foreslår at Husbankens styrer beholdes, men at deres instrukser endres slik at de er mer i overensstemmelse med deres faktiske funksjon. Styrenes medlemmer bør i størst mulig grad være politisk aktive.

8.2.4 Samordning av Husbanken og Statens bygningstekniske etat

Boligutvalget drøftet forholdet mellom Husbanken og Statens bygningstekniske etat (BE). Utvalget peker på at disse to etatene opererer med forskjellige tekniske krav, og stiller spørsmål om det er hensiktmessig å ha to forskjellige etater som hver på sin kant arbeider med samme type krav.

BE og Husbanken har begge sentrale oppgaver i forhold til boligkvalitet. Områdene miljø og universell utforming er satsingsområder i bolig- og bygningspolitikken. For å nå målene er det viktig med bruk av et bredt spekter av virkemidler, både av juridisk og økonomisk art. Ikke minst er det en utfordring å få til god informasjon og kunnskapsformidling ut til et samlet kontaktnett. Både BE og Husbanken har et aktivt samarbeid med kommunene, BAE-næringen og publikum. En samordning mellom Husbanken og BE vil kunne gi samordningsgevinster i dette arbeidet.

Regjeringen har igangsatt en utredning for å vurdere tiltak for å samordne Husbankens og BEs oppgaver bedre, herunder vurdere en mulig sammenslåing av etatene.

8.2.5 Samarbeid med andre statlige aktører

Samarbeid med andre statlige aktører på det boligsosiale området

For å oppnå best mulige boligsosiale tjenester må den offentlige innsatsen samordnes. Særlig viktig er samarbeidet med Sosial- og helsedirektoratet og Rikstrygdeverket (RTV). RTV har blant annet ansvar for innkjøp av hjelpemidler til bruk i boligen for funksjonshemmede, mens Husbanken har ansvaret for boligtilskudd til tilpasning av boligen for samme målgruppe.

Husbanken vil videre styrke samarbeidet med Utlendingsdirektoratet (UDI). Tidligere har Husbanken samarbeidet med UDI om å uarbeide rettledningsmateriale som kommunene kan benytte seg av ved bosetting av flyktninger. Fremover vil det være viktig å få til et godt samarbeid om å utvikle en statlig rettledning som skal benyttes som en del av Introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere.

Husbanken har fått til et godt samarbeid med fylkesmennene for å få gjennomført handlingsplanen for eldre og opptrappingsplanene for psykisk helse. Dette arbeidet kan videreutvikles og overføres til andre områder, blant annet har fylkesmennene en rettleder- og tilsynsrolle på noen boligrelaterte områder og er klageinstans for kommunale vedtak både for sosiale tjenester og plan- og byggesaker.

Boks 8.2 Sosial- og helsedirektoratet

Sosial- og helsedirektoratet, som ble opprettet i 2002, skal være et forvaltnings- og kompetanseorgan som skal bidra til å gjennomføre og iverksette nasjonal politikk i helse- og sosialsektoren. Direktoratet skal drive rådgivning mot sentrale myndigheter, kommunene, helseforetakene, frivillige organisasjoner og befolkningen, og ha oppgaver knyttet opp mot kvalitetsutvikling og prioritering i helse- og sosialtjenesten. Direktoratet samarbeider med Husbanken blant annet i satsningen for å forebygge og bekjempe bostedsløshet, og for å bygge ned funksjonshemmende barrierer i samfunnet.

Det er spesielt to divisjoner i Sosial og helsedirektoratet som kan trekkes fram i denne sammenhengen:

Divisjon for tjenester, og i særdeleshet for avdeling kommunale tjenester, administrerer diverse tilskuddsordninger som skal styrke kommunenes tjenestetilbud. Blant annet kan tilskudd til psykisk helsearbeid, tilskudd til kompetansehevende tiltak av ansatte i kommunene og tilskudd til oppfølgingstjenester i bolig trekkes fram.

Divisjon for forebygging, avdeling for levekår, organiserer de tidligere frie stiftelsene Deltasenteret og Statens råd for funksjonshemmede. Disse er viktige samarbeidspartnere for å oppnå en universelt utformet boligsektor. I arbeidet ved Deltasenteret legges universell utforming til grunn. Senteret skal sette fokus på hvordan hjelpemidler og tilrettelegging av miljø sammen kan bidra til å bedre tilværelsen for personer med nedsatt funksjonsevne. Statens råd for funksjonshemmede er et rådgivende organ for offentlige instanser og institusjoner, oppnevnt i statsråd. Rådet skal gi offentlige myndigheter råd om utformingen og gjennomføringen av politikken for funksjonshemmede på alle samfunnets områder. I divisjon for forebyggende tjenester er det også opprettet en egen avdeling for frivillighet og samarbeid. Målsetningen med denne enheten er blant annet å bidra til økt samarbeid mellom frivillige organisasjoner og offentlige instanser.

Samordning av velferdstjenestene

De boligpolitiske målene må sees i sammenheng med andre politiske mål for å få gode resultater. For å kunne redusere antall bostedsløse, må dette arbeidet sees i sammenheng med arbeidet for full sysselsetting. For å kunne beholde en egen bolig er det nødvendig å ha faste inntekter, og for å kunne søke arbeid og beholde jobben, er det en forutsetning at boligsituasjonen er stabil. Det er således viktig å styrke det sentrale og lokale samarbeidet med arbeidsmarkedsetaten, blant annet for å videreutvikle virkemidler og tiltakskjeder.

Regjeringen arbeider med en omfattende velferdsreform, der målsettingen er å få flere i arbeid og aktiv virksomhet og færre på trygd og sosialhjelp, og å få en mer samordnet, brukerrettet og effektiv velferdsforvaltning, jf. St.meld. nr. 14 (2002-2003).I meldingen foreslo regjeringen en organisasjonsreform. Stortinget har bedt om utredning av flere modeller, og det er nedsatt et eget utvalg som skal avgi en rapport om dette innen 30. juni 2004.

Regjeringen varslet i stortingsmeldingen en gjennomgang av regelverket som en fase 2 i reformen. En trygg bolig er essensiell for å lykkes med å få flere ut i arbeid, og boligytelsene blir derfor inkludert i denne gjennomgangen.

8.3 Kommunene

8.3.1 Gjennomføring og delegering av statlige virkemidler

Det er kommunene som i all hovedsak har ansvaret for den praktiske gjennomføringen av norsk boligpolitikk. Derfor spiller kommunenes aktivitetsnivå på dette området en helt avgjørende rolle. Gjennomføringsansvaret løser kommunene på forskjellige måter. Utviklingen har gått i retning av et større kommunalt fokus på de boligsosiale oppgavene, mens tomteutvikling i større grad er overlatt til private aktører.

Også framover vil en av de viktigste oppgavene for kommunene være å skaffe boliger for vanskeligstilte. Skal kommunene lykkes i dette arbeidet, må det en innsats til som overskrider de forskjellige sektorene i kommunene. Politikerne og administrasjonen i kommunene må ta et helhetlig og strategisk grep om planleggingen og gjennomføringen for at resultatet skal bli som forutsatt. Et viktig virkemiddel vil her være å utvikle strategiske planer slik at innsatsen kan samordnes og at ressursene kan benyttes der de trengs mest. Kommunene bør i tillegg utarbeide gode areal- og økonomiplaner til bruk som overordnede strategiske verktøy og tilrettelegge for kommunal og sosial infrastruktur for å nå de boligpolitiske målene. Husbanken vil forsette å styrke sin innsats for å bedre kommunenes forutsetninger for å oppnå et mer helhetlig strategisk grep, jf. kapittel 8.2.2.

For å øke kommunenes boligsosiale engasjement foreslo boligutvalget at all saksbehandling av Husbankens personrettede låne- og tilskuddsordninger skulle delegeres til kommunene. Flere kommuner ga i sine høringsuttalelser positiv tilbakemelding på forslaget.

Alt ved innføring av startlånet i 2003 ble det forutsatt at kommunene skulle få større ansvar og myndighet over den personrettede delen av boligpolitikken. I denne meldingen foreslås endringer i både boligtilskuddet og bostøtten slik at disse lettere kan tilpasses lokale utfordringer.

Regjeringen ønsker å arbeide videre for å delegere beslutningsmyndighet til kommunene, og vil legge til rette for differensiert oppgavefordeling i forbindelse med de personrettede virkemidlene. Den enkelte kommune kan da velge den modell for administrasjon av de personrettede virkemidlene som de selv mener passer deres behov best. For nærmere omtale vises det til kapittel 7.10 Boligtilskudd.

Differensiert oppgavefordeling har vært viktige prinsipper i flere meldinger. I St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt foreslo regjeringen å myke opp systemet med generalistkommuner ved å gjøre forsøk med kommunal oppgavedifferensiering. I storbymeldingen, jf. St.meld. nr. 31 (2002-2003) Om utvikling av storbypolitikk, ble det tatt til orde for å overføre flere statlige oppgaver til storbyene. Også samarbeid over kommunegrensene kan bidra til å sikre gode boligtjenester. De større kommunene vil som oftest ha denne kompetansen, mens små kommuner vil kunne ha vanskeligheter med å yte innbyggerne tilfredsstillende tjenester. For disse kommunene vil det kunne være hensiktsmessig med interkommunalt samarbeid.

8.3.2 Vurdering av å lovfeste kommunenes oppgaver

Boligutvalget anbefalte at det ble vurdert å lovfeste kommunenes plikt til å yte boligpolitiske tjenester. Bakgrunnen var at flere kommuner synes å ha nedprioritert disse oppgavene. Høringsuttalelsene på dette punktet var delte: Kommunenes sentralforbund, Drammen kommune, Byggenæringens landsforbund og Husbanken var imot, mens Norges boligbyggelags landsforbund, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Norsk foreldrelag for funksjonshemmede, Leieboerforeningen samt Stavanger og Trondheim kommuner var for.

Alle statlige pålegg til kommunene må hjemles i lov. Det kan også stilles krav for å gi statsstøtte, og på den måten pålegge kommunene visse tilleggsplikter. Men i disse tilfellene kan kommunene selv velge om de ønsker konsesjonen eller den støtten som staten kan gi. Plikter kan også kommunen påta seg gjennom å inngå bindene avtaler med staten eller med private aktører. For eksempel kan kommunene inngå utbyggingsavtaler med en privat utbygger, som forplikter kommunen til å bygge ut den fysiske infrastrukturen.

De plikter kommunene er lovpålagt som gjelder boligsektoren er samlet i sosialtjenesteloven og plan- og bygningsloven. Hver kommune skal utarbeide en kommuneplan som skal inneholde en langsiktig og en kortsiktig del. Den langsiktige delen skal omfatte mål for utviklingen i kommunen, retningslinjer for sektorenes planlegging og en arealdel for forvaltning av arealer og andre naturressurser. Den kortsiktige delen omfatter samordnet handlingsprogram for sektorenes virksomhet de nærmeste år. Er kommuneplanens arealdel grovmasket og ikke inneholder plankrav og andre bestemmelser om byggeforbud, kan dette gi stor frihet for gjennomføring av tiltak i områder avsatt til byggeformål. Dersom kommunen ønsker mer styring ved å binde opp arealbruken, kan de stille krav om enten regulerings- eller bebyggelsesplan. Kommunens reguleringplikt etter gjeldende lovverk er i utgangspunktet knyttet til de områder i arealdelen av kommuneplanen hvor det er gitt bestemmelse om at reguleringsplan må foreligge før utbygging kan skje, og før det gjennomføres større bygge- og anleggsarbeider.

Utbyggingen betinger initiativ fra private eller kommunen selv. Bygging av boliger forutsetter at det er vei, vann og kloakk til tomten, men kommunen har ikke lovfestet plikt til å bygge veier, vann- eller avløpanlegg. Derimot har kommunen i mange tilfeller plikt til å overta slike anlegg etter at private har bekostet tiltaket. Denne plikten er hjemlet i plan- og bygningsloven. Etter forurensningsloven kan staten i visse tilfelle pålegge kommunen å overta driften av avløpsanlegg. Videre har kommunen plikt til å sørge for søppel- og avfallsbehandling etter samme lov. Også i forhold til utbygging av sosial infrastruktur, som barnehageplasser og skoler har kommunen forpliktelser.

Når det gjelder tomteforsyningen har ikke kommunen rettslige forpliktelser. Staten har likevel i ulike sammenhenger forutsatt at kommunen tar et ansvar på dette området, hvilket mange kommuner også har gjort.

Heller ikke innenfor byfornyelsen har kommunen rettslige forpliktelser, verken når det gjelder tilrettelegging eller gjennomføring av fornyelsen. Kommunen har likevel juridiske redskap for å sikre byfornyelse om den selv ønsker å benytte disse, enten ved tvang ved regulering til fornyelse eller ved utbedringsprogram i medhold av plan- og bygningsloven. Loven om kommunale helsetjenester gir også kommunen rett til å pålegge huseier å rette opp helsefarlige forhold. Forsømmer kommunen denne oppgaven, og det for eksempel fører til skade i forbindelse med at en bygning faller sammen, kan kommunen bli erstatningsansvarlig.

I Sverige finnes en egen «lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar» som lovfester kommunenes plikt til å planlegge boligforsyningen. Loven pålegger kommunen plikter, men loven har ingen sanksjonsregler mot kommuner som ikke etterlever pliktene. Dessuten skal kommunene sette i verk boligformidling dersom det trengs. Regjeringen kan pålegge en kommune å sette i verk boligformidling.

I arbeidet med kommuneplanen, og planene som skal lages etter kommuneloven, må kommunene kartlegge boligbehov og vurdere fremtidig boligbygging. Staten har tidligere oppfordret kommunene til å lage spesielle boligbyggingsprogrammer med vurdering av behov, bygge- og investeringsplaner. I de senere år har staten isteden stimulert kommunene til å utarbeide boligsosiale handlingsplaner. I forbindelse med statlige handlingsprogram er kommunene bedt om å vurdere behovet for boliger til eldre, utviklingshemmede, personer med psykiske lidelser m.v.

Lov om kommunal forkjøpsrett til leiegårder gir kommunen hjemmel til å bruke forkjøpsrett ved omsetning av leiegårder i kommunen. Forkjøpsretten kan brukes på vegne av beboerne, kommunen selv og enkelte andre. Kommunen har ikke plikt til å bruke forkjøpsretten, heller ikke der beboerne eller andre forkjøpsberettigede ber om det.

Flere av kommunens plikter på boligområdet er allerede lovfestet, jf. beskrivelsen over. Oppgaver som for eksempel tomteforsyning og teknisk utbygging er derimot ikke lovfestet. Det kan være ulike grunner til eventuelt å lovfeste kommunens ansvar. For det første er det nødvendig med lovhjemmel dersom en ønsker å pålegge kommunen nye eller utvidede plikter på området. For det annet kan lovs form brukes for å sikre både kommuner og andre bedre informasjon om kommunens oppgaver på feltet. For det tredje kan lovs form brukes for å poengtere politiske mål.

Regjeringen ønsker ikke å pålegge kommuner nye plikter med mindre det foreligger særlige grunner for å gjøre det. Selv om enkelte kommuner ikke har den boligpolitiske aktiviteten som er ønskelig fra statens side, er ikke lovpålegg den eneste måten å løse dette problemet på. Isteden vil regjeringen stimulere til lokal boligpolitisk aktivitet gjennom Husbankens økonomiske virkemidler og gjennom kommunikasjon og kunnskapsutvikling.

Boligutvalget har foreslått en ny ordning der det ble utarbeidet en egen portallov innenfor boligsektoren. Denne portalloven kunne igjen vise til allerede eksisterende lovgivning. Under høringsrunden støttet Oslo, Asker og Vestre Toten kommuner forslaget. Loven ville ha blitt slik utformet at det først og fremst var ment å informere om de andre lovene. En slik type lovgivning har vi ikke tradisjon for i Norge, og det vil etter regjeringens vurdering kunne skape nye problemer om det skulle legges opp til en lovgivning som ikke i all hovedsak var normativ i sin utforming. Slik informasjon bør etter regjeringens vurdering heller gis på annen måte. Dette kan blant annet gjøres i databaser som blir lagt ut på nettet.

8.4 Private aktører og frivillige organisasjoner

I Norge er 96 pst. av bygningsmassen eid og forvaltet av private aktører. Dette står i kontrast til de fleste andre landene i Europa der det offentlige eier en langt høyere andel av boligene. 82 pst. av boligene er eid av privatpersoner og 14 pst. av boligsamvirket. Det høye antallet privat eide boliger er resultatet av en bevisst politikk, der målet var at flest mulig skulle eie sin bolig selv eller sammen med andre. Dette har bidratt til at nordmenn sammenliknet med våre naboland og resten av Europa, bor meget godt til rimelige bokostnader og at boligmassen er godt vedlikeholdt, selv med moderate offentlige økonomiske bidrag.

Boligsamvirket

Boligsamvirket er en medlemsorganisasjon, og har som hovedmålsetning å skaffe boliger til sine medlemmer. De har spilt en sentral boligpolitisk rolle under gjenreisningsarbeidet etter andre verdenskrig, og er fortsatt en viktig utbygger og samarbeidspartner for både staten og kommunene. Boligsamvirket er også den største boligforvalteren i Norge, og forvalter både egne boliger og boliger for andre. Dessuten bygger, forvalter og driver de bygg for kommunene.

Boligbyggelagene er i ferd med å omdefinere og utvide forvalterbegrepet ved også å yte tjenester til beboerne. Slike tjenester kan være handleordninger, besøkstjenester, hjemmehjelp og håndverkertjenester. Slik knyttes sosiale oppgaver til forvaltningen av boligene. Å forhindre utkastelser er en sentral statlig strategi for å bekjempe bostedsløshet, jf. kapittel 5.3. Et stort antall begjæringer om utkastelser begjæres av borettslag. Regjeringen vil utvikle samarbeidet med boligbyggelagene, med hensyn til å utvikle sosiale tjenester til beboerne, å redusere antall utkastelser og å øke antallet miljøvennlige og universelt utformede boliger. Boligbyggelagene kan trolig også i større omfang enn i dag yte kommunene bistand ved bygging og drift av deres boligmasse.

Frivillige organisasjoner

De frivillige organisasjonene har utviklet seg til en viktig samarbeidspartner for det offentlige i velferdspolitikken. I boligpolitikken utgjør de et viktig supplement til det offentlige blant annet ved å skaffe og drifte boliger til folk med behov for oppfølgingstjenester. Regjeringen vil styrke samarbeidet med de frivillige organisasjonene, og spesielt i satsningen for å forebygge og bekjempe bostedsløshet.

De frivillige organisasjonene har en todelt rolle, henholdsvis «advokat for de vanskeligstilte» og tjenesteyter. Disse to rollene kan komme i motsetning til hverandre. Fra det offentliges side kan dette oppfattes som at organisasjonene i enkelte situasjoner er en vanskelig samarbeidspart. Også for organisasjonene er det en utfordring å holde de ulike rollene klart fra hverandre.

I rollen som «advokat for de vanskeligstilte» vil de frivillige organisasjonene opptre på vegne av de vanskeligstilte, og være pådrivere og lobbyister overfor offentlige myndigheter. Det offentlige vil ikke alltid være i stand til å imøtekomme de forventninger organisasjonene har til offentlig innsats. Det er likevel viktig å arbeide for at det oppnås en gjensidig forståelse for den kunnskap de frivillige organisasjonene har på den ene siden og for de grenser det offentlige har for å imøtekomme organisasjonenes krav og forventninger på den andre siden.

I rollen som tjenesteyter skal organisasjonene yte vanskeligstilte tjenester etter avtale med det offentlige. De kan yte tjenester som ikke er lovpålagte, og som de selv har tatt initiativ til. Slike tjenester kan trekkes tilbake uten noen formell godkjenning fra offentlige myndigheter, og det offentlige står også fritt til å velge om tiltaket skal få offentlig støtte. Frivillige organisasjoner kan også utføre tjenester som kommunene er pålagt. Denne form for tjenesteytelse er avtalebasert, og må være i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser og krav til tjenester stilt i lov eller forskrifter. De frivillige organisasjonene har ikke i kraft av sin rolle som «advokat for de vanskeligstilte» hatt noe fortrinn til å yte tjenester til bestemte grupper, men har måtte konkurrere om oppdragene på linje med andre aktører. Erfaringene i Prosjekt Bostedsløse tilsier at det er behov for å styrke kompetansen i stat, kommune og de frivillige organisasjonene om organisering av et konkurranseutsatt samarbeid.

De frivillige organisasjonene har en unik kompetanse om brukerne. Denne kunnskapen er tilegnet ved aktivt oppsøkende arbeid, og organisasjonene får utvilsomt tilgang på informasjon som det offentlige ikke får tilgang på. Denne kunnskapen vil være sentral ved utforming av tiltak og virkemidler både i offentlige og egen regi. I utøving av kommunens strategiske rolle vil denne kunnskapen være av avgjørende betydning, men også statlige myndigheter har behov for denne kunnskapen.

Boks 8.3 Frivillig organisasjon - en definisjon

Det kan være vanskelig å gi en presis definisjon på hva som legges i begrepet frivillig organisasjon. Uttrykkene non-profit og non-governmental sector er etter hvert blitt vanlige i litteraturen. De omfatter vanligvis alle organisasjonsdannelser som ikke er i offentlig regi. I Norge omfatter termen frivillige eller allmennyttige et stort og heterogent knippe av organisasjoner. I oversikten over «Norske organisasjoner» (opprinnelig fra 1966, men oppdatert i senere utgaver) er frivillige organisasjoner klassifisert i 10 kategorier. Denne inndelingen brukes også i forskning og i offentlige utredninger.

Noen av organisasjonene har gradvis blitt omdannet til moderne organisasjoner, og de står i dag for et mangfold av aktiviteter på de aller fleste samfunnsområder. De frivillige organisasjonene følger de allmenne moderniseringstendensene i samfunnet. Store deler av de aktivitetene som organisasjonene driver har ikke lenger noe amatørpreg, og noen mangler også den lokale forankringen som kjennetegnet organisasjonene tidligere.

Den ubetalte innsatsen er i mange organisasjoner delvis erstattet av betalt og profesjonelt utført arbeid. Også denne utviklingen må sees som et resultat av allmenne moderniseringsprosesser. I kunnskapssamfunnet omfatter kravet om kompetanse og faglig innsikt også de frivillige organisasjonene. For å være i front på sitt område, og for å kunne påvirke politikere og allmennhet, kreves både kunnskap og ekspertise.

I det moderne samfunn utgjør organisasjonenes virke et bredt spekter av virksomheter. Ett ytterpunkt kan en finne i de enkle, foreningsbaserte aktivitetene, drevet på frivillig basis uten annet finansielt grunnlag enn det deltakerne selv kan skaffe fram. Et annet ytterpunkt er de høyt spesialiserte, profesjonelt drevne tilbudene med en høy grad av selvstendighet i forhold til moderorganisasjonen.

Fra St.meld. nr. 27 (1996-97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner.

Til dokumentets forside