Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.meld. nr. 23 (2003-2004)

Om boligpolitikken

Til innholdsfortegnelse

7 De boligøkonomiske virkemidlene

7.1 Innledning

I dette kapitlet omtales de fleste av de boligøkonomiske virkemidlene som tildeles fra Husbanken.

De boligøkonomiske virkemidlene skal bidra best mulig til den boligpolitiske måloppnåelsen. Den viktigste funksjonen for de boligøkonomiske virkemidlene er å sette flest mulig vanskeligstilte i stand til å delta på boligmarkedet. Dernest skal virkemidlene bidra til miljøvennlige og universelt utformede boliger og boområder. Lånene skal også bidra til boligbygging i områder av landet der det kan være vanskelig å få lån til boligbygging. De økonomiske virkemidlene skal samtidig bidra til den velferdspolitiske målsettingen om at flest mulig skal være mest mulig selvhjulpne i egen bolig og selvforsørget med egen arbeidsinntekt.

For å sikre en effektiv bruk av de økonomiske virkemidlene vil de bli foreslått ytterligere differensiert og målrettet. De økonomiske virkemidlene kan deles i to hovedkategorier: Lån og boligsubsidier, dvs. bostøtte og boligtilskudd. Da boligsubsidiene er de sterkeste virkemidlene men også de mest begrensede, målrettes disse i hovedsak mot de vanskeligst stilte på boligmarkedet. Det gis også boligtilskudd for å sikre universelt utformede boliger, men da som oftest etter en behovsprøving. Lån er generelt et svakere virkemiddel enn subsidiene. Likevel er det slik at topplånet, som det mest risikoutsatte lånet, er et sterkere virkemiddel enn grunnlånet.

I kapitlene 7.2-7.7 omtales Husbankens lånesystem, i kapitlene 7.8-7.10 boligsubsidiene og i kapittel 7.11 tilskudd til kommunikasjon og kunnskapsutvikling.

7.2 Husbankens låneordninger

Husbanken gir i dag, noe forenklet, to hovedtyper av lån til boliger: Behovsprøvde topplån (7.3) og ikke-behovsprøvende grunnlån (7.4). I tillegg gir Husbanken lån til barnehager og til lokaler for 6-åringsreformen og skolefritidsordningen (7.5). I spesielle tilfelle har Husbanken også lånefinansiert boenheter som inngår i handlingsplanen for eldre.

Husbanken har i 2004 en utlånsramme på 14,5 mrd. kroner, inklusive en låneramme på 500 mill. kroner til omsorgsboliger i syden. Utlånsrammen kan Husbanken benytte fritt på alle låneordninger, men startlånet, dvs. lån til vanskeligstilte, og lån til barnehager skal prioriteres. Også i 2003 hadde Husbanken en utlånsramme på 14,5 mrd. kroner, og hadde ved utgangen av oktober disponert utlånsrammen slik det fremgår av tabell 7.1. Ved utgangen av 2003 forvaltet Husbanken nær 115 000 lån med et utlånsvolum på vel 100 mrd. kroner.

I kapittel 7.6 gis det en vurdering av volumet på Husbankens utlånsramme og i kapittel 7.7 en vurdering av renten på husbanklån.

Tabell 7.1 Forbruk av utlånsrammen i Husbanken i 2003.

Beløp Andel
Mill. kroner Pst.
I alt 14 077 100
Grunnlån 9 537 68
- Oppføringslån 7 924 56
- Utbedringslån 1 613 11
Topplån - startlån 3 888 28
Lån til barnehager og SFO 599 4
Omsorgsboliger i syden 53 0

7.3 Vurdering av topplånet - startlån

7.3.1 Innledning

Startlån erstattet fra 2003 etablerings- og kjøpslån som Husbankens behovsprøvde lån til folk med særlige behov. Omleggingen skulle sikre låntakerne en enklere og dermed mer brukervennlig låneordning, bl.a. ved regelverks- og prosessforenklinger og ved at låntaker skulle tildeles ett offentlig lån fra én långiver.

Hoveddelen av det behovsprøvde startlånet videretildeles fra Husbanken gjennom kommunene til låntakerne, mens en mindre andel tildeles direkte fra Husbanken til grunnfinansiering av brukte utleieboliger for vanskeligstilte. I 2003 vil anslagsvis 5 pst. av det antatte utlånsvolumet til startlån på vel 4 mrd. kroner gis direkte fra Husbanken til utleieboliger og de resterende 95 pst. til kommunene for videreutlån. I 2002 ble det finansiert 300 brukte utleieboliger direkte fra Husbanken med et samlet lånevolum på 103 mill. kroner. Nye utleieboliger finansieres med oppføringslån til nye boliger.

Videre i dette kapittelet gis det en vurdering og forslag til endringer i startlånsordningen (7.3.2) og en vurdering av å innføre startlån som en rettighetsordning (7.3.3).

7.3.2 Vurderinger og forslag til endringer

Startlån som videretildeles

Startlån som videretildeles fra Husbanken gjennom kommunene til låntakerne gis vanligvis som et topplån. At lånene gis som topplån innebærer at boligen som regel er grunnfinansiert med et annet lån i Husbanken eller i en privat finansieringsinstitusjon. Boligen kan imidlertid fullfinansieres med startlån alene eller med startlån og boligtilskudd.

Kommunene står relativt fritt til å videretildele startlånet til boligsosiale formål. Lånet kan derfor benyttes til lånefinansiering ved kjøp av nye og brukte boliger, ved utbedring og ved refinansiering av dyr boliggjeld.

Ved innføringen av startlån i 2003 ble kommunene oppfordret til å inngå samarbeid med private banker om lånefinansieringen, ved blant annet å vurdere om disse kunne grunnfinansiere boligene. I de fleste kommunene forvaltes lånene av en privat samarbeidspartner. I mange tilfeller er samarbeidspartneren en bank. Mange kommuner hadde allerede før omleggingen i 2003 inngått samarbeid med private aktører om delfinansiering av lån og låneforvaltning.

I en del tilfeller mottar låntaker i tillegg til startlån også boligtilskudd til etablering eller tilpasning. Låntakerne kan også få bostøtte.

Det nye lånet har blitt tatt godt imot. Ved utgangen av oktober 2003 var det benyttet vel 3,5 mrd. kroner på startlån alene, mot vel 4 mrd. kroner på kjøps- og etableringslån til sammen ved utgangen av oktober 2002. Det er tilfredsstillende, sett i lys av at det var forutsatt at private banker skulle erstatte deler av kjøpslånet og det labre boligmarkedet i deler av 2003.

Startlånet som videretildeles, risikofordeles med 25 pst. på kommunen og 75 pst. på staten, der kommunene tar topprisikoen. Boligutvalget anbefalte at stat og kommune skulle dele et eventuelt tap likt fra første krone. Hvilket tapsdelingsprinsipp som er det mest lønnsomme for kommunene, avhenger av tapets størrelse. Ved små tap vil en lik tapsdeling fra første krone lønne seg, mens ved større tap vil dagens ordning være den mest regningssvarende. Dagens tapsfordeling tilsvarer tapsfordelingen som var før omleggingen i 2003. Før dette tidspunkt dekket kommunene hele tapet på etableringslånet, dvs. topplånet som ble gitt med andre prioritet, mens staten dekket tapet på kjøpslånet, som ble gitt med førsteprioritet. I de tilfeller der grunnfinansieringen i dag gis fra privat bank og toppfinansieringen fra kommunen, så gir dagens system mindre risiko for kommunene enn det tidligere system for risikofordeling, da det i dag er risikofordeling på topplånet.

Regjeringen mener at innføringen av startlån til videreutlån har vært vellykket og ser seg fornøyd med utformingen av ordningen, men innsatsen for å veilede kommunene om hvilke muligheter låneordningen gir, vil bli intensivert.

Startlån til utleieboliger

En mindre del av startlånet tildeles direkte fra Husbanken til brukte utleieboliger for vanskeligstilte. Nye utleieboliger finansieres med oppføringslån. Lånet gis til kommuner og stiftelser, ideelle organisasjoner mv. Startlånet gis da som et grunnlån. Staten tar hele tapsansvaret for disse lånene, som for andre grunnlån fra Husbanken. Toppfinansieringen gis da som oftest som et boligtilskudd til utleieboliger.

Regjeringen foreslår å forenkle lånesystemet i Husbanken ved å overføre grunnfinansiering av utleieboliger direkte fra Husbanken med startlån til det nye grunnlånet. På denne måten rendyrkes startlån som en ren videretildelingsordning, mens all grunnfinansiering direkte fra Husbanken samles i det nye grunnlånet.

Det kan spørres om det er riktig at staten fortsatt skal yte lån til offentlige eller offentlig garanterte boligprosjekter, dvs. utleieboliger og studentboliger. Låntaker kan få like billige lån hos andre kredittselskaper til slike prosjekter, og det boligpolitiske aspekt kan ivaretas gjennom tilskuddene som tildeles disse boligprosjektene. Kommunene har i regelen lånefinansiert boenhetene som inngikk i Handlingsplan for eldreomsorgen utenfor Husbanken uten at dette har medført større problemer.

Regjeringen mener imidlertid at det er viktig ikke å svekke Husbankens rolle som etableringsbank, bank for vanskeligstilte og som boligsosial samarbeidspartner overfor kommunene og studentorganisasjonene, og foreslår derfor at utleie- og studentboliger fortsatt skal kunne lånefinansieres i Husbanken, som i dag.

7.3.3 Vurdering av et rettighetsbasert topplån

Boligutvalget drøftet om Husbankens topplån skal omgjøres til en rettighetsordning for førstegangsetablerere. En slik ordning kan begrunnes med at det kan være vanskelig for unge å få topplån i private banker eller at denne gis med svært høy rente.

Hvordan en slik ordning eventuelt skulle utformes er ikke klart, blant annet hvem som skal omfattes av ordningen, hva en førstegangsetablerer er, om det skal stilles krav til boligen, om det skal stilles krav til søkers tilbakebetalingsevne og pantets sikkerhet og hvem som skal søknadsbehandle og tildele lånet, dvs. Husbanken, kommunene eller private banker.

Boligutvalget konsentrerte sin drøfting om to hovedaspekter: Økt tilgang på kreditt og tilgang på rimelig kreditt til førstegangsetablerende (NOU 2002:2 kapittel 18.5.2). Under gjengis denne drøftingen kort med enkelte oppdateringer.

Dersom en lånesøker blir nektet kreditt i en ordinær bank, er det vanligvis fordi bankene oppfatter tilbakebetalingsrisikoen som for stor, eller fordi de mener at låntakeren selv ikke innser at å oppta et lån vil være ugunstig for vedkommende. Stortinget har gjennom finansavtaleloven pålagt bankene en plikt til å fraråde låneopptak i slike tilfeller. Det er derfor vanskelig å forsvare en ny ordning som innebærer en absolutt rett til toppfinansiering uten kredittvurdering.

Grupper som ikke får lån eller som tilbys urimelig dyre lån i ordinære banker, men som likevel trolig vil kunne betjene lånet, kan søke om startlån fra Husbanken i kommunene. Dagens målgruppe for startlån omfatter sannsynligvis de fleste som trenger støtte. En ny topplånsordning vil derfor ikke bidra til å utvide målgruppen.

Dersom målgruppen utvides mot grupper med bedre økonomi, overtar Husbanken kunder fra private banker. Dette er ikke ønskelig. Husbanken skal utfylle de ordinære banker og ikke være en konkurrent. Avtaler som skal sikre likest mulige konkurransevilkår mellom kredittinstitusjonene regulerer også slike forhold.

En utvidet topplånsordning vil medføre økte administrasjonskostnader og tap. Disse kostnadene må dekkes av låntaker eller staten.

Offentlige topplån vil gi førstegangsetablerere lån til lavere rente enn de ellers kan oppnå i vanlige banker. På den måten gis det støtte til kjøp av egen bolig. Denne støtten gir selvsagt også de unge evne til å ta opp noe større lån.

Ved å la alle betale samme rente på topplånet får de som ellers måtte betale høyest rente i det ordinære kredittmarkedet størst støtte. Dermed får ordningen en viss sosial profil. Men de som mottar den største rentefordel i den nye topplånsordningen, vil i stor grad være de samme som har fordel av lav rente på dagens startlån.

Antall boliger er på kort sikt gitt. Subsidier til alle unge som kjøper egen bolig vil på kort sikt ikke skaffe flere boliger. I den grad etterspørselen etter boliger øker, vil det medføre økte priser. Dermed er det i første omgang selgerne av boliger som tjener på innføringen av en slik ordning. Når ordningen utvides fra å omfatte en mindre gruppe av vanskeligstilte til å omfatte alle unge, vil deler av den opprinnelige gruppen trolig ikke lenger nå opp i konkurransen om de boligene som er tilgjengelige. Dersom den selektive gruppen virkelig er de mest prioriterte i boligpolitikken, vil en utvidelse av gruppen ha lite heldige virkninger på kort sikt.

Boligutvalgets flertall på 7 av 10 mente at den samlede gevinsten av en generell rettighetsordning for toppfinansiering syntes å være liten, og ville ikke anbefale å innføre en ny rettighetsbasert topplånsordning. Dette ble begrunnet med at dersom Husbanken skulle tilby toppfinansiering i en større skala, ville mange lånesøkere likevel måtte bli avvist. Dersom ikke staten dekker de økte kostnadene til tap og administrasjon, ville lånekostnadene for låntaker måtte øke. Også prisen på boliger ville kunne øke med påfølgende uheldige fordelingsvirkninger. I høringsrunden støtter Finansnæringens hovedorganisasjon, Sparebankforeningen, NBBL og Byggenæringens landsforening flertallets syn om at topplån ikke anbefales innført som en rettighetsordning. Statens råd for funksjonshemmede og LO er for et rettighetslån.

Regjeringen mener startlånet dekker behovet for et offentlig topplån og ønsker derfor ikke å innføre startlån som et rettighetslån.

7.4 Vurdering av grunnlånene

7.4.1 Innledning

I dette kapitlet vurderes Husbankens grunnlån, dvs. oppførings- og utbedringslånet. Disse lånene tildeles låntaker og forvaltes av Husbanken direkte. I avsnitt 7.4.2 presenteres oppføringslånet og utbedringslånet slik de er innrettet i dag, og i avsnitt 7.4.3 foreslås det en modell for videreføring av grunnlånene i Husbanken. Kapitlet avsluttes i avsnitt 7.4.4 med en vurdering av anbefalingen fra boligutvalgets mindretall om å skille den bankfaglige virksomheten i Husbanken ut i et eget kredittselskap.

De ikke-behovsprøvde grunnlånene ytes hovedsakelig etter egenskaper ved boligen og ikke egenskaper hos lånesøkeren. At lånene er grunnlån betyr at de i regelen er sikret med førsteprioritets pant i boligen, og at lånet ligger innenfor 80-90 pst. av boligens verdi. Selv om grunnlånene ikke er behovsprøvd, vurderes låntakers tilbakebetalingsevne, jf. finansavtalelovens bestemmelse om frarådningsplikt.

7.4.2 Dagens grunnlån - oppføringslån til nye boliger og utbedringslån

Oppføringslån

Oppføringslånet skal først og fremst bidra til kvantitet og kvalitet i nybyggingen. Lånet benyttes til finansiering av nye boliger. Boligen må i regelen tilfredsstille en minstestandard og samtidig ikke overstige en maksimalstandard. Dette har resultert i at husbankboligen som oftest har ligget mellom 50 og 120 kvm. Minstestandarden fravikes i dag i pressområder. Det er også grenser for tomte- og byggekostnader.

De minste boligene gis den høyeste låneutmålingen. For å stimulere forskjellige boligkvaliteter gis det lånetillegg for tilgjengelighet (livsløpsstandard), helse miljø og sikkerhet, tiltak for trafikksikkerhet og god bruk av tomten. Lånetilleggene er på 50.-100 000 kroner pr. kvalitetstillegg pr. bolig.

I 2002 var det gjennomsnittlige oppføringslånet på nær 840 000 kroner, som utgjorde 70 pst. av boligens verdi. Husbanken disponerte samme år 7 045 mrd. kroner til oppføringslån, og grunnfinansierte anslagsvis 10 379 av de 22 980 boligene som ble bygd her i landet dette året, dvs. rundt 45 pst. I tillegg ga banken tilskudd til 4 681 nye omsorgsboliger. Husbanken delfinansierte dermed 65 pst. av alle nye boliger i 2002. Bare 56 av omsorgsboligene ble lånefinansiert i Husbanken. I tillegg kan nye husbankfinansierte boliger være toppfinansiert med startlån i kommunene.

Utbyggere er den største gruppen av lånesøkere med 51 pst. av søknadene i 2002, regnet i antall boliger jf. tabell 7.2. Disse boligene blir i det alt vesentlige, solgt til privatpersoner når de er ferdige. Borettslag og enkeltpersoner fikk lån til finansiering av henholdsvis 20 og 12 pst. av de nye boligene. Tidligere anslag indikerer at 40 pst. av låntakerne er under 35 år og 75 pst. under 40 år.

Tabell 7.2 Oppføringslån gitt i 2002 etter type lånesøker.

Boliger Andel
Antall Prosent
I alt 10 379 100
Utbyggere 5 292 51
Borettslag 2 092 20
Enkeltpersoner 1 228 12
Stiftelse og aksjeselskap 726 7
Kommuner og fylker 269 3
Andre 772 7

Utbedringslån

Utbedringslånet skal bidra til kvalitet ved utbedring av eksisterende boliger og bomiljø. Lånet er fordelt i to hovedgrupper: Prosjektrettede og personrettede lån. Det ble i 2002 benyttet vel 1 010 mill. kroner til utbedringslån, fordelt med 81 pst. på prosjektrettede og 19 pst. til personrettede lån.

De prosjektrettede lånene benyttes til bomiljøtiltak, byfornyelse, enøk-tiltak og boliger med antikvarisk verdi. Disse lånene har de siste årene i det alt vesentlige gått til utbedring av etterkrigstidens borettslag, som for eksempel til finansiering av nye fasader, balkonger, tiltak for energisparing og nye bad. I 2002 gikk 92 pst. av de prosjektrettede utlånene til borettslag. Prosjektrettede lån kan ikke tildeles enkeltpersoner.

De personrettede lånene gis til utbedring av boligen til vanskeligstilte personer etter behovsprøving og anbefaling fra kommunene. Tradisjonelt har det vært slik at mindre utbedringer på inntil 20 000 kroner har vært dekket i kommunene med startlån, tidligere etableringslån, mens større lån har vært gitt fra Husbanken. Lånene dekker blant annet kostnader ved tilpasning av boligen slik at eldre og funksjonshemmede kan bli boende eller motta pleie i eget hjem.

Vurdering av grunnlånenes styrke som virkemidler

I boligutvalget var det delte meninger om oppføringslånets styrke som boligpolitisk virkemiddel. Hele utvalget konkluderte med at husbanklånet ikke har samme styrke som boligpolitisk virkemiddel som tidligere, da lånet var subsidiert med rentestøtte. Et flertall på 6 av 10 mente imidlertid at lånet fortsatt representerer trygghet og forutsigbarhet for aktørene i byggemarkedet for nye boliger, og at synergieffekten med Husbankens øvrige virksomhet er betydelig. Flertallet konkluderte dermed med at lånet fortsatt bidro til den boligpolitiske måloppnåelsen. Mindretallet stilte seg mer tvilende til lånets styrke som boligpolitisk virkemiddel. De fleste høringsinstanser som uttalte seg, mente oppføringslånet fortsatt hadde avgjørende betydning. Bare Finansnæringens hovedorganisasjon mente at oppføringslånet i dag er uten boligpolitisk betydning.

Siden det var tvil i utvalget om oppføringslånets styrke som boligpolitisk virkemiddel og lånet ikke var evaluert i de senere årene, ble oppføringslånet evaluert som en del av arbeidet med boligmeldingen (ECON 2002).

Evalueringen har fokusert på nye boliger oppført med oppføringslån av utbyggere i de fire største byene, dvs Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger i perioden 1998-2002. I disse byene er vel 40 pst. av de nye boligene finansiert med oppføringslån fra Husbanken. Av de husbankfinansierte boligene har utbyggere oppført 84 pst.. Undersøkelsen viser at oppføringslånet demper utbyggers risiko, og spesielt i markedssegmenter der huskjøperne har svak kredittevne.

Oppføringslånet skal primært bidra til de boligpolitiske målene om kvantitet og kvalitet i boligbyggingen, dvs. at lånet skal bidra til at det bygges flere og bedre boliger enn hva tilfellet hadde vært uten dette lånet. Lånet skal også gi et fordelingspolitisk bidrag; først og fremst gjennom at det bygges flere boliger, men også ved at det bygges flere tilgjengelige boliger.

Når det gjelder målet om kvantitet, så konkluderer evalueringen med at oppføringslånets bidrag er liten. Anslagsvis bygges det 5 -11 pst. flere boliger enn hva tilfellet hadde vært uten husbankfinansiering. Sagt på en annen måte: Dersom det bygges 100 nye boliger, så ville mellom 5 og 11 av disse boligene ikke blitt oppført uten husbankfinansiering. Dette er boliger for ungdom og andre vanskeligstilte grupper.

Når det gjelder målet om kvalitet, så konkluderer evalueringen med at lånet har en viss virkning. Rundt 40 pst. av utbyggerne i undersøkelsen mente at lånevirksomheten bidro til høyere kvalitet på de nye boligene. Over halvparten mener også at de har nytte av Husbankens kompetanse og kunnskaper.

Om oppføringslånet ikke i vesentlig grad bidrar til at det bygges flere boliger, kan det heller ikke benyttes for å øke aktiviteten i boligbyggingen eller som konjunkturstabilisator. Boligbyggingen var i tidsperioden for undersøkelsen oppe i over 25 000 igangsatte boliger. Det kan derfor se ut som om det bygges et tilstrekkelig antall boliger uten en omfattende statlig lånefinansiering. Evalueringen av oppføringslånet gjaldt boligbygging i pressområdene. Det er grunn til å tro at lånet er et sterkere virkemiddel utenfor pressområdene.

Utbedringslånet er ikke evaluert de senere årene. Det er imidlertid liten grunn til å tro at en evaluering av dette lånet ville gitt en vesentlig annerledes konklusjon enn for oppføringslånet. Utbedringslånene benyttes i stor grad til utbedring av borettslag i etterkrigstidens drabantbyer. De fleste av disse borettslagene har relativt god økonomi, blant annet fordi fellesgjelden er tilbakebetalt. Husbankfinansiering er dermed trolig i liten grad avgjørende for at utbedringen gjennomføres. Men råd og veiledning fra Husbanken bidrar nok også her til bedre løsninger. For den delen av utbedringslånet som går til vanskeligstilte grupper, er det grunn til å tro at tilbudet om lån fra Husbanken er avgjørende for at utbedringen gjennomføres. Dette er grupper som vanskelig ville fått lån i vanlige banker, eventuelt fått tilbud om lån med høy rente.

Regjeringen mener at grunnlånenes bidrag til den boligpolitiske måloppnåelsen kan bedres.

7.4.3 Forslag til videreføring: Ett grunnlån fra Husbanken

For å styrke Husbankens grunnlån som boligpolitiske virkemidler, vil regjeringen foreslå at oppførings- og utbedringslån samles i ett grunnlån. Det nye grunnlånet foreslås målrettet mot en bred gruppe av boligetablerende som ikke får lån eller som får dyre lån i andre kredittinstitusjoner, mot ordinære boliger der det tas hensyn til miljø og tilgjengelighet og mot boligbygging i deler av landet der det er vanskelig å få lån til bolig.

Det nye lånet skal kunne benyttes til finansiering av nye boliger, til utbedring av boliger, til ombygging av bygninger til boliger og til kjøp av brukte utleieboliger. Rollefordelingen mellom grunn- og startlånet skal være klar.

Regjeringen har et sterkt fokus på forenkling og modernisering av offentlig sektor. Dagens minstestandard og lånetillegg foreslås derfor avviklet. Kvalitetene som i dag stimuleres med minstestandard og tillegg, utover tilgjengelighet og miljøvennlige boliger, forutsettes ivaretatt gjennom bygningsloven, gjennom økt rådgivning og veiledning fra Husbanken, i kommunene gjennom reguleringsplaner og utbyggingsavtaler og av byggherrene og boligkjøperne gjennom krav og ønsker. På den måten reduseres det som kan oppfattes som den dobbelte offentlige saksbehandlingen av byggesaker i kommunene og i Husbanken. Det er kommunenes oppgave å påse at intensjonene i lovverket følges opp i byggeprosjektene. Omleggingen vil målrette låneordningen og sterkt forenkle regelverket.

For å sikre premiering av mindre, nøkterne boliger foreslås det at lånet fortsatt avgrenses mot dyre prosjekter. Grensene foreslås differensiert etter distrikt slik at de følger regionale forskjeller i tomte- og byggekostnader. Andre kostnadskrav avvikles.

For å sikre boligbyggingen i distriktene foreslås det nye lånet også benyttet i områder av landet hvor privatbankene er tilbakeholdne med å lånefinansiere nye boliger og hvor det samtidig er lite tilbud av brukte boliger. På denne måten videreføres Husbankens sterke distriktspolitiske rolle. Det må imidlertid utvises forsiktighet og godt skjønn ved finansiering av boliger i områder med sterk fraflytting og synkende boligpriser, da boligeier i slike områder påtar seg en betydelig risiko. Husbanken skal heller ikke utkonkurrere de lokale bankene, som er viktige for finansiering av andre formål, men være et supplement til disse.

Det foreslås at låntaker selv kan velge låneutmåling, f eks på inntil 80 pst. av boligens verdi. Dette øker brukervalgene og styrker samtidig lånet som virkemiddel.

For å avklare rollefordelingen mot startlånet, foreslås det at den grunnfinansiering av brukte utleieboliger som i dag foretas med startlån direkte fra Husbanken overføres til den nye ordningen, jf. omtale i kapittel 7.3.2. På den måten blir startlån en ren videretildelingsordning til enkeltpersoner fra kommunene og det nye lånet Husbankens lån for direkte grunnfinansiering av boliger.

Det skisserte forslaget innebærer en sterk forenkling av regelverket og en klargjøring av målet med lånet. Husbanken vil få i oppgave å utforme låneordningen videre. Husbanken arbeider for å målstyre de økonomiske virkemidlene. Det innebærer at saksbehandlerne gis større fullmakter til å utvise skjønn ved behandling av søknader ut fra det mål å optimalisere låneordningens formål.

Den nye låneordningen bygger opp under prinsippene for modernisering av offentlig sektor gjennom delegering, reduksjon av offentlig dobbeltkontroll, forenkling av regelverk og økt brukervennlighet og økte brukervalg.

7.4.4 Skille bank- og boligfaglige oppgaver - eget kredittselskap

Et mindretall på 4 av 10 i boligutvalget foreslo å skille de bank- og boligfaglige oppgavene. De bankfaglige oppgavene ble foreslått lagt til et nytt kredittselskap, mens de boligfaglige oppgavene ble foreslått samlet i et boligdirektorat. I arbeidet med boligmeldingen er modellen med å skille lånevirksomheten ut i et eget kredittforetak vurdert nærmere (ECON 2003a).

Det ble forutsatt at kredittforetaket skulle eies av staten, men være uavhengig av Husbanken og drives på kommersielle vilkår uten konkurransefordeler. Kredittforetaket skulle heller ikke tildele tilskudd eller ha andre oppgaver knyttet til for eksempel boligkvalitet. Regjeringen har foreslått regler som vil åpne for at finansinstitusjonene kan finansiere deler av sin virksomhet gjennom «obligasjoner med særskilt sikkerhet». Dette ville trolig kunne bli en aktuell finansieringsform for et slikt kredittforetak. I Danmark og Sverige domineres boliglånsmarkedet av kredittforetak som har pantesikrede lån som hovedprodukt.

Kredittforetaket vil trolig ha best mulighet for å oppnå lønnsomhet og vekst hvis det satser på en kostnadseffektiv administrasjon med et begrenset antall typer lån. Foretaket ble derfor forutsatt ikke å satse på spareprodukter og bare tilby grunnlån med pantsikkerhet i bolig. Med en slik forretningsmodell vil foretaket kunne klare seg med vesentlig lavere rentemargin på boliglån enn det som er vanlig i det norske markedet i dag. Det anslås at kredittforetaket vil kunne operere med en rentemargin på 0,7 prosentpoeng. I dag har norske banker en rentemargin på nær 1,2 prosentpoeng på boliglån. Det ble videre antatt at kredittforetaket ville få overta dagens låneportefølje fra Husbanken. Hvis ikke, vil kostnadsnivået bli vesentlig høyere de første årene.

Hvis kredittforetaket tar en vesentlig del av det norske markedet for lån med pant i bolig, som er på rundt 600 mrd. kroner, vil de etablerte institusjonene kunne endre adferd for å styrke sin konkurranseevne. I så fall kan etableringen av foretaket gi alle norske boliglånskunder et bedre tilbud enn de har i dag. Dette vil ha betydelige positive virkninger på samfunnsøkonomien, blant annet ved at konkurransen i markedet for boligkreditt øker slik at alle med boliglån ville kunne få lavere rente.

Det er imidlertid usikkert om foretaket vil kunne klare å oppnå en markedsandel tilsvarende det Husbanken har i dag. Grunnen er svakheten i foretakets forretningsmodell, dvs. svakt distribusjonsapparat og snevert produktspekter. Dette vil trolig medføre at de fleste kundene vil foretrekke å låne i ordinære banker. Denne antagelsen understøttes av at det i dagens norske marked er observert en del institusjoner som lenge har holdt betydelig lavere boliglånsrenter enn de største bankene, men som likevel ikke har klart å ta store markedsandeler. Hvis kredittforetaket klarer å finne strategiske partnere med et sterkt distribusjonsapparat og som kan bygge boliglånene fra foretaket inn i en totalleveranse for kundene, vil dette kunne bety en økt markedsandel. Dette er en modell som brukes av de store spesialiserte boliglånsinstitusjoner i Sverige og Danmark som står utenfor de store finanskonsernene.

Beregningene tilsier at det nye kredittforetaket vil bruke større ressurser på lånevirksomheten enn det Husbanken gjør i dag. Ved vurdering av dette resultatet må det tas hensyn til at Husbanken ikke legger sterk vekt på kredittvurdering, ikke har vesentlig driftsutgifter knyttet til finansiering av virksomheten og ikke har behov for markedsføring av sine tjenester. Husbanken driver imidlertid en informasjons- og rådgivningsvirksomhet som ikke drives av andre kredittforetak. Samtidig vil Husbankens ressursbruk på tilskudd øke hvis lånevirksomheten skilles ut. Dette skyldes at det delvis er sammenfallende kriterier og beslutningsgrunnlag for henholdsvis lån og tilskudd i Husbanken, slik at deler av saksbehandlingen i dag er felles for de to elementene i søknaden.

Husbankens oppføringslån fordeles etter andre kriterier enn lån i private finansinstitusjoner. Hvis kredittforetaket etableres, vil dette ha virkninger for hvem som får lån og hva slags boligprosjekter som realiseres. Husbanken legger lite vekt på kredittvurdering av prosjektene. Dette gjelder både vurdering av låntakers økonomi og boligenes panteverdi. En grundigere kredittvurdering vil normalt gi bedre utnyttelse av boligkapitalen, fordi vurderingen vil bygge på boligens verdi for alle potensielle kjøpere, dvs. for samfunnet. En grundigere kredittvurdering kunne bidratt til lavere tap både hos boligbyggerne, Husbanken selv og andre som deltar med finansiering. Husbankens tap på lån har imidlertid vært lave. En grundigere kredittvurderinger vil dermed ikke i særlig grad bidra til bedre allokering av boligkapitalen.

Husbanken stiller i dag krav til boligenes størrelse og kostnader. Dermed påvirkes sammensetningen av boligmassen. Husbankens krav bidrar i noen grad til at det blir bygget færre helt små og færre store boliger, og dermed flere boliger av moderat standard. I tillegg bidrar Husbankens lånetillegg til å fremme visse kvalitetselementer. Dersom kredittforetaket etableres uten at tilskuddene til boligbygging økes, vil vridningen av sammensetningen av boligmassen og motivasjonen som lånetilleggene gir til å bygge inn spesielle kvalitetselementer i prosjektene forsvinne. Imidlertid kan det stilles spørsmål om de kravene Husbanken stiller til prosjekter som kan få oppføringslån er egnet til å motvirke markedssvikt. Dersom dette ikke er tilfelle, vil etableringen av kredittforetaket bidra til bedre allokeringen av boligkapitalen.

De tilskuddsordningene Husbanken forvalter er tilpasset slik at det i hovedsak er prosjekter som får lån fra Husbanken, som også får tilskudd. Dersom tilskuddene vurderes uavhengig av hvem som har lånefinansiert prosjektet, kan tilskuddene gis de prosjekter som har størst nytte av dem. Men samtidig vil administrasjonskostnadene knyttet til fordeling av tilskuddsmidler øke. Dagens rentefordel på grunnlån fra husbanken er beregnet til rundt 500 mill. kroner.

Ettersom dagens renteprinsipper i Husbanken over tid innebærer en lavere rente enn ellers i markedet, vil dette fremme bygging av boliger av moderat standard. Oppføringslån kan periodevis være et rasjonert gode, og dette bidrar trolig til en stabilisering av byggingen innenfor dette markedssegmentet. I perioder hvor finansmarkedene fungerer normalt, kan tilskudd gi en tilsvarende stabiliserende virkning. I perioder med sterk risikoaversjon i finansmarkedene og/eller svekket soliditet i finansinstitusjonene vil ikke tilskudd ha like sterk stabiliserende effekt som lån. I slike perioder kan imidlertid statsgarantier på deler av finansinstitusjonenes boliglån bidra til å stabilisere byggingen. Omleggingen av pengepolitikken i 2001 har medført at rentene i større grad tilpasses konjunktursituasjonen. Normalt svinger boligbyggingen i takt med konjunkturene i hele økonomien. Dermed vil pengepolitikken bidra til å stabilisere boligmarkedet, noe som reduserer behovet for særskilte virkemidler for å stabilisere dette markedet.

Det kan ikke hevdes at Husbankens utlånsvirksomhet påvirker statens kredittevne slik at staten må betale høyere rente på øvrige innlån. Norges statsfinansielle situasjon er for god til det. Statsøkonomisk er husbanklånene et rimelig virkemiddel.

Etter en samlet vurdering vil regjeringen ikke foreslå å opprette et nytt kredittforetak.

Tabell 7.3 Utlån med pant i bolig pr. 31.12.02.

Beløp Andel
Mill. kr Prosent
I alt 729.471 100,0
Forretningsbanker 263.426 36,1
Sparebanker 356.941 48,9
Kredittforetak 24.586 3,4
Finansieringsselskaper 236 0,0
Andre statsbanker 2.554 0,4
Husbanken 81.728 11,2

Kilde: Norges Banks Finansstatistikk og Husbanken.

7.5 Lån til barnehager og skolefritidsordningen

Husbanken lånefinansierer barnehager og lokaler som inngår i 6-årsreformen og skolefritidsordningen (SFO). Midlene går i det alt vesentlige til finansiering av barnehager. I 2002 ble det lånefinansiert 71 prosjekter med 4.325 plasser for 441 mill. kroner. Bare 12 plasser gjaldt SFO.

Boligutvalget foreslo enstemmig å rendyrke Husbankens boligpolitiske profil ved å avvikle lån til barnehager og skoletiltak knyttet til 6-årsreformen. Husbanken bidrar ikke til at det oppnås bedre kvalitet i prosjektene og låntakerne kan få lån til tilsvarende eller bedre vilkår fra andre kredittinstitusjoner, hevdet utvalget.

For regjeringen er det viktig å følge opp barnehageforliket i Stortinget og sikre full barnehagedekning. Den ønsker derfor at barnehager fortsatt skal kunne lånefinansieres i Husbanken. Ordningen med finansiering av skolefritidsordningen, som er liten i omfang, foreslås imidlertid avviklet.

Boks 7.1 Finansiering av studentboliger

Tilskudd til bygging av studentboliger har hittil blitt tildelt og forvaltet av Utdannings- og forskningsdepartementet (UFD). Fra 1. januar 2004 endres organiseringen. For å bevare studentboligbyggingens utdanningspolitiske funksjon skal UFD fortsatt utarbeide forskriftene og tildele tilskuddene, mens Husbanken overtar ansvaret for å utbetale og forvalte tilskuddene.

Husbanken skal videre være rådgiver, kvalitetssikrer og følge framdriften i byggesakene. Rådgivningen vil bl.a. omfatte spørsmål om finansiering, godkjenning av byggesaker, rutiner for anbud, kontrakter og byggeledelse. Fra 1. oktober 2003 overtok dessuten Husbanken den rådgivende funksjonen som Rådgivende organ for studentboligbygging (ROS) har hatt overfor Utdannings- og forskningsdepartementet. ROS ble samtidig nedlagt.

Den nye organiseringen av tilskuddsordningen vil bli evaluert når tilstrekkelig erfaring er opparbeidet.

7.6 Husbankens utlånsramme

Regjeringen anbefaler at Husbanken fortsatt skal være en bank for brede lag av boligetablerende, for boligfinansiering i distriktene, for å fremme tilgjengelige og miljøvennlige boliger og for å øke antall barnehageplasser. Omfanget av utlånsvirksomheten i Husbanken må imidlertid balanseres mellom hensynet til den boligpolitiske måloppnåelsen, hensynet til kreditt- og konkurransepolitiske mål og hensynet til låntaker. Husbanklånene må derfor begrenses til prosjekter der det kan påvises en boligpolitisk effekt, der den boligpolitiske nytten er større enn den kredittpolitiske kostnaden og der låntaker med sannsynlighet kan betjene lånet.

Husbanken skal utfylle de private bankene og ikke være en konkurrent. Det vil si at banken skal gi lån til prosjekter med høy risiko som ikke ville fått lån eller tilbudt lån med høy rente i de ordinære institusjonene for boligfinansiering. Slike prosjekter kan være til boligetablerende med lav egenkapital eller usikker inntekt, til prosjekter i områder av landet der boligene har lav panteverdi og til forsøksprosjekter. Husbanklånene anbefales også benyttet som virkemiddel for å bidra til å øke antallet miljøvennlige og universelt utformede boliger og for å finansiere barnehager. I disse prosjektene antas den boligpolitiske og samfunnsøkonomiske nytten å være større enn den kredittpolitiske kostnaden.

Men Husbanken skal ikke gi lån med så høy risiko at låntaker med sannsynlighet ikke vil kunne betjene lånet. Lån er ikke et tilskudd eller gave, men et lån som skal betales tilbake med renter. Risikoen for lånet bærer låntaker. Derfor må verken Husbanken eller kommunene forlede folk til å oppta større lån enn de med sannsynlighet vil kunne betjene. Også finansavtalelovens bestemmelse om lånegivers frarådningsplikt, når de mener at låntaker ikke vil kunne betjene lånet, tilsier at det må utvises forsiktighet når risikoen blir for stor.

Regjeringen ønsker å legge til rette for gode rammebetingelser og konkurransevilkår for alle institusjoner som yter kreditt til bolig- og andre formål. Utlån med første prioritets pant i bolig gir god sikkerhet, og kan dermed være et viktig element for kredittinstitusjoner i strategier for å spre risiko. En slik risikospredning kan være nødvendig for å kunne yte lån til andre formål, blant annet til næringslivet for å skape arbeidsplasser. Alt utlån øker omsetningen og som oftest inntjeningen. Ikke minst i distriktene er det viktig med vitale kredittinstitusjoner.

Regjeringen vil ved utforming av sitt foreslag til utlånsramme i Husbanken legge en aveining av de nevnte hensyn til grunn. Det foreslås at det fortsatt skal være Stortinget som fastsetter utlånsrammen i Husbanken i de årlige budsjettprosessene.

7.7 Renten på husbanklån

I motsetning til de fleste andre kredittinstitusjoner fastsettes ikke renten på husbanklån ut fra låntakers kredittverdighet og boligens pantesikkerhet, men ut fra en avveining mellom bolig- og kredittpolitiske mål og hensynet til statsfinansene. Dette sikrer alle låntakere den samme renten. Husbankrenten bestemmes ved å ta utgangspunkt i et observert gjennomsnitt av de effektive rentene for statspapirer med tilsvarende gjenstående løpetid. På denne renten påplusses en rentemarginen på 0,5 prosentpoeng.

En reduksjon av renten vil medføre lavere lånekostnader for førstegangsetablerende og vanskeligstilte. Lavere husbankrente vil også øke husbanklånets rentefordel i forhold til private banker, og dermed øke lånets styrke som boligpolitisk virkemiddel. Å bygge miljøvennlige eller universelt utformede boliger vil i mange tilfelle koste noe mer enn å bygge boliger uten slike kvaliteter. Selv om slike kvaliteter vil kunne øke salgsverdien på boligen noe, må rentefordelen være tilstrekkelig til at folk bygger eller utbedrer boliger med slike standarder. Er renteforskjellen til andre banker for liten, vil byggherren velge alternativ finansiering og bygge boliger uten disse standardene.

På den annen side vil en rentereduksjon bidra til å øke etterspørselen etter husbanklån, som over tid er godt tilpasset utlånsrammen. En rentereduksjon vil også øke husbanklånenes konkurransefordel overfor de øvrige kredittinstitusjonene, og dermed til å øke konkurransevridningene i kredittmarkedet. Statens inntekter fra lånevirksomheten ville reduseres. Ut fra konkurransesituasjonen i kredittmarkedet kan det argumenteres for at husbankrenten burde være lik renten i det øvrige kredittmarkedet, dvs. rundt ett prosentpoeng høyere for private låntakere. Da ville bare de som ikke fikk lån på ordinære vilkår i private banker søke lån i Husbanken. Husbanken ville da utfylle og ikke konkurrere med de private boliglånsbankene.

I boligutvalget foreslo et flertall på 6 av 10 å redusere rentemarginen på husbanklån fra 0,5 til 0,3 prosentpoeng for gode betalere, dvs. borettslag og kommuner. Flertallet mente dette var en tilstrekkelig rentemargin til å dekke statens administrative kostnader og tap knyttet til disse lånene. I høringsrunden støtter 12 instanser dette forslaget, bl.a. flere kommuner og NBBL. Husbanken, Finansnæringens hovedorganisasjon og Sparebankforeningen går imot, Husbanken av hensynet til likhetsprinsippet og de to andre av konkurransehensyn.

Etter en helhetsvurdering ser regjeringen det ikke som aktuell politikk å endre systemet for fastsetting av husbankrentene, men større vekt vil bli lagt på å sikre at lånene avgrenses til målgruppene. For å øke låntakers botrygghet, vil regjeringen åpne for at Husbanken kan tilby flere typer fastrentelån enn i dag, og på den måten dempe låntakers renterisiko.

7.8 Omlegging av subsidiene til utleieboliger

7.8.1 Innledning

Utleieboliger til vanskeligstilte, som ikke inngår i Handlingsplan for eldreomsorgen eller Opptrappingsplan for psykisk helse, finansieres i dag med boligtilskudd og lån fra Husbanken. Boligene kan både være nye og brukte. Kommunene mottar mesteparten av tilskuddene, men tilskuddet kan også tildeles private aktører på særskilte vilkår, når dette er anbefalt av kommunen. Brukerne er brede grupper av vanskeligstilte, blant annet flyktninger, bostedsløse, psykisk utviklingshemmede, funksjonshemmede, folk som løslates fra fengsel og er ferdige med behandling på institusjoner. Årlig finansieres det rundt 1 000 utleieboliger med boligtilskudd for rundt 300 mill. kroner. Gjennomsnittstilskuddet blir dermed på ca 300 000 kroner pr. bolig. Dette utgjør rundt 30 pst. av boligens pris. I pressområder kan det gis inntil 60 pst. tilskudd til utleieboliger for prioriterte grupper. Rundt 170 av de 300 mill. kronene benyttes til finansiering av vel 500 utleieboliger til flyktninger.

Statlig tilskudd knyttet til Handlingsplan for eldreomsorgen og Opptrappingsplan for psykisk helse har i tillegg i løpet av de siste årene bidratt til finansiering av et betydelig antall omsorgsboliger, som disponeres som kommunale utleieboliger.

Leiere i kommunalt disponerte utleieboliger kan, hvis de ellers tilfredstiller kravene, også motta statlig bostøtte fra Husbanken. Det utbetales årlig nær 700 mill. kroner til 43 000 leiere i kommunale utleieboliger. Vel 50 pst. av leierne i kommunale utleieboliger mottar dermed bostøtte til enhver tid.

De samlede subsidier fra Husbanken til kommunale utleieboliger er dermed på rundt 1 mrd. kroner årlig.

I tillegg subsidierer mange kommuner utleieboligene gjennom lav husleie, med sosialhjelp til boligformål, med kommunal bostøtte og med billige tomter. I 2001 hadde 24 kommuner kommunal bostøtte, herunder alle de største byene som Oslo, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø. Samme år ble 16 341 husstander tildelt 241 mill. kroner i kommunal bostøtte, dvs. rundt 14 750 kroner pr husstand. I Oslo fikk hver husstand i gjennomsnitt 41 520 kroner. Den kommunale bostøtten går i det alt vesentlige til leiere i kommunale utleieboliger.

Boligtilskudd til utleieboliger skal bidra til å øke antall gode utleieboliger og til å redusere husleien til et akseptabelt nivå for leier. Etter en periode med høy tilskuddsaktivitet, har nettotilbudet av kommunale utleieboliger til vanskeligstilte ikke økt tilsvarende. For 100 tilskuddsfinansierte utleieboliger øker nettotilbudet med 50-85 boliger. I mange tilfeller resulterer tilskuddet heller ikke i en tilsvarende reduksjon av husleiene. (Byggforsk, 2003a) Flere kommuner har et uttalt mål om å redusere eller å holde antall kommunale utleieboliger konstant. Disse kommunene mottar fortsatt fullt tilskudd til nye utleieboliger samtidig som de selger gamle. Et slikt salg og kjøp kan være begrunnet i at de utleieboligene som kommunen disponerer ikke avspeiler leiernes behov eller har ønsket lokalisering. Flere kommuner fastsetter husleien uavhengig av tilskuddet. Enten som gjengs leie eller ut fra hva som gir de høyeste utbetalingene fra den statlige bostøtten. Når husleien fastsettes uavhengig av tilskuddet og leier mottar statlig bostøtte, kan det hevdes at staten «betaler to ganger for samme varen».

Utleieboligene blir også dyre, blant annet fordi det bygges mye nytt isteden for å kjøpe brukt, og fordi det er dårlig kostnadskontroll i byggeprosjektene. Andelen nye boliger ligger rundt 50 pst.. Det tar i tillegg lang tid (3-4 år) å planlegge og bygge en ny kommunal utleiebolig, og dermed lang tid før den vanskeligstilte kan tilbys en bolig.

Lav husleie er et lite målrettet subsidie, og motiverer i liten grad beboeren til å flytte videre til det ordinære boligmarkedet. Utleieboliger kan være en fattigdomsfelle. Dagens modell begrenser også leiers og kommuners mulighet til å velge boligløsninger, da subsidiet følger boligen og ikke leieren.

Regjeringen mener derfor at dagens subsidiemodell er for lite målrettet og at effekten av subsidiene er for lav, og ønsker derfor å endre praksis.

7.8.2 Forslag til ny finansieringsmodell

Ett alternativ kunne være å koble tildeling av tilskudd til krav om økt nettotilbud av utleieboliger og til regulering av husleien. Alternativet avvises imidlertid da dette vil innebære økt detaljregulering av kommunene, være tungt å administrere og fortsatt være en lite effektiv målretting av boligsubsidiene.

Det prinsipielt foretrukne alternativet er å bare benytte bostøtte som subsidie, og ikke både boligtilskudd (investeringsstøtte) og bostøtte (konsumstøtte) som i dag. Bostøtte er i regelen et mer treffsikkert og effektivt subsidie enn boligtilskudd eller subsidiert husleie. Boligtilskudd og husleie behovsprøves relativt enkelt ved at søker enten får eller ikke får subsidiet, og differensieres ikke ytterligere etter søkers behov. Bostøtten differensieres langt mer nyansert, både etter husleien og etter søkers inntekt og eventuelle formue, både i nåtid og fremtid. De frigjorte tilskuddsmidlene kunne overføres til bostøtten og benyttes til å kompensere leier og utleier for bortfallet av boligtilskuddet.

Dette ville bidra til at subsidiene faktisk går til å redusere husleien og at de målrettes til dem som trenger dem mest. At bostøtten avkortes ved økt inntekt bidrar til at det blir mer lønnsomt for leier å etablere seg i eid bolig, og dermed til målet om at utleieboliger først og fremst skal fungere som gjennomgangsboliger. Dette vil frigjøre utleieboliger slik at tilbudet til dem som trenger boligene mest vil øke. Forslaget bygger på denne måten også opp under målet om at flest mulig skal være selvhjulpne i boligmarkedet. Både leier og kommunene vil få større valgfrihet til å velge boliger. Forslaget ville også bidra til å dempe kostnadene i boligprosjektene.

Dette alternativet er i tråd med den omlegging av subsidier til kommunale utleieboliger som allerede nå foretas i flere kommuner, og bygger på prinsipper om å skille tilbyder- og etterspørrertjenester i kommunene og tilpasse subsidiene etter etterspørrers behov.

Da bostøtte er en indirekte subsidiering av utleiers investeringsutgifter, skulle omleggingen i teorien ikke bidra til at det etableres færre utleieboliger. I praksis vil nok noen kommuner oppfatte et tilskudd som et sterkere virkemiddel enn bostøtte, og dermed velge å redusere investeringene. Blant annet vil dette kunne ramme bosettingen av flyktninger, selv om deltakere på introduksjonsprogrammet for nyankomne flyktninger vil kunne søke bostøtte fra 2004. Regjeringen vil derfor foreslå en gradvis omlegging av bruken av subsidiene til utleieboliger.

Som et første steg vil regjeringen nå foreslå:

  • At boligtilskuddets primære oppgave avgrenses til å sikre økt tilbud av utleieboliger, og dermed at tilskuddet ikke nødvendigvis skal sikre leier en akseptabel husleie.

  • At boligtilskuddet settes til maksimalt 20 pst. av boligens kostnad, dvs. et gjennomsnittstilskudd på rundt 200 000 kroner pr. bolig.

  • At de rundt 100 mill. kroner som frigjøres fra boligtilskuddet overføres til bostøtten for å kompensere for bortfall av boligtilskuddet.

  • At disse midlene benyttes for å øke bostøttens dekningsprosent for kommunalt disponerte utleieboliger fra 70 til 80 pst.

  • At det arbeides for å harmonisere den statlige og kommunale bostøtten med hensyn til regelverk og administrative rutiner.

7.8.3 Konsekvenser av omleggingen

Etter at omleggingen er foretatt, vil regjeringen følge utviklingen nøye for å unngå eventuelle utilsiktede negative konsekvenser.

Konsekvenser for kommunene

Det er lagt avgjørende vekt på å kompensere kommunene for omleggingen. Kommunenes overføringer til formålet forblir dermed uendret. Målet er ikke å redusere bevilgningene til formålet, men å målrette og effektivisere dem bedre.

Da den økte bostøtten også kan benyttes til leiere i eksisterende utleieboliger, vil kommunenes utgifter til blant annet sosialhjelp, kunne reduseres.

Da det er Husbanken som i dag disponerer tilskudd til utleieboliger, trekkes det ikke tilbake midler som kommunene i dag disponerer.

Regjeringen vil iversette tiltak for å harmonisere den statlige og kommunale bostøtten med hensyn til regelverk og administrative rutiner. På denne måten vil den statlige bostøtten kunne formes etter kommunenes behov og redusere behovet for doble administrative rutiner. I dette arbeidet vil det bli vurdert i større grad å delegere til kommunene en lokal tilpasning av den statlige bostøtten slik at denne bedre kan tilpasses deres behov.

Det er også et mål med omleggingen at beslutningstakerne i større grad vurderer om det kan kjøpes brukt bolig isteden for å bygge nytt. Ved kjøp av brukte boliger kan brukeren raskere tilbys en bolig samtidig som denne blir rimeligere. Kostnadene ved bygging av boliger kan trolig dempes ved god planlegging, anbudsinnhenting og stram gjennomføring av byggeprosjektet. Kommunene anbefales å vurdere å kjøpe disse tjenestene inn fra private tjenesteleverandører når de ikke selv besitter slik kompetanse. Gjennom Husbanken finansieres det med boligtilskudd rundt 1 000 utleieboliger á ca 1 mill kroner pr år til en samlet pris på 1 mrd. kroner. Reduseres anskaffelsesprisen med 10 pst., gir det en innsparing på 100 mill. kroner årlig. En slik innsparing ville gitt store gevinster for leier, kommune og stat i form av lavere husleie og flere utleieboliger.

Når subsidiet følger brukeren og ikke boligen vil kommunene stå friere til å velge boligløsninger tilpasset den vanskeligstilte. For at kommunene skal kunne yte gode boligsosiale tjenester trenger de et bredt spekter av boliger som kan tilbys vanskeligstilte. Mange kommuner er i en situasjon der de utleieboligene de disponerer ikke avspeiler behovet. Kommunen kan velge å eie utleieboligene selv eller leie boliger av private. Driften av boligene kan kommunen også velge om den vil besørge selv eller om den vil kjøpe tjenesten fra private. Kommunen kan også velge bare å være en formidler mellom leier og utleier, men også denne tjenesten kan kjøpes av en boligmegler.

Kommunene anbefales å legge opp planer for en boligkarriere for de vanskeligstilte. Målet er at flest mulig skal kunne eie sin egen bolig og være mest mulig selvhjulpne i boligen, forsørget av egen arbeidsinntekt, og dermed ikke lengre falle inn under kategorien vanskeligstilt.

Den kommunale boligmassen er i mange tilfeller dårlig vedlikeholdt. Dette forringer verdien på eiendommene samtidig som gårdene lettere oppfattes som gettoer. På sikt bidrar dette til å øke kostnadene både for kommunen og den enkelte leier. I tillegg står mange utleieboliger tomme, som følge av flyttinger og fordi de skal vedlikeholdes. Dette gir kommunene lavere leieinntekter samtidig som tilbudet av boliger blir lavere. De tomme boligene binder opp ressurser for kommunene.

I boligmeldingen anbefales kommunene selv å utarbeide en helhetlig strategi for utleieboliger slik at de kan disponere en fleksibel boligmasse som kan imøtekomme deres behov over tid. Interkommunalt samarbeide anbefales for å øke fleksibiliteten og for å bygge opp den nødvendige kompetanse. Det vises for øvrig til kapittel 5.6 om sosiale utleieboliger som boligpolitisk virkemiddel.

Omleggingen skulle heller ikke påvirke frivillige organisasjoners motivasjon til å inngå samarbeid med kommunene om boligtilbud og eventuelt tjenestetilbud, til vanskeligstilte. Deres inntekter og risiko kan holdes uforandret gjennom gode avtaler.

Regjeringen ønsker ikke med denne omleggingen å signalisere at det i dag er for mange utleieboliger og at dette tilbudet bør bygges ned. Kommunene vil til enhver tid trenge et tilbud av utleieboliger til de vanskeligst stilte. For noen vil dette måtte være en utleiebolig livet ut. I forbindelse med budsjettene vil regjeringen komme tilbake med satsingsforslag på området. Målet med omleggingen er å benytte dagens subsidier best mulig og bidra til at kommunene benytter sine eksisterende utleieboliger mest mulig effektivt slik at det kan tilbys flere gode boliger med akseptable boutgifter.

Den foreslåtte omleggingen i boligtilskuddet er ett av flere tiltak for å nå regjeringens mål om å skaffe boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet og hjelp til å bli boende i disse. Regjeringen vil følge utviklingen nøye og ta med erfaringer fra omleggingen som innspill til videreutvikling av den nasjonale strategien for å forebygge og bekjempe bostedsløshet, jf. kapittel 5.3. Regjeringen ser også behov for en generell styrking av de kommunale boligtjenestene for å sette kommunene bedre i stand til å ivareta ansvaret for vanskeligstilte på boligmarkedet, herunder ansvaret som følger av rollen som boligforvalter og kommunenes ansvar etter sosialtjenesteloven.

Regjeringen mener prinsipielt at det er integreringstilskuddet som skal motivere kommunene og dekke deres kostnader, til bosetting av flyktninger, inklusive utgifter til boligetablering. Dette prinsippet vil bli fulgt opp når integreringstilskuddet nå skal vurderes. Kommuner som får til en rask integrering sitter igjen med en gevinst i forhold til hva de får tildelt. Introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere vil bidra til raskere etablering i arbeidsmarkedet og i lokalmiljøet og dermed til å redusere integrasjonskostnadene for kommunene.

Konsekvenser for leier

Ved omleggingen er det lagt avgjørende vekt på å kompensere leierne. Målet er som sagt, ikke å redusere bevilgningene til formålet, men å målrette og effektivisere dem bedre. Det er likevel ikke et mål at alle skal få like store bevilgninger som før, men å målrette subsidiene til dem som trenger dem mest og utforme dem slik at de motiverer leierne til å bli mest mulig selvhjulpne i boligmarkedet og til en god boligkarriere.

Omleggingen vil medføre at netto husleie vil øke med rundt 90 kroner pr. måned for et typehushold i en ny utleiebolig, under forutsetning av at tilskuddet gikk til å redusere husleien og at leier er berettiget til bostøtte, jf. boks 7.2. Leiere i eksisterende kommunale utleieboliger og i nye utleieboliger der tilskuddet ikke gikk til å redusere husleien, vil få redusert husleien med vel 130 kroner pr. mnd.. Dette er langt de fleste. Kommunene vil stå fritt til å disponere disse gevinstene, bl.a. til å kompensere mindre brukergrupper som utilsiktet har kommet dårlig ut, bl.a. gjennom lokal bostøtte eller sosialhjelp.

Utleieboligene og spesielt de nye utleieboligene, er prioritert de mest vanskeligstilte, bl.a. bostedsløse, flyktninger og psykisk- og fysisk utviklingshemmede. Bostøtten er rettet mot alderspensjonister, uføretrygdede og langtidsmottakere av sosialtrygd og mot enslige og par med barn. Fra 2004 vil deltakere på introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere kunne søke bostøtte. Mer enn 50 pst. av leierne i kommunalt disponerte utleieboliger mottar bostøtte.

De som faller utenfor bostøtteordningen er gruppen av unge, enslige uten barn som ikke er uføretrygdet eller langtidsmottakere av sosialtrygd, og som heller ikke kommer inn under tiltak for bostedsløse. Gruppen antas dermed å ha et midlertidig hjelpebehov og heller ikke å være sterkt hjelpetrengende. Denne gruppen tilbys verken bostøtte eller boligtilskudd til utleieboliger. Gruppen er også bare i liten grad leiere i eksisterende kommunalt disponerte utleieboliger.

I arbeidet med boligmeldingen har det vært vurdert om også gruppen av unge enslige med midlertidige problemer uten barn skal omfattes av bostøtteordningen. Men av hensyn til at flest mulig skal motiveres til å søke arbeid, foreslås det ikke en slik utvidelse.

Husstander med inntekt utover bostøttens satser tilbys i liten grad nye utleieboliger finansiert med boligtilskudd fra Husbanken, da tilskuddet prioriteres de vanskeligst stilte. Denne gruppen bør motiveres til å flytte til egen eid bolig. De senere års hevinger av boutgiftstaket i de største byene der boligprisene er høyest, har indirekte økt inntektsgrensene i de samme områdene.

Boks 7.2 Effekt på husleien for et typehushold ved omlegging av subsidiene til utleieboliger

I dette eksemplet forutsettes det en utleiebolig til én mill. kroner som lånefinansieres med et annuitetslån, med 5 pst. rente og som har 50 års løpetid uten avdragsfri periode. Før omleggingen ble boligen finansiert med et tilskudd på 30 pst. av boligens pris og et lån på 70 pst. Tilskuddet gikk til å redusere husleien. Etter omleggingen finansieres boligen med et tilskudd på 20 pst. og et husbanklån på 80 pst.

Med disse forutsetningene øker husleien som følge av omleggingen med 5 454 kroner pr. år og 455 kroner pr. måned. For en leietaker som mottar bostøtte, og som har en brutto inntekt pr. år på 100 000 kroner, så vil 70 pst. av husleieøkningen dekkes av økt bostøtte uten endringer i regelverket. Ved å øke dekningsprosenten til 80 pst. for kommunale utleieboliger, som foreslått, vil økningen i husleie bli på 91 kroner pr måned og 1 091 kroner pr. år. Beregningene forutsetter at boutgiftene er innenfor boutgiftstaket i bostøtteordningen.

Tabell 7.4 Økning i årlige boutgifter som følge av forslaget. Kroner.

Pr år Pr mnd
Økning i boutgifter, brutto 5.454 455
Økning i boutgifter etter bostøtte, dagens regler 1.638 136
Økning i boutgifter etter bostøtte, endrede regler 1 091 91

7.9 Bostøtte

7.9.1 Innledning

Bostøtten er det største, viktigste og mest målrettede boligøkonomiske virkemidlet for å sikre boliger til vanskeligstilte på boligmarkedet. I 2003 vil det bli tildelt bostøtte til rundt 120 000 hustander for 2,35 mrd. kroner. 45 pst. av mottakerne er over 65 år, 32 pst. er uføre og 20 pst. er enslige og par med barn, jf. tabell 7.4. I gjennomsnitt mottar hver husstand i underkant av 20 000 kroner i bostøtte pr. år.

Det vises til forslagene til endring av subsidiene til leiere i og utleiere av kommunalt disponerte utleieboliger i kapittel 7.8, der det blant annet ble foreslått å overføre rundt 100 mill. kroner fra boligtilskuddet til bostøtten for å finansiere økt bostøtte til leiere i kommunale utleieboliger.

I dette kapittelet vurderes først boligutvalgets tilrådninger i avsnitt 7.9.2 før forslag til forbedringer av bostøtten fremmes i avsnitt 7.9.3. Til slutt gis det i avsnitt 7.9.4 en vurdering av om bostøtten bidrar til å nå målet om høyest mulig arbeidsdeltakelse.

Tabell 7.5 Bostøttemottakere pr. 1. termin 2003.

Antall Andel
Pst.
I alt 108 531 100
- uføre under 65 år uten barn 31 064 29
- uføre under 65 år med barn 3 590 3
- eldre over 65 år 48 397 45
- enslige forsørgere 16 732 15
- barnefamilier 5 480 5
- andre støtteberettigede 3 278 3

Tabell 7.6 Bostøtte - økonomiske nøkkeltall for mottakerne 1. termin 2003.

Beløp
Kroner
Inntekt, gjennomsnitt pr. måned 8 209
Boutgift, gjennomsnitt pr. måned 4 539
Bostøtte, gjennomsnitt pr. måned 1 604
Boutgift i pst. av inntekt før bostøtte 55
Boutgift i pst. av inntekt etter bostøtte 36

Boks 7.3 Beregning av bostøtte

Formålet med bostøtten er at alders-, uføre- og etterlattepensjonister og barnefamilier og andre husstander med svak økonomi, skal kunne anskaffe seg en hensiktsmessig, nøktern bolig og ha mulighet til å bli boende i denne. Videre skal bostøtten utjevne forskjeller i levekår for grupper av pensjonister som følge av forskjellige boutgifter.

For å kunne motta bostøtte stilles det krav til både husstanden og boligen. I husstanden må det enten være barn under 18 år, personer over 65 år eller personer som har mottatt trygd eller pensjon gjennom folketrygden. I tillegg vil husstander som mottar sosialhjelp av lengre varighet ha rett til bostøtte. Boligen skal som regel ha kjøkken, bad og oppholdsrom og være over 40 kvm (arealkrav). Bokollektiv kan være mindre, men det gis ikke bostøtte til hybler, hospitser og lignende. Dette kravet skal sikre at også lavinntektshusholdninger skal kunne bo i en god og nøktern bolig. I tillegg må boligen være finansiert med et løpende lån fra Husbanken eller SND (finansieringskrav). For borettslagsboliger, kommunale utleieboliger og boliger som tidligere var omfattet av husleiereguleringsloven gjelder ikke finansieringskravet. Unntatt fra begge boligkravene er alders-, uføre- og etterlattepensjonister med inntekt under minstepensjon tillagt 30 pst. Barnefamilier som bor i kommunale utleieboliger er unntatt fra arealkravet. Alle barnefamilier og søkere i omsorgsboliger med oppstartingstilskudd fra Husbasnken er unntatt fra finansieringskravet.

Om husstands- og boligkravene er oppfylt, beregnes bostøtten ut fra forholdet mellom husstandens inntekter og boutgifter. Bostøtten er behovsprøvd slik at søkerne med de laveste inntektene og høyeste boutgiftene får mest støtte.

Bostøtten beregnes slik:

Bostøtte = 0,7 x (Godkjente boutgifter - Rimelige boutgifter)

Godkjente boutgifter er boligens boutgifter. I en leiebolig er det husleie. I en eid bolig er det renter og avdrag på boliglån, driftsutgifter, som forsikring og utvendig vedlikehold, festeavgift, eiendomsskatt og kommunale avgifter. I tillegg får alders-, uføre- og etterlattepensjonister med en inntekt under minstepensjon tillagt 30 pst. dekket utgifter til lys og varme etter en sjablon. Godkjente boutgifter begrenses av en nedre og en øvre grense, det såkalte boutgiftstaket. Boutgiftstaket øker med husstandsstørrelsen og er noe høyere i Fredrikstad, Oslo, Drammen, Stavanger, Bergen, Trondheim, Kristiansand og Tromsø enn i resten av landet.

Rimelige boutgifter er den egenandel av boutgiftene som mottakerne forutsettes å dekke selv. Rimelige boutgifter avhenger av inntekt og antall husstandsmedlemmer. Rimelig boutgift øker med økende inntekt og reduseres ved økende antall husstandsmedlemmer. Dersom inntekten er så høy at rimelig boutgift overstiger boutgiftstaket får du ikke bostøtte. Inntekten som legges til grunn for beregningene er i hovedregelen fra siste tilgjengelige ligning, dvs. inntekten to år tilbake i tid.

Figur 7.1 Utbetaling av bostøtte etter inntekt og boutgifter. Gjeldende satser i 2003.

Figur 7.1 Utbetaling av bostøtte etter inntekt og boutgifter. Gjeldende satser i 2003.

7.9.2 Boligutvalgets anbefalinger

Boligutvalget anbefalte å gi bostøtten en mer sentral rolle som boligøkonomisk virkemiddel enn det den har hatt til nå og å øke bevilgningen vesentlig. Samspillet mellom de offentlige ytelsene bostøtte, trygder og sosialhjelp ble anbefalt viet større oppmerksomhet. For bedre å målrette de offentlige ytelsene anbefalte utvalget å vurdere om den statlige bostøtten i større grad burde erstatte sosialhjelp til dekning av boutgifter og om en mindre del av bevilgningen til barnetrygd kunne overføres bostøtten.

Utvalget anbefalte også å utvide ordningen til å omfatte grupper av enslige som i dag har varig supplerende sosialhjelp. Arealkravet ble anbefalt vurdert avviklet da kravet utelukker mange vanskeligstilte, men utvalget mente at boligene fortsatt burde tilfredstille krav til varig beboelse. Videre ble det anbefalt å avvikle finansieringskravet, vurdere om avkortingen av bostøtten ved stigende inntekt er for bratt slik at den demotiverer mottaker fra å ta arbeid og å heve boutgiftstaket slik at det mer fullstendig dekker boutgiftene for vanlige boliger og slik at inntektsgrensene dermed indirekte blir hevet. Ordningen ble anbefalt utvidet blant annet ved å øke inntekts- og boutgiftstaket. Spesielt anbefalte utvalget å heve boutgiftstaket i pressområdene. Høringsinstansene gir utvalgets anbefalinger bred støtte.

Regjeringen støtter i all vesentlighet boligutvalgets anbefalninger, men vil ikke foreslå å overføre midler fra barnetrygden og sosialhjelpen til bostøtten da det ikke er tilstrekkelig dokumentert at den samlede velferdspolitiske gevinsten vil øke ved en slik omlegging. Å redusere barnetrygden vurderes som et uheldig familiepolitisk signal i en situasjon der regjeringen ønsker å legge til rette for gode oppvekst- og levekår for barn og ungdom, en trygg økonomisk og sosial situasjon for barnefamiliene og full likestilling mellom kvinner og menn.

65 pst. av alle hushold og 76 pst. av alle individer, som kommer inn under bostøttens regler for inntekt og boutgifter, er i utgangspunktet omfattet av ordningen (NOVA, 2003b). Bostøtten omfatter imidlertid ikke personer i yrkesaktiv alder som ikke har barn og som heller ikke mottar trygd eller er langtidsmottakere av sosialhjelp. I denne gruppen er det mange som ellers oppfyller kriteriene for mottak av bostøtte: lav inntekt i kombinasjon med høye boutgifter. Mange av dem har imidlertid kortvarige overgangsproblemer og er dermed i liten grad tilpasset bostøttens formål. En utvidelse av bostøtten til å omfatte denne gruppen vil i tillegg kunne redusere søkers insentiver til å ta lønnet arbeid. Regjeringen vil derfor ikke gå inn for dette.

7.9.3 Forslag til forbedringer av bostøtten

I forbindelse med statsbudsjettet for 2004, jf. St.prp. nr. 1 (2003-2004), foreslo regjeringen og fikk støtte av Stortinget til å:

  • Fjerne arealkravet for barnefamilier mfl. i kommunale utleieboliger.

  • Øke boutgiftstaket med 10 000 kroner i Oslo og med 5 000 kroner i Stavanger, Bergen og Trondheim.

  • Innføre meldeplikt for mottakeren ved inntektsøkninger over 10 000 kroner pr. år.

  • Utvide bostøtten til innvandrere som deltar på introduksjonsprogrammet etter lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere fra 3. termin 2004.

  • Innføre månedlige bostøtteutbetalinger.

Kommunalministeren har i tillegg bestemt at boutgiftstaket også skal heves med 5 000 kroner i Kristiansand, Drammen, Tromsø og Fredrikstad fra 2004.

I forbindelse med omleggingen av subsidiene til utleieboliger i kapittel 7.8 foreslår regjeringen å kompensere leiere og utleiere for bortfallet av boligtilskudd til formålet ved å heve dekningsprosenten i kommunale utleieboliger fra 70 til 80. Forslaget vil bidra til å øke utbetalingene av bostøtte til leiere i nye og eksisterende kommunale utleieboliger. Det vil også bli iverksatt tiltak med sikte på å samordne den statlige og den kommunale bostøtten bedre.

Regjeringen arbeider med forskjellige modeller for finansiering av pleie- og omsorgssektoren. Det vil bli sendt et notat på offentlig høring i 2004, som også kan berøre bostøtten.

Innenfor den nåværende bostøtteordningen foreslås følgende forbedringer i årene fremover:

  • Fjerne arealkravet for alle boliger og isteden innføre et funksjonskrav

  • Fjerne finansieringskravet for alle boliger

  • Inkludere foreldre med delt omsorg for egne barn

  • Benytte mer oppdaterte inntektsdata i beregningene.

De foreslåtte forbedringer vil måtte gå inn som en del av de årlige ordinære budsjettprosesser, og regjeringen vil derfor komme tilbake med konkrete forslag til forbedringer ved disse anledninger.

Arealkravet tilsier at boligen i hovedregelen skal være over 40 kvm. Dette utdypes i et funksjonskrav som tilsier at boligen skal ha separat kjøkken, bad og oppholdsrom. Bokollektiv kan være mindre, men det gis ikke bostøtte til hybler, hospitser og lignende. Disse kravene skal sikre at også lavinntektshusholdninger skal kunne bo i en god og nøktern bolig. Bare gruppen av alders-, uføre- og etterlattepensjonister med inntekt under minstepensjon tillagt 30 pst. er unntatt for både areal- og funksjonskravet. Barnefamilier som bor i kommunale utleieboliger i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger er unntatt fra arealkravet, men boligen må tilfredstille funksjonskrav. Fra 2004 er kravet fjernet for alle barnefamilier m.fl. som bor i kommunale utleieboliger, uansett bosted. Ved å fjerne arealkravet vil husholdninger med lav inntekt som bor i boliger som er under 40 kvm kunne få bostøtte. Forekomsten av slike husholdninger er høyest i pressområdene. Kostnaden for å fjerne arealkravet for alle boliger og isteden innføre et funksjonskrav er anslått til om lag 550 mill. kroner pr. år, hvorav kostnaden for å fjerne arealkravet helt anslås til 557 mill. kroner og innsparingen ved å innføre funksjonskrav for nye søkere til om lag 7 mill. kroner.

Finansieringskravet tilsier at boligen enten må være finansiert med et løpende lån i Husbanken eller i SND. Etter at kravet er avviklet for stadig flere grupper gjelder kravet i dag bare alders-, uføre- og etterlattepensjonister med inntekt over minstepensjon tillagt 30 pst. Kravet har ikke noen klar boligfaglig begrunnelse og bidrar til konkurransevridning i markedet for boliglån til fordel for statlige lån. Kostnaden ved å fjerne kravet helt er anslått til 310 mill. kroner pr. år.

For at barnefamilier skal kunne få bostøtte, må barna være folkeregistrert hos søker. Da et barn bare kan være registrert ett sted, medfører kravet at bare en av foreldrene til barn med delt omsorg kan få bostøtte. Dette kan bidra til at barna får mindre kontakt med en av sine foreldre. Regjeringen foreslår derfor å utvide søkergrunnlaget for bostøtte til å gjelde begge foreldre når de har delt omsorg for sine barn. Forslaget er anslått å omfatte 1 300 foreldre, og har en anslått kostnad på 30 mill. kroner pr. år.

Inntektsdataene som i dag benyttes ved beregning av bostøtte, er den seneste tilgjengelige ligningsinntekt, som er to år gammel. Beregningene kan da gjøres maskinelt med lave administrasjonskostnader. Ulempen er at inntektsendringer ikke fanges opp. Departementet vil arbeide videre med modeller for å kunne benytte mer oppdaterte inntektsdata ved beregning av bostøtte. Fra 2004 er søker pliktig å melde inntektsøkninger over 10 000 kroner pr. år.

7.9.4 Bostøtte og arbeidsdeltakelse

Regjeringen har som mål at flest mulig skal være selvforsørget ved hjelp av egen arbeidsinntekt, som tidligere omtalt. Det er derfor viktig at bostøtten utformes slik at den motiverer mottakerne til å arbeide. Hvis mottakeren ikke sitter igjen med høyere samlede inntekter etter skatt ved å ta seg arbeid, vil bostøtten fungere som en såkalt fattigdomsfelle.

Disponibel inntekt etter bostøtte reguleres indirekte gjennom satsen for rimelig boutgift, som inngår i beregningene av bostøtte. Marginalsatsen ved økt arbeidsinntekt varierer fra 30 til 60 pst. Sagt med andre ord vil en bostøttemottaker som tjener 1 000 kroner mer samtidig få redusert bostøtten med fra 300 til 600 kroner.

I tillegg kommer effekten av økt skatt, slik at den samlede effektive marginalsatsen kan bli svært høy for mottakere av bostøtte. I nordisk perspektiv har Norge og Finland de høyeste marginaleffektene og Sverige og Danmark de laveste. I de to sistnevnte land avkortes bostøtten med 20 pst. ved inntektsøkninger.

De fleste som mottar bostøtte har en annen offentlig ytelse som hovedinntektskilde. Det er viktig å påse at de offentlige ytelsene og skattene samlet sett gir insentiver til økt arbeidsdeltakelse og til at individene kan forsørge seg selv. Det er først og fremst de unge og middelaldrende bostøttemottakerne som er potensielle arbeidstakere. Mange av disse har en medisinsk diagnose som gir dem rett til trygd. Regjeringen legger stor vekt på å utforme de offentlige ytelsene, herunder bostøtten, slik at de bidrar til målet om økt arbeidsdeltakelse.

7.10 Boligtilskudd

7.10.1 Innledning

I dette kapittelet drøftes Husbankens boligtilskudd til vanskeligstilte på boligmarkedet, som er nærmere beskrevet i boks 7.4.

Boligtilskudd skal benyttes for at folk med særlige behov skal kunne bo i en nøktern og egnet bolig. Tilskuddet kan benyttes til etablering i brukte og nye boliger, til tilpasning av bolig slik at den blir egnet for blant andre funksjonshemmede og eldre og til avsetning på tapsfond. Av tilsagnsrammen til boligtilskudd på knapt 700 mill. kroner i 2003 benyttes 550 mill. kroner til etablering, 100 mill. kroner til å øke tilgjengeligheten i boligene og 50 mill. kroner avsettes på tapsfond.

Det vises til kapittel 5.5 der det ble foreslått et nytt tilskudd til tilgjengelighet til erstatning for dagens tilpasningstilskudd og til kapittel 7.8 der det ble foreslått å endre bruken av subsidier til utleieboliger for vanskeligstilte. Som en konsekvens av det siste forslaget, ble det foreslått å overføre rundt 100 mill. kroner fra boligtilskudd til bostøtte. Boligtilskuddet vil om forslaget tas til følge, bestå av to ordninger: Boligtilskudd til etablering og boligtilskudd til tilgjengelighet. Dersom bevilgningsnivået for 2004 legges til grunn, vil samlet tilskuddsbevilgning bli på rundt 600 mill. kroner, hvorav 500 mill. kroner til etablering og 100 mill. kroner til tilgjengelighet.

Kommunene oppfordres til å vurdere interkommunalt samarbeid når de vurderer modeller for forvaltning av boligtilskudd og startlån.

Videre i dette kapittelet drøftes andre endringer for ytterligere å målrette boligtilskuddet.

Boks 7.4 Boligtilskudd fra Husbanken

Boligtilskudd til etablering kan benyttes til etablering i eid bolig eller til utleieboliger. Ordningen med tilskudd til etablering i eid bolig kan kommunene velge om de vil disponere selv, dvs. at det er de som videretildeler tilskuddene til mottakerne. Det er rundt 250 kommuner som forvalter ordningen selv. Husbanken tildeler og forvalter tilskudd til utleieboliger. I 2002 ble 2 470 boliger finansiert med boligtilskudd til etablering for 635 mill. kroner, hvorav 1 198 eierboliger med 267 mill. kroner og 1 272 utleieboliger med 368 mill. kroner i tilskudd. Gjennomsnittlig tilskudd var på vel 220 000 kroner pr. eiebolig og 290 000 kroner pr. utleiebolig. Vanligvis utgjør tilskuddet 30 pst. av boligens pris, men i pressområdene kan det gis inntil 60 pst. tilskuddsutmåling.

Boligtilskudd til tilpasning videretildeles gjennom kommunene til tilpasning av bolig for folk med nedsatt funksjonsevne for å tilpasse boligen for størst mulig grad av selvhjelp eller hjemmebasert omsorg. I 2002 ble 389 kommuner tildelt 96 mill. kroner. Kommunene videretildelte boligtilskudd for 82,5 mill. kroner til 4 521 prosjekter, dvs. et gjennomsnittstilskudd på 18 500 kroner. 98 pst. av prosjektene var brukte boliger. Eldre var brukere av 44 pst. av boligene, funksjonshemmede av 31 pst. og andre behovsprøvde brukere av de resterende 24 pst.

Boligtilskudd til tapsfond skal bidra til å øke bruken av startlån i kommunene ved å redusere deres risiko De kommunene som videretildeler tilskudd kan avsette inntil 20 pst. av bevilgningen til tapsfond for startlån. Ny forskrift for tapsfondsavsetning ble innført i 2003. Etter den nye forskriften kan Husbanken vurdere hvor mye hver enkelt kommune kan avsette i tapsfond. Ved utgangen av 2002 stod det 235 mill. kroner på slike tapsfond i kommunene. Det ble i 2002 avsatt 47 mill. kroner på tapsfondene og avskrevet tap for 6,8 mill. kroner i 81 saker. Det er siden 1996 avskrevet tap for 24,3 mill. kroner.

7.10.2 Forslag til endringer

Boligtilskudd til etablering i eid bolig

For å målrette overføringene til de som trenger dem mest, foreslås det å avgrense bruken av tilskudd til varige økonomisk vanskeligstilte, dvs. grupper som trolig ikke vil oppnå arbeidsinntekt. Midlertidig økonomisk vanskeligstilte anbefales isteden tilbudt en kombinasjon av startlån og bostøtte. I tillegg til å målrette tilskuddet bedre til dem som trenger det mest, vil omleggingen bygge opp under målet om å hindre fattigdomsfeller.

I dag fordeles boligtilskuddet til kommunene etter folketall, om kommunen er et pressområde og etter forbruket av startlån. Kommuner som er et pressområde tildeles høyere tilskudd fordi boligprisene der er høyere enn ellers i landet. Koblingen mellom tilskudd og startlån ble innført for å motivere kommuner til boligsosialt arbeid og for å motivere dem til å benytte mest mulig startlån. Det ble antatt at aktive kommuner brukte mer startlån enn andre kommuner. Men behovet for boligtilskudd trenger ikke å samvariere med bruken av startlån. Ut fra tanken om partnerskap med private banker om lånefinansiering av boliger kan ikke volumet av startlån sies å være en god indikator på aktivitetsnivået i en kommune. Regjeringen vil derfor foreslå at fordelingskriteriene begrenses til folketall og pressområde.

I dag forvalter rundt 250 kommuner tilskuddet selv. Husbanken forvalter tilskuddet for de kommuner som ikke tar ordningen selv, vesentlig de mindre kommunene. Det er vurdert om frivillighetsprinsippet skal erstattes enten av en ordning der alle kommuner må ta ordningen selv eller en ordning der store kommuner pålegges å forvalte ordningen selv, mens Husbanken skal forvalte ordningen for små kommuner. Det vurderes ikke som hensiktsmessig å påtvinge alle kommuner å disponere ordningen selv. Tilskuddsmidlene er begrensede, og de minste kommunene ville få tildelt så små beløp at de vanskelig kunne hjelpe dem som trenger det mest. Å sette en grense ved et gitt folketall kan også gi utilsiktede negative virkninger. Regjeringen mener at dagens ordning fungerer tilfredstillende, og foreslår å opprettholde ordningen med at det er frivillig for kommunene om de vil forvalte boligtilskuddet selv.

Kommunene er gjennom årene pålagt en rekke føringer om prioritering av brukergrupper ved tildeling av boligtilskudd. Opplisting av de mange vekslende prioriteringene viser et uoversiktlig bilde med liten forutsigbarhet og stabilitet. At kommunene er gitt et vesentlig ansvar for tildeling av tilskuddet er blant annet gjort ut fra en antakelse om at de selv vet best hvordan tilskuddene skal fordeles for å gi størst nytte. Regjeringen vil derfor foreslå at føringene på kommunenes bruk av boligtilskudd til etablering begrenses og at prioriteringen av tilskuddet i større grad delegeres til kommunene.

Boligtilskudd til tapsfond

For å stimulere kommunene til boligsosial aktivitet og til bruk av startlån har kommunene anledning til å avsette boligtilskudd på egne tapsfond. Fondet skal redusere kommunenes risiko ved å gi lån.

Kommunene kan i dag avsette inntil 20 pst. av de årlige bevilgningene av boligtilskudd til videretildeling på fond. Ved utgangen av 2002 stod det 235 mill. kroner på slike tapsfond i kommunene. Det ble i 2002 avsatt 47 mill. kroner på tapsfondene og avskrevet tap for 6,8 mill. kroner i 81 saker. Siden ordningen ble innført 1996, er det avskrevet tap for 24,3 mill. kroner.

Ny forskrift for tapsfondsavsetning ble innført i 2003. Etter den nye forskriften kan Husbanken vurdere hvor mye hver enkelt kommune kan avsette i tapsfond. Boligutvalget anbefalte å redusere andelen av boligtilskuddet som kan fondsavsettes til 10 pst.

Regjeringen mener at kommunene nå har et betydelig beløp på sine tapsfond, og vil derfor følge utviklingen og siden vurdere om ordningen med avsetning av boligtilskudd på kommunale tapsfond skal stilles foreløpig i bero.

7.11 Tilskudd til kompetanse og kommunikasjon

Husbanken forvalter et tilskudd til utviklings- og informasjonsarbeid. Tilskuddet har som formål å bidra til bedre bomiljø og levekår, og god virkemiddelbruk på det boligpolitiske området. Tilskuddet hadde i 2003 en ramme på 36,1 mill. kroner.

Det kan gis tilskudd til prosjekter med følgende formål:

  • Utvikling av kunnskap, metoder og modeller for organisering, forvaltning, miljøtiltak, planlegging og bygging av boliger, bomiljø og boligområder.

  • Informasjon om bolig- og bomiljøspørsmål.

  • Tilstandsvurdering og helhetlig planlegging ved bolig- og miljøfornyelse.

  • Undersøkelser, utviklingsoppgaver og rådgivning om funksjonshemmedes boforhold.

Kommuner, boligbyggelag, borettslag, selskaper, organisasjoner, utredningsinstitusjoner og lignende kan søke om tilskudd.

Regjeringen vil arbeide for at denne posten styrkes og at tilskuddet skifter navn til tilskudd til utvikling av kompetanse og kommunikasjon. Dagens tilskudd til boligkvalitet foreslås å inngå i tilskuddsposten, jf. kapittel 6.2. Tilskuddet vil ha en sentral plass når Husbanken får en større rolle som kunnskaps- og kompetansebank, jf. kapittel 8, være sentralt for å gjennomføre strategien for å forebygge og bekjempe bostedsløshet og annet boligsosialt arbeid og for å heve kompetansen om boligkvalitet, jf. kapitlene 5 og 6.

Til dokumentets forside