St.meld. nr. 26 (2003-2004)

Om endring av Grunnloven § 100

Til innholdsfortegnelse

1 Formålet med og bakgrunnen for meldingen

1.1 Formålet med meldingen

Ytringsfrihetskommisjonen avga 22. september 1999 sin utredning NOU 1999: 27 Ytringsfrihed bør finde Sted med forslag til ny Grunnloven § 100 om ytringsfrihet. Stortinget ble orientert om grunnlovsforslaget i St.meld. nr. 42 (1999-2000), der mulige alternative utforminger av grunnlovsbestemmelsen ble presentert. De forskjellige forslagene ble fremsatt som forslag til endring av Grunnloven i samsvar med Grunnloven § 112 av stortingsrepresentantene Gunnar Skaug, Carl I. Hagen, Einar Steensnæs, Jan Petersen, Kristin Halvorsen og Lars Sponheim, jf. Dok. 12: 16 (1999-2000). En ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet på grunnlag av de fremsatte forslag må eventuelt vedtas i inneværende sesjon, jf. Grunnloven § 112 første ledd annet punktum. Formålet med meldingen er å redegjøre for Regjer­ingens syn på hvilket av forslagene som bør vedtas.

Departementet vil med bakgrunn i Ytringsfrihetskommisjonens vurdering videre drøfte behovet for lovendringer for å styrke ytringsfriheten på ulike områder, uavhengig av om dette er en nødvendig følge av vedtakelsen av en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet.

Meldingen konsentrerer seg om de rettslige spørsmål som grunnlovsregulering av ytringsfriheten reiser.

1.2 Ytringsfrihetskommisjonens forslag til ny grunnlovs-bestemmelse om ytringsfrihet

Grunnloven § 100 lyder i dag:

«Trykkefrihed bør finde Sted. Ingen kan straffes for noget Skrift, af hvad Indhold det end maatte være, som han har ladet trykke eller udgive, medmindre han forsætligen og aabenbare har enten selv vist, eller tilskyndet Andre til, Ulydighed mod Lovene, Ringeagt mod Religionen, Sædelighed eller de konstitutionelle Magter, Modstand mod disses Befalinger, eller fremført falske og ærekrænkende Beskyld­ninger mod Nogen. Frimodige Ytringer, om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand, ere Enhver tilladte.»

Bestemmelsen har stått uendret siden 1814. Det har vært hevdet at bestemmelsen er foreldet og ikke gir et tilstrekkelig vern til ytringsfriheten i et moderne samfunn. Dessuten har bestemmelsen en form og struktur som gjør den tungt tilgjengelig. I praksis oppstår mange kompliserte tolkningsspørsmål.

I NOU 1995: 3 Mangfold i media på s. 94-95 oppfordret Eierskapsutvalget til å nedsette en ytringsfrihetskommisjon. Tilsvarende oppfordringer ble fremsatt av Norsk redaktørforening og Den Norske Advokatforening.

Ytringsfrihetskommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 26. august 1996 med professor Francis Sejersted som leder. I mandatet ble det pekt på behovet for en grunnleggende gjennomtenkning av ytringsfrihetens stilling i vårt samfunn på bakgrunn av samfunnsutviklingen. Kjernepunkt for kommisjonens arbeid skulle være en revisjon av grunnlovsvernet for ytringsfriheten, med utgangspunkt i en analyse av de forhold som påvirker den reelle ytringsfrihet og en drøftelse av det rettspolitiske grunnlag for grunnlovsvernet av ytringsfriheten. Kommisjonen skulle vurdere om grunnlovsvernet burde utstrekkes til forhold som i dag ikke er omfattet. Et sentralt punkt i utredningen skulle være den nærmere avgrensning av grunnlovsvernet i forhold til andre grunnleggende rettigheter og verdier. Det nasjonale grunnlovsvernet skulle ses i sammenheng med Norges internasjonale forpliktelser, særlig på menneskerettighetsområdet. Utformingen av en ny grunnlovsbestemmelse skulle ta utgangspunkt i norsk grunnlovstradisjon. Kommisjonens mandat er gjengitt i NOU 1999: 27 s. 15-16 og St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 7-8.

I sin utredning NOU 1999: 27 fremmet Ytringsfrihetskommisjonen følgende forslag til ny utforming av Grunnloven § 100:

«Ytringsfrihed bør finde Sted.

Ingen kan holdes retsligt ansvarlig for at have meddelt eller modtaget Oplysninger, Ideer eller Budskab, medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse. Det retslige Ansvar bør være klart foreskrevet i Lov. Ingen kan holdes retsligt ansvarlig for at en Paastand er usand, naar den er fremsat i agtsom god Tro.

Frimodige Ytringer, om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand, ere Enhver tilladte.

Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler kan benyttes kun i den Ud­strækning det er nødvendigt for at beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder. Brevcensur kan ei sættes i Værk uden i Anstalter og efter Tilladelse af Domstol.

Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Acter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Loven kan kun sætte slige klarlig definerede Grændser for denne Ret, hvor særligt tungtveiende Hensyn gjøre dette nødvendigt.

Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.»

Sammenliknet med den gjeldende bestemmelsen i Grunnloven § 100 innebærer kommisjonens forslag en klar styrking av det grunnlovsmessige vernet for ytringsfriheten. Kommisjonen peker på en rekke lovbestemmelser som den anbefaler opphevet eller endret dersom kommisjonens grunnlovsforslag blir vedtatt, jf. oversikten i NOU 1999: 27 s. 251-252.

Dagens bestemmelse gir et vern for den klassiske ytringsfriheten, mens kommisjonens forslag tilsikter et vern også for informasjonsfriheten og retten til taushet. Kommisjonen foreslår i den forbindelse et særlig vern for politiske ytringer. Mens dagens grunnlovsbestemmelse her bare gir vern mot inngrep fra det offentlige, legger kommisjonen opp til at den nye bestemmelsen også omfatter vern mot privates inngrep i ytringsfriheten, for eksempel arbeidsgiveres innskrenkning av ytringsfriheten overfor sine arbeidstakere.

Kommisjonen ønsker å videreføre dagens særlig sterke vern mot myndighetenes forhåndskontroll av trykte skrifter, men foreslår å utvide sensurforbudet til å gjelde alle medier.

Videre foreslår kommisjonen grunnlovsvern for offentlighetsprinsippet – både dokument- og møteoffentlighet.

Endelig foreslår kommisjonen i sjette ledd å grunnlovsfeste «infrastrukturkravet» for å understreke og synliggjøre det offentliges ansvar for individers og gruppers faktiske ytringsmuligheter.

Det er i punkt 2.3.2 redegjort noe nærmere for de ulike aspektene ved ytringsfriheten som kommisjonen foreslår grunnlovsfestet.

1.3 Høring mv.

Kommisjonens utredning ble sendt på en bred høring 12. november 1999. Høringsinstansene er regnet opp i St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 9-11. Utredningen ble senere også sendt på høring til:

  • Syvendedags Adventistsamfunnet i Norge (Den norske union, Røyse)

  • Buddhistforbundet

  • Den evangelisk Lutherske Frikirken

  • Det Islamske Forbundet

  • Det Mosaiske Trossamfunn

  • Islamic Cultural Centre Norway

  • Islamske Kultur Senter unionen i Norge

  • Islamsk Råd Norge

  • Jehovas Vitner

  • Pinsebevegelsen i Norge

  • Metodistkirken i Norge

  • Norges Hindu Kultur Senter

  • Oslo Katolske Bispedømme

  • World Islamic Mission

For en oversikt over hvem som har avgitt realitetsuttalelse, vises det til St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 10-11. I tillegg har Oslo Katolske Bispedømme og Pinsebevegelsen i Norge avgitt realitetsuttalelse.

Følgende instanser hadde ingen merknader: Akademikerne, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Austrheim kommune, Finans- og tolldepartementet, Forsvarsdepartementet, Fylkesmannen i Oppland, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Vestfold, Høyesterett, Juridisk rådgivning for kvinner, Kulturdepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Regjeringsadvokaten, Samferdselsdepartementet, Statens jernbanetilsyn, Statstjenestemannsforbundet, Troms politidistrikt, Universitetet i Tromsø og Vestre Toten kommune.

Følgende instanser uttrykte generell støtte til kommisjonens forslag: Sametinget, Statens informasjonstjeneste, Vegdirektoratet, NTNU, Norsk Forskerforbund, Amnesty International Norge, LO, Høgskulen i Volda, TV 2, Norsk Forbund for Lokal-tv (NFL), Eierskapstilsynet, Den norske forleggerforening, Norske Avisers Landsforening (nå Mediebedriftenes Landsforening), Norsk Redaktørforening, Norsk Presseforbund, Den Norske Fagpresses Forening, Norsk Journalistlag, A-pressen ASA, Norsk Medieforskerlag, Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening, Norsk Filmklubbforbund, Norsk Bibliotekforening, Reklamebyråforeningen, Den Norske Advokatforening, Norsk Forum for Ytringsfrihet, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM), Human-Etisk Forbund, Det Teologiske Menighetsfakultet, Drammen politidistrikt, Nord-Trøndelag Fylkeskommune, Vefsn kommune, Alvdal kommune, Eigersund kommune, Sørum kommune, Lenvik kommune, Bjugn kommune, Bergen kommune, Bø kommune og Jevnaker kommune.

Enkelte høringsinstanser støtter i hovedsak forslaget om endring av Grunnloven § 100, men har visse innvendinger mot kommisjonens forslag på enkelte punkter. Dette gjelder Forbrukerombudet, Statens filmtilsyn, Trondheim Politidistrikt, Schibsted ASA, Kirkerådet, Borg Bispedømme, Sør-Hålogaland Bispedømme, Agder Biskop, Bjørgvin bispedøme, Tunsberg bispedømmeråd, Vestfold fylkeskommune og Lindås kommune. Det vises til behandlingen av de enkelte temaer i denne meldingen.

Enkelte andre høringsinstanser mener at kommisjonens forslag går for langt i å vektlegge ytringsfriheten i forhold til andre menneskerettigheter, og derfor gir ytringsfriheten for vide rammer. Dette gjelder Riksadvokaten, Politiembetsmennenes Landsforening, Oslo Politidistrikt, Larvik kommune, Møre bispedømeråd og Møre biskop, Nord-Hålogaland Biskop, Norsk Luthersk Misjonssamband og Institutt for Kristen Oppseding. Oslo Biskop mener at ytringsfriheten må ses i sammenheng med de andre menneskerettighetene, og foreslår at det tas inn en henvisning til Grunnloven § 110 c som en grense for ytringsfriheten.

Noen få høringsinstanser uttrykker generell skepsis overfor kommisjonens forslag. Datatilsynet er kritisk til behovet for en revisjon av Grunnloven § 100, ettersom ytringsfriheten allerede har gode vilkår i Norge. Datatilsynet fremhever også at det ved en så omfattende endring av § 100 som kommisjonen foreslår, vil være naturlig med en fullstendig revisjon av Grunnloven. Sorenskriveren i Solør mener at forslaget er for detaljert, og at bestemmelsen derfor vil stå seg dårlig mot tidens tann. Sorenskriveren i Stjør- og Verdal uttaler seg i samme retning. Nittedal kommune mener forslaget ikke er tilstrekkelig begrunnet og at behandling av forslaget bør utsettes til det er foretatt en tilstrekkelig gjennomgåelse av de konsekvenser det vil få for den øvrige lovgivning.

En lang rekke høringsinstanser uttaler seg bare om enkelte deler av kommisjonens forslag. Det vises til meldingens enkelte deler for en gjennomgåelse av disse.

Når det gjelder den språklige utforming av kommisjonens utkast til ny grunnlovsbestemmelse, påpeker enkelte høringsinstanser at Grunnlovens gammelmodige språkdrakt kan gjøre bestemmelsen vanskelig tilgjengelig, blant annet Norsk Journalistlag, Norsk medieforskerlag, Den Norske Advokatforening, Høgskulen i Volda og Vestfold fylkeskommune, som uttaler: «Rent prinsipielt bør loven i størst mulig grad utformes slik at den kan forstås av alle som den gjelder for og ikke bare av en snever gruppe fagfolk. Selv om det bryter med de øvrige paragrafene i Grunnloven bør derfor forslaget om ny § 100 få en mer moderne språklig utforming».

Justisdepartementet arrangerte 5. og 6. mars 2003 et nordisk seminar om ytringsfrihet med støtte fra Nordisk Ministerråd og det norske Kultur- og kirkedepartementet. Formålet med seminaret var å sette spørsmål om ytringsfrihet på dagsorden, og å diskutere ulike løsninger og utveksle erfaringer på tvers av fag- og landegrenser, særlig med sikte på arbeidet med den nye grunnlovsbestemmelsen om ytringsfrihet. En rapport fra seminaret vil inngå i rapportserien TemaNord, med tittelen Ytringsfrihet og konstitusjonelt vern (2004).

1.4 St.meld. nr. 42 (1999-2000) og Dok. 12: 16 (1999-2000)

Regjeringen Stoltenberg fremmet 1. september 2000 St.meld. nr. 42 (1999-2000) Om endring av Grunnloven § 100. Stortingsmeldingen presenterte Ytringsfrihetskommisjonens forslag til ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet og ga en oversikt over viktige konsekvenser for eksisterende lovgivning av forslaget. Meldingen oppstilte dessuten en rekke alternative utkast til endringer i Grunnloven § 100 med bakgrunn i Ytringsfrihetskommisjonens utredning.

Formålet med meldingen var å gi Stortingets representanter anledning til å vurdere og eventuelt fremsette ulike forslag til endringer i Grunn­loven § 100, slik at Stortinget kunne sikre seg større handlefrihet ved behandlingen av grunnlovsbestemmelsen i stortingsperioden 2001-2005. Meldingen redegjorde kort for de viktigste konsekvensene av de ulike utkastene til grunnlovsbestemmelse. Regjeringen la opp til å foreta en grundigere analyse og vurdering av de problemstillingene som Ytringsfrihetskommisjonens innstilling reiser i en ny stortingsmelding, jf. St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 6.

Representantene Gunnar Skaug, Carl I. Hagen, Einar Steensnæs, Jan Petersen, Kristin Halvorsen og Lars Sponheim fremmet i Dok. 12: 16 (1999-2000) forslag om endring av Grunnloven § 100. Forslagene var – med enkelte ortografiske og grammatikalske endringer – identisk med de forslagene som var utformet av regjeringen i St.meld. nr. 42 (1999-2000).

1.5 Stortingets valg av grunnlovsalternativer

Om de forskjellige alternativene til grunnlovsbestemmelse heter det i St.meld. nr. 42 (1999-2000) s. 38:

«Et viktig siktemål har vært å utforme alternativer som til sammen kan dekke flest mulig at de løsningene som kan være aktuelle. Noen utkast innebærer mindre justeringer av det rettslige innholdet i Ytringsfrihetskommisjonens forslag, mens andre utkast vil føre til mer vidtgående forskjeller. Det gis også en presentasjon av alternativer som ikke tar sikte på å endre realiteten i kommisjonens forslag. Målsetningen har her vært å forkorte eller klargjøre bestemmelsen gjennom omstruktureringer og omskriving.»

Forslaget er lagt opp slik at hvert ledd i prinsippet kan vedtas for seg. Ytringsfrihetskommisjonens forslag besto av til sammen seks ledd, jf. punkt 1.2 foran. De enkelte ledd i kommisjonens forslag er i St.meld. nr. 42 (1999-2000), jf. Dok. 12: 16 (1999-2000), plassert som alternativ 1 under hvert ledd.

På grunn av den nære sammenhengen mellom annet og tredje ledd i kommisjonens forslag er disse to leddene samlet under 16 ulike «hovedalternativer». Hovedalternativ 16 står i en særstilling ved at det som i de øvrige hovedalternativene utgjør to ledd, der er slått sammen til ett ledd.

Dersom Stortinget ved vedtakelsen av ny grunnlovsbestemmelse utelater enkelte ledd fra paragrafen, eller tilføyer ledd, forskyves de øvrige leddene tilsvarende innenfor paragrafen. Tilsvarende gjelder innenfor det enkelte leddet dersom et punktum i leddet utelates. Dette får konsekvenser for angivelsen av hvilket alternativ som skal velges. Forslaget er imidlertid utformet slik at utelatelser eller tilføyelser ikke i seg selv avskjærer Stortinget fra valgmuligheter som ellers ville finnes under øvrige ledd og punktum dersom utelatelsen eller tilføyelsen ikke skjedde.

Ved en vurdering av hvilket innhold som kan følge av et bestemt grunnlovsalternativ, må man ta utgangspunkt i hva som ligger innenfor en rimelig tolkning av ordlyden. Siden en rekke av alternativene er skjønnsmessig formulert, gir dette atskillig valgfrihet for Stortinget også innenfor det enkelte alternativet.

Stortinget er på denne bakgrunn ikke bundet til å legge nøyaktig det innhold i de ulike grunnlovsalternativene slik dette er beskrevet i St.meld. nr. 42 (1999-2000). I praksis betyr dette at beskrivelsene i den stortingsmeldingen kan gi indikasjoner om hvilket innhold som kan legges i de ulike alternativene, men det er også mulig å fravike disse indikasjonene.

Stortinget er heller ikke bundet til å legge det innhold i de ulike grunnlovsalternativene som departementet har lagt til grunn her i meldingen. Det betyr at Stortinget ikke nødvendigvis behøver å velge et annet grunnlovsalternativ enn det departementet har tilrådd fordi det ikke slutter seg til departementets vurderinger i alle spørsmål.

En presentasjon av de ulike grunnlovsalternativer og departementets syn på hvilke som bør velges, fremgår av punkt 3.2, 4.3.5, 4.12-4.14, 5.11, 6.7 og 7.7. Departementets samlede tilråding fremgår av punkt 9.2.

1.6 Opplegget i meldingen

Meldingen legger hovedvekten på å drøfte innhold­et i en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet og hvilke konsekvenser bestemmelsen vil ha for eksisterende lovgivning. I tillegg tar meldingen opp enkelte spørsmål om lovendringer som ikke er en nødvendig følge av at en ny grunnlovsbestemmelse blir vedtatt.

Departementet tar utgangspunkt i Ytringsfrihetskommisjonens forslag til grunnlovsbestemmelse og dens anbefalinger om lovgivningstiltak. Kommisjonen har forskjellige anbefalinger når det gjelder lovgivningen. Noen lovbestemmelser anbefales opphevet eller endret dersom kommisjonens grunnlovsforslag blir vedtatt. Andre bestemmelser bør vurderes nærmere, uten at det er gitt at de bør oppheves eller endres. Dessuten har kommisjonen pekt på andre lovendringer som kan være ønskelige , selv om de ikke er en nødvendig følge av vedtakelse av kommisjonens forslag. Det vises til oversikten i NOU 1999: 27 s. 251-252.

Kapittel 2 tar opp generelle problemstillinger av betydning for rekkevidden av en ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet. Kapittel 3 drøfter kort grunnlovsfesting av en prinsipperklæring om at «Ytringsfrihed bør finde Sted».

Kapittel 4, 6 og 7 drøfter spørsmålene om grunnlovsvern og lovgivningstiltak inndelt etter de ulike rettsforholdene som ytringsfriheten kan deles inn i: Kapittel 4 behandler den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten og retten til taushet. Offentlighetsprinsippet drøftes i kapittel 6 og infrastrukturkravet i kapittel 7. Forhåndskontroll som en særlig type inngrep tas opp i kapittel 5.

I kapittel 8 drøftes en del forslag eller anbefalinger om lovgivningstiltak som Ytringsfrihetskommisjonen har fremsatt, men som har en noe løsere tilknytning til de rettslige forpliktelsene som følger av vedtakelse av dens forslag til grunnlovsbestemmelse.

Kapittel 9 inneholder Regjeringens tilråding om hvilket grunnlovsforslag som bør vedtas. Kapitlet inneholder dessuten særlige merknader om det innholdet departementet legger i dette forslaget.

Til dokumentets forside