St.meld. nr. 26 (2003-2004)

Om endring av Grunnloven § 100

Til innholdsfortegnelse

8 Andre forslag

8.1 Innledning

I det følgende vil departementet drøfte enkelte andre spørsmål i tilknytning til Ytringsfrihetskommisjonens utredning med sikte på mulig videre utredning. Det er ikke tale om endringer som er nødvendige som følge av at kommisjonens grunnlovsforslag vedtas.

8.2 Ansvarsplassering. Medielovgivning

8.2.1 Innledning

Ytringsfrihetskommisjonen anbefaler at det settes i gang et utredningsarbeid med sikte på en medielov, en medieansvarslov eller en revisjon av eksisterende lovverk, jf. NOU 1999: 27 s. 187. Kommisjonen er særlig opptatt av at reglene om ansvarsplassering revideres og tydeliggjøres, men mener at det også bør vedtas lovbestemmelser som regulerer spørsmål om kildevern og referatprivilegiet. Med ansvarsplassering siktes det til spørsmål om hvem som bør kunne møtes med sanksjoner i saker hvor ytringsfrihetens grenser overskrides.

8.2.2 Gjeldende rett

Gjeldende regler om ansvarsplassering avhenger av hvilke bestemmelser som er overtrådt og hvilke medier en ytring er spredt gjennom. Reglene om ytrings- og referatprivilegier er også av betydning for hvem som kan holdes til ansvar for ytringer som går utover ytringsfrihetens grenser, jf. NOU 1999: 27 s. 182-183.

Innenfor strafferetten vil plassering av ansvar avhenge av flere forhold, herunder hvordan gjerningsbeskrivelsen i det enkelte straffebudet er utformet, om bestemmelsen særskilt rammer medvirkning, og eventuelt om det er gjort unntak fra bestemmelsens alminnelige rekkevidde for visse medvirkere. Tilsvarende variasjoner kan tenkes innenfor erstatningsretten.

Ved ærekrenkelser er tekniske medhjelpere og distributørers mulige ansvar avskåret, jf. straffeloven § 254.

I andre situasjoner kan ansvaret rekke lenger enn det som følger av generell ansvarslære. Redaktøransvaret i straffeloven § 431 er et eksempel på dette.

Ansvarsreglene ved elektronisk formidling av ytringer via internett er spesielt uoversiktlige og usikre. Dette kan dels skyldes uklarhet om hvordan gjeldende straffebud og alminnelige strafferettslige prinsipper skal anvendes på ytringer som spres via internett. Bakgrunnen kan være at reglene ikke er utformet med internett for øyet og at det hittil har vært beskjedent med rettspraksis som kan avklare viktige spørsmål. Dels vil formidling av ytringer over internett involvere et større antall tekniske medhjelpere.

Videre vil ytringer over internett i særlig grad aktualisere spørsmålet om nasjonale domstoler har jurisdiksjon. Det oppstår dessuten spørsmål om hvilket lands rett som skal anvendes, for eksempel når det blir tale om å anvende erstatningsrettslige regler. Departementet kommer tilbake til enkelte slike problemstillinger i punkt 8.5.

Pressens rett til å beskytte sine kilder ( kildevernet ) er i dag regulert i prosesslovgivningen, se straffeprosessloven § 125 og tvistemålsloven § 209 a. Bestemmelsene oppstiller en hovedregel om at journalister, redaktører og andre som gjennom sitt arbeid for et forlag, en redaksjon, et pressebyrå eller et trykkeri får kjennskap til identiteten til en forfatter eller en kilde, kan nekte å oppgi vedkommendes identitet. Tilsvarende gjelder for kringkastingssjefer og kringkastingsmedarbeidere. I Rt. 1992 s. 39 (Edderkoppen-saken) la Høyesterett til grunn at også forfattere av dokumentariske bøker som bærer preg av å være samfunnsreportasjer med et journalistisk tilsnitt, kan påberope seg kildevernet. Rettspraksis har ikke tatt stilling til om redaktører og medarbeidere i publikasjoner med et journalistisk tilsnitt som publiseres elektronisk over internett, kan påberope seg kildevernsreglene i straffeprosessloven § 125 og tvistemålsloven § 209 a.

Anvendelse av reglene om unntak fra kildevernet må skje innenfor rammen av EMK artikkel 10, jf. særlig saken Goodwin mot UK (EMDs dom 27. mars 1996).

Hovedregelen i norsk injurierett har vært at den som viderebringer en beskyldning, har et selvstendig ansvar for beskyldningens sannhet. Regelen har vært praktisert med visse unntak. I rettspraksis har det utviklet seg en lære om ansvarsfrihet for dekkende referat fra blant annet rettsmøter, tiltalebeslutninger og siktelser. Dette har gjerne vært betegnet som referatprivilegiet .

Etter EMDs praksis er spørsmålet om en ytring er videreformidlet eller ikke, bare ett av flere momenter i vurderingen som må foretas for å avgjøre om en ytring er beskyttet av ytringsfriheten. Utgangspunktet er at mediene ikke kan holdes til ansvar for videreformidling av ellers ulovlige ytringer i saker av allmenn interesse, under forutsetning av at dette skjer i god tro og i samsvar med journalistetiske prinsipper. Ytringsfrihetskommisjonen peker på at saken Bladet Tromsø mot Norge (dom 20. mai 1999) har klarlagt at de (tradisjonelle) norske reglene om referatfrihet ikke tilfredsstiller kravene i EMK artikkel 10.

Etter at Ytringsfrihetskommisjonen avga sin utredning, har Høyesterett avsagt flere avgjørelser som gjelder rekkevidden av ytringsfrihetsvernet etter EMK artikkel 10. Avgjørelsene underbygger Ytringsfrihetskommisjonens påstand om at den tradisjonelle norske læren om referatprivilegier ikke tilfredsstiller EMK artikkel 10. Læren om ansvarsfrihet ved gjengivelse av andres ytringer må derfor gis et videre anvendelsesområde enn det er lagt opp til i eldre norsk rettspraksis, blant annet med hensyn til hvilke kilder man ansvarsfritt kan referere fra. Det kan vises til Rt. 2000 s. 279 (kjørelærersaken), Rt. 2002 s. 764 (Nordlandsposten-saken), Rt. 2003 s. 928 (Tønsbergs Blad) og Rt. 2003 s. 1190 (minnefondsaken).

8.2.3 Fremmed rett

I Sverige er vernet av ytringsfriheten regulert i tre ulike regelsett. Tryckfrihetsförordningen (TF) fra 1949 inneholder bestemmelser om ytringer i trykte skrifter, mens Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) fra 1991 regulerer ytringsfriheten i forhold til radio, TV, film, videogram og andre opptak av lyd eller rørlige bilder. Regeringsformen (RF) fra 1974 inneholder en generell regel om ytrings- og informasjonsfrihet (RF 2:1), som i utgangspunktet gjelder alle former for ytringer. Den løser imidlertid bare spørsmål som ikke er eksklusivt regulert i TF eller YGL.

Den svenske regjeringen la i proposition 2001/02: 74 opp til en mer teknikk- og medieuavhengig regulering av ytringsfriheten. Proposisjonen bygger på Mediegrundlagsutredningen (SOU 2001: 28) som ble avgitt i mars 2001. Forslaget innebærer en utvidelse av grunnlovsvernet etter TF og YGL. Hovedformålet er å fange opp nye kommunikasjonsformer som har oppstått på grunn av den tekniske utviklingen, for ved dette å unngå en uthuling av ytringsfrihetsvernet. Reglene trådte i kraft 1. januar 2003.

Visse grupper, som for eksempel enkeltpersoner som ytrer seg på internett, vil heller ikke etter endringene ha et automatisk grunnlovsvern. Disse gruppene kan imidlertid oppnå frivillig grunnlovsbeskyttelse ved å utnevne en «ansvarig utgivare» (ansvarlig redaktør) og søke om et «utgivningsbevis». For en del andre grupper, som for eksempel utgivere av periodiske skrifter, gjelder det et absolutt krav om et slikt bevis. Det er eierens ansvar å sørge for at det foreligger et utgivningsbevis, samt å gi melding til rett myndighet om hvem som er ansvarlig redaktør for skriftet.

Selv om reglene ikke er like for alle medier, er ytringsfrihetsvernet etter TF og YGL tuftet på en del felles prinsipper. For ytringer som faller inn under YGL og TF, gjelder det et «ensamansvar». Prinsippet innebærer at kun én av de som har medvirket ved fremstillingen av en ytring, kan holdes straffe- og erstatningsrettslig ansvarlig for innholdet i ytringen. Hensikten med ordningen er å styrke ytringsfriheten, samt å gjøre det enkelt for den krenkede å identifisere den ansvarlige, noe som igjen er antatt å bidra til en raskere behandling i rettssystemet.

Utgangspunktet er at «ensamansvaret» påhviler utgiveren. Ansvaret er imidlertid suksessivt. Kan det ikke plasseres hos den primært ansvarlige, kan den neste i ansvarskjeden holdes ansvarlig. Ansvaret er videre formelt, i den forstand at det er uten betydning om den ansvarlige har kjent til ytringens innhold.

Et annet prinsipp som står sentralt i den svenske ytringsfrihetsreguleringen, er prinsippet om «meddelarskydd». TF og YGL inneholder bestemmelser om kildevern, etterforskningsforbud, meddelerfrihet og anskafferfrihet, som alle springer ut av dette prinsippet.

Kildevernsreglene innebærer at den som har bidratt til en ytring som publiseres i et medium som beskyttes av TF eller YGL, i prinsippet har rett til å forbli anonym. Dersom vedkommendes identitet blir kjent, kan det ikke reageres med straff eller annen offentligrettslig forfølgning. Journalister og andre som har hatt befatning med kilden, har som hovedregel taushetsplikt om vedkommendes identitet. Vernet går med andre ord lenger enn i norsk rett, hvor kildevernet utelukkende er formulert som en rett for journalisten til å nekte å oppgi sin kilde.

Etterforskningsforbudet innebærer at offentlige myndigheter som hovedregel ikke har rett til å foreta undersøkelser for å finne en anonym kilde, forfatter eller opphavsmann eller for å bringe klarhet i hvem som ellers har bidratt til offentliggjøring av en ytring. Etterforskningsforbudet er straffesanksjonert.

Bestemmelsene om meddeler- og anskafferfrihet er andre utslag av prinsippet om «meddelarskydd».

Sammen med etterforskningsforbudet og kildevernet er meddelerfriheten ment som et middel mot utilbørlig påtrykk fra arbeidskolleger, ledere og andre. For at en meddeler skal beskyttes, kreves at meddelelsen skjer med publisering som formål og at meddelelsen rettes mot en bestemt mottaker. Meddelerfriheten gjelder i betydelig utstrekning også for ytringer som i andre sammenhenger omfattes av taushetsplikten.

Den danske medieansvarsloven fra 1991 inneholder bestemmelser om hvem som kan pålegges straff og erstatningsansvar for ytringer i massemediene. Ansvarssystemet kjennetegnes ved at personkretsen som kan holdes ansvarlig, er begrenset i forhold til de alminnelige reglene om straff- og erstatningsansvar.

Hovedformålet bak medieansvarsloven er å sikre ytrings- og informasjonsfriheten.

Også i dansk rett tilstrebes så få ansvarssubjekter som mulig, uten at systemet er like konsekvent gjennomført som i Sverige. Ansvar kan bare pålegges forfatteren av en artikkel, redaktøren og utgiveren. Alle andre medvirkere er fritatt for ansvar.

Ansvarsfordelingen mellom forfatter og redaktør avhenger av om forfatteren er navngitt eller ikke, samt av om forfatteren er en fast medarbeider ved skriftet eller ikke. Redaktørens faktiske kunnskap om innholdets rettsstrid er også av betydning. Systemet innebærer blant annet at en redaktør kan holdes ansvarlig for signerte ærekrenkende ytringer som stammer fra en forfatter utenfor avishuset bare dersom han visste at beskyldningene var usanne. Visste han ikke dette, kan bare forfatteren holdes ansvarlig. Se NOU 1999: 27 s. 209, der det også er gitt andre eksempler på hvordan ansvarsreglene slår ut i praksis.

Ordningen er ment å sikre uavhengige skribenter en større faktisk ytringsfrihet enn i et system som det norske, hvor redaktøren som utgangspunkt har fullt ansvar for alt innhold i egen publikasjon.

For radio og fjernsyn gjelder det særlige regler for direkte sending, som reduserer redaktørens ansvar for andres ytringer.

Utgiverens ansvar er subsidiært og aktualiseres bare dersom redaktøren ikke kan holdes ansvarlig, for eksempel fordi vedkommende ikke er strafferettslig tilregnelig eller ikke er hjemmehørende i Danmark.

Utover ansvarsreglene inneholder den danske medieansvarsloven regler om god presseskikk, tilsvarsrett («genmæle») og det offentlig oppnevnte klageorganet Pressenævnet . Som etter norsk rett finnes reglene om kildevern i rettspleielovene.

8.2.4 Nærmere om Ytringsfrihetskommisjonens forslag

Utgangspunkter

Ytringsfrihetskommisjonen foreslår ikke å innta regler eller overordnede prinsipper for ansvarsplassering i Grunnloven. Kommisjonen anbefaler imidlertid at det settes i gang et utredningsarbeid med sikte på en regulering av spørsmål om ansvarsplassering, kildevern og referatprivilegier i den alminnelige lovgivningen, jf. NOU 1999: 27 s. 182. Om arbeidet munner ut i et forslag om en egen medielov, en medieansvarslov eller kun revisjon av eksisterende lovverk, er etter kommisjonens syn ikke avgjørende. Det sentrale er at det gis regler med et vidt anvendelsesområde. Både trykt skrift, film og video, kringkasting, internett og annen elektronisk offentliggjøring av ytringer bør etter kommisjonens syn omfattes av det nye regelverket, jf. NOU 1999: 27 s. 187.

Kommisjonen mener at grensene mellom det lovlige og ulovlige bør være medienøytrale, men åpner for at reglene om ansvarsplassering et stykke på vei kan gjøres mediespesifikke. Den viser til at en slik anbefaling synes å harmonere med de forslag til lovendringer som Konvergensutvalget (jf. NOU 1999: 26) fremmet.

De nye reglene bør etter kommisjonens syn ivareta ønsket om en mest mulig fri og åpen debatt.

Ansvarsplassering

Etter kommisjonens syn kan ønsket om en mest mulig fri og åpen debatt særlig oppnås med en størst mulig grad av eksklusivt eneansvar. Samtidig presiseres det at et nytt lovverk bør hvile på et prinsipp om at det alltid skal finnes en ansvarlig, og at det skal være rimelig enkelt for den eller de fornærmede å bringe på det rene hvem dette er. Kommisjonen mener derfor at en ordning med suksessivt eneansvar fremstår som hensiktsmessig, jf. NOU 1999: 27 s. 182.

En ordning som innebærer en stor krets av mulige ansvarssubjekter, vil ifølge kommisjonen først og fremst være en fordel for den fornærmede. Oppnås ikke tilfredsstillende oppreisning ett sted, kan man forsøke hos en annen.

Også sett fra opphavspersonens ståsted kan det tilsynelatende være gunstig med mange ansvarlige. Her kommer det imidlertid inn regress­spørsmål som kan gjøre gleden kortvarig. Dessuten kan en stor krets av ansvarssubjekter øke risikoen for privat sensur og kontraheringsnektelser, noe som kan virke negativt inn på den faktiske ytringsfriheten.

Som et alternativ til ulike former for medvirkeransvar står eneansvaret, som Ytringsfrihetskommisjonen går inn for. Kommisjonen understreker at et eneansvar bør være eksklusivt , i den forstand at den utpekte bærer ansvaret alene. Ansvaret må videre være objektivt eller formelt . Den som er utpekt som eneansvarlig, må med andre ord ha dette ansvaret selv om vedkommende ikke faktisk har bidratt til ytringen eller kjent dens innhold. En redaktør med eneansvar vil følgelig være ansvarlig for avisens innhold også når han er på ferie. Dette utgjør en prosess­uell fordel for den fornærmede, som raskt kan bringe på det rene hvem som står ansvarlig.

Kommisjonen fremholder at hensynet til en effektiv kriminalitetsbekjempelse, som utgjør et bærende argument for det strafferettslige medvirkeransvaret, ikke utgjør noe argument mot et eneansvar. Det er ikke noe mål i seg selv å bekjempe ytringer. Tvert imot mener kommisjonen at det må være et mål å frembringe mange ytringer, etter forholdene også ytringer som balanserer på kanten av loven.

For å avdempe uheldige virkninger i tilfeller der den primært ansvarlige ikke kan gjøres ansvarlig, for eksempel på grunn av utilregnelighet, umyndighet eller emigrering, kan eneansvaret gjøres suksessivt .

For så vidt gjelder trykte skrifter, mener kommisjonen det er naturlig at kretsen av potensielle ansvarlige begrenses til forfatter, redaktør og utgiver, og at prioritetsrekkefølgen bør kunne variere. Også ved bruk av andre medier vil det normalt finnes en opprinnelig ytrer, en utgiver og en som «treffer avgjørelse om […] innhold», jf. straffeloven § 436. Utover kretsen forfatter, redaktør og utgiver bør man etter kommisjonens syn være forsiktig med å utpeke suksessivt ansvarlige.

Kommisjonen peker på at særlige problemer også knytter seg til ytringer med opphav utenfor norsk jurisdiksjon, jf. NOU 1999: 27 s. 188.

Ifølge kommisjonen bør et viktig formål med en lovrevisjon være å sikre at de tekniske medhjelperne ved internettkommunikasjon og annen tilsvarende kommunikasjon ikke tvinges inn i en rolle som privat sensurinstans. Kommisjonen mener at ansvar for internett-verter og liknende ikke bør oppstå før en tredjeinstans – for eksempel namsretten – har konstatert ulovlig innhold eller når aksessleverandør nekter å oppgi det aktuelle nettstedets identitet, jf. NOU 1999: 27 s. 188.

Kommisjonen drøfter spørsmålet om kretsen av suksessivt ansvarlige bør være mer begrenset ved bruk av straffansvar enn ved bruk av sivile sanksjoner, slik det er uttrykt ønske om fra pressehold. Trusselen om foretaksstraff kan føre til at utgiverne kontrollerer og legger press på sine redaktører. Foretaksstraff kan dermed motvirke arbeidet som mediene selv, regjeringen og Stortingets flertall har nedlagt for å styrke redaktørens uavhengighet i forhold til eierinteressene.

På den annen side er det fra mediehold akseptert at utgivere bør kunne holdes sivilrettslig til ansvar. Selv om et erstatningsansvar rent økonomisk kan være en mer følbar reaksjon enn foretaksstraff, er det vist til at straff utgjør noe fundamentalt annet enn erstatning. Utgivere som har en trussel om straff hengende over seg, kan derfor med større tyngde legge press på sine redaktører.

Kommisjonen har forståelse for synspunktet om at det bør være forskjeller mellom erstatnings- og straffansvar. Den mener at foretaksstraff er lite egnet i mediebedrifter der det finnes et redaksjonelt ansvar, og at de hensyn som taler for bruk av foretaksstraff ikke – eller i liten grad – slår til overfor mediebedrifter.

Ifølge kommisjonen blir spørsmålet om ansvar for utgiver – enten det gjelder straff eller sivilt ansvar – uansett av mindre betydning, dersom man baserer en ny ansvarsordning på et prinsipp om eksklusivt eneansvar. Som regel vil den fornærmede ha en ansvarlig redaktør å holde seg til. Utgiver vil bare være aktuell som ansvarssubjekt i de antatt få tilfellene hvor redaktøren ikke kan holdes ansvarlig.

Kommisjonen synes å åpne for ansvar også for utgiveren i større erstatningssaker etter ulovlige ytringer. Et eneansvar for en gjennomsnitts redaktør, som ikke vil kunne bære et økonomisk ansvar på flere millioner kroner, kan gi urimelige resultater.

Andre problemstillinger som etter kommisjonens syn bør drøftes i forbindelse med et slikt lovarbeid, er om et eneansvar bare bør innrømmes når den eneansvarlige og de suksessivt ansvarlige har registrert ansvarsordningen i et offentlig register, slik ordningen er i Sverige og Danmark, jf. NOU 1999: 27 s. 187.

Kildevern og anonymitetsrett

En hovedbegrunnelse for en eneansvarsordning er at den åpner for at den opprinnelige ytrer kan være anonym. Anonymitet kan noen ganger være nødvendig, blant annet for å avdekke kritikkverdige eller uheldige forhold av allmenn interesse. Det kan også gi personer i bestemte posisjoner muligheter for å delta i debatter de ellers ville ha vært avskåret fra å delta i. Ytringsfrihetskommisjonen mener derfor at retten til anonymitet bør lovfestes, jf. de svenske bestemmelsene i TF kapittel 3 og YGL kapittel 2, jf. NOU 1999: 27 s. 188. Kommisjonen mener at reglene om kildevern må ses som en del av anonymitetsretten.

Reglene om kildevern i straffeprosessloven § 125 og tvistemålsloven § 209 a bør etter kommisjonens syn også gjelde ved elektronisk publisering av ytringer.

Referatprivilegiet

Ytringsfrihetskommisjonen mener det vil bidra til rettslig klarhet om reglene om ansvarsfrihet for dekkende referat (referatprivilegiet) lovfestes. Selv om en tilpasning til EMK artikkel 10 kan skje gjennom rettspraksis, mener kommisjonen at en lovfesting er å foretrekke. Det vises til at norsk injurierett ikke bør bli unødig komplisert, noe som lett kan bli konsekvensen dersom mange av grensene er trukket opp i rettspraksis og ikke kan leses ut av lovteksten, jf. NOU 1999: 27 s. 188.

Etter kommisjonens oppfatning er det et minstekrav at det må være samsvar mellom allmennhetens rettslige informasjonskrav og medienes referatprivilegium. Fordi mange ikke har noen praktisk mulighet til selv å besøke alle etater og fora, men er avhengig av mediene som mellomledd, mener kommisjonen at dette er nødvendig for å gjøre allmennhetens informasjonskrav til en realitet.

Ytringsfrihetskommisjonen mener at det også, ut over tilfeller der referatet gjelder kilder som dekkes av allmennhetens informasjonskrav, bør gjelde en hovedregel om ansvarsfrihet for referenten. I slike tilfeller bør det likevel skje en vurdering av sakens offentlige interesse og liknende, jf. NOU 1999: 27 s. 187.

Kommisjonen advarer generelt mot «tilstander der allmennheten må nøye seg med å få vite at grove beskyldninger eller kraftige påstander er fremsatt i saker av offentlig interesse, men der allmennheten ikke kan skaffe seg kunnskap om beskyldningenes innhold fordi ingen tør formidle dem offentlig av frykt for ansvar», jf. NOU 1999: 27 s. 187.

Kommisjonen må trolig forstås slik at de skisserte endringene i systemet for referatprivilegier ikke er noen nødvendig følge om dens grunnlovsforslag blir vedtatt. Departementet antar at kommisjonens forslag må forstås slik at muligheten til å begrense referatadgangen prinsipielt må forankres i kommisjonens forslag til § 100 annet og tredje ledd.

Spørsmål om en mer omfattende felles lovgivning innen mediesektoren

Ytringsfrihetskommisjonen mener at en bør vente med å vurdere en mer overgripende felles lovgivning innen mediesektoren inntil regulering av kringkasting og telekommunikasjon ikke lenger kan begrunnes ut fra mangelen på frekvenser og nettkapasitet, jf. NOU 1999: 27 s. 97.

Som nevnt går kommisjonen inn for å regulere eller i det minste vurdere regulering av spørsmål om kildevern, referatprivilegier, ansvarsplassering og visse sider av den redaksjonelle uavhengighet, jf. NOU 1999: 270 s. 97 og s. 187. Om dette resulterer i en medieansvarslov eller kun revisjon av eksisterende regelverk, er ikke avgjørende for kommisjonen. Det vises ellers til NOU 1999: 27 s. 96-97 og s. 187.

8.2.5 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser går mot forslaget om å utrede behovet for en lovregulering av spørsmål om ansvarsplassering, kildevern og referatprivilegiet.

En rekke høringsinstanser uttrykker støtte til forslaget om en egen «medieansvarslov». Blant disse er Eierskapstilsynet , Allmennkringkastingsrådet , Norsk Redaktørforening , Norsk Presseforbund , Norsk Journalistlag , Norske Avisers Landsforening , Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening , Norsk Forum for Ytringsfrihet , Human-Etisk Forbund og Schibsted .

Også Norsk medieforskerlag og Høgskulen i Volda støtter Ytringsfrihetskommisjonens forslag om en egen medieansvarslov, selv om de mener at det ikke haster med en slik lov. Det vises til at debatten om juridisk og redaksjonell ansvarsplassering i nye medier bør få «rulle fritt» ennå en tid, idet vi fortsatt ikke har full oversikt over konsekvensene av den tekniske utviklingen på dette området.

8.2.6 Departementets vurdering

Departementet støtter Ytringsfrihetskommisjonens forslag om å utrede behovet for lovregulering av spørsmål som knytter seg til ansvarsplassering og kildevern/anonymitetsrett. Det vises til drøftelsen i det følgende.

Ansvarsplassering

Departementet tar ikke nå stilling til om det er ønskelig med en prinsipiell omlegging av systemet for ansvarsplassering i retning av en ordning med eneansvar i forholdet mellom forfatter, redaktør og utgiver eller aktører med tilsvarende funksjoner. En slik omlegging krever videre utredning – som departementet går inn for å foreta. Det må vurderes grundig hvilke konsekvenser en slik ordning vil ha for ytringsfriheten og hensynet til vern av dem som krenkes ved overskridelse av ytringsfrihetens grenser. Departementet vil likevel knytte noen foreløpige merknader til Ytringsfrihetskommisjonens synspunkter.

Andre enn forfatter, redaktør og utgiver bør, iallfall som den klare hovedregel, ikke kunne møtes med sanksjoner, verken av strafferettslig eller sivilrettslig art.

Departementet deler Ytringsfrihetskommisjonens oppfatning om at et eventuelt nytt regelverk om ansvarsplassering bør gis et vidt anvendelsesområde. Formålet med et slikt regelverk bør være å styrke ytringsfriheten, samtidig som en må sikre rimelige muligheter for å finne et ansvarssubjekt. Reglene om ansvarsplassering bør, så langt dette er mulig, søkes gjort medienøytrale, noe som kan gi et enklere regelverk.

Departementet mener, i likhet med Ytringsfrihetskommisjonen, at man bør være særlig forsiktig med å gjøre tekniske medhjelpere ansvarlig for ulovlige ytringer. Det vises til drøftelsen av ansvar for nettverter nedenfor. Departementet vil imidlertid holde åpent om det kan være behov for å holde tekniske medhjelpere eller distributører ansvarlige i tilfeller der det ikke finnes noe annet naturlig ansvarssubjekt innenfor norsk jurisdiksjon, eller der det er særlig vanskelig å gjøre ansvar gjeldende mot personer som oppholder seg utenfor Norge. Det vises til punkt 8.5.

En ordning med eneansvar kan tenkes å være ulik for strafferettslige reaksjoner og sivilrettslige reaksjoner, herunder mortifikasjon ved ærekrenkelser. Departementet er enig i at en trussel om straff rettet mot utgiver kan føre til press fra denne mot redaktøren. Dette tilsier at utgiveren ikke bør utsettes for straff. På den annen side knytter det seg prinsipielle betenkeligheter til å avskjære enhver mulighet for å anvende straff mot utgiveren. Et eksklusivt erstatnings- og oppreisningsansvar for redaktøren vil dessuten kunne føre til at denne legger bånd på seg i for stor grad. En slik ordning kan dessuten gå ut over de krenkedes behov for reparasjon i form av erstatning eller oppreisning ved overskridelse av ytringsfrihetens grenser. Behovet for nyanserte løsninger må veies mot ønsket om en noenlunde oversiktlig regulering av spørsmålene om ansvarsplassering.

Departementet finner det naturlig at en utredning om ansvarsplassering også drøfter om det bør innføres en mer vidtrekkende registreringsplikt enn den som i dag finnes i kringkastingsforskriften § 7-8. I denne sammenheng er det naturlig å se nærmere på de svenske bestemmelsene om utgiverbevis.

Særlig om tekniske videreformidlere på internett

Når ytringer av ulike slag kommuniseres via internett, innebærer det at en rekke forskjellige tekniske videreformidlere kommer i kontakt med ytringene. Disse består typisk av telekommunikasjonsselskaper, nettverter og aksessleverandører som sitter på kommunikasjonsfasilitetene. De ulike aktører som deltar i kommunikasjonsprosessen når ytringer publiseres over internett, er utførlig omtalt i NOU 1999: 26 Konvergens.

Ytringsfrihetskommisjonen advarer som nevnt mot å holde slike tekniske videreformidlere til ansvar, jf. NOU 1999: 27 s. 188 og punkt 8.2.4 foran. Også Konvergensutvalget advarer mot dette, jf. NOU 1999: 26 s. 151-152.

Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å gjennomføre e-handelsdirektivet i norsk rett (direktiv 2000/31/EF). Direktivet skal sikre fri bevegelighet av informasjon via internett innen EØS-området, samt sikre brukernes rettssikkerhet og tillit ved handel over internett. Det er særlig gjennomføringen av e-handelsdirektivet artikkel 14 om ansvarsfrihet for nettverter som reiser prinsipielle spørsmål i skjæringspunktet mellom hensynet til en effektiv kriminalitetsbekjempelse på den ene siden og hensynet til ytringsfrihet på den andre. Internett brukes i en omfattende utstrekning til distribusjon av ulovlig materiale, for eksempel barnepornografi.

Løsningen i direktivet er en annen enn den Ytringsfrihetskommisjonen anbefaler. Direktivet artikkel 14 krever bare ansvarsfrihet i tilfeller der tjenesteyteren mangler faktisk kunnskap om at han lagrer ulovlig materiale (faktisk villfarelse). Det krever ikke ansvarsfrihet der tjenesteyteren kjenner til materialet, men mangler kunnskap om at det lagrede materiale rettslig sett er ulovlig (rettsvillfarelse), for eksempel at innholdet på en hjemmeside som tjenesteyteren har gjort seg kjent med, overskrider grensen for hva som er ulovlige rasistiske ytringer etter straffeloven § 135 a. Det vil likevel ikke være i strid med direktivet dersom Ytringsfrihetskommisjonens forslag gjennomføres i norsk rett, fordi direktivets regler om ansvarsfrihet for mellommenn er minimumsregler.

I Ot.prp. nr. 4 (2003-2004) Om lov om endringer i lov om visse sider av elektronisk handel og andre informasjonssamfunnstjenester (e-handelsloven) er det ikke foreslått at nettverter skal innrømmes ansvarsfrihet i særlig grad utover det direktivet krever. Det er i hovedsak hensynet til en effektiv kriminalitetsbekjempelse som ligger bak gjennomføringsbestemmelsen, samt det forhold at en utvidelse av ansvarsfriheten utover direktivets minimumskrav vil kunne gi uoverskuelige konsekvenser (se lovforslaget § 18).

Hensynet til ytringsfriheten er søkt ivaretatt ved den nærmere utformingen av den foreslåtte ansvarsfrihetsbestemmelsen, hovedsakelig gjennom merknadene til § 18, som innebærer at det skal praktiseres en «myk» rettsvillfarelsesregel (Ot.prp. nr. 4 (2003-2004) s. 39 jf. s. 27):

«Departementet mener at nettverten som teknisk formidler står i en slik posisjon at det ikke er grunn til å anvende rettsvillfarelsesnormen strengt. […] Dersom det ligger en utvidet norm til grunn vil presset for å fjerne materialet ved påstand om ulovlighet bli mindre. Det kan være svært vanskelig å avgjøre om en ytring er lovlig eller ikke. Etter departementets oppfatning vil det derfor være urimelig å forvente at en nettvert vil ha kompetanse til å foreta en slik vurdering korrekt. Det må gis rom for feilvurderinger i noe større grad enn hva som ellers er akseptert. En utvidet rettsvill­farelsesnorm vil på denne måten bedre ivareta hensynet til ytringsfriheten. […] Dersom nettverten foretar en aktsom vurdering av den aktuelle informasjonen, bør han følgelig kunne påberope seg ansvarsfrihet.»

Etter departementets vurdering er den valgte løsningen ikke problematisk i forhold til ytringsfriheten etter EMK artikkel 10. Departementet legger også til grunn at en slik løsning vil være forenlig med forslaget til grunnlovsbestemmelse om ytringsfriheten.

Pekeransvar på internett

Ytringsfrihetskommisjonen drøfter ikke spesielt forholdet mellom ansvaret for pekere på internett og ytringsfriheten. I det følgende vil departementet knytte noen bemerkninger til emnet.

Spredning av informasjon på internett skjer hovedsakelig via såkalt hypertekst (jf. «Hypertext Transfer Protocol» («http»)). Dersom brukeren klikker på en hypertekst (som regel en uthevet tekstlinje), blir vedkommende automatisk adressert til den internettside mv. som hyperteksten viser til. Slik anvendelse av hyperteksten kalles gjerne linking eller peking og har medført at det har oppstått ulike spørsmål om straffansvar eller sivilrettslig ansvar – for eksempel erstatningsansvar – for pekere og linker. Dels kan det være spørsmål om de handlingsnormer som gjelder på området, er overtrådt, for eksempel om den objektive gjerningsbeskrivelsen i en straffebestemmelse er oppfylt. Dels er spørsmålet om eventuelle krav til subjektiv skyld – typisk forsett eller uaktsomhet – er oppfylt.

I mangel av særregulering blir det her et spørsmål om å anvende alminnelige bestemmelser – for eksempel straffelovens regler om ærekrenkelser – og prinsipper som er utviklet i rettspraksis. For både de objektive vilkår og de subjektive vilkår kan det bli spørsmål om reglene må modifiseres gjennom innskrenkende tolkning eller liknende av hensyn til ytringsfrihet.

For det første kan selve pekeren etter omstendighetene ha en slik funksjon at den er ulovlig i seg selv. For eksempel kan pekeren sies å gjøre et åndsverk «tilgjengelig for almenheten» i strid med opphavsmannens enerett, jf. åndsverkloven § 2 første ledd, eller det kan sies at den «overlater til en annen» barnepornografi, jf. straffeloven § 204 første ledd bokstav d.

Dersom den som har publisert pekeren, ikke kan regnes som direkte overtreder av det aktuelle straffebud, oppstår spørsmålet om pekerfunksjonen må anses som medvirkning til en ulovlig handling, dersom ytringen det pekes til er av ulovlig art og det aktuelle straffebudet har et medvirkningstillegg. For eksempel kan det være spørsmål om den som er ansvarlig for pekeren, «medvirker» til overtredelse av bestemmelser i åndsverkloven, jf. lovens § 54 annet ledd.

Ansvarsspørsmålene må trolig løses på bakgrunn av pekertypen. I juridisk teori og nordisk rettspraksis synes det å være lagt til grunn at forskjeller i pekerens funksjon ofte vil være avgjørende for ansvarsspørsmålet. Eksempelvis må en antakeligvis skille mellom såkalte overflatepekere, som tar brukeren til en hjemmeside (for eksempel http://www.vg.no), og såkalte dype pekere («deep linking»), som typisk overfører brukeren direkte til en datafil (for eksempel en musikkfil).

Rettstilstanden på området er uavklart. I den såkalte «Napster»-dommen (Eidsivating lagmannsretts dom 3. mars 2004) la retten til grunn at det å legge ut lenker til musikkfiler i et åpent datanettverk ikke var å gjøre verket «tilgjengelig for almenheten» ved fremføring etter åndsverkloven § 2, og at forholdet heller ikke kunne rammes som medvirkning etter åndsverkloven § 54. Den svenske Högsta Domstolens avgjørelse 15. juni 2000 referert i NJA 1. avdeling s. 292 går i motsatt retning. Det kan også vises til den danske Vestre Landsrets dom referert i UfR.2001.1572V og Oslo tingretts dom 27. oktober 2003 (ABC Startsiden).

Bruk av pekere som er beskrevet slik at det er åpenbart at den som klikker på linken, vil få tilgang til ulovlige ytringer (for eksempel en link som sier «klikk her så vil du få se barnepornografiske bilder»), vil – avhengig av hvordan straffebudet er utformet – kunne bli rammet som direkte overtredelse (for eksempel straffeloven § 204 om barnepornografi) og ikke bare som medvirkning. Når det gjelder mer ordinære pekere til et nettsted som inneholder ulovlige ytringer, vil vilkårene for direkte overtredelse av det aktuelle straffebud ofte ikke være tilfredsstilt. Det er derimot et mer åpent spørsmål om vedkommende tilfredsstiller vilkårene for medvirkning.

En peker må trolig regnes som en ytring som faller inn under EMK artikkel 10 nr. 1. Departementet legger til grunn at det å legge ut pekere må anses som en «ytring» i forhold til Ytringsfrihetskommisjonens forslag til ny Grunnlov § 100. Pekeransvaret må i så fall kunne forsvares i forhold til disse bestemmelsene.

Her som ellers må en veie hvilke konsekvenser et slikt pekeransvar vil få for ytringsfriheten på internett mot behovet for å holde den som står bak pekeren ansvarlig som medvirker, for eksempel av hensyn til en effektiv kriminalitetsbekjempelse eller for å verne andres økonomiske rettigheter. Det vil ofte være lite betenkelig av hensyn til ytringsfriheten å ilegge et medvirkeransvar der personen bak pekeren utviser forsett. Men særlige omstendigheter kan komme inn. For eksempel må det etter omstendighetene tas hensyn til alminnelige synspunkter om ansvarsfritak for videreformidling av ytringer.

Bestemmelser som rammer uaktsom medvirkning, for eksempel åndsverkloven § 54 annet ledd, kan stå i en annen stilling. Disse spørsmålene må trolig nyanseres. Departementet ser ikke grunn til å foreta en nærmere drøftelse her. Det er imidlertid naturlig at de ovenfor nevnte problemstillingene tas opp i en eventuell utredning av generelle regler om medieansvar, jf. nedenfor.

Kildevern og anonymitetsrett

Dersom det vedtas bestemmelser om ansvarsplassering som helt eller delvis gjøres medienøytrale, ser departementet også grunn til å gi reglene om kildevern i straffeprosessloven § 125 og tvistemålsloven § 209 a et videre nedslagsfelt. Regler om ansvarsplassering og kildevern har nær sammenheng. En journalist eller en redaktør som videreformidler andres ytringer, bør ikke kunne påberope seg kildevernsreglene uten samtidig å påta seg ansvaret for ytringens lovlighet. Skulle man tillate dette, vil den fornærmede i en del tilfeller stå uten en ansvarlig å forholde seg til.

Både Ytringsfrihetskommisjonen og Konvergensutvalget har foreslått at bestemmelsene gis en mer medienøytral utforming, blant annet slik at også elektronisk formidling av ytringer omfattes, jf. NOU 1999: 27 s. 188 og NOU 1999: 26 s. 152. Departementet slutter seg til dette.

Departementet finner det ellers naturlig å vurdere om dagens kildevernsbestemmelser bør suppleres med mer vidtrekkende bestemmelser, blant annet om rett til anonymitet og etterforskningsforbud. Slike bestemmelser bør blant annet ses i lys av erfaringene med de svenske bestemmelsene om «meddelarskydd», som det er redegjort for i punkt 8.2.3.

Referatprivilegier

Reglene om hvor langt mediene kan gå i gi dekkende referat fra ulike kilder uten å risikere ansvar for referatets innhold, har gjennomgått en betydelig utvikling i de senere år. De fleste aktuelle sakene har angått ærekrenkelser, men spørsmålet er også aktuelt på andre områder, for eksempel når det gjelder rasistiske eller andre hatefulle ytringer, jf. straffeloven § 135 a.

Etter departementets syn er det mulig kommisjonen er noe for kategorisk når den vil innrømme referatprivilegium (ansvarsfrihet for innholdet av dekkende referat) for enhver opplysning som er omfattet av informasjonskravet (offentlighetsprinsippet). Den synes å mene at privilegiet bør gjelde uavhengig av om saken eller de aktuelle opplysningene har allmenn interesse og uavhengig av om referenten er i god tro når det gjelder beskyldningens sannhet. Det er ikke innlysende at en referent alltid må fritas for ansvar for innholdet utelukkende med den begrunnelsen at opplysningen stammer fra et offentlig dokument, et åpent rettsmøte eller liknende. Et slikt absolutt prinsipp kan særlig tenkes å gå for langt når det gjelder adgangen til å referere fra forvaltningens saksdokumenter, idet forvaltningen behandler en lang rekke saker som ikke har allmenn interesse, eller hvor den enkelte opplysning er uriktig og misvisende. I rettssaker kan det være større grunn til å ha et slikt prinsipp, sml. Rt. 1952 s. 1259, som er omtalt i punkt 4.3.2.

Ytringsfrihetskommisjonen aksepterer at det kan reageres mot brudd på eventuelle referatforbud som et selvstendig forhold, jf. NOU 1999: 27 s. 189. Tanken er at media slipper å vurdere sannheten av det refererte, så lenge referatet er dekkende. Etter departementets syn er det ikke gitt at kommisjonens løsning vil føre til de gunstigste arbeidsforhold for journalister og andre som ønsker å formidle det som fremkommer i offentlige dokumenter eller åpne møter. Løsningen kan føre til at det nedlegges referatforbud i tilfeller der det ellers ikke ville være nødvendig. Dermed får myndighetene en oppgave som ligger nært opp til forhåndskontroll med ytringers publisering. Det er uansett vanskelig å se bort fra forhold knyttet til beskyldningens innhold og eventuelle skadelige virkninger når det skal avgjøres hvilken straff brudd på et referatforbud medfører.

Hensynet til å bringe klarhet i hvilke retts­regler som gjelder kan tale for at spørsmålet om rekkevidden av referatprivilegiene lovreguleres. Ønsket om fortsatt utvikling gjennom rettspraksis kan være et argument mot regulering nå. Det kan dessuten argumenteres for at det i dag er vanskelig å skille kategorien «referatprivilegier» fra andre omstendigheter som taler for eller mot ansvar for ytringer, særlig på bakgrunn av EMK artikkel 10. Etter departementets syn bør det uansett utredes om det vil være hensiktsmessig å lovfeste visse bestemmelser om referatprivilegier. En slik utredning kan hensiktsmessig skje i forbindelse med de øvrige spørsmål.

Egen medielov?

Departementet støtter Ytringsfrihetskommisjonen i at arbeidet med en mer vidtrekkende medielov bør utstå, i det minste til en eventuell medieansvarslov eller endringer i eksisterende lovverk er på plass. Etter at endringene har virket en stund, kan man eventuelt se nærmere på om det er ønskelig å samle større deler av norsk medielovgivning i én lov. Som pekt på av Ytringsfrihetskommisjonen og Konvergensutvalget, er det også grunn til å vente med en mer overgripende felles lovgivning til regulering av kringkasting og tele ikke lenger kan begrunnes ut fra mangelen på frekvenser og nettkapasitet.

8.3 Bør den redaksjonelle uavhengighet lovfestes?

8.3.1 Innledning

Ytringsfrihetskommisjonen drøfter om den redaksjonelle uavhengighet bør lovfestes, jf. NOU 1999: 27 s. 98-100. I dag er den redaksjonelle uavhengighet først og fremst forankret i Redaktørplakaten, som er utarbeidet i samarbeid mellom Norske Avisers Landsforbund (nå Mediebedriftenes Landsforening) og Norsk Redaktørforening. Redaktørplakaten er utarbeidet med tanke på avisredaktører, men i de senere år har også redaktører og utgivere fra andre medier sluttet seg til plakaten. Redaktørplakaten forutsetter at redaktøren deler sitt blads «grunnsyn og formålsbestemmelser». Innenfor denne rammen skal redaktøren være sikret en «fri og uavhengig ledelse av redaksjonen og full frihet til å forme avisens meninger, selv om de i enkelte spørsmål ikke deles av utgiveren eller styret». Det følger av plakaten at redaktøren har «det personlige og fulle ansvar for avisens innhold». Rettslig sett kan det være grunn til å regne med at bestemmelsene i redaktørplakaten mer eller mindre regelmessig inngår som en del av redaktørens tilsettingsvilkår.

Ytringsfrihetskommisjonen ser spørsmålet om lovfesting av den redaksjonelle uavhengighet i sammenheng med ønsket om å sikre «et mangfold av medier med stor grad av uavhengighet i forhold til omgivelsene og i forhold til hverandre», jf. NOU 1999: 27 s. 96. Når det gjelder hensiktsmessigheten av å lovfeste den redaksjonelle uavhengighet for å sikre mangfold og uavhengighet, uttaler kommisjonen (jf. NOU 1999: 27 s. 100):

«Det mest påtrengende problem idag synes å være den økende eierkonsentrasjon i de dominerende medier. Det gjelder såvel for dagsavisene som for forlagene. Eierkonsentrasjonen truer mangfoldet og uavhengigheten dels ved direkte påvirkning og dels indirekte gjennom krav til avkastning. En lovfesting av prinsippene i redaktørplakaten kan være en vei å gå. Det er i kommisjonen delte meninger om man bør gå inn på denne vei. Om man velger å lovfeste prinsippene i redaktørplakaten, bør det kanskje gjøres i en form som avgrenser gyldighetsområdet til de dominerende medier der problemet finnes. Andre veier kan være å gå videre når det gjelder informasjonsplikt og eierskapsreguleringer.»

8.3.2 Bakgrunnen for forslaget

I NOU 1995: 3 Mangfold i media ga Eierskapsutvalget uttrykk for at det bør vedtas en lov som pålegger alle norske mediebedrifter å ha en redaktør, samt en avtale mellom redaktør og eier som forplikter partene til å følge Redaktørplakaten.

Kulturdepartementet stilte seg opprinnelig bak Eierskapsutvalgets forslag, likevel slik at lovreguleringen burde knyttes an til Redaktørplakatens prinsipper, heller enn til dens ordlyd, jf. St.meld. nr. 18 (1996-97) punkt 4.3. Departementets syn fikk støtte fra flertallet i Stortingets familie-, kultur- og administrasjonskomité, jf. Innst. S. nr. 231 (1996-97).

I 1998 sendte Kulturdepartementet et forslag til lov ut på høring. Lovutkastet, som bygget på prinsippene i Redaktørplakaten, inneholdt en regel om at alle medieforetak skal ha en redaktør. Utkastet inneholdt for øvrig bestemmelser blant annet om redaktørens uavhengighet og informasjonsplikt om eierforhold. Lovforslaget var begrenset til å gjelde medieforetak som driver kringkastingsvirksomhet eller som utgir periodiske blader, aviser eller tidsskrifter med «nyhets- eller aktualitetsstoff». Det vises til Kulturdepartementets høringsnotat 10. februar 1998.

Under høringen ga Justisdepartementets lovavdeling uttrykk for at forslaget trolig var i strid med Grunnloven § 100. Begrunnelsen var at forslaget ville frata eiere av medieforetak muligheten til å ytre seg fritt gjennom egne publikasjoner.

Lovforslaget ble av den grunn ikke fulgt opp.

8.3.3 Nærmere om Ytringsfrihetskommisjonens syn

Ytringsfrihetskommisjonen peker på at dagens redaktørplakat spiller en viktig rolle, og at prinsippet om redaksjonell uavhengighet står sterkt som allmenn norm. Kommisjonen ser dette som klart positivt for ytringsfriheten.

Kommisjonen uttrykker for det første bekymring over den stadig økende eierkonsentrasjonen i de store mediebedriftene. Den mener videre at utviklingen bør påkalle kritisk oppmerksomhet. For det annet understreker den «at det må være en nær sammenheng mellom frihet og ansvar, og at dette bør konsentreres i en synlig redaktørfunksjon», jf. NOU 1999: 27 s. 97-98.

Kommisjonen legger til grunn at en lovfesting av den redaksjonelle uavhengighet ikke vil komme i konflikt med forbudet mot forhåndskontroll i dens forslag til ny § 100, forutsatt at det i loven inntas et forbehold av den art som ligger i Redaktørplakatens henvisning til «grunnsyn og formålsbestemmelser», jf. NOU 1999: 27 s. 98.

Kommisjonen drøfter om en lovfesting av prinsippet om redaksjonell uavhengighet vil kunne tjene til å sikre ytringsfriheten ut over det man allerede har vunnet ved den eksisterende avtalen. Kommisjonen anfører først flere argumenter mot lovfesting :

Det bør være nær sammenheng mellom frihet og ansvar. Så lenge noe av ansvaret ligger hos utgiver, bør også noe av «friheten» ligge her.

Begrensningene i retten til å ytre seg som vil følge av en lovfesting av den redaksjonelle uavhengighet, kan virke urimelige når man kommer utenfor området for de dominerende massemediene. For foreninger som utgir et medlemsblad eller liknende, mener kommisjonen at en slik «absoluttering av redaksjonell uavhengighet» må fremstå som «et fremmedelement fra en annen virkelighet».

Redaktøren kan, iallfall i prinsippet, representere en like stor trussel mot ytringsfriheten som utgiver. Ifølge kommisjonen består trusselen da ikke i en konsentrasjon av økonomisk makt, men i en konsentrasjon omkring en virkelighetsforståelse utviklet i et relativt isolert pressemiljø.

Ved å ønske seg utgivere som ikke er interessert i mediets innhold, ber man i en viss forstand om utgivere som legger vekt på profitten. Slike utgivere kan ha en betydelig indirekte (og uheldig) innflytelse på innholdet. På lang sikt kan derfor en lov som den foreslåtte virke mot sin hensikt ved å fremme kommersialiseringen.

Det kan bidra til mangfoldet om man både har publikasjoner med en (nær) fullstendig redaksjonell uavhengighet når det gjelder den løpende redigering og publikasjoner med ideologisk eierskap, der utgiver har en høy grad av kontroll med innholdet.

Ved at Kulturdepartementet i sitt lovforslag åpner for at grunnsyn og formål kan bestemmes av utgiver, imøtekommes mange av betenkelighetene som er nevnt ovenfor. På den annen side kan det sies at det bekrefter betenkelighetenes gyldighet.

Kommisjonen presenterer deretter en del argumenter for lovfesting av den redaksjonelle uavhengighet.

En lovfesting vil styrke det prinsipielle utgangspunktet. Enkelte hevder også at den redaksjonelle uavhengighet ikke alltid praktiseres så konsekvent som man gjerne tror. Det kan derfor være behov for en styrking av dette prinsippet.

Lovfesting av prinsippet betyr ikke at utgiveren vil være avskåret fra å bestemme grunnsyn og formål. Utgiveren kan fortsatt stille opp tilspissede politiske formål og stramme ideologiske rammer for redaktøren.

Utgiveren er nesten alltid en juridisk person som uansett er forpliktet til å utse en ansvarlig redaktør. En lovfesting vil med andre ord befeste det som allerede er lovens og det praktiske livs system.

Motargumentet om at det ikke bør lovfestes en regel om absolutt redaksjonell uavhengighet dersom redaktøren ikke også har et absolutt eneansvar, har begrenset gyldighet. Både i redaktørplakaten og i Kulturdepartementets lovforslag legges det opp til at redaktørens uavhengige redigering uansett skal skje innenfor de rammer som utgiver har trukket opp.

En lovfesting av redaktørens uavhengighet er bare ment å komme til anvendelse der utgiveren selv velger ikke å være redaktør, og bare i forhold til den daglige redigeringen. En lovfesting vil ikke være til hinder for at en utgiver som har saklig grunn for å fjerne en redaktør, selv overtar redaktørfunksjonen.

En lovfesting vil ikke begrense ytringsfriheten i større grad for medieeiere enn for andre. Enhver fysisk og juridisk person vil fortsatt ha full frihet til å trykke og utgi sine meninger uredigert av andre, for eksempel i spesielle trykksaker, via internett eller gjennom reklame. Dersom ytringene ønskes spredt gjennom de etablerte massemediene, vil imidlertid medieeiere – i likhet med alle andre – måtte akseptere redigering fra den som er utpekt som ansvarlig redaktør.

8.3.4 Høringsinstansenes syn

Til sammen åtte høringsinstanser uttalte seg om forslaget Eierskapsutvalget la frem i NOU 1995: 3 Mangfold i media om å lovfeste et prinsipp om redaksjonell frihet. Samtlige åtte høringsinstanser ( Norsk Redaktørforening , NTB , Høgskolen i Oslo , Den norske Forleggerforening , Orkla Media , TV 2 , Norsk Journalistlag og Landslaget for Lokalaviser ) var i utgangspunktet positive til forslaget.

Norsk Journalistlag og Landslaget for Lokalaviser mente likevel at staten, lovverket og domstolene bør befatte seg minst mulig med redaksjonelle prinsipper og medienes innhold, og at selv­justis prinsipielt er å foretrekke.

Norsk Redaktørforening la i sin kommentar vekt på at en reell redaksjonell frihet også forutsetter sikring mot redaktørskifter på grunnlag av press fra særinteresser. Utover dette uttalte foreningen at Redaktørplakatens prinsipp om redaksjonell frihet kan være utgangspunktet, men at man lovteknisk bør finne andre løsninger enn å lovfeste plakaten, jf. St.meld. nr. 18 (1996-97) punkt 4.3.

I forbindelse med høringen av NOU 1999: 27 ble det klart at også Den Norske Fagpresses Forening , A-pressen og Schibsted støtter tanken om en lovfesting av prinsippene som ligger til grunn for Redaktørplakaten. Selv om disse prinsippene allerede står sterkt i mediemiljøene, mener Schibsted at en lovfesting vil representere en ytterligere vektlegging av den redaksjonelle uavhengighet. En lovfesting kan også være av betydning dersom nye eiere skulle få innflytelse i det norske mediemarkedet. A-pressen forutsetter på sin side at den rett utgiver i dag har til å fastsette grunnsyn og formål, samt forhold som utgivelsesfrekvens, format og budsjettrammer mv., reflekteres ved en lovfesting.

Norsk Journalistlag mener det er uheldig å unnta medier med vekt på underholdning fra et lovmessig vern av redaksjonell uavhengighet, og at lovforslaget derfor ikke bør avgrenses til å gjelde «publikasjoner med nyheter og aktualitetsstoff».

Norske Avisers Landsforening (nå Mediebedriftenes Landsforening) mener på sin side at det ikke er behov for eller ønskelig å lovfeste et prinsipp om redaksjonell uavhengighet. Foreningen kan ikke se at det er påvist konkrete forhold som tilsier en lovfesting, for eksempel i form av skadelige angrep på den redaksjonelle frihet, og mener at de allerede innførte eierskapsreguleringene reduserer behovet for en slik lovfesting. Foreningen viser for øvrig til at en lovfesting vil kunne føre til utgivere som ikke er interessert i mediets innhold, og som legger stor vekt på profitt.

8.3.5 Departementets vurdering

Etter departementets syn bør en ta opp igjen spørsmålet om lovfesting av den redaksjonelle uavhengighet. Hensynene bak en slik lovfesting bør veie tyngre enn at lovgiverne bør være forsiktige med å gripe inn i interne kompetanseforhold i medievirksomhetene.

Departementet legger til grunn at en lovfesting av prinsippet om redaksjonell uavhengighet ikke kommer i konflikt med forslaget til forbud mot forhåndskontroll, forutsatt at loven tar vare på den typen forbehold som ligger i Redaktørplakatens henvisning til «grunnsyn og formålsbestemmelser».

I St.meld. nr. 57 (2000-2001) (mediemeldingen) pekte Kulturdepartementet på at lavere etableringskostnader, blant annet på grunn av utviklingen av ny teknologi, vil kunne medføre at nye aktører kommer inn på eiersiden i norske medier. Ifølge departementet har man ingen garanti for at nye eiere vil vise like stor respekt og forståelse for prinsippet om redaksjonell uavhengighet som medieeiere i Norge tradisjonelt har gjort. Kulturdepartementet ønsket derfor å styrke redaktørinstituttets stilling. Med dette som utgangspunkt varslet departementet at det vil legge frem et forslag om lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten, forutsatt at Stortinget vedtar en grunnlovsbestemmelse som åpner for dette, jf. St.meld. nr. 57 (2000-2001) s. 71.

Flertallet i Stortingets familie-, kultur- og administrasjonskomité (alle unntatt Fremskrittspartiets medlemmer) støttet forslaget om en slik lovregulering, forutsatt at Grunnloven åpner for dette, jf. Innst. S. nr. 142 (2000-2001).

Departementet ser at en lovregulering kan bidra til ytterligere å befeste prinsippet om redaksjonell uavhengighet, som i dag står sterkt i det norske mediemiljøet. Mye tyder på at utviklingen går i retning av en stadig økende grad av eierkonsentrasjon innenfor de største mediebedriftene. Til dette kommer at investeringer i dag, også innenfor mediebransjen, ofte skjer på tvers av landegrensene. Det kan ikke utelukkes at det vil komme sterke og dominerende eiere inn i det norske mediemarkedet, som ikke har den samme respekten for prinsippet om redaksjonell uavhengighet som en har vært vant til. På den annen side kreves det gode grunner for å gripe inn i de interne kompetanseforholdene i virksomhetene. Departementet viser ellers til Ytringsfrihetskommisjonens argumenter for og mot en lovfesting av den redaksjonelle frihet.

Et slikt forslag bør gis en utforming som – så langt det er mulig – tar høyde for og avdemper hensynene som taler mot en lovregulering. En grunnleggende forutsetning er at en lov om redaksjonell uavhengighet ikke griper inn i eierens rett til å stille opp mer overordnede mål og retningslinjer for redigeringen. Dette er avgjørende for at investeringer i medieforetak skal være interessante, også av andre enn rent kommersielle beveggrunner. En lovfesting bør heller ikke være til hinder for at organisasjoner og andre som gir ut medlemsblader og liknende til en begrenset krets, skal kunne fortsette med dette, uten å bli tvunget til å opprette vanntette skott mellom utgiver og redaktør.

Etter departementets syn bør lovregler om redaksjonell uavhengighet gjøres mest mulig medienøytrale.

8.4 Reaksjonssystemet ved overskridelse av ytringsfrihetens grenser

8.4.1 Alminnelige synspunkter

Ytringsfrihetskommisjonens forslag til lovendringer som følge av forslaget til ny grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet gjelder i hovedsak grensen mellom de lovlige og ulovlige ytringene. Allerede det at det settes forbud mot en ytring, må betraktes som et inngrep i ytringsfriheten. I NOU 1999: 27 kapittel 8.2 drøfter Ytringsfrihetskommisjonen spørsmålet om hvordan det bør reageres når det er fremsatt en ulovlig ytring, det vil si hvordan reaksjonssystemet bør være utformet. Bakgrunnen for at kommisjonen drøfter spørsmålet, er at valg av reaksjonssystem påvirker ytringsfriheten. Med bakgrunn i mandatet konsentrerer kommisjonen seg om reaksjonssystemet ved ærekrenkelser.

Kommisjonen mener at reaksjonssystemet bør ta utgangspunkt i den krenkedes behov for å få skaden gjenopprettet, jf. NOU 1999: 27 s. 195. Det gjelder både ved ærekrenkende beskyldninger og ved utsagn av annen art. Kommisjonen synes å være noe mer skeptisk til å legge vekt på reaksjonenes preventive funksjon. Kommisjonen gjennomgår deretter ulike reaksjoner, særlig med tanke på reaksjonssystemet ved ærekrenkelser. Krenkelser av privatlivets fred er også omtalt noen steder, mens andre krenkelser omtales mer sporadisk, slik som overtredelse av straffeloven § 135 a (rasistiske og andre hatefulle ytringer) og § 142 («blasfemiparagrafen»).

Formålet med straff som reaksjon er først og fremst preventivt, ved at det skal avholde noen fra å begå straffbare handlinger. Kommisjonen peker på at formålet med erstatning for økonomisk tap først og fremst er å gjenopprette den skade som er skjedd. Også oppreisning for ikke-økonomisk skade har i noen grad til formål å gjenopprette, men både erstatning og ikke minst oppreisning kan ha en viss avskrekkende (preventiv) betydning. Kommisjonen peker på at mortifikasjon (ved ærekrenkelser) vil oppfattes slik at fornærmedes ære er gjenopprettet. Samtidig vil mortifikasjon innebære en form for fordømmelse av den som har fremsatt det ærekrenkende utsagn. Mortifikasjon har derfor også preventiv virkning.

Kommisjonen har enkelte merknader om kunngjøring av dommer, inndragning, og beklagelser/dementier, jf. NOU 1999: 27 s. 194-195. Dessuten gis en kortfattet omtale av medias selvjustis, jf. NOU 1999: 27 s. 195. Det vises til punkt 8.4.7 nedenfor.

Departementet er enig med kommisjonen i at formålet om gjenoppretting står særlig sentralt når reaksjonssystemet mot ytringer skal utformes. Det er likevel grunn til å understreke at prevensjonshensynet kan komme inn med tyngde i visse tilfeller, særlig der det er om å gjøre å unngå ytringer som er klart uønskede. Eksempler på dette er barnepornografi, grove krenkelser av taushetsplikt (både offentlige og private interesser) mv. Også ved grove og gjentatte ærekrenkelser kan det være behov for å gripe inn med straff. Det vises til punkt 8.4.2.

Departementet vil dessuten peke på at det kan være spørsmål om å nyansere eller variere reaksjonen alt etter hvilke interesser som krenkes ved overskridelse av ytringsfrihetens grenser. Æresfølelsen og omdømmet kan ses på som personlige interesser, samtidig som krenkelse her klart nok også kan ha økonomiske følger, slik at erstatning for økonomisk tap kan være aktuelt. Andre interesser kan i større grad verne autoriteter, slik som staten eller religionen, uten at økonomiske interesser nødvendigvis er involvert. I noen tilfeller er det mer rendyrkede økonomiske interesser som vernes, for eksempel når en bedrift har adgang til å fastsette taushetsplikt om forretningshemmeligheter.

Det er grunn til å fremheve at en reaksjon mot ulovlige ytringer uansett bør være forholdsmessig. Det gjelder både valg av reaksjonstype og hvor streng den konkrete reaksjonen skal være. Departementet vil peke på at Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) i flere saker har lagt en viss vekt på reaksjonens art og omfang ved vurderingen av om et inngrep i ytringsfriheten har krenket EMK artikkel 10. Et eksempel på dette er saken Wabl mot Østerrike (dom 21. mars 2000), der Østerrike ble frifunnet. Spørsmålet i saken var om et domstolsfastsatt forbud om å gjenta beskyldninger mot en avis om at den hadde drevet «nazi-journalistikk», var forenlig med artikkel 10. I dommen ble det vist til at det nasjonale, domstolsfastsatte forbudet var begrenset til å forby ytreren fra å gjenta utsagnet om den konkrete artikkelen utgjorde «nazi-journalistikk» eller liknende utsagn. Ytreren hadde fremdeles rett til å uttrykke sin mening om avisens reportasjer på annen måte. Andre eksempler på at reaksjonens art eller omfang har hatt betydning, er EMDs dom i saken Perna mot Italia (dom 6. mai 2003, storkammer). Mortifikasjon av ærekrenkelser er en reaksjonsform som har likhetstrekk med reaksjonen i Wabl-saken. En annen beslektet reaksjon er Markedsrådets og Forbrukerombudets kompetanse etter markedsføringsloven 16. juni 1972 nr. 47 §§ 12 og 14 til å forby noen å gjenta et villedende reklameutsagn.

Prosessuelle regler som gjelder for behandling av saker der ytringsfriheten er involvert, kan dessuten ha betydning for ytringsfrihetsvernet i praksis. Det kan dels være tale om hvem som kan avgjøre konflikter, og dels hvilke nærmere regler som gjelder for prosessformen. Valg av prosessform kan bidra til at like tilfeller behandles likt og at til misbruk av rettsapparatet hindres.

Et alternativ til tradisjonelt rettslige reaksjoner mot ytringer er kontroll som skjer på grunnlag av bransjeetiske regler eller retningslinjer. Pressens Faglige Utvalg håndhever Vær Varsom-plakaten. Departementet viser til omtalen i NOU 1999: 27 s. 61, 127 og 195.

8.4.2 Straff som reaksjon

Straff virker i hovedsak preventivt. Ytringsfrihetskommisjonen mener derfor at straff som reaksjonsform bør skyves mer i bakgrunnen, og begrenses til de mer alvorlige krenkelser. Den krenkede har først og fremst behov for å få skaden gjenopprettet. Kommisjonen mener derfor at straff kan virke som en uhensiktsmessig og utilstrekkelig reaksjonsform, sett fra den krenkedes side. Til dette kommer at straff ikke alltid kreves og at straffen for ærekrenkelser – i saker hvor straff kreves og kravet tas til følge – normalt er begrenset til bøter. Kommisjonen antar derfor at den krenkede normalt vil se seg bedre tjent med å kreve mortifikasjon, erstatning eller oppreisning.

Straffelovrådet anser injurievernet for å være tilstrekkelig utbygget på annen måte og antar at personer som mener seg utsatt for et urettmessig angrep, først og fremst vil være interessert i å bli renvasket, jf. NOU 1995: 10 s. 58-59. Dette oppnås best ved mortifikasjon, erstatning og oppreisning. For de aller fleste fornærmede er det av underordnet betydning å se injurianten straffet. Til dette kommer at det anses som lite hensiktsmessig og unødig kompliserende at fornærmede på dette rettsområdet skal kunne velge mellom å gå til sak etter sivilprosessens eller straffeprosessens former.

Etter Straffelovrådets oppfatning bør det fremdeles reageres med straff i injuriesaker som gjelder særlig alvorlige forhold. Som eksempler nevnes ærekrenkelser mot bedre vitende eller vedvarende krenkelser fra samme injuriant, som kan hende er insolvent og ikke lar seg stanse av sivile søksmål med krav om mortifikasjon og oppreisning, se NOU 1995: 10 s. 59. I slike tilfeller mener Straffelovrådet at det normalt bør finne sted en strafforfølgning fra det offentliges side. Dersom adgangen til å gå til privat straffesak om ærekrenkelsen oppheves, bør derfor påtalemyndigheten – i større grad enn i dag – foreta en reell vurdering av om vilkårene for offentlig påtale er oppfylt.

Ytringsfrihetskommisjonen spør seg for øvrig om man bør gå enda et skritt videre og fjerne straff som en mulig reaksjonsform mot ærekrenkelser. Fordi ære, personlig integritet og verdighet av de fleste oppfattes som vesentlige verdier, antar kommisjonen imidlertid at det neppe blir forstått om disse godene gis et svakere rettslig vern enn for eksempel formuesverdier.

Påtalemyndigheten henlegger i stor utstrekning anmeldelser i ærekrenkelsessaker, enten på grunn av bevisets stilling eller fordi allmenne hensyn ikke krever påtale. Ytringsfrihetskommisjonen anbefaler at påtaleregelen i straffeloven § 251 videreføres for å begrense bruken av straff på dette området.

Etter Straffelovkommisjonens oppfatning bør det fortsatt eksistere et strafferettslig vern mot grove krenkelser av den enkeltes omdømme. I likhet med Straffelovrådet og Ytringsfrihetskommisjonen mener kommisjonen imidlertid at straffebestemmelsene på dette området bør gis et snevrere virkeområde enn i dag, slik at bare de mest alvorlige tilfellene rammes, jf. NOU 2002: 4 s. 339-340, 342-344 og 439-440. Straffelovkommisjonen mener at det for å reagere med straff bør kreves grov uaktsomhet med hensyn til den omstendighet at beskyldningen er usann, jf. NOU 2002: 4 s. 343.

Straffeloven § 247 benyttes i dag først og fremst som et grunnlag for krav om erstatning, oppreisning og mortifikasjon, som også er de viktigste sanksjonene sett fra den fornærmedes ståsted. Ved hjelp av disse reaksjonene oppnår den fornærmede både kompensasjon og æresoppreisning, samtidig som injurianten «får svi tilstrekkelig hardt», jf. NOU 2002: 4 s. 439.

Kommisjonen peker videre på at det har funnet sted en samfunnsmessig utvikling hvor «æren» tillegges stadig mindre vekt. Parallelt med denne utviklingen har ytringsfriheten blitt tillagt større vekt, både i domstolene og i samfunnet generelt. Rent faktisk viser dette seg ved at straff i stadig mindre utstrekning brukes som en sanksjon mot ærekrenkelser.

høringsinstanser uttalte seg om Ytringsfrihetskommisjonens forslag med hensyn til reaksjonssystemet. Fremstillingen nedenfor er derfor supplert med høringsuttalelser til NOU 1995: 10 og NOU 2002: 4.

For så vidt gjelder forslaget om å begrense bruken av straff ved injurier, bemerker Kriminalpolitisentralen (KRIPOS) at faren for å bli straffet også på dette området har en viss individual- og allmennpreventiv virkning, i alle fall i forhold til privatpersoner. Adgangen til mortifikasjon og oppreisning er ikke tilstrekkelig, og KRIPOS mener derfor at straffetrusselen ved injurier ikke bør fjernes.

Flere høringsinstanser, blant annet Amnesty International og Norsk Forbund for Lokal-tv , uttrykte støtte til forslaget om at rettslig ansvar for ytringer skal være klart foreskrevet i lov.

Norsk Redaktørforening og Schibsted mente på sin side at det ikke burde være adgang til å ilegge foretaksstraff i mediesaker.

Riksadvokaten gir i sin høringsuttalelse til NOU 1999: 27 uttrykk for at Ytringsfrihetskommisjonen generelt går for langt i sine forslag om avkriminalisering. Samtidig vises det til Riksadvokatens høringsuttalelse til NOU 1995: 10, hvor det blant annet heter:

«Riksadvokatens grunnsyn er at straff bare bør kunne nyttes dersom det ikke finnes andre hensiktsmessige alternativer. […] På bakgrunn av de alternative virkemidlene som kan tenkes, vil det etter riksadvokatens oppfatning ikke innebære noen betydningsfull svekkelse av personvernet om adgangen til å bruke straff overfor ærekrenkelser i det vesentlige oppheves. En slik endring innebærer på den annen side en styrking av ytringsfriheten.»

Riksadvokaten peker i samme høringsuttalelse på en rekke straffebud som kan komme til anvendelse ved grove krenkelser av personer, som for eksempel straffeloven §§ 135 a, 349 a, 390 og 390 a. Dette reduserer i noen grad behovet for straff for ærekrenkelser generelt. Høringsuttalelsen konkluderer likevel med at det «for enkelte særlig kvalifiserte tilfeller [º] trolig [vil] måtte beholdes en straffebestemmelse, f eks for uttalelser fremsatt i skadehensikt uten aktverdig grunn».

Straffelovkommisjonen gir i NOU 2002: 4 uttrykk for den samme grunnholdningen til bruk av straff ved ærekrenkelser som Ytringsfrihetskommisjonen, se punkt 4.5. Høringen av denne utredningen gjorde det klart at Den Norske Advokatforening og Human-Etisk Forbund støtter forslaget om å begrense straffebestemmelsene til bare å gjelde de mest alvorlige tilfellene. Ingen høringsinstanser gikk mot Straffelovkommisjonens forslag på dette punktet.

Departementets syn

Allment

Straffelovkommisjonen uttaler generelt (jf. NOU 2002: 4 s. 84):

«Straff kan […] være lite hensiktsmessig på grunn av menneskelige, samfunnsmessige og økonomiske omkostninger, Men for mange handlingstyper vil straff kunne være mer hensiktsmessig enn ingen reaksjon. Før man kriminaliserer slik atferd, bør det imidlertid undersøkes om andre, mindre inngripende rettsvirkninger av lovbrudd kan gi et like godt eller mer hensiktsmessig vern av de beskyttede interessene.»

Tilsvarende synspunkter følger av Sanksjonsutvalgets utredning, jf. NOU 2003: 15 Fra bot til bedring s. 20-22.

Departementet slutter seg til disse utgangspunktene, som også bør gjelde ved overskridelse av ytringsfriheten. Departementet vil tilføye at man av hensyn til ytringsfriheten bør utvise særlig varsomhet med å reagere med straff overfor ytringer. Det gjelder både ved ærekrenkelser og ved andre typer ytringer. Det vises til punkt 8.4.1.

Særlig om ærekrenkelser

Det er vanskelig å si noe sikkert om de eksakte årsakene til at det stadig sjeldnere reageres med straff overfor ærekrenkende utsagn. Departementet antar – som Ytringsfrihetskommisjonen, Straffelovrådet og Straffelovkommisjonen – at en hovedårsak ligger i at det å se injurianten straffet ofte fremstår som mindre viktig, sett fra den krenkedes ståsted. Det må antas at den krenkede først og fremst vil være opptatt av å få æren gjenopprettet, så langt det lar seg gjøre. Straff virker først og fremst preventivt, og er et lite egnet virkemiddel for å få æren gjenopprettet. Dette tilsier at straffen bør gis en mer tilbaketrukket rolle innenfor injurieretten, til fordel for de mer treff­sikre virkemidlene mortifikasjon, erstatning og oppreisning. Et felles kjennetegn ved disse sanksjonene er at de i større grad enn straffen virker gjenopprettende, samtidig som de også kan ha preventiv virkning. Æresoppreisningen skjer enten direkte (ved at et utsagn kjennes dødt og maktesløst) eller mer indirekte (ved at den krenkede tilkjennes erstatning eller oppreisning).

Reaksjonssystemet ved ærekrenkelser må vurderes under ett. En innsnevring av virkeområdet for straffebestemmelsene bør derfor ikke skje dersom man ikke samtidig sørger for at den krenkede gis tilfredsstillende alternative reaksjonsmuligheter. Departementet har ikke tatt stilling til om adgangen til å kreve ærekrenkende utsagn mortifisert bør videreføres, jf. punkt 8.4.4.

Straffelovkommisjonens forslag til ny straffelov omfatter bestemmelser som rammer offentliggjøring av private forhold (utkastet § 23-2) og hensynsløs atferd (utkastet § 26-10). Disse særbestemmelsene reduserer behovet for vidtrekkende generelle straffebestemmelser om ærekrenkelser.

Det synes imidlertid å være noe delte meninger om hvilke kriterier som bør være avgjørende for om straff skal kunne anvendes ved ærekrenkelser, samt om hvilke skyldkrav som bør stilles, jf. NOU 2002: 4 s. 342-343. Det synes også å være delte meninger om endringer bør skje ved å endre handlenormene, påtalereglene eller praktisering av opportunitetsprinsippet. Departementet vil ta stilling til den nærmere utformingen av straffebudene mot ærekrenkelser i forbindelse med oppfølgningen av NOU 2002: 4.

Enkelte spesielt utsatte grupper er gitt et særlig strafferettslig vern, blant annet gjennom straffeloven § 135 a. Det er ikke knyttet andre reaksjonsformer direkte til overtredelse av bestemmelsen. Dette, sammen med det forholdet at bestemmelsen bare rammer kvalifisert krenkende ytringer, gjør at behovet for bruk av straff er større enn i andre tilfeller. FNs rasediskrimineringskonvensjon artikkel 4 gjør det dessuten nødvendig å kunne reagere med straff mot visse rasistiske ytringer, jf. punkt 4.5.3. De foreslåtte grunnlovsendringene innebærer ikke at dette vernet bortfaller.

8.4.3 Særlig om privat strafforfølgning i saker om ærekrenkelser

Ytringsfrihetskommisjonen går inn for å oppheve adgangen til å gå til privat straffesak på grunnlag av ærekrenkelser, jf. NOU 1999: 27 s. 192. Kommisjonen nøyer seg på dette punktet med å vise til Straffelovrådets drøftelse i NOU 1995: 10 Reformer innen injurielovgivningen.

Straffelovrådet tilrår i NOU 1995: 10 å oppheve adgangen til å gå til privat straffesak på grunnlag av ærekrenkelser, jf. særlig s. 58-59. Straffelovrådet ser at det knytter seg betenkeligheter til en opphevelse av adgangen til å gå til privat straffesak vedrørende ærekrenkelser. Det vanlige er at påtalemyndigheten konkluderer med at allmenne hensyn ikke krever påtale, jf. straffeloven § 251, og at anmeldelser for ærekrenkelser henlegges uten etterforskning fra politiets side. Rådet frykter derfor at en opphevelse i praksis langt på vei vil innebære en avkriminalisering av injurier.

Som nevnt under punkt 8.4.2 mener Straffelovrådet at det fremdeles bør reageres med straff i injuriesaker som gjelder særlig alvorlige forhold. Dersom adgangen til å gå til privat straffesak oppheves, bør derfor påtalemyndigheten – i større grad enn i dag – foreta en reell vurdering av om vilkårene for offentlig påtale er oppfylt.

Straffelovkommisjonen mener at tiden er moden for å oppheve ordningen med private straffesaker i sin helhet, jf. NOU 2002: 4 s. 188-190. Kommisjonen viser til at Straffeprosesslovkomiteen i 1969 hadde atskillig sympati for tanken om helt å avskaffe private straffesaker. Det vises også til Straffelovrådets drøftelser av kritikken som er fremsatt mot ordningen i juridisk teori. Her er det blant annet anført at ordningen lett kan misbrukes og i praksis stort sett har fungert som en utblåsningsventil for kverulanter. Til dette kommer at det allerede i dag reises svært få private straffesaker i Norge. Dersom straffebestemmelsene om ærekrenkelser gis et vesentlig snevrere virkeområde, som kommisjonen foreslår, er det grunn til å anta at antallet slike saker vil bli redusert ytterligere.

Under høringen av Ytringsfrihetskommisjonens utredning var Kriminalpolitisentralen (KRIPOS) skeptisk til forslaget om å fjerne adgangen til å gå til privat straffesak ved ærekrenkelser. Det ble vist til at anmeldelser i ærekrenkelsessaker som regel henlegges uten etterforskning overhodet, slik at oppheving av ordningen med private straffesaker i realiteten langt på vei innebærer en avkriminalisering av injurier.

Også i forbindelse med høringen av NOU 1995: 10 ga enkelte høringsinstanser uttrykk for skepsis overfor forslaget om at private ikke lenger skal kunne kreve injurianter straffet. Blant disse var Eidsivating statsadvokatembeter , Hordaland statsadvokatembeter og Politiembetsmennenes Landsforening .

På den annen side var det flere høringsinstanser som stilte seg bak Straffelovrådets forslag om å oppheve ordningen med private straffesaker vedrørende injurier. Blant disse var Borgarting lagmannsrett , Agder lagmannsrett , Statsadvokatene i Rogaland , Den Norske Advokatforening , Redaktørforeningen , Norsk Journalistlag og NRK .

Dommerforeningen pekte i sin høringsuttalelse på at ærekrenkelsessakene er den klart viktigste gruppen av private straffesaker. Foreningen tok derfor til orde for å vurdere en opphevelse av ordningen med private straffesaker generelt, og ikke bare i injuriesaker. Riksadvokaten foreslo det samme, under henvisning til at strafferettslig forfølgning av lovbrudd er en oppgave for det offentlige, og at privates strafforfølgning av andre private knapt lar seg forsvare. Riksadvokaten avviste at private straffesaker kan fungere som et korrektiv til mulig slapphet eller partiskhet fra påtalemyndigheten eller som en sikker sikkerhetsventil og en rettssikkerhetsgaranti for borgerne. Erfaring tilsier snarere at muligheten for å henvise private til privat straffesak kan virke som en sovepute for påtalemyndigheten. En annen erfaring er at private straffesaker sjelden fører frem, og ofte med rette oppfattes som sjikanøse av den saksøkte. Under høringen av Straffelovkommisjonens utredning var Riksadvokaten mindre skeptisk til ordningen med private straffesaker enn i høringsuttalelsen til NOU 1995: 10. Som eneste høringsinstans går Riksadvokaten her inn for å beholde ordningen med private straffesaker som en sikkerhetsventil. Det vises til utviklingen ellers, som går i retning av å gi fornærmede en sterkere stilling i straffesystemet, samt til at Sivilombudsmannen er tilbakeholden med å etterprøve skjønnet ved påtalemyndighetens realitetsavgjørelser.

De øvrige høringsinstansene som uttalte seg om dette spørsmålet i forbindelse med høringen av NOU 2002: 4, uttrykte alle støtte til forslaget om å oppheve ordningen med private straffesaker i sin helhet. Dette gjaldt Agder lagmannsrett , Politidirektoratet , Hordaland politidistrikt , Dommerforeningen , Den Norske Advokatforening og Redaktørforeningen .

Departementets vurdering

Fremstillingen foran tyder på at det har funnet sted en utvikling, hvor det – parallelt med at stadig færre går til privat straffesak – er stadig flere som stiller seg kritiske til ordningen. Et unntak er Riksadvokaten, som i 1995 mente man burde vurdere å avskaffe ordningen, men som i 2002 – som eneste høringsinstans – ga uttrykk for at ordningen bør beholdes som en sikkerhetsventil.

Straff er samfunnets sterkeste sanksjon mot uønsket atferd. Bare det å få fremmet et krav om straff mot seg kan innebære en stor belastning, selv om kravet ikke tas til følge. I dette ligger også en mulighet for misbruk av ordningen. Departementet anser det derfor ikke som ønskelig at andre enn staten selv, representert ved påtalemyndig­heten, skal kunne initiere strafforfølgning, med mindre sterke grunner skulle tale for en slik ordning. Slike grunner lar seg etter departementets syn ikke påvise i saker som gjelder ærekrenkelser.

Departementet er enig med dem som anfører at behovet for kontroll med påtalemyndighetens arbeid er viktig. Det er imidlertid ikke gitt at denne kontrollen bør skje gjennom private straffesaker der saken er henlagt av påtalemyndigheten. Departementet vil peke på at en henleggelsesbeslutning kan påklages til overordnet påtalemyndighet. Dersom klagen ikke fører frem, kan den fornærmede kreve mortifikasjon, erstatning eller oppreisning, eventuelt i kombinasjon. Den krenkede har med andre ord flere alternative sanksjonsmuligheter til rådighet. At den krenkede i en del tilfeller også ønsker å se injurianten straffet, fremstår etter departementets syn ikke som særlig tungtveiende til fordel for å beholde adgangen til å reise privat straffesak.

Kontrollhensynets vekt avhenger langt på vei av hvem som i praksis velger å gå til privat straffesak. Dersom adgangen primært tas i bruk av private som foretar en nøktern vurdering av forholdets straffverdighet, kan den fungere som et reelt og fornuftig korrektiv til mulig slapphet og sviktende vurderinger på påtalemyndighetens side. Undersøkelsen av Norsk Retstidende i perioden 1990-99 avdekket at Høyesterett i denne perioden ikke tok til følge et eneste krav om straff fremsatt i en privat straffesak. Det gir en indikasjon om at det reises private straffesaker i en hel del tilfeller der det var dårlig grunnlag for å reise sak.

Uansett omfang av private straffesaker vil det være tilnærmet umulig å oppnå en konsekvent påtalepraksis, all den tid det i hovedsak er opp til private å avgjøre i hvilke saker straff skal kreves. Hensynet til konsekvens og likhet i strafferettspleien tilsier derfor at det bør være en offentlig oppgave å påtale straffbare handlinger, også innenfor injurieretten.

Departementet mener etter dette at adgangen til å gå til privat straffesak i saker om ærekrenkelser, bør oppheves. Departementet finner ikke nå grunn til å ta stilling til om adgangen til å reise private straffesaker i andre tilfeller, bør oppheves.

8.4.4 Mortifikasjon av ærekrenkelser

Ytringsfrihetskommisjonens flertall kan forstås slik at det ønsker å videreføre adgangen til mortifikasjon, selv om flertallet også kan forstås slik at det ikke konkluderer på dette punkt, jf. NOU 1999: 27 s. 192. Et mindretall i kommisjonen gir uttrykk for motvilje mot at domstolene skal avgjøre hva som er sant og usant og anbefaler at ordningen avskaffes.

Flertallet anfører flere argumenter til fordel for å oppheve adgangen til mortifikasjon: Behovet for og virkningen av mortifikasjon er begrenset sett i forhold til erstatning og oppreisning, som i større grad tilgodeser den krenkedes behov for gjenoppretting. Kommisjonen gjør gjeldende at adgangen til mortifikasjon verken synes å ha avgjørende betydning for den som ytrer seg eller for den krenkede. Ordningen er dessuten bare kjent i Danmark, Island og Norge.

På den annen side viser flertallet til at reaksjonsformen har en meget langvarig tradisjon i Norge. Dessuten er mortifikasjon en målrettet reaksjonsform som ikke innebærer at æren blir konvertert til penger. Spørsmålet er utelukkende om den ærekrenkende beskyldningen er sann eller ikke. Dette karakteriseres som et sympatisk særtrekk som tilsier at ordningen beholdes.

Kommisjonens flertall viser for øvrig til drøftelsen som er foretatt av Straffelovrådets flertall. Flertallet peker på at kommisjonens øvrige forslag gjør det «mindre betenkelig» å beholde mortifikasjonsordningen: Usanne påstander fremsatt i aktsom god tro skal ikke kunne mortifiseres med den begrunnelse at påstanden var usann, og det skilles mellom faktapåstander (som kan mortifiseres) og verdidommer (som ikke kan mortifiseres).

Straffelovrådet var delt i synet på om mortifikasjonsadgangen bør beholdes, men samlet i sin anbefaling om at spørsmål om mortifikasjon – om ordningen beholdes – bør behandles etter sivilprosessens regler. Det vises til NOU 1995: 10 s. 42-52 og s. 63-67.

Flertallet – som besto av tre av rådets medlemmer – ønsker ikke å fjerne adgangen til å gå til mortifikasjonssøksmål. Mortifikasjon er en praktisk viktig sanksjon og i en del saker det eneste anvendelige reaksjonsmidlet. Flertallet frykter derfor at en opphevelse av mortifikasjonsordningen vil innebære en svekkelse av personvernet i norsk rett.

Flertallet mener det har betydning at en dom på mortifikasjon uttrykkelig tilkjennegir i domsslutningen at beskyldningen har vært ubeføyet, jf. NOU 1995: 10 s. 48.

Flertallet fremhever at de norske reglene om mortifikasjon bygger på en langvarig rettstradisjon.

At kravet til sannhetsbevis praktiseres strengt, er etter flertallets syn ikke en god nok grunn til å avskaffe ordningen med mortifikasjon. Heller ikke legger flertallet avgjørende vekt på at mange legger mer i en mortifikasjonsdom enn hva dommen faktisk innebærer. Slik flertallet ser det, er det positivt at uskyldspresumsjonen styrkes også for så vidt gjelder injurier som ikke kan bevises.

Hensett til utviklingen mot økt personfokusering i deler av massemediene de siste tiårene, ønsker rådets flertall ikke å svekke personvernet ved å oppheve adgangen til å gå til mortifikasjonssøksmål. Tvert imot antar flertallet at det er behov for en del slike søksmål av hensyn til den samfunnskontroll som bør være til stede vis á vis presse og massemedier.

Under henvisning til at mortifikasjon er et meget mildt reaksjonsmiddel, kan rådet heller ikke se at det forhold at en mortifikasjonsdom virker som et onde overfor den som holdes ansvarlig, tilsier at instituttet avskaffes.

Et mindretall i Straffelovrådet støtter Redaktørforeningens forslag om å oppheve adgangen til å gå til mortifikasjonssøksmål. I en særuttalelse inntatt i NOU 1995: 10 på s. 63-67 viser mindretallet blant annet til at det må være berettiget å stille spørsmål ved om EMK artikkel 10 oppstiller grenser for i hvilken utstrekning uttalelser for eksempel i pressen kan være gjenstand for mortifikasjon.

De formelle vilkårene for straff og erstatning er andre enn de som gjelder ved krav om mortifikasjon. Skyldkravet ved krav om erstatning og oppreisning er imidlertid praktisert meget strengt, særlig i forhold til mediene. Etter mindretallets syn er det derfor grunn til å stille spørsmål ved hvor stor praktisk betydning denne forskjellen har i det overveiende antall saker.

Til dette kommer at rettsutviklingen, særlig de siste tiårene, synes å ha medført at det først og fremst er oppreisnings- og erstatningsreglene som spiller noen praktisk rolle.

Mindretallet kan ikke se at en avvikling av mortifikasjonsordningen vil innebære noen egentlig svekkelse av personvernet. Mindretallets syn er at skadeserstatningsloven § 3-6 er et tilstrekkelig egnet verktøy til fullt ut å oppveie bortfallet av ordningen. I saker hvor det bare er spørsmål om å få fastslått at en rettsstridig ærekrenkelse er usann – slik mortifikasjonsordningen virker i dag – vil en symbolsk oppreisning være tilstrekkelig. I saker mot pressen vil innholdet i dommen kunne kreves kunngjort.

En mortifikasjonsdom avgjør om det er ført bevis for en beskyldnings sannhet, men blir av folk flest gjerne oppfattet som en konstatering av om beskyldningen er sann eller usann. Mindretallet ser ingen grunn til å videreføre slike misforståelser.

Straffelovkommisjonen drøftet ikke spørsmålet i NOU 2002: 4.

høringsinstanser uttalte seg om Ytringsfrihetskommisjonens syn på mortifikasjonsinstituttet.

Noen høringsinstanser, blant dem Den Norske Advokatforening , viser til høringen av Straffelovrådets utredning i NOU 1995: 10. I denne høringsrunden uttrykte foreningen støtte til forslaget fra Straffelovrådets flertall om å opprettholde adgangen til å kreve mortifikasjon. Foreningen viste særlig til den delen av flertallets argumentasjon som knytter seg til uskyldspresumsjonen. Advokatforeningen mente også at en opphevelse av mortifikasjonsinstituttet ville svekke personvernet.

Andre høringsinstanser som støttet forslaget om å videreføre adgangen til å kreve mortifikasjon av ærekrenkende ytringer i forbindelse med høringen av NOU 1995: 10 var Borgarting lagmannsrett , Agder lagmannsrett , Eidsivating statsadvokatembeter og Politiembetsmennenes Landsforening .

Riksadvokaten stilte seg også skeptisk til å fjerne mortifikasjonsadgangen, dersom det ikke samtidig gjennomføres andre endringer i injurielovgivningen som tilgodeser det behovet som mortifikasjon fyller i dag.

Flere høringsinstanser ga generelt uttrykk for støtte til flertallets forslag. Blant disse var Regjeringsadvokaten , Statsadvokatene i Rogaland og Kristiansand politikammer .

Redaktørforeningen , Norsk Presseforbund , Norsk Journalistlag , NRK og TV 2 stilte seg bak mindretallets forslag om å fjerne adgangen til å kreve mortifikasjon, mens Den norske Forleggerforening på et mer generelt grunnlag uttrykte støtte til mindretallets forslag.

Departementets vurdering

Mortifikasjon er et ukjent begrep i de fleste vestlige rettssystemer. Ordningen utgjør derfor ikke noe selvsagt ledd i et sanksjonsapparat mot ulovlige ytringer. Det lar seg dessuten hevde at domstolene ikke bør sette seg til doms over hva som er sant eller usant. Mange oppfatter at det er hva domstolene gjør, når de kjenner et utsagn dødt og maktesløst.

På den annen side kan mortifikasjonsordningen føres langt tilbake i den norske rettstradisjonen. Andre rettssystemer har ofte andre sanksjoner som i større eller mindre grad dekker det samme behovet som mortifikasjonsinstituttet i Norge. For eksempel er det i Storbritannia mulig å få oppreisning med et symbolsk pengebeløp, mens instituttet «Unterlassungsanspruch» har noe av den samme funksjonen i Tyskland og Østerrike. Tradisjonen alene kan imidlertid ikke begrunne en videreføring av mortifikasjonsinstituttet.

Etter tradisjonell norsk injurierett er vilkårene for mortifikasjon mindre strenge enn for straff og erstatning. På bakgrunn av rettsutviklingen i den senere tid, jf. punkt 4.3.3 foran, er det tvilsomt om dette fremdeles er et tungtveiende argument for å beholde mortifikasjonsinstituttet. Etter dette kan det spørres om det praktiske behovet for mortifikasjon langt på vei har falt bort. Behovet for mortifikasjonsinstituttet må imidlertid ses i sammenheng med omlegning av reaksjonssystemet ved ærekrenkelser ellers.

Departementet mener at straffebestemmelsene mot ærekrenkelser bør gis et snevrere anvendelsesområde enn de har i dag. Videre foreslås adgangen til privat strafforfølgning i saker om ærekrenkelser opphevet. Dersom disse forslagene tas til følge, vil den krenkede som regel være henvist til å kreve mortifikasjon, erstatning eller oppreisning. I saker hvor den krenkede ikke har lidt noe økonomisk tap, noe som ofte er situasjonen, vil heller ikke erstatning kunne kreves. I praksis vil derfor mortifikasjon og oppreisning ofte stå igjen som de eneste praktiske sanksjonsmidlene. Dersom det i tillegg skal kreves grov uaktsomhet for oppreisning, som foreslått av Ytringsfrihetskommisjonen, vil den krenkede i en del saker ikke ha noen annen mulighet enn å kreve mortifikasjon, dersom han ønsker en reaksjon mot det ulovlige utsagnet. Den krenkede har strengt tatt heller ikke noe rettskrav på oppreisning.

Likevel kan det nok være grunn til å tro at det også i fremtiden – i de fleste saker hvor mortifikasjon er en aktuell sanksjon – vil være grunnlag for å ta i bruk andre sanksjoner. Mortifikasjon fremstår som en målrettet sanksjon ved at den krenkede oppnår æresoppreisning og intet annet. På dette punktet er det en forskjell fra erstatning og oppreisning, som i større grad også har et preventivt formål. En annen forskjell består i at en fellende mortifikasjonsdom innebærer en mer direkte form for æresoppreisning, mens æren i en dom på erstatning eller oppreisning omgjøres til penger. Departementet finner ikke grunn til å ta endelig stilling til spørsmålet om ordningen med mortifikasjon av ærekrenkelser bør oppheves, men vil vurdere det nærmere i forbindelse med arbeidet med ny straffelov.

8.4.5 Prosessformen i saker om mortifikasjon av ærekrenkelser

Et flertall i Ytringsfrihetskommisjonen avviste ikke å beholde mortifikasjonsordningen. Dersom den skulle beholdes, burde den imidlertid overføres til sivilprosessens former, jf. NOU 1999: 27 s. 192.

Straffelovrådet var som nevnt delt i synet på om mortifikasjonsadgangen bør beholdes, men samlet i sin anbefaling om at spørsmål om mortifikasjon – om ordningen beholdes – bør behandles etter sivilprosessens regler, jf. NOU 1995: 10 s. 59-60.

Straffelovkommisjonen viser til at mortifikasjon etter hevdvunnen oppfatning ikke er å regne som straff. Kommisjonen kan derfor ikke se noen grunn til å beholde reglene om mortifikasjon i straffeloven, se NOU 2002: 4 s. 442.

Høringen av NOU 1995: 10 gjorde det klart at forslaget om å behandle mortifikasjonskrav etter sivilprosessens regler har bred støtte. Ingen høringsinstanser tok til orde for at mortifikasjonskrav fortsatt bør behandles i samsvar med reglene i straffeprosessloven, mens flere høringsinstanser ga uttrykkelig til kjenne at de støttet forslaget om en overføring til sivilprosessen.

Etter departementets syn er det klart at behandlingen av mortifikasjonskrav bør følge sivilprosessens regler dersom det fremdeles skal være adgang til å kreve ærekrenkende utsagn mortifisert. Dagens ordning, som innebærer at krav om mortifikasjon behandles etter straffeprosessloven, fremtrer som lite hensiktsmessig. Ordningen virker prosessuelt kompliserende og tvinger behandlingen av saker som i hovedsak gjelder spørsmål om erstatning eller oppreisning, over i straffeprosessen også der de ikke behandles som et borgerlig rettskrav i en straffesak. Etter departementets syn er sivilprosessen bedre egnet til å behandle de spørsmål som typisk oppstår i ærekrenkelsessaker.

8.4.6 Erstatning og oppreisning

Ytringsfrihetskommisjonens grunnlovsforslag innebærer at den krenkede ikke vil kunne oppnå erstatning eller oppreisning for en ærekrenkelse dersom den ansvarlige var i aktsom god tro med hensyn til sannheten i beskyldningen, jf. NOU 1999: 27 s. 114-121 og punkt 4.3.5. Kommisjonen foreslår at oppreisningsadgangen innsnevres også utover dette, ved at det i lov kreves grov uaktsomhet for å tilkjenne noen oppreisning etter ærekrenkelser, jf. NOU 1999: 27 s. 194. I erstatningsretten for øvrig kreves grov uaktsomhet for at krav om oppreisning skal kunne tas til følge, jf. skadeserstatningsloven § 3-5. Et slikt kvalifisert uaktsomhetskrav gjelder ikke etter dagens § 3-6 og er heller ingen nødvendig konsekvens av kommisjonens forslag til ny Grunnloven § 100. Kommisjonen mener imidlertid at det er ønskelig å skjerpe skyldkravet og viser til at grunnlovsforslaget ikke er til hinder for at man lovfester skjerpede skyldformer i særlige tilfeller.

Kommisjonen har undersøkt rettspraksis og mener å ha registrert at oppreisningsbeløpenes størrelse gjennomgående er høyere på ytringsfrihetens område enn på andre rettsfelter. Dette gjelder selv om man sammenlikner med saker som gjelder svært grove forhold, som for eksempel voldtekter. Kommisjonen gir uttrykk for at denne nivåforskjellen bør elimineres, jf. NOU 1999: 27 s. 194.

Av høringsinstansene er det bare Den Norske Advokatforening som har merknader til Ytringsfrihetskommisjonens utredning, for så vidt gjelder spørsmålene om erstatning og oppreisning. Foreningen går mot Ytringsfrihetskommisjonens forslag om at det bare skal kunne idømmes oppreisning hvor ytreren har opptrådt grovt uaktsomt. Advokatforeningen viser til at mortifikasjon og straff ikke alltid vil kunne gi krenkede den nødvendige «oppreisning», samt til at erstatning for økonomisk tap sjelden vil være aktuelt, fordi den krenkede bare rent unntaksvis har lidt et slikt tap. Oppreisning vil derfor ofte være det eneste sanksjonsmidlet av betydning for den krenkede. Advokatforeningen kan ikke se at det er gitt en tilstrekkelig god begrunnelse for å innføre et krav om grov uaktsomhet for oppreisning, noe som ofte – selv om saksøkte pålegges bevisbyrden – vil innebære at også denne sanksjonen er uaktuell.

Departementets vurdering

Bestemmelsene i straffeloven kapittel 23 er i dag førende også for spørsmål om erstatning og oppreisning på grunnlag av ærekrenkelser. Dersom disse bestemmelsene endres på vesentlige punkter, bør det inntas nye handlingsnormer et annet sted i lovgivningen med sikte på sivilrettslige sanksjoner. Straffelovkommisjonen antyder at slike regler bør tas inn i skadeserstatningsloven, jf. NOU 2002: 4 s. 439. Etter departementets syn er det ennå for tidlig å ta stilling til dette lovtekniske spørsmålet.

Departementet finner det for tidlig å ta stilling til Ytringsfrihetskommisjonens forslag om å kreve grov uaktsomhet for oppreisning, uten full oversikt over hvilke lovendringer som vil bli gjennomført på andre områder. Hvorvidt det er ønskelig å heve skyldkravet for oppreisning, avhenger særlig av om adgangen til mortifikasjon beholdes. Det kan for eksempel tenkes at en meget grov ærekrenkelse er fremsatt av en person som bare har vært simpelt uaktsom med hensyn til ytringens sannhet. Dersom skyldkravet for straff heves til grov uaktsomhet (som Straffelovkommisjonen har foreslått), vil en slik ytring ikke kunne straffesanksjoneres. Det kan også være at ytringen ikke har resultert i noe tap på den krenkedes side, slik at det heller ikke kan kreves erstatning. For at det overhodet skal være mulig å sanksjonere en slik ytring, må det følgelig skje enten ved hjelp av mortifikasjonsinstituttet eller ved oppreisning.

Fra flere hold er det hevdet at oppreisningsbeløpene som tilkjennes i norske ærekrenkelsessaker ikke er tilstrekkelig store til at reglene får en tilfredsstillende preventiv effekt. Som nevnt deler ikke Ytringsfrihetskommisjonen denne oppfatningen. Kommisjonen mener tvert imot at oppreisningsbeløpene i ærekrenkelsessaker bør nedjusteres, slik at utmålingspraksis kommer på linje med oppreisningsbeløpene som tilkjennes på andre rettsområder. Departementet deler ikke fullt ut Ytringsfrihetskommisjonens syn på dette spørsmålet. Når det gjelder sammenlikningen med voldtektssakene, må det tas i betraktning at oppreisningsnivået her er hevet siden Ytringsfrihetskommisjonen avga sin utredning, og forskjellen kan ellers henge sammen med ulikheter i skadevolderens økonomiske yteevne (jf. skadeserstatningsloven § 5-1). Departementet antar under enhver omstendighet at domstolene er best egnet til å fastsette og utvikle utmålingsnivået ved oppreisning både i slike og i andre saker. Departementet går derfor ikke inn for at domstolenes utmålingspraksis endres ved lovgivning.

8.4.7 Andre reaksjonsformer: kunngjøring av dommer, inndragning og beklagelser/dementier

For så vidt gjelder reglene i straffeloven § 430 a om kunngjøring av dommer mv. i saker om ærekrenkelser (og ved overtredelse av straffeloven § 130) nøyer Ytringsfrihetskommisjonen seg med å vise til og stille seg bak endringsforslagene som fremmes av Straffelovrådet i NOU 1995: 10 (på s. 57). Straffelovrådet gir her uttrykk for at det bør være tilstrekkelig å gjengi et dekkende sammendrag av dommen. Kravet om at kunngjøringen må skje i «spissen av bladet eller tidsskriftet», foreslås sløyfet. Rådet ønsker dessuten en presisering av at § 430 a bare gjelder rettskraftige avgjørelser.

Ytringsfrihetskommisjonen foreslår ingen endringer av reglene om inndragning, men peker på at inndragning kan reise særlige spørsmål i saker hvor ulovlige ytringer er fremsatt andre steder enn i et trykt skrift. Slike spørsmål oppstår for eksempel ved ytringer fremsatt gjennom eter­medier.

Ytringsfrihetskommisjonen har også enkelte merknader til beklagelser eller dementier, som i alle fall formelt ikke er en del av dagens sanksjonssystem. Også på dette punktet viser kommisjonen til NOU 1995: 10, hvor Straffelovrådets flertall avviser et forslag fra Redaktørforeningen om å tillegge slike beklagelser større betydning i norsk injurielovgivning. Rådet frykter at en slik rettsutvikling kan lede til at pressen blir mindre kritisk til sine oppslag. Det vises for øvrig til at dementier allerede etter gjeldende rett tillegges rimelig vekt, blant annet ved utmåling av erstatning og avvisning av mortifikasjonssøksmål, jf. straffeloven § 253 nr. 2. Ytringsfrihetskommisjonen viser som nevnt til Straffelovrådets drøftelse, men fremhever for egen del at dementier eller beklagelser i særlig grad ivaretar den krenkedes ønske om gjenoppretting. Kommisjonen mener derfor at det i saker som gjelder spørsmål om straff, erstatning og oppreisning, bør legges betydelig vekt på om det foreligger et dementi eller en beklagelse.

Departementet kommer tilbake til disse spørsmålene ved en senere anledning. Bruken av inndragning som en form for forhåndskontroll av ytringer er berørt i punkt 5.7.

8.5 Jurisdiksjon og lovvalg

8.5.1 Innledning

Ytringsfrihetskommisjonen drøfter ikke de jurisdiksjons- og lovvalgsspørsmålene som kan oppstå når ytringer krysser landegrenser (sml. NOU 1999: 27 s. 106 og s. 188). Spørsmålet er for det første om et lands myndigheter har kompetanse til å behandle en sak om overskridelse av ytringsfrihetens grenser med sikte på å ilegge sanksjoner eller slå fast andre rettsfølger. For det annet blir spørsmålet hvilket lands rett som i tilfelle skal legges til grunn for løsningen av det aktuelle spørsmålet.

Problemstillingen gjelder blant annet i hvilke tilfeller og på hvilket grunnlag en ytrer med tilknytning utenfor landets grenser kan holdes ansvarlig i Norge. Omvendt kan det bli spørsmål om i hvilke tilfeller og på hvilket grunnlag ytrere med tilknytning til Norge kan trekkes til ansvar i utlandet. Løsningene av disse spørsmålene kan ha betydelige konsekvenser for ytringsfriheten, særlig dersom ytringsfrihetens grenser og de reaksjoner som er aktuelle, er ulike i forskjellige land. I denne sammenheng har det en viss betydning at EMK artikkel 10 gir et visst minste vern for ytringsfriheten, som i prinsippet er felles for alle stater som er parter i EMK.

De overordnede problemstillinger og løsninger kan blir forskjellige for henholdsvis strafferettslig og sivilrettslig ansvar. Spørsmålene kan dessuten tenkes å oppstå ved spredning gjennom ulike medier. I prinsippet har slike spørsmål vært aktuelle for trykte skrifter, brev osv. Kringkastingsmediet har aktualisert slike spørsmål. I den senere tid har dessuten spørsmålene blitt ytterligere aktualisert på grunn av utbredelsen og utviklingen av internett. Ytringer som publiseres over internett er normalt tilgjengelige over hele verden.

Departementet vil nedenfor nøye seg med å peke på enkelte aktuelle spørsmål.

8.5.2 Strafferettslige reaksjoner

Når det gjelder norsk strafferettslig jurisdiksjon, skal en handling anses som foretatt der hvor «virkningen er inntrådt eller tilsiktet fremkaldt», jf. straffeloven § 12 annet ledd.

Dette kan reise spørsmål om dette som et utgangspunkt innebærer at alt innhold på internett som kan leses i Norge (altså har virkning her), også er underlagt norsk straffelovgivning. Straffeloven § 12 annet ledd gir i så fall norsk påtalemyndighet og norske domstoler global jurisdiksjon over internett. Dette synes lagt til grunn blant annet av Salten herredsrett, i dom 7. juli 2000 (jf. Rettens Gang 2001 s. 219). Tilsvarende jurisdiksjonskompetanse gjelder også i en rekke andre land, for eksempel i Frankrike og Tyskland. Tysk høyesterett la i en dom 12. desember 2000 – 1 StR 184/00 til grunn at en australsk statsborger, bosatt i Australia, som hadde lagt ut materiale som er straffbart etter tysk rett (bl.a benektelse av Holocaust) på sin hjemmeside lagret på en australsk server, kunne straffeforfølges i Tyskland.

Datakrimutvalget, som ble nedsatt 11. januar 2002, har fått i særskilt oppdrag å utrede om norsk straffelovs stedlige virkeområde er hensiktsmessig avgrenset når det gjelder ulovlig materiale på internett. Utvalget skal dessuten vurdere om politiet har tilstrekkelig adgang til å kreve at slikt materiale fjernes.

Departementet vil komme tilbake til de ovenfor nevnte spørsmål i forbindelse med oppfølging av utvalgets utredning.

8.5.3 Sivilrettslige reaksjoner

Luganokonvensjonen, som gjelder som norsk lov (jf. lov 8. januar 1993 nr. 21 § 1 første ledd), gir bestemmelser om når norske domstoler har jurisdiksjon i sivile saker i rettsforhold over landegrensene.

Gjelder det erstatningssøksmål, kan det etter Luganokonvensjonen artikkel 5 nr. 3 reises søksmål mot personer med bosted i en konvensjonsstat der skaden «ble voldt eller oppsto». I en kjennelse i Rt. 2001 s. 1322 antok Høyesterett at en svensk journalist med hjemmel i den ovenfor nevnte bestemmelsen kunne saksøkes i Norge med krav om oppreisning for påståtte ærekrenkelser i et svensk fjernsynsprogram som i stor utstrekning også kunne mottas i Norge. Tilsvarende løsning er lagt til grunn av Høyesteretts kjæremålsutvalg fra tiden før Luganokonvensjonen trådte i kraft, da spørsmålet måtte løses med utgangspunkt i tvistemålslovens vernetingsbestemmelser (tvistemålsloven § 29), jf. Rt. 1994 s. 675. I Rt. 1996 s. 875 la Høyesterett tilsvarende til grunn at sak om oppreisning for påståtte ærekrenkelser (skade på æresfølelsen og omdømmet, jf. straffeloven §§ 246 og 247) kan reises i Norge selv om den aktuelle boken, som var utgitt i Sverige, bare hadde begrenset spredning til Norge. Saksøkerne bodde i Norge.

Det finnes foreløpig ikke norsk rettspraksis som kan belyse spørsmålet om verneting for ytringer spredd over internett. Fra blant annet Tyskland og Østerrike har man eksempler på at Brusselkonvensjonen artikkel 5 nr. 3 (nå Brusselforordningen artikkel 5 nr. 3) er gitt anvendelse i internettsaker.

Spørsmålet om lovvalg i sivile saker vil måtte løses ut fra ulovfestede regler om dette.

I den såkalte Gutnick-kjennelsen (High Court of Australia i saken Dow Jones & Company v. Gutnick 10. desember 2002), antok flertallet i den australske High Court at ærekrenkende påstander fremmet i et online-magasin i USA falt under australsk jurisdiksjon, og det materielle rettsforholdet måtte bestemmes etter australske lovvalgsregler. Flertallet anvendte de generelle jurisdiksjons- og lovvalgsprinsipper på ytringene uten hensyn til at de var fremsatt på internett, og kom derfor til at publiseringen, og dermed skaden, hadde skjedd i Australia.

Departementet vil vurdere nærmere om en utredning som tar opp spørsmål om medieansvar, også bør se nærmere på de jurisdiksjons- og lovvalgsspørsmål som oppstår i forbindelse med spredning av ytringer over landegrensene, herunder via internett.

Til dokumentets forside